國外的經(jīng)驗(yàn)與啟示
城市化,主要是指人口、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城市集聚,以及城市文明、城市地域向鄉(xiāng)村推進(jìn)的過程。現(xiàn)代意義的城市化起于英國工業(yè)革命,伴隨工業(yè)革命的發(fā)展,城市化擴(kuò)散到歐美大陸。二次大戰(zhàn)后,廣大發(fā)展中國家 始城市化進(jìn)程,而歐美發(fā)達(dá)國家則步入郊區(qū)化發(fā)展階段。至21世紀(jì)初,城市人口已占世界人口的近半數(shù)。聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測,不遠(yuǎn)的未來,世界大多數(shù)人口將在城市居住 。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長,城市化水平(這里指城市人口占總?cè)丝诘谋戎兀┰诓粩嗌仙,并成為衡量一國或地區(qū)現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)。積極推進(jìn)城市化有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。當(dāng)然,由于國情不同,各國的城市化道路以及所面臨的問題也不盡相同,但這些國家在城市化與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn),對我們來說仍具有一定的啟示意義。 城市化的不同類型及特點(diǎn) 一國的城市化進(jìn)程從屬于該國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總過程。從世界范圍來看,凡與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的城市化,都會產(chǎn)生積極的影響;反之,則會產(chǎn)生消極的作用。 以大都市區(qū)為特色的美國城市化。美國是一個在不斷移民基礎(chǔ)上建立起來的城市化國家,其城市化進(jìn)程脈絡(luò)清晰完整,帶有一定“原型”特征,同時(shí)又具有明顯的階段性特點(diǎn),大致可分為三個階段。第一階段,從建國到20世紀(jì)20年代。美國19世紀(jì)初才開始工業(yè)化進(jìn)程,19世紀(jì)中期起工業(yè)化進(jìn)程加速,其工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)也成為城市化發(fā)展最快的地區(qū)。1920年,美國近半數(shù)人口在城市居住,已進(jìn)入城市時(shí)代。第二階段,20世紀(jì)20-70年代。其中50-70年代是美國城市化進(jìn)程最為迅猛的階段。該時(shí)期城市化有兩大特點(diǎn)。一是郊區(qū)化現(xiàn)象出現(xiàn)。郊區(qū)化在很大程度上是羅斯福新政大規(guī)模推動公共工程建設(shè)的結(jié)果。高速公路的建設(shè)帶動人口從中心城市向郊區(qū)遷移,促使城市向郊區(qū)蔓延,由此出現(xiàn)了城市向大都市區(qū)的轉(zhuǎn)化。二是城市化發(fā)展的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向早先經(jīng)濟(jì)較為落后的西部和南部 。大批新的城市中心在新興高科技行業(yè)以及國防工業(yè)的支撐下崛起。第三階段,20世紀(jì)70年代至今。美國郊區(qū)化進(jìn)程更加迅速,部分地區(qū)甚至出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象,即城市人口向農(nóng)村遷移。伴隨郊區(qū)化的進(jìn)程,大都市區(qū)的數(shù)量不斷增加。1990年,人口在百萬以上的大都市區(qū)數(shù)量達(dá)40個,人口占總?cè)丝诘?1.5%,美國成為一個以大型都市區(qū)為主的國家。 美國的郊區(qū)化不是一種孤立的現(xiàn)象,伴隨人口郊區(qū)化,先后出現(xiàn)了制造業(yè)、零售業(yè)、個人服務(wù)業(yè)和辦公業(yè)的郊區(qū)化。大量的就業(yè)崗位遷到郊區(qū),形成現(xiàn)代化的中心區(qū)。中心城市由于受到了周邊郊區(qū)城市的有力挑戰(zhàn),人口不斷減少,而產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移又造成自身功能的衰落。到20世紀(jì)70年代,由郊區(qū)化導(dǎo)致的中心城市財(cái)政危機(jī)、失業(yè)、種族~、貧困等問題持續(xù)惡化,衰落的中心城市成為美國社會問題的中心,造成很大的社會壓力 。從80年代起,一些老工業(yè)城市針對舊城衰落采取許多振興對策,部分城市如紐約通過現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展或舊城的再開發(fā),吸引中產(chǎn)階級從郊區(qū)回遷中心城區(qū),使中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)重新煥發(fā)生機(jī),這種現(xiàn)象被稱為“再城市化”或“中產(chǎn)階級化”。不過,人們對“中產(chǎn)階級化”也有爭議,反對者認(rèn)為舊城改造往往以少數(shù)民族或低收入階層居住區(qū)為對象,這些弱勢群體成為中心城區(qū)“中產(chǎn)階級化”的犧牲品。 由政府引導(dǎo)的日本城市化。日本城市化開始于明治維新時(shí)期,但直到1940年,城市化水平仍落后于當(dāng)時(shí)歐美工業(yè)化國家。1956—1973年間是日本工業(yè)發(fā)展的黃金時(shí)期,農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移量年均達(dá)到42.9萬?城市化也進(jìn)入加速期,并于1975年達(dá)到75.9%,實(shí)現(xiàn)了人口城市化。在日本城市化的進(jìn)程中,同樣出現(xiàn)了大都市區(qū)(日本稱之為大都市圈)超前發(fā)展的現(xiàn)象。按日本政府的定義,日本共有7個中心城市人口達(dá)百萬以上的大都市圈,其中最為著名的是“東京圈”、“名古屋圈”、“京(京都)阪(大阪)神(神戶)圈”三個大都市圈。此外,日本還有4個中心城市人口達(dá)50萬以上的都市圈。 在日本城市化發(fā)展的過程中,政府對工業(yè)發(fā)展和城市布局起著重要指導(dǎo)作用 。二戰(zhàn)后,特別是五六十年代,日本政府為工業(yè)的重建提供了重要的投資基金,在工業(yè)建設(shè)用地、工業(yè)區(qū)的準(zhǔn)備、工業(yè)用水和交通設(shè)施的建設(shè)以及技術(shù)幫助等諸多方面,提供了多種多樣的金融支持和幫助。另外,政府大力倡導(dǎo)發(fā)展出口行業(yè),外向化的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略使產(chǎn)業(yè)向沿海城市高度集中。1980年以來,隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,人口和社會各項(xiàng)職能開始向東京集中,形成了“東京圈”控制其他區(qū)域的局面。日本最大的10個城市也集中分布在太平洋東岸的工業(yè)帶,而且有7個位居從東京到大阪的東海道都市帶內(nèi)。為解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題,日本先后制定和實(shí)施五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃,形成了包括區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃在內(nèi)的較為完善的規(guī)劃體系。 “過度城市化”的拉丁美洲。拉美的現(xiàn)代城市化進(jìn)程始于19世紀(jì)末期。1900年,整個拉美地區(qū)城市化水平為25%。到20世紀(jì)30年代,大多數(shù)拉美國家先后進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展階段,城市化進(jìn)程也開始加速,1945年城市化水平達(dá)到39%。20世紀(jì)50年代,一些拉美國家推行“進(jìn)口替代”戰(zhàn)略,伴隨著工業(yè)以及服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展,農(nóng)村剩余勞動力涌入城市,形成以中心城市為核心的大都市區(qū)。但自60年代后,由于遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退,加上政府不重視農(nóng)業(yè),大量破產(chǎn)農(nóng)民涌入城市,該地區(qū)城市人口由5400萬迅速增加到1990年的3.14億,占總?cè)丝诒壤_(dá)71.4%,阿根廷、智利和烏拉圭等國的城市化水平甚至超過80%。 雖然從人口城市化水平來看,拉美地區(qū)同西方發(fā)達(dá)國家相差不大,但拉美的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于后者?傮w而言,拉美的城市化是建立在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)惡化、普通農(nóng)民大量破產(chǎn)基礎(chǔ)之上的。這里的農(nóng)村大莊園制度導(dǎo)致土地兼并現(xiàn)象十分嚴(yán)重,大量農(nóng)民在破產(chǎn)并喪失發(fā)展空間后,不得不進(jìn)入城市尋找新的生存機(jī)會。但由于拉美主要國家自20世紀(jì)60年代后,工業(yè)和整個經(jīng)濟(jì)的增長緩慢,甚至不時(shí)爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī),城市就業(yè)機(jī)會嚴(yán)重不足;而農(nóng)民缺乏工業(yè)技能,加上工業(yè)化水
平提高對勞動力的需求相對減少,導(dǎo)致大多數(shù)新進(jìn)城市者為了生計(jì)只能從事一些屬于第三產(chǎn)業(yè)的非正規(guī)就業(yè)行業(yè),如飲食、家政服務(wù)、沿街銷售等。這種沒有經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展作為基礎(chǔ)的城市化,必然導(dǎo)致城市“病態(tài)”發(fā)展,人口擁擠、住房短缺、貧富懸殊、毒品及暴力犯罪、環(huán)境污染等問題接踵而來。因此,拉美的城市化被稱為“過度城市化” 。 化解矛盾,穩(wěn)妥推進(jìn)城市化進(jìn)程 總體而言,城市化的快速推進(jìn)伴生各種經(jīng)濟(jì)社會問題是難以避免的,如農(nóng)村發(fā)展滯后、城市住宅和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)短缺等。為使城市化進(jìn)程得以穩(wěn)妥進(jìn)行,一些國家采取多種措施來化解矛盾。 協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村的發(fā)展關(guān)系。從許多發(fā)展中國家包括拉美國家的城市化進(jìn)程來看,政府往往更加重視城市的發(fā)展,而忽略了作為社會另一部分的農(nóng)村的發(fā)展。發(fā)展政策的傾斜,使得大部分農(nóng)村地區(qū)相對來說處于貧困狀態(tài),各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)嚴(yán)重不足。當(dāng)農(nóng)民在農(nóng)村沒有出路的時(shí)候,唯一的出路就是進(jìn)城。但由于城市不能提供更多的就業(yè)機(jī)會,城市貧困、失業(yè)、犯罪、環(huán)境惡化等問題就不可避免地爆發(fā)了 。 日本在處理城市與農(nóng)村發(fā)展關(guān)系方面較為成功。日本政府比較注意農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題,制定了大量法律促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展,如為扶持山區(qū)農(nóng)村及人口稀疏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,制定了《過疏地區(qū)活躍法特別措施法》、《山區(qū)振興法》等;為促進(jìn)農(nóng)村工商業(yè)的發(fā)展,制定《向農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進(jìn)法》、《關(guān)于促進(jìn)地方中心小都市地區(qū)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)設(shè)施重新布局的法律》等。同時(shí),日本政府也比較重視對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的投資,投資方式多樣化。中央政府主要對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政撥款及貸款,地方政府除財(cái)政撥款外還可發(fā)行地方債券進(jìn)行農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善,加強(qiáng)了城市間、城鄉(xiāng)間的聯(lián)系?為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供了可能,而農(nóng)村發(fā)展也為城市產(chǎn)業(yè)和人口的擴(kuò)散開辟了道路。由此,日本農(nóng)村發(fā)生了很大的變化,農(nóng)業(yè)不再是農(nóng)村的支配產(chǎn)業(yè),到1980年農(nóng)村從事第三產(chǎn)業(yè)的比率高達(dá)42%,小城市得到了較快發(fā)展。 多種方式消除城市貧民區(qū)。在城市化的高速發(fā)展階段,城市人口的迅速增長必然導(dǎo)致住宅和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)短缺,而財(cái)富分配不均使得問題更加嚴(yán)重。早在19世紀(jì),歐洲國家的城市中就普遍存在貧民區(qū)現(xiàn)象。為解決城市貧民問題,西方國家曾采取多種措施。比如,早期解決住房的措施主要是興建工人居住區(qū),其后歐美各國開始制定更為完善的針對城市貧困者的住房政策。美國自20世紀(jì)30年代開始注重政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控,其中由聯(lián)邦政府發(fā)起的“新政”和“城市更新”兩項(xiàng)運(yùn)動的一個重要內(nèi)容,就是要解決城市下層居民住房問題進(jìn)而治理中心城市。從“新政”來看,涉及城市的政策除進(jìn)行以工代賑的大型社會工程建設(shè)外,還推出兩項(xiàng)直接影響城市生活的重大舉措。一是擬定“綠帶建鎮(zhèn)計(jì)劃”,在郊區(qū)選擇廉價(jià)土地,建造新社區(qū)供城市貧民區(qū)居民遷居,再將原貧民區(qū)清除,改建為公園等公用設(shè)施和綠帶。二是創(chuàng)建兩個新的政府機(jī)構(gòu),即房主貸款公司和聯(lián)邦住房管理署 。前者主要為城市居民提供住房貸款,消除住戶因付不起分期貸款而被取消住房抵押權(quán)的現(xiàn)象;后者是聯(lián)邦政府干預(yù)乃至管理城市住房的常設(shè)機(jī)構(gòu)。這兩項(xiàng)運(yùn)動對解決美國城市住房緊張以及增加就業(yè)等,都起到了積極的作用。 相對來說,發(fā)展中國家城市貧民區(qū)問題更為嚴(yán)重,而韓國解決該問題的經(jīng)驗(yàn)較為成功。1960至1990年是韓國城市化高速增長期,城市化水平年均上升1個百分點(diǎn),但同時(shí)農(nóng)村人口大量進(jìn)城導(dǎo)致出現(xiàn)城市貧民區(qū)。韓國政府先后采取清理工程、有選擇合法化以及自我發(fā)展工程等措施,來處理城市低收入者居住區(qū)、非法聚集居住區(qū)的問題。1983年引入了聯(lián)合重建計(jì)劃,制定最低住房標(biāo)準(zhǔn),承認(rèn)居民在社區(qū)及社區(qū)發(fā)展中的民主權(quán)利,鼓勵居民參與社區(qū)建設(shè),同時(shí)還鼓勵非政府組織、房地產(chǎn)開發(fā)商參與社區(qū)建設(shè),通過政府引導(dǎo)、組織各方參與社區(qū)建設(shè),實(shí)施有效的市政管理,使國家、社區(qū)以及社區(qū)居民、企業(yè)等多方受益。 倡導(dǎo)城市的集約型增長。西方各國在對城市發(fā)展的宏觀調(diào)控中,城市規(guī)劃始終是重要的工具,F(xiàn)代城市規(guī)劃興起于19世紀(jì)末,早期的城市規(guī)劃理論偏重于疏解大都市的人口和功能,以創(chuàng)造一個良好的居住環(huán)境。汽車社會出現(xiàn)后,城市隨之迅速向外蔓延。但低密度、盲目蔓延的對外擴(kuò)展,造成城市土地低效利用并產(chǎn)生其他問題。20世紀(jì)80年代,西方社會開始關(guān)注由此帶來的各種環(huán)境問題及其經(jīng)濟(jì)社會后果,認(rèn)為“以小汽車為導(dǎo)向的交通方式、低密度的城市擴(kuò)張,這種城市蔓延方式是一種不可持續(xù)的增長方式”。美國學(xué)者因此提出了“緊湊型城市”和“精明增長”的概念,提出城市發(fā)展應(yīng)該采。簦铮淠J,即以大運(yùn)輸量的軌道交通系統(tǒng)為導(dǎo)向,以站點(diǎn)為中心建設(shè)半徑合理的居住區(qū),并提供辦公、商業(yè)服務(wù)業(yè)等多項(xiàng)功能。1998年,美國波特蘭開始實(shí)行一種新的城市發(fā)展計(jì)劃——lutraq計(jì)劃,目的是在城市開發(fā)中盡量減少土地的消耗、機(jī)動車交通和空氣污染;強(qiáng)調(diào)街道的相互聯(lián)系,使公共交通更加便利和舒適;強(qiáng)調(diào)混合功能以及符合人性尺度的設(shè)計(jì)和寬敞空間。近年來西方國家在城市土地利用規(guī)劃方面的理論和實(shí)踐表明,未來城市規(guī)劃發(fā)展的主流應(yīng)該是“集約和精明”地使用土地,以實(shí)現(xiàn)人類居住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。 建立合作伙伴關(guān)系,共同締造城市的未來。世界各國在城市化進(jìn)程中均產(chǎn)生許多復(fù)雜的問題,而政府解決這些復(fù)雜問題的能力是有限的,為此需要建立新的機(jī)制。聯(lián)合國人居中心針對城市建設(shè)提出“賦予能力框架”,鼓勵個人、家庭、社區(qū)、商業(yè)組織和志愿者組織積極參與城市建設(shè)和管理。“賦予能力”的觀念已廣泛應(yīng)用于一些國家的城市住宅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。比如,印度尼西亞的泗水大規(guī)模房屋改善計(jì)劃讓市民和社區(qū)組織參加優(yōu)先事項(xiàng)的決策過程。當(dāng)城市面臨的問題超越城市行政區(qū)的范圍時(shí),則需要從區(qū)域角度進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào) 。目前,國際上通常采用兩種方式:一是建立區(qū)域內(nèi)城市間的協(xié)調(diào)機(jī)制,如美國舊金山灣區(qū)的9個縣政府組成舊金山灣區(qū)政府協(xié)會,負(fù)責(zé)灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境、生態(tài)保護(hù)與建設(shè);二是由中央政府有關(guān)部門
制定區(qū)域規(guī)劃,如日本國土廳先后數(shù)次制定了比大都市圈范圍更大的首都圈、中京圈、近畿圈的發(fā)展規(guī)劃,以協(xié)調(diào)都市圈內(nèi)部的發(fā)展。在城市可持續(xù)發(fā)展問題上,涉及的問題更為宏觀。為使地方與全球生態(tài)可持續(xù)性聯(lián)系起來,還需要各國政府乃至國際社會發(fā)揮重要作用?偠灾瑸榇龠M(jìn)城市化的健康發(fā)展,有必要建立政府之間以及政府與個人、各類社會組織之間的合作伙伴關(guān)系,以共同締造城市的美好未來。
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