公安機(jī)關(guān)督察條例范文第1篇

摘要：介紹中國(guó)的鍋爐壓力容器等特種設(shè)備安全監(jiān)察法規(guī)體系現(xiàn)狀，存在問(wèn)題的分析，完善立法的探討。

1、法規(guī)體系現(xiàn)狀

鍋爐、壓力容器、壓力管道作為承壓的特種設(shè)備，一旦發(fā)生爆炸或泄漏，往往并發(fā)火災(zāi)、中毒等災(zāi)難性事故；電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)架空索道、游藝機(jī)和游樂(lè)設(shè)施、廠內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛作為載人的特種設(shè)備，一旦運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，往往會(huì)造成人身傷害事故；防爆電氣是在具有爆炸危險(xiǎn)場(chǎng)所中使用的特種設(shè)備，一旦失控，往往造成場(chǎng)所爆炸等破壞性事故。

由于鍋爐壓力容器等特種設(shè)備具有發(fā)生爆炸或泄漏、造成人身傷害事故的危險(xiǎn)性，世界上各主要工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家一般都制定有專門的法律、建立了完善的法規(guī)體系進(jìn)行規(guī)范和管理。

中國(guó)目前還沒(méi)有特種設(shè)備的專門法律。

對(duì)于鍋爐壓力容器等承壓特種設(shè)備的安全法制，我國(guó)目前主要是依據(jù)1982年2月6日國(guó)務(wù)院頒布的《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）。

《暫行條例》的頒布對(duì)于我國(guó)建立鍋爐壓力容器等承壓特種設(shè)備安全監(jiān)察制度確立了依據(jù)。為貫徹落實(shí)《暫行條例》的實(shí)施，鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局根據(jù)《暫行條例》第二十三條授權(quán)規(guī)定，制訂了《〈鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例〉實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），由原勞動(dòng)人事部于1982年8月7日頒發(fā)。以后陸續(xù)頒發(fā)了有關(guān)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件。此外省、自治區(qū)、直轄市人大先后頒布了有關(guān)的地方性法規(guī)。建立了我國(guó)的鍋爐壓力容器等承壓特種設(shè)備安全監(jiān)察制度，形成了“法規(guī)----部門規(guī)章及規(guī)范性文件----相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)定、要求”三個(gè)層次的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)：

第一層次：法規(guī)及法規(guī)性文件

(1)行政法規(guī)：國(guó)務(wù)院頒布的條例

《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》。

(2)法規(guī)性文件：《〈鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例〉實(shí)施細(xì)則》（注：關(guān)于《實(shí)施細(xì)則》的歸類屬性，筆者認(rèn)為，應(yīng)屬于國(guó)務(wù)院條例授權(quán)頒發(fā)的法規(guī)性文件）

(3)地方性法規(guī)：省、自治區(qū)、直轄市人大通過(guò)的條例

根據(jù)憲法，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，目前已有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了勞動(dòng)保護(hù)條例、勞動(dòng)保護(hù)監(jiān)察條例、勞動(dòng)安全監(jiān)察條例等，其中21個(gè)條例中有與鍋爐壓力容器等特種設(shè)備相關(guān)的規(guī)定。

第二層次：部門規(guī)章及規(guī)范性文件

這部分內(nèi)容是監(jiān)察制度的主要內(nèi)涵。

(1)部門規(guī)章：以部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布的并經(jīng)過(guò)一定方式向社會(huì)公告的“辦法”、“規(guī)定”，目前以“令”形式的承壓特種設(shè)備類“部門規(guī)章”已有三個(gè)，即《鍋爐壓力容器壓力管道設(shè)備事故處理規(guī)定》（1997年7月18日勞動(dòng)部令第8號(hào)）、《小型和常壓熱水鍋爐安全監(jiān)察規(guī)定》（20__年6月15日國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第11號(hào)）、《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》（20__年6月29日國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第13號(hào)）。

(2)規(guī)范性文件：以部門文件形式發(fā)出的“監(jiān)督管理規(guī)定”、“安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程”、“技術(shù)檢驗(yàn)規(guī)則”等，目前已有38個(gè)，其中監(jiān)督管理規(guī)定、辦法類24個(gè)；安全監(jiān)察規(guī)程類8個(gè)；技術(shù)檢驗(yàn)規(guī)則類6個(gè)，（詳見下列目錄）。

①監(jiān)督管理規(guī)定、辦法類：

----進(jìn)出口鍋爐壓力容器監(jiān)督管理辦法

----進(jìn)口鍋爐壓力容器安全質(zhì)量許可制度實(shí)施辦法

----鍋爐壓力容器安全監(jiān)察鋼印管理規(guī)則

----鍋爐壓力容器檢驗(yàn)所章程

----鍋爐壓力容器檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)可規(guī)則

----鍋爐壓力容器檢驗(yàn)單位監(jiān)督考核辦法

----鍋爐壓力容器壓力管道及特種設(shè)備檢驗(yàn)人員資格考核規(guī)則

----鍋爐壓力容器無(wú)損檢測(cè)人員資格考核規(guī)則

----鍋爐壓力容器焊接人員資格考核規(guī)則

----鍋爐司爐工人安全技術(shù)考核管理辦法

----鍋爐使用登記辦法

----鍋爐房安全管理規(guī)則

----鍋爐水處理監(jiān)督管理規(guī)則

----壓力容器使用登記管理規(guī)則

----壓力容器設(shè)計(jì)資格管理與監(jiān)督規(guī)則

----壓力容器制造資格認(rèn)可與管理規(guī)則

----醫(yī)用氧艙安全管理規(guī)定

----壓力管道安全管理與監(jiān)察規(guī)定

----壓力管道設(shè)計(jì)單位資格認(rèn)證與管理辦法

----壓力管道元件制造單位安全注冊(cè)與管理辦法

----壓力管道元件制造單位安全注冊(cè)與壓力管道安裝許可證評(píng)審機(jī)構(gòu)資格認(rèn)可與管理辦法

----壓力管道元件制造單位安全注冊(cè)與壓力管道安裝許可證評(píng)審人員考核注冊(cè)與管理辦法

----壓力管道元件型式試驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)可與管理辦法

----壓力管道安裝單位資格認(rèn)可實(shí)施細(xì)則

②安全監(jiān)察規(guī)程類：

----蒸汽鍋爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程

----熱水鍋爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程

----有機(jī)熱載體爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程

----壓力容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程

----超高壓容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程

----氣瓶安全監(jiān)察規(guī)程

----溶解乙炔氣瓶安全監(jiān)察規(guī)程

----液化氣體汽車罐車安全監(jiān)察規(guī)程

③技術(shù)檢驗(yàn)規(guī)則類：

----鍋爐產(chǎn)品安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)規(guī)則

----鍋爐定期檢驗(yàn)規(guī)則

----鍋爐化學(xué)清洗規(guī)則

----在用壓力容器檢驗(yàn)規(guī)程

----壓力容器產(chǎn)品安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)規(guī)則

----氣瓶產(chǎn)品安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)規(guī)則

第三層次：相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)定、要求

(1)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)：是指一系列與鍋爐壓力容器有關(guān)的國(guó)家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。擇其主要的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，列有：

----GB150－1998《鋼制壓力容器》

----GB1576－1996《低壓鍋爐水質(zhì)》

----GB12241－89《安全閥一般要求》

----GB9222－88《水管鍋爐受壓元件強(qiáng)度計(jì)算》

----GB/T16508－1996《鍋殼式鍋爐受壓元件強(qiáng)度計(jì)算》

----GB3323《鋼熔化焊對(duì)接接頭射線照相和質(zhì)量分級(jí)》

----GB11345《鋼焊縫手工超聲波探傷方法和探傷結(jié)果分級(jí)》

----JB1152《鍋爐和鋼制壓力容器對(duì)接焊縫超聲波探傷》

----JB4730《壓力容器無(wú)損探傷》

----JB1609《鍋爐鍋筒制造技術(shù)條件》

----JB1613《鍋爐受壓元件焊接技術(shù)條件》

----DL612－1996《 電力工業(yè)鍋爐壓力容器監(jiān)察規(guī)程》

----JBJ27－96《工業(yè)鍋爐安裝工程施工及驗(yàn)收規(guī)范》

----GB5306《特種作業(yè)人員安全技術(shù)考核管理規(guī)則》

……

(2)相關(guān)技術(shù)規(guī)定、要求，是指有關(guān)部門及鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局為貫徹落實(shí)法規(guī)的

實(shí)施，提出了一些具體的技術(shù)規(guī)定、條件和要求，主要有：

----《鍋爐壓力容器檢驗(yàn)員考核大綱》（勞鍋局字〔1989〕14號(hào)）

----《鍋爐壓力容器檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)〈檢驗(yàn)工作質(zhì)量保證手冊(cè)〉編寫導(dǎo)則》(勞鍋局字[1989]46號(hào))

----《電力工業(yè)鍋爐壓力容器安全監(jiān)察規(guī)定》（電安生〔1994〕257號(hào)）

----《關(guān)于公布〈鍋爐制造許可證條件〉的通知》（勞安鍋局字〔1995〕52號(hào)）

----《關(guān)于公布〈A、B級(jí)鍋爐制造許可證審查要點(diǎn)〉的通知》(勞安鍋局[1995]68號(hào))

----《關(guān)于在用鍋爐壓力容器安全閥校驗(yàn)的若干意見》（勞辦鍋?zhàn)帧?992〕18號(hào)）

----《工業(yè)鍋爐T型接頭對(duì)接焊縫超聲波探傷規(guī)定》（質(zhì)技監(jiān)鍋?zhàn)帧?998〕10號(hào)）

----《關(guān)于進(jìn)一步做好鍋爐安裝質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)的通知》(質(zhì)技監(jiān)局鍋發(fā)[1999]162號(hào))

……

2存在問(wèn)題分析

盡管上述法規(guī)體系、制度的建立，對(duì)改善我國(guó)鍋爐壓力容器壓力管道等特種設(shè)備安全狀況起到了決定性作用，但仍存在著一些亟待解決的問(wèn)題和需要完善的內(nèi)容。

2.1監(jiān)察制度缺少專門法律的支撐

與國(guó)際上情況相比，我國(guó)的鍋爐壓力容器等特種設(shè)備法規(guī)體系中在法律層次上存在差距。

鑒于鍋爐壓力容器等特種設(shè)備具有危險(xiǎn)性的特點(diǎn)，國(guó)際上一些發(fā)達(dá)的國(guó)家對(duì)特種設(shè)備的管理有專門的法律。而我國(guó)的特種設(shè)備法規(guī)體系中目前還沒(méi)有專門的法律文本或明確的法律條款。

根據(jù)國(guó)務(wù)院三定方案，對(duì)于特種設(shè)備的監(jiān)察管理，增加了壓力管道、電梯、起重機(jī)械、廠內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛、架空索道、游藝機(jī)和游樂(lè)設(shè)施、防爆電器等方面的內(nèi)容，而對(duì)這些設(shè)備安全監(jiān)察制度的建立，則缺少法律、法規(guī)的支撐。由于監(jiān)察內(nèi)容發(fā)生了變化，有必要制定一部專門的法律進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。

2.2現(xiàn)行的《暫行條例》已不適應(yīng)新的管理體制和經(jīng)濟(jì)環(huán)境

《暫行條例》是1982年頒發(fā)的，至今已實(shí)施了18年，《暫行條例》頒發(fā)后已經(jīng)歷了四次機(jī)構(gòu)調(diào)整，主體關(guān)系已發(fā)生了變化；有必要通過(guò)立法，明確各方面的法律責(zé)任。

由于目前經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，《暫行條例》有些內(nèi)容已不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)于特種設(shè)備事故的處理、處罰措施缺少明確的規(guī)定。

2.3部門規(guī)章不健全

作為法規(guī)體系重要組成部分的“部門規(guī)章”內(nèi)容不健全，目前，除了《鍋爐壓力容器壓力管道設(shè)備事故處理規(guī)定》（1997年7月18日勞動(dòng)部令第8號(hào)）、《小型和常壓熱水鍋爐安全監(jiān)察規(guī)定》（20__年6月15日國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第11號(hào)）、《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》（20__年6月29日國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第13號(hào)）以外，其他承壓與特種設(shè)備監(jiān)察管理規(guī)定、辦法，都不是以“部門規(guī)章”形式由部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布，而是以“部門文件”形式發(fā)出的。

2.4標(biāo)準(zhǔn)體系不完整

與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)的鍋爐壓力容器標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完整，目前還沒(méi)有將鍋爐和壓力容器納入同一標(biāo)準(zhǔn)體系，因此存在鍋爐相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和壓力容器相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（如相關(guān)的材料標(biāo)準(zhǔn)、焊接工藝評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)及無(wú)損檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)）不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

2.5亟待明確規(guī)章及規(guī)范性文件的主體關(guān)系

現(xiàn)行的規(guī)章及規(guī)范性文件多數(shù)是在1998年政府機(jī)構(gòu)改革前制定的，這些文件的執(zhí)行主體大多是勞動(dòng)行政部門，機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整后，主體關(guān)系發(fā)生了變化，應(yīng)對(duì)這些規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行修改，明確各方面的主體關(guān)系。

3立法探討

在鍋爐壓力容器等特種設(shè)備立法方面，完善的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)層次應(yīng)該是：“法律----行政法規(guī)----部門規(guī)章及規(guī)范性文件----相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)定、要求”四個(gè)層次的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)。

3.1立法的可能性

關(guān)于法律的確立。在今年三月份召開的九屆人大三次會(huì)議上，有近200名人大代表提出了6項(xiàng)關(guān)于制定《特種設(shè)備安全法》的議案。由于鍋爐壓力容器等特種設(shè)備具有發(fā)生事故、造成社會(huì)生產(chǎn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭受破壞人民生命財(cái)產(chǎn)蒙受損失的危險(xiǎn)，人大代表們提議制定《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》，以便強(qiáng)化政府對(duì)特種設(shè)備的監(jiān)察和管理，確定安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，規(guī)范鍋爐壓力容器等特種設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、安裝、使用、檢驗(yàn)、修理、改造及進(jìn)出口等環(huán)節(jié)的行為，明確各方面的責(zé)任，明確違法處罰原則，從而遏制惡性事故的發(fā)生、達(dá)到降低事故率的目的，有效地保護(hù)國(guó)家和人民的財(cái)產(chǎn)和生命安全，更好地體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性。

人大代表能夠提出關(guān)于特種設(shè)備立法的議案，說(shuō)明對(duì)這類設(shè)備安全監(jiān)察工作的重要性得到認(rèn)可，也說(shuō)明社會(huì)各界對(duì)特種設(shè)備安全法制的要求日益增強(qiáng)，渴望盡快有一部專門法律進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。特種設(shè)備的立法能夠取得社會(huì)各方面的支持。相信這一點(diǎn)將會(huì)引起有關(guān)部門的重視。

《暫行條例》的頒布對(duì)于我國(guó)建立鍋爐壓力容器安全監(jiān)察制度確立了依據(jù)，《暫行條例》的執(zhí)行對(duì)改善我國(guó)鍋爐壓力容器安全狀況起到了決定性作用。為特種設(shè)備的立法打下了良好的基礎(chǔ)。

特種設(shè)備的立法，具有廣泛的國(guó)際基礎(chǔ)和較好的立法環(huán)境，有可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)和基本內(nèi)容；另一方面，完善立法，建立法規(guī)制度，是加入WTO的要求，使特種設(shè)備的質(zhì)量監(jiān)督和安全監(jiān)察工作與國(guó)際接軌，符合國(guó)際慣例。

因此，應(yīng)該繼續(xù)努力爭(zhēng)取設(shè)立《特種設(shè)備安全法》。

3.2修訂《暫行條例》

應(yīng)該盡快對(duì)《暫行條例》內(nèi)容進(jìn)行全面修訂，使之符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求；按照機(jī)構(gòu)改革三定方案，明確的執(zhí)法主體關(guān)系及各方面的責(zé)任；增加壓力管道、小型鍋爐和常壓鍋爐的監(jiān)察內(nèi)容；增加進(jìn)出口的有關(guān)內(nèi)容；增加有關(guān)罰則。

3.3制定《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察條例》

根據(jù)國(guó)務(wù)院三定方案確定的職能，全面宣傳貫徹《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》，加強(qiáng)對(duì)電梯、起重機(jī)械、廠內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛、架空索道、游藝機(jī)和游樂(lè)設(shè)施、防爆電器等的監(jiān)督管理，俟條件成熟，制定《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察條例》，并完善配套的行政規(guī)章、技術(shù)規(guī)程和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

3.4進(jìn)一步完善依法行政的規(guī)章制度

按照《立法法》第七十一條、第七十五條、第七十六條、第七十七條有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、委、署和具有行政管理 職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或局務(wù)會(huì)議決定并由部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布。部門規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。在公報(bào)上刊登的文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。

按照《行政處罰法》第十二條規(guī)定：國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

國(guó)務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。

根據(jù)上述規(guī)定，應(yīng)進(jìn)一步完善依法行政的規(guī)章制度，凡涉及行政執(zhí)法、行政處罰以及行政管理性內(nèi)容較突出的鍋爐壓力容器等特種設(shè)備安全監(jiān)察規(guī)定、辦法，均應(yīng)以“部門規(guī)章”的形式予以公布。而對(duì)于目前已經(jīng)有的、以“部門文件”形式下發(fā)的監(jiān)察規(guī)定、辦法，應(yīng)盡快予以修訂和完善，并進(jìn)行分類，屬于“部門規(guī)章”的規(guī)定、辦法，應(yīng)按《立法法》的規(guī)定予以公布。

此外，在法規(guī)體系的“部門規(guī)章及規(guī)范性文件”層次中擬增加有關(guān)的內(nèi)容，諸如：《安全監(jiān)察行政執(zhí)法若干規(guī)定》、《安全監(jiān)察人員管理辦法》、《檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理辦法》、《鍋爐制造資格管理辦法》、《鍋爐安裝監(jiān)督管理規(guī)定》、《壓力管道使用登記管理辦法》、《液化氣體鐵路罐車安全監(jiān)察規(guī)程》、《壓力管道安全監(jiān)察規(guī)程》、《壓力管道安裝監(jiān)督檢驗(yàn)規(guī)則》、《在用壓力管道檢驗(yàn)規(guī)程》、《鍋爐壓力容器壓力管道安全閥校驗(yàn)規(guī)則》等等。

公安機(jī)關(guān)督察條例范文第2篇

一、體制上的創(chuàng)新

新頒布的《條令》在監(jiān)督體制上有了新的創(chuàng)新，在《條令》第六條規(guī)定中明確指出：“監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐同級(jí)公安機(jī)關(guān)監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以調(diào)查下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐同級(jí)公安機(jī)關(guān)監(jiān)察機(jī)構(gòu)管轄范圍內(nèi)的違法違紀(jì)案件，必要時(shí)也可以調(diào)查所轄各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐同級(jí)公安機(jī)關(guān)監(jiān)察機(jī)構(gòu)管轄范圍內(nèi)的違法違紀(jì)案件。”“監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐同級(jí)公安機(jī)關(guān)監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)派出它的監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以調(diào)查下一級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的違法違紀(jì)案件�！边@是加強(qiáng)公安系統(tǒng)管理的一項(xiàng)重大創(chuàng)新舉措，既解決了長(zhǎng)期制約公安監(jiān)督工作的瓶頸問(wèn)題，又延伸了公安監(jiān)督工作的觸角，拓寬了監(jiān)督領(lǐng)域。

那么《條令》為何賦予上級(jí)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)察部門對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)特別是領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)案件的調(diào)查權(quán)限時(shí)，我個(gè)人認(rèn)為，此項(xiàng)規(guī)定基于兩點(diǎn)考慮：一方面，《行政監(jiān)察法》第十七條規(guī)定“上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以辦理下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)；必要時(shí)也可以辦理所轄各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)”。這就為“下查一級(jí)”的規(guī)定提供了重要依據(jù)。另一方面，公安機(jī)關(guān)是擁有行政執(zhí)法和刑事司法權(quán)的執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)其管理和監(jiān)督應(yīng)嚴(yán)于其他的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。

二、對(duì)危害行為加大處分力度

通過(guò)學(xué)習(xí)，可以看出這次《條令》對(duì)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部管理作出了明確的規(guī)定，同時(shí)嚴(yán)明了執(zhí)法執(zhí)勤紀(jì)律，如第七條首先針對(duì)危害特別嚴(yán)重的行為，設(shè)定了“高壓線”，即凡是有第七條規(guī)定行為之一的，一律給予開除處分。第八條至第十四條和第十七條、第十八條設(shè)置了32種行為，并明確規(guī)定有行為之一的起點(diǎn)就是記過(guò)處分，最高至開除處分。《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第三十二條規(guī)定：“參與的，給予警告或者記過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予記大過(guò)或者降級(jí)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職或者開除處分”。《條令》規(guī)定：“參與的，依照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第三十二條規(guī)定從重處分”。

公安機(jī)關(guān)督察條例范文第3篇

其主要職能有：根據(jù)南寧市江南區(qū)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)《關(guān)于成立江南區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊(duì)的通知》（江編［2023］18號(hào)）（江編［2023］18號(hào)）要求，江南區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊(duì)主要行使以下公共事務(wù)管理職能：受城區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局委托行使安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查職能，依法對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位貫徹實(shí)施安全生產(chǎn)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策以及有關(guān)安全生產(chǎn)規(guī)程和安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的情況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查。受理安全生產(chǎn)方面的舉報(bào)和投訴；受安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局委托查處不具備安全生產(chǎn)基本條件生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，依法對(duì)各類安全生產(chǎn)違法行為進(jìn)行調(diào)查、取證，并按相關(guān)處罰辦法提出處罰意見；負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法分析和統(tǒng)計(jì)上報(bào)工作。協(xié)助調(diào)查和處理安全生產(chǎn)事故，協(xié)助開展安全生產(chǎn)事故應(yīng)急救援和安全生產(chǎn)宣傳教育工作。

依照江南區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊(duì)主要職能，下列法規(guī)對(duì)江南區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊(duì)的公共事務(wù)管理職能進(jìn)行了授權(quán)。

（一）《中國(guó)人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第五十九條。

（二）《中國(guó)人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第六十二條。

（三）《中國(guó)人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第八十二條。

（四）《職業(yè)病防治法》第六十三條。

（五）《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第344號(hào)） 第七條。

（六）《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第455號(hào)）第四條。

(七）《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第445號(hào)）第三十二條。

公安機(jī)關(guān)督察條例范文第4篇

【關(guān)鍵詞】私人;警察任務(wù);法律身份;政府規(guī)制;司法救濟(jì)

依據(jù)傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論可知,警察任務(wù)是專屬于國(guó)家的職能,必須由警察機(jī)關(guān)親自執(zhí)行,私人不得染指。然而,近些年來(lái),外國(guó)行政法制的實(shí)踐表明:私人正以靈活多樣的形式參與到各種警察任務(wù)的執(zhí)行之中。[1]在我國(guó),除私人承包特定區(qū)域的治安巡邏任務(wù)外,招錄治安輔助人員及交通協(xié)管員協(xié)助人民警察從事治安及交通管理工作,成立民營(yíng)消防隊(duì)提供消防服務(wù),鼓勵(lì)公民拍攝交通違章并向公安機(jī)關(guān)提供相關(guān)的證據(jù),吸收民間社會(huì)力量參與戒毒及社區(qū)矯正等“更多依靠民間機(jī)構(gòu),更少依賴政府來(lái)滿足民眾需求”[2]的民營(yíng)化舉措正在當(dāng)下警察任務(wù)執(zhí)行的過(guò)程中得到廣泛推行。雖然這些改革具備相應(yīng)的法理基礎(chǔ)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要,但仍有必要將這一新形式的警務(wù)改革及時(shí)納入行政法治的軌道。[3]正如有的學(xué)者所言:“真正的民營(yíng)化政府責(zé)任是不能被轉(zhuǎn)移的,所轉(zhuǎn)移的只是透過(guò)民間功能所表現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效;且真正的民營(yíng)化并不會(huì)造成政府角色的消失,而只是減少而已。民營(yíng)化的成功,是建立在一個(gè)健全的政府功能基礎(chǔ)上的”.[4]因此,在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的過(guò)程中,作為主導(dǎo)者的公安機(jī)關(guān)必須努力扮演好多重角色,合理地運(yùn)用多種規(guī)制手段對(duì)私人進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制,進(jìn)而確保民眾的基本權(quán)益不因私人執(zhí)行警察任務(wù)而受到損害�；�于這一考慮,筆者通過(guò)對(duì)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份、政府規(guī)制及司法救濟(jì)的研究,試圖從組織法、行為法及救濟(jì)法的三重維度構(gòu)建私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的行政法規(guī)制體系,希望能夠?qū)μ幱跔?zhēng)議之中的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的推行有所助益。

一、私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份

從我國(guó)目前的實(shí)踐看,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的最大困惑是“身份”問(wèn)題。[5]特別是種類多樣、名稱各異的輔助警察,幾乎參與執(zhí)行了所有的警察任務(wù),但其法律地位卻始終沒(méi)有明確。這種狀況不僅無(wú)助于私人更好地參與執(zhí)行警察任務(wù),而且還極易引發(fā)輔警濫用權(quán)力侵害民眾合法權(quán)益以及輔警自身執(zhí)行任務(wù)遭遇侵權(quán)的惡果。因此,在考察行政任務(wù)民營(yíng)化實(shí)踐的基礎(chǔ)上系統(tǒng)梳理私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份就很有必要。法律身份的確定能夠清晰地展現(xiàn)私人在執(zhí)行警察任務(wù)過(guò)程中形成的各種法律關(guān)系,進(jìn)而通過(guò)完善行政組織法制為私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的推行提供保障。

由于私人參與執(zhí)行警察任務(wù)是一個(gè)新興的課題,私人參與的具體方式也處于探索之中,因此有關(guān)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)法律身份的研究成果比較少見。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李震山曾以參與依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn),將私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的情形分為基于緊急狀況、本于法令之義務(wù)、出于自愿及依據(jù)契約等4種情形,對(duì)確定私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份具有啟示作用。[6] 除此之外,其他有關(guān)私人參與經(jīng)濟(jì)行政、給付行政法律地位以及利用私人完成行政任務(wù)可能性的一般探討也具有參考價(jià)值。例如,德國(guó)學(xué)者施利斯基在分析私人參與完成經(jīng)濟(jì)行政任務(wù)的方式時(shí),就將其形態(tài)分為被授權(quán)人、行政協(xié)助人、服務(wù)于國(guó)家的私人、被委托人及混合形式5種。[7]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者詹中原將私人參與公共事務(wù)的法律身份分為自動(dòng)從事公益事務(wù)之人、行政助手、行政委托3種;[8]而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者程明修在分析利用私人完成行政任務(wù)時(shí),則提出存在行政之替代執(zhí)行者、對(duì)私人人員或物資的納用、行政受托人、行政助手4種可能的情形。[9]

以上學(xué)者的有關(guān)論述雖然表述不盡一致,但在私人參與執(zhí)行行政任務(wù)中的具體角色定位上卻并無(wú)明顯分歧。例如,施利斯基所說(shuō)的“被委托人”與通常意義上的公權(quán)力委托行使并不相同,前者指的是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的輔助機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)特定的監(jiān)督任務(wù),并不行使任何國(guó)家職能,但受到企業(yè)的約束,完全是一個(gè)私法上的組織機(jī)構(gòu)。其實(shí),在德國(guó)環(huán)境法中存在大量“環(huán)境保護(hù)受托組織”,它們“系依法設(shè)立于事業(yè)、企業(yè)之內(nèi)部單位,為事業(yè)之所屬員工,具有 環(huán)保專業(yè)之相關(guān)知識(shí),非受行政機(jī)關(guān)委托或授權(quán),故不屬于行政機(jī)關(guān)之員額”.[10]這類情形實(shí)際上與程明修所說(shuō)的“行政之替代執(zhí)行者”相似。同時(shí)需要指出的是,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政法”中的“委托私人行使公權(quán)力”與祖國(guó)大陸行政法中的行政委托并不相同:后者是一個(gè)與行政授權(quán)(法律、法規(guī)授權(quán))相對(duì)應(yīng)的概念,二者的區(qū)別主要在于是否發(fā)生行政主體資格的轉(zhuǎn)移;前者的委托既可以直接依據(jù)法律規(guī)定產(chǎn)生,也可以基于法律規(guī)定的授權(quán)以行政處分或行政契約的方式產(chǎn)生,但結(jié)果都是受委托人以自己的名義獨(dú)立完成任務(wù)。�瀃11]結(jié)合祖國(guó)大陸私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的實(shí)踐,筆者認(rèn)為,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份主要有如下4種情形。

(一)以被授權(quán)者的身份

在我國(guó),私人以被授權(quán)者的身份獨(dú)立執(zhí)行警察任務(wù)的情形并不多見。究其原因,主要在于警察任務(wù)一直被視為屬于國(guó)家的核心任務(wù),必須由人民警察親自承擔(dān)。不過(guò),機(jī)長(zhǎng)和船長(zhǎng)是兩個(gè)比較典型的例外情形�！吨腥A人民共和國(guó)民用航空法》第46條規(guī)定:“飛行中,對(duì)于任何破壞民用航空器、擾亂民用航空器內(nèi)秩序、危害民用航空器所載人員或者財(cái)產(chǎn)安全以及其他危及飛行安全的行為,在保證安全的前提下,機(jī)長(zhǎng)有權(quán)采取必要的適當(dāng)措施”.《中華人民共和國(guó)民用航空安全保衛(wèi)條例》第22條規(guī)定:“航空器在飛行中的安全保衛(wèi)工作由機(jī)長(zhǎng)統(tǒng)一負(fù)責(zé)”.該條例第23條規(guī)定:“機(jī)長(zhǎng)在執(zhí)行職務(wù)時(shí),可以行使下列權(quán)力:(1)在航空器起飛前,發(fā)現(xiàn)有關(guān)方面對(duì)航空器未采取本條例規(guī)定的安全措施的,拒絕起飛;(2)在航空器飛行中,對(duì)擾亂航空器內(nèi)秩序,干擾機(jī)組人員正常工作而不聽勸阻的人,采取必要的管束措施;(3)在航空器飛行中,對(duì)劫持、破壞航空器或者其他危及安全的行為,采取必要的措施;(4)在航空器飛行中遇到特殊情況時(shí),對(duì)航空器的處置作最后決定”.根據(jù)上述規(guī)定,作為私人的機(jī)長(zhǎng)實(shí)際上被法律、法規(guī)直接賦予了執(zhí)行航空器內(nèi)危險(xiǎn)防止任務(wù)的權(quán)力。也就是說(shuō),機(jī)長(zhǎng)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)能夠在飛機(jī)上“自由裁量”行使警察權(quán)。2023年6月發(fā)生在云南省昆明市機(jī)場(chǎng)的“3名乘客被南航機(jī)長(zhǎng)‘趕下’飛機(jī)事件”�瀃12]就與機(jī)長(zhǎng)警察權(quán)的行使有關(guān)。與此相類似的還有船長(zhǎng)在船舶行駛過(guò)程中享有的各種警察處置權(quán)。例如,《中華人民共和國(guó)海商法》第36條規(guī)定:“為保障在船人員和船舶的安全,船長(zhǎng)有權(quán)對(duì)在船上進(jìn)行違法、犯罪活動(dòng)的人采取禁閉或者其他必要措施,并防止其隱匿、毀滅、偽造證據(jù)”.可見,作為私人的船長(zhǎng)根據(jù)法律的直接授權(quán)同樣可以行使警察權(quán)。

雖然目前我國(guó)法律、法規(guī)直接授權(quán)私人行使警察權(quán)的規(guī)定還不多見,但隨著私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的不斷推進(jìn),特別是在警察任務(wù)日益增多與警力嚴(yán)重不足的矛盾日益凸顯時(shí),將警察任務(wù)中的某些純粹服務(wù)性、技術(shù)性、輔事務(wù)分離出去交由更具實(shí)力的私人執(zhí)行不失為一種有益的嘗試。例如,面對(duì)形勢(shì)嚴(yán)峻的吸毒現(xiàn)狀,僅靠公安機(jī)關(guān)的力量顯然無(wú)法完成強(qiáng)制戒毒任務(wù),必須發(fā)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與。為此,《中華人民共和國(guó)禁毒法》確立了嶄新的社區(qū)戒毒模式。國(guó)務(wù)院還專門了《戒毒條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)�！稐l例》第2條第2款規(guī)定了“自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)等多種措施”并舉的戒毒工作模式�！稐l例》第15條規(guī)定:“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要成立社區(qū)戒毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組,配備社區(qū)戒毒專職工作人員,制定社區(qū)戒毒工作計(jì)劃,落實(shí)社區(qū)戒毒措施”.《條例》第21條規(guī)定:“社區(qū)戒毒人員拒絕接受社區(qū)戒毒,在社區(qū)戒毒期間又吸食、注射,以及嚴(yán)重違反社區(qū)戒毒協(xié)議的,社區(qū)戒毒專職工作人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)毓�安機(jī)關(guān)報(bào)告”.這些規(guī)定明確了“禁毒社工”的法律地位,為私人參與執(zhí)行禁毒任務(wù)提供了充分的法律保障。對(duì)于類似外來(lái)人口居住證辦理、道路交通安全講習(xí)、防詐騙宣傳、消防知識(shí)宣講、鄰里瑣碎糾紛調(diào)解等與警察強(qiáng)制權(quán)無(wú)關(guān)的服務(wù)性警察事務(wù),今后完全可以通過(guò)法律、法規(guī)乃至規(guī)章授權(quán)的方式直接轉(zhuǎn)交私人執(zhí)行。[13]

(二)以被委托者的身份

行政委托是私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的重要方式之一。不過(guò),在我國(guó)當(dāng)下的實(shí)踐中,行政委托卻呈現(xiàn)出諸多亂象,特別是將警察權(quán)隨意委托給輔助警察行使之后,暴露出大量公權(quán)力肆意侵犯民眾私權(quán)利的惡性事件。為此,有學(xué)者提出,對(duì)于行政委托,我國(guó)需要的不是實(shí)踐中的積極推進(jìn)、理論上的提倡論證;相反,我國(guó)需要的是實(shí)踐中的適當(dāng)收縮和明確界限以及理論上的正本清源。[14]根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》第7條的規(guī)定,人民警察所行使的具有強(qiáng)制性的公權(quán)力主要包括行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán)。在實(shí)踐中,侵犯民眾私權(quán)利的事件也集中體現(xiàn)在上述兩類公權(quán)力的行使上。因此,對(duì)這兩類具有國(guó)家暴力色彩的警察權(quán)力應(yīng)當(dāng)禁止委托給私人行使。事實(shí)上,《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第18條和《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第17條均對(duì)委托行使權(quán)力作了嚴(yán)格的限制,尤其是對(duì)后者限制更嚴(yán)。法律不僅規(guī)定行政強(qiáng)制措施權(quán)“不得委托”,而且還規(guī)定“應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施,其他人員不得實(shí)施”.[15]�炛劣谡{(diào)查、檢查等其他警察權(quán)力能否委托實(shí)施以及如何委托,我國(guó)目前并無(wú)統(tǒng)一的法律規(guī)定。不過(guò),從我國(guó)第一部行政程序地方規(guī)章--《湖南省行政程序規(guī)定》--有關(guān)行政委托的規(guī)定看,似乎也存在嚴(yán)格限制的傾向。[16]

由于按照祖國(guó)大陸行政法學(xué)界的通說(shuō),行政委托并不發(fā)生行政主體資格的轉(zhuǎn)移,被委托者實(shí)施行為的一切法律后果都由委托機(jī)關(guān)承擔(dān),因此,在遵守法律優(yōu)位原則的同時(shí),完全可以將某些警察任務(wù)事項(xiàng)委托給私人行使。例如,違章停車的拍照取證任務(wù)、非機(jī)動(dòng)車牌照的檢查任務(wù)、養(yǎng)犬證照的檢查任務(wù)等相對(duì)較弱的警察權(quán)事項(xiàng)完全可以委托給輔助警察行使。這些警察事務(wù)具有工作量大、不涉及人身自由、非屬行政執(zhí)法最終處理決定等共同點(diǎn),具有實(shí)行功能民營(yíng)化的可能性。又如,一些地方進(jìn)行的治安承包改革嘗試也可以歸納為廣義的行政委托范疇之中,無(wú)論是純粹的路面巡邏還是巡邏過(guò)程中必要的盤問(wèn),都可以通過(guò)簽訂治安承包協(xié)議的方式委托給承包人行使。當(dāng)然,警察任務(wù)的委托目前存在的最大問(wèn)題還在于法律依據(jù)不足,畢竟通過(guò)內(nèi)部規(guī)范性文件的形式進(jìn)行委托不僅無(wú)法讓民眾知悉,而且也無(wú)法解決相應(yīng)法律責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。為此,加快有關(guān)地方規(guī)章制定工作的步伐迫在眉睫。

(三)以行政助手的身份

行政助手是私人參與執(zhí)行警察任務(wù)最重要的方式,也是爭(zhēng)議最小的一種方式。究其原因,行政助手相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)手足的延伸,其完全是在行政機(jī)關(guān)的直接指揮監(jiān)督下協(xié)助行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政任務(wù)。因此,作為行政助手的私人并不具有獨(dú)立的法律地位,其在從事行政任務(wù)時(shí),也不發(fā)生公權(quán)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。警察行政領(lǐng)域存在非常廣闊的行政助手使用空間,如在上下班高峰時(shí)段交通協(xié)管員在交通警察的指揮下協(xié)助疏導(dǎo)交通、糾正行人及非機(jī)動(dòng)車違章,警察在處理完交通事故之后民間拖吊從業(yè)者代為拖吊事故車輛,等等。就當(dāng)前各類輔助警察實(shí)際從事的工作而言,絕大部分都是這種行政助手性質(zhì)的任務(wù)。

由于行政助手是一種參與程度最淺的民營(yíng)化方式,因此行政機(jī)關(guān)完全可以通過(guò)制定規(guī)范性文 件的形式明確私人作為行政助手的身份。當(dāng)下各地紛紛制定的有關(guān)交通協(xié)管員的管理規(guī)定就是例證。例如,《安徽省公安機(jī)關(guān)交通協(xié)管員管理暫行辦法》第2條將交通協(xié)管員定位為“協(xié)助交通民警從事疏導(dǎo)交通、維護(hù)交通秩序的專職人員”,第7條規(guī)定交通協(xié)管員“不具有道路交通管理執(zhí)法權(quán),須在交通民警帶領(lǐng)下執(zhí)行職責(zé)”.《云南省公安交通協(xié)管員管理試行辦法》第1條將交通協(xié)管員定位為“協(xié)助公安交通管理的人員,在公安交通民警的帶領(lǐng)下開展工作,不具備執(zhí)法主體地位”,第4條規(guī)定交通協(xié)管員的任務(wù)是“協(xié)助公安交通管理部門維護(hù)道路交通秩序和道路治安秩序,宣傳交通安全法規(guī),保障交通安全”.《陜西省交通協(xié)管員管理暫行辦法》第2條規(guī)定交通協(xié)管員“是道路交通管理工作的一支重要輔助力量”.從這些規(guī)定看,實(shí)踐中的交通協(xié)管員都是作為行政助手參與執(zhí)行道路交通管理任務(wù)的。我國(guó)第一部專門規(guī)范輔助警察的地方政府規(guī)章---《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》---第5條將警務(wù)輔助人員定位為“人民警察的助手”,在公安機(jī)關(guān)及人民警察的統(tǒng)一指揮和監(jiān)督下履行職責(zé),其依法履行職責(zé)的法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。這一立法在國(guó)內(nèi)率先以規(guī)章的形式對(duì)治安輔助人員、交通協(xié)管員、文員等警務(wù)輔助人員的行政助手地位作了明確的規(guī)定,值得在我國(guó)其他地區(qū)進(jìn)一步推廣。

(四)以私法主體的身份

私人除了以被授權(quán)者、被委托者和行政助手的身份參與執(zhí)行警察任務(wù)以外,還可能以純粹的私法主體身份參與相應(yīng)警察任務(wù)的執(zhí)行。誠(chéng)如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李震山所言:“私人或民間組織,除法令有特別規(guī)定者外,皆可基于自助心理或社會(huì)責(zé)任意識(shí),自愿貢獻(xiàn)心力,參與警察任務(wù)之執(zhí)行,此類自發(fā)性組織或個(gè)人,既不必受法律組織形態(tài)之限制,人事經(jīng)費(fèi)上又不受民意機(jī)關(guān)與外在壓力影響,并可以選擇政府力有未逮之任務(wù),加以協(xié)助,其所提供服務(wù),必會(huì)受到尊重與支持。政府除不斷激發(fā)人民參與警察任務(wù)執(zhí)行之社會(huì)責(zé)任意識(shí)之同時(shí),應(yīng)有義務(wù)提供良好的法令,以解決因私人自愿參與警察工作所衍生之法律問(wèn)題”.[17]站在功能主義的立場(chǎng)上看,私人無(wú)論是基于自衛(wèi)“被動(dòng)”還是基于公益“主動(dòng)”參與危險(xiǎn)防止或犯罪追緝等活動(dòng),都能夠減輕國(guó)家本應(yīng)承擔(dān)的警察任務(wù)。

在祖國(guó)大陸私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的實(shí)踐中,事實(shí)上就存在著大量私人以普通私法主體身份參與執(zhí)行警察任務(wù)的實(shí)例。例如,一些地方出現(xiàn)的“民營(yíng)消防隊(duì)”,大多是由私人投資成立并按照企業(yè)模式運(yùn)營(yíng)的。這些民營(yíng)消防隊(duì)與當(dāng)下很多民辦養(yǎng)老院、民辦學(xué)校一樣,緩解了政府的諸多壓力,滿足了普通民眾的需求。當(dāng)然,對(duì)于農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的民營(yíng)消防隊(duì),政府應(yīng)當(dāng)加大扶持力度,確保消防服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。又如,企業(yè)內(nèi)部設(shè)立的護(hù)廠隊(duì)、學(xué)校內(nèi)部設(shè)立的護(hù)校隊(duì)對(duì)于各自單位的安全防范工作都起到重要的作用。這種自發(fā)形成的護(hù)廠隊(duì)、護(hù)校隊(duì)與公安機(jī)關(guān)之間并沒(méi)有形成授權(quán)或委托關(guān)系,也不是在公安機(jī)關(guān)的指揮下工作,完全是普通的私法主體。此外,各類志愿者在提供治安信息、扭送違法犯罪分子、疏導(dǎo)道路交通、參與搶險(xiǎn)救災(zāi)、大型活動(dòng)安全保衛(wèi)等警察任務(wù)的執(zhí)行方面也發(fā)揮了重要的作用。雖然志愿者出于志愿參與執(zhí)行各種警察任務(wù),但公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)從多方面對(duì)志愿者的志愿服務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),進(jìn)而在激發(fā)民眾出于公益積極參與執(zhí)行警察任務(wù)的同時(shí),也能夠保障參與執(zhí)行警察任務(wù)志愿者的合法權(quán)益。

二、私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的政府規(guī)制

私人參與執(zhí)行警察任務(wù)之后,公安機(jī)關(guān)并非可以推脫一切責(zé)任而撒手不管;相反,為了維護(hù)民眾的合法權(quán)益不因私人參與執(zhí)行警察任務(wù)而遭受額外的侵害,公安機(jī)關(guān)仍應(yīng)肩負(fù)監(jiān)督之責(zé)。也就是說(shuō),私人參與執(zhí)行警察任務(wù)不但沒(méi)有減輕公安機(jī)關(guān)的職責(zé),反而要求公安機(jī)關(guān)承擔(dān)決策者、監(jiān)督者、談判者等角色應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。

事實(shí)上,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)之后政府規(guī)制的理論基礎(chǔ)正是“國(guó)家的擔(dān)保責(zé)任”.相對(duì)國(guó)家的執(zhí)行責(zé)任而言,擔(dān)保責(zé)任是指“特定任務(wù)雖由國(guó)家或其他公法人以外之私人與社會(huì)執(zhí)行之,但國(guó)家或其他公法人必須擔(dān)保私人與社會(huì)執(zhí)行任務(wù)之合法性,尤其是積極促其符合一定公益與實(shí)現(xiàn)公共福祉之責(zé)任”.[18]也就是說(shuō),國(guó)家的擔(dān)保責(zé)任意味著一種官與民的合作。國(guó)家通過(guò)大致的條件設(shè)定以及相關(guān)結(jié)構(gòu)性的要求而影響私人,促使與公共福祉有關(guān)的目標(biāo)能夠得到落實(shí),但國(guó)家并不親自實(shí)施�！皣�(guó)家的調(diào)控工具,除設(shè)定法律之框架以外,尚有咨詢、提供財(cái)政誘因、持續(xù)性的觀察與監(jiān)督等;控制、觀察、助長(zhǎng)與咨詢,系常見的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的政策手段�！雹瀃19]警察任務(wù)的民營(yíng)化改革既要追求效率,又要追求公平。這既是警察任務(wù)民營(yíng)化改革的目標(biāo),也是政府對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)。雖然運(yùn)用市場(chǎng)的力量可以改善公共部門的績(jī)效,但市場(chǎng)畢竟不能取代政府。這突出表現(xiàn)在公共部門的“公共性”上。民營(yíng)化雖然是公共部門治理的重要工具,但它與治理一樣存在內(nèi)在的缺陷---不強(qiáng)調(diào)公平和公正。[20]可見,在后民營(yíng)化階段,為了防止私人部門片面追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化而損害普通民眾的權(quán)益,政府應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。從這種意義上講,民營(yíng)化在現(xiàn)代憲法國(guó)家中“絕非為國(guó)家放棄對(duì)于民營(yíng)化領(lǐng)域之管制與監(jiān)督,毋寧僅只涉及管制理論基礎(chǔ)與方式之改變,即所謂‘管制革新’之問(wèn)題”.[21]

雖然規(guī)定國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的目的在于維護(hù)公共利益,但其內(nèi)涵卻隨著民營(yíng)化涉及的任務(wù)領(lǐng)域的不同而有所不同。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者許宗力曾經(jīng)歸納出5項(xiàng)后民營(yíng)化階段國(guó)家管制義務(wù)的內(nèi)容:給付不中斷的擔(dān)保義務(wù)、維持與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)保義務(wù)、持續(xù)性的合理價(jià)格與一定給付品質(zhì)的擔(dān)保義務(wù)、既有員工的安置擔(dān)保義務(wù)以及人權(quán)保障義務(wù)與國(guó)家賠償責(zé)任之承擔(dān)。[22]觀論者的表述,好像是以公用事業(yè)的民營(yíng)化為例得出的基本結(jié)論。筆者在研究公交特許經(jīng)營(yíng)后的政府規(guī)制革新時(shí),也曾提出依據(jù)公交特許經(jīng)營(yíng)自身的發(fā)展流程,應(yīng)當(dāng)依次解決好市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制、特許經(jīng)營(yíng)合同規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制以及市場(chǎng)退出規(guī)制等5個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題。[23]就筆者研究的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)而言,由于具體種類繁多,公安機(jī)關(guān)在監(jiān)督重點(diǎn)上也存在差異,如對(duì)民營(yíng)消防隊(duì)需要給予財(cái)政扶持、對(duì)民間拖吊從業(yè)者需要進(jìn)行價(jià)格管制等,因此,從總體上講,在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的過(guò)程中,政府(主要是其公安機(jī)關(guān))的規(guī)制責(zé)任集中體現(xiàn)在準(zhǔn)入監(jiān)督和行為監(jiān)督兩個(gè)方面。

(一)準(zhǔn)入監(jiān)督

由于民營(yíng)化實(shí)際上是一個(gè)公共部門在市場(chǎng)上挑選合適的私人參與執(zhí)行公共行政任務(wù)的過(guò)程,[24]因此,準(zhǔn)入資格監(jiān)督是私人在參與執(zhí)行警察任務(wù)時(shí)政府實(shí)施規(guī)制的首要環(huán)節(jié)。面對(duì)形形的私人,作為私人參與執(zhí)行警察任務(wù)組織者的公安機(jī)關(guān),就必須嚴(yán)格按照相應(yīng)的實(shí)體條件和公開的遴選程序進(jìn)行審慎選擇,盡可能吸收條件最優(yōu)者參與執(zhí)行警察任務(wù)。與其他公共行政領(lǐng)域不同,警察任務(wù)屬于傳統(tǒng)國(guó)家的核心職能,具有一定的強(qiáng)制性和保密性。如果不能切實(shí)把好準(zhǔn)入關(guān),讓一些素質(zhì)低劣的私人參與執(zhí) 行警察任務(wù),那么既會(huì)增大民眾權(quán)益遭受不法侵害的可能性,又會(huì)敗壞公安機(jī)關(guān)的形象甚至危及公安事業(yè)的健康發(fā)展。

正是基于對(duì)輔助警察隊(duì)伍素質(zhì)的重視,公安部一直強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)。2004年9月3日,公安部發(fā)出通知,要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)一律不得從社會(huì)上招聘治安員,對(duì)于已招聘的治安員要逐步清退。2008年4月30日,公安部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)交通協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》,要求從嚴(yán)把握交通協(xié)管員的招聘錄用條件。招聘交通協(xié)管員,要經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn),面向社會(huì)公開招考,擇優(yōu)聘用。招聘對(duì)象應(yīng)當(dāng)具備以下基本條件:身體健康;思想品德良好,無(wú)違法犯罪記錄;初中畢業(yè)以上文化程度,年齡在18周歲至50周歲之間;具有一定的交通管理法律、法規(guī)和基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識(shí);原則上會(huì)講普通話。聘用交通協(xié)管員,要按照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》等法律的有關(guān)規(guī)定與被聘用者簽訂聘用合同。公安部的多次整頓也體現(xiàn)了對(duì)輔助警察參與執(zhí)行警察任務(wù)進(jìn)行科學(xué)化、規(guī)范化、制度化管理的現(xiàn)實(shí)要求。

從目前輔助警察招錄的實(shí)踐看,雖然各地公安機(jī)關(guān)都作了一些相應(yīng)的規(guī)定,但相互之間的差別非常明顯。以輔助警察的招錄為例,浙江省杭州市公安局余杭區(qū)分局2007年為招考30名巡邏輔助警察專門了招考簡(jiǎn)章,對(duì)招考范圍、報(bào)考條件、招考辦法和程序作出了十分詳盡的規(guī)定,并且特別強(qiáng)調(diào)招考工作要貫徹“公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則,按考生“自愿報(bào)名、體能測(cè)試、筆試、面試、體檢、考核、錄用”等程序進(jìn)行。如此詳細(xì)的實(shí)體和程序規(guī)定與人民警察的招錄幾乎等同。江蘇省灌南縣公安局2023年為招收600名輔助警察,也了招錄簡(jiǎn)章,但其規(guī)定極為簡(jiǎn)單,尤其是其招錄程序幾乎無(wú)任何可操作性,根本無(wú)法體現(xiàn)公開、公平、公正的基本原則。誠(chéng)如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者許宗力所言:“如果立法者設(shè)有關(guān)于相對(duì)人資格、條件之規(guī)定,行政機(jī)關(guān)固應(yīng)遵守,即便無(wú)相關(guān)規(guī)定,以維護(hù)公益為己任的行政機(jī)關(guān)仍有義務(wù)選擇一個(gè)對(duì)任務(wù)執(zhí)行而言,在能力、組織、財(cái)務(wù)與信用等各方面均具備最佳條件的相對(duì)人。要找出這位‘最適’的相對(duì)人,就有賴一套適當(dāng)?shù)倪x定程序。選擇相對(duì)人至為重要,倘所托非人,而使民營(yíng)化不幸淪為‘政府卸責(zé)',乃至’‘、’利益輸送‘的代名詞,則推動(dòng)民營(yíng)化將是未蒙其利反先受其害了”.[25]

從總體上講,準(zhǔn)入監(jiān)督包括實(shí)體和程序兩個(gè)方面。其中,實(shí)體方面是對(duì)參與執(zhí)行警察任務(wù)的私人的資格審查,它又可以進(jìn)一步細(xì)分為積極和消極兩個(gè)方面。積極的方面是從正面列舉私人參與執(zhí)行警察任務(wù)應(yīng)當(dāng)具備的年齡、文化、身體、品行、技能等條件;消極的方面是從反面列舉不能參與執(zhí)行警察任務(wù)的限制性條件,如有違法犯罪的記錄、有吸毒的經(jīng)歷、有直系或旁系親屬正在服刑等。之所以要參考人民警察的招錄標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)置輔助警察的準(zhǔn)入資格是因?yàn)榫�察任�?wù)具有特殊性。程序方面主要體現(xiàn)為通過(guò)公開、公平、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的方式選擇合適的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)。對(duì)于治安承包、清障施救等借助市場(chǎng)化優(yōu)勢(shì)提高公共服務(wù)質(zhì)量的改革而言,治安承包人、清障施救業(yè)者的選擇更需要借助公開招標(biāo)的正當(dāng)程序來(lái)完成。

由于準(zhǔn)入監(jiān)督在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)監(jiān)督體系中居于基礎(chǔ)性地位,因此應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定相關(guān)的法律規(guī)范及時(shí)將準(zhǔn)入監(jiān)督的內(nèi)容記載下來(lái),確保以正當(dāng)法律程序推進(jìn)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的改革。其中,信息的及時(shí)公開、意見的廣泛聽取和理由的充分說(shuō)明是確保準(zhǔn)入監(jiān)督發(fā)揮實(shí)效的重要程序性制度。作為私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的主導(dǎo)者,公安機(jī)關(guān)在民營(yíng)化的準(zhǔn)備、實(shí)施及善后等階段都應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)最大限度地公布相關(guān)信息,以便普通民眾知悉私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的意圖和具體方案,并在民營(yíng)化的過(guò)程中充分表達(dá)各種意見,進(jìn)而提升私人參與執(zhí)行警察任務(wù)決策的科學(xué)性、民主性和可接受性;否則,就可能導(dǎo)致“公權(quán)力遁入私法”或“警察任務(wù)轉(zhuǎn)嫁”等諸多弊端出現(xiàn)。[26]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第16條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)得依法規(guī)將其權(quán)限一部分,委托民間團(tuán)體或個(gè)人辦理。前項(xiàng)情形,應(yīng)將委托事項(xiàng)及法規(guī)依據(jù)公告之,并刊登政府公報(bào)或新聞紙”.《湖南省行政程序規(guī)定》第21條第2款也規(guī)定:“委托行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受委托的組織和受委托的事項(xiàng)向社會(huì)公布”.令人擔(dān)心的是,目前很多私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的改革還沒(méi)有被民眾廣泛知悉,這種“只做不說(shuō)”的狀況終究難逃民主性、正當(dāng)性的拷問(wèn)。因此,加強(qiáng)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)專門立法、明確私人參與不同類型警察任務(wù)執(zhí)行的準(zhǔn)入條件就變得相當(dāng)急迫。[27]

(二)行為監(jiān)督

私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的實(shí)質(zhì)在于公私合作共同完成警察任務(wù)。國(guó)家的警察機(jī)關(guān)具有豐富的人力、物力資源,尤其勝任高體力、高智力的警察活動(dòng);民間力量則具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)、人力優(yōu)勢(shì),尤其適合從事服務(wù)性、技術(shù)性、輔警察事務(wù)。因此,在把好準(zhǔn)入關(guān)后,針對(duì)私人履職行為的監(jiān)督就成為最重要、最經(jīng)常性的監(jiān)督。由于私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的方式不同,因此對(duì)私人行為的監(jiān)督重點(diǎn)和控制密度也存在差異。一般而言,對(duì)私人行為的控制密度與私人參與強(qiáng)度及事務(wù)本身烈度成正比:私人參與程度越強(qiáng)或參與事務(wù)影響民眾權(quán)利越明顯,其行為就越要受到嚴(yán)格控制;私人參與程度越低或參與事務(wù)影響民眾權(quán)利越輕微,其行為所受控制就越要寬松。例如,私人以被授權(quán)者或被委托者身份參與執(zhí)行警察任務(wù)時(shí),公安機(jī)關(guān)對(duì)其需要采取高密度的監(jiān)督措施;私人以行政助手或純粹私法主體身份參與執(zhí)行警察任務(wù)時(shí),公安機(jī)關(guān)對(duì)其就沒(méi)有必要采取高密度的監(jiān)督措施。特別是作為行政機(jī)關(guān)手足延伸的行政助手,由于其幾乎完全是在人民警察的直接指揮下從事相應(yīng)的輔警察工作,因此最易受到直接監(jiān)督。相比之下,在被授權(quán)和被委托執(zhí)行警察任務(wù)的情況下,由于人民警察不可能時(shí)時(shí)在場(chǎng),因此需要靈活運(yùn)用靜態(tài)監(jiān)督與動(dòng)態(tài)監(jiān)督相結(jié)合的策略。其中,靜態(tài)監(jiān)督是指公安機(jī)關(guān)應(yīng)要求受托者向其提供與執(zhí)行業(yè)務(wù)相關(guān)的書面材料,動(dòng)態(tài)監(jiān)督是指公安機(jī)關(guān)到場(chǎng)視察、進(jìn)行抽檢、對(duì)第三人進(jìn)行訪談或在必要時(shí)指揮受托人執(zhí)行業(yè)務(wù)。[28]

在行政任務(wù)民營(yíng)化的理論譜系中,行為監(jiān)督可進(jìn)一步分為專業(yè)監(jiān)督(合目的性監(jiān)督)和法律監(jiān)督(合法性監(jiān)督)兩大類。“所謂專業(yè)監(jiān)督系指,受委托之私人縱使未違反法律或法律之授權(quán)規(guī)定,但其執(zhí)行公權(quán)力有違行政目的時(shí)(如違反委托契約上之合意),委托之行政主體若認(rèn)為違反情節(jié)重大且影響公共利益者,甚至于得終止該業(yè)務(wù)委托民間辦理;在法律監(jiān)督方面,則由委托之行政主體經(jīng)常性監(jiān)督受委托私人,于執(zhí)行受委托業(yè)務(wù)時(shí)有無(wú)逸出法律規(guī)定或法律之授權(quán)。”[29]由于行政委托是實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的方式,且公私雙方之間往往都簽有明確的委托契約,因此依據(jù)契約的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)成為行為監(jiān)督的主要模式。同時(shí),如同民營(yíng)化決策需要廣泛的民眾參與一樣,民營(yíng)化之后的監(jiān)督也不能排除民眾的參與。某項(xiàng)警察任務(wù)交由私人執(zhí)行,究竟服務(wù)質(zhì)量有無(wú)提升、社會(huì)安全感有無(wú)增加、權(quán)益有無(wú)遭受侵犯,普通民眾最有發(fā)言權(quán)�？梢�,除了依據(jù)契約監(jiān)督之外,在行為監(jiān)督方面還必須建立民眾參與其中的績(jī)效監(jiān)督。以下將分別就行為監(jiān)督中的契約監(jiān)督模式和績(jī)效監(jiān)督模式略作論述,借此能夠管窺現(xiàn)代行政行為法如何應(yīng)對(duì)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的興起所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

英國(guó)有學(xué)者指出:“在一個(gè)混合式行政的時(shí)代,在一個(gè)對(duì)公權(quán)力和私權(quán)力的創(chuàng)造性相互作用極其依賴的時(shí)代,合同乃行政法之核心”.[30]在參與執(zhí)行特定警察任務(wù)的私人遴選出來(lái)以后,公安機(jī)關(guān)就必須與其簽訂條文詳盡的委托合同,以明確私人承擔(dān)警察任務(wù)的事項(xiàng)范圍、受托私人與委托機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、委托機(jī)關(guān)對(duì)受委托私人的監(jiān)督、違約責(zé)任分擔(dān)及合同爭(zhēng)議的解決等。在合同中約定雙方的權(quán)利義務(wù)及監(jiān)督措施,能夠避免警察任務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中不必要的爭(zhēng)執(zhí),降低公私合作可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)。從我國(guó)公用事業(yè)等其他領(lǐng)域民營(yíng)化改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看,行政機(jī)關(guān)缺乏合同意識(shí)是一個(gè)帶有普遍性的問(wèn)題。在一個(gè)公私合作全面推進(jìn)的時(shí)代,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該改變動(dòng)輒采用命令控制型規(guī)制手段的習(xí)慣做法,學(xué)會(huì)采用談判簽約的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)民間合作者的控制。以時(shí)下比較盛行的治安承包改革為例,承包合同的簽訂及落實(shí)就是私人參與履行治安防范任務(wù)的關(guān)鍵。在引起媒體廣泛關(guān)注的“湖南邵東治安承包改革事件”中,雖然湖南省邵東縣公安機(jī)關(guān)將城區(qū)夜間治安巡邏任務(wù)“整體”承包給保安公司的做法值得商榷,但這項(xiàng)改革是通過(guò)公開招標(biāo)的方式進(jìn)行的,并且雙方還簽訂了包括承包區(qū)間、事務(wù)內(nèi)容、承包費(fèi)用、承包期間、獎(jiǎng)懲規(guī)則等條款在內(nèi)的較為規(guī)范的夜間治安巡邏協(xié)議書,因而是符合私人參與執(zhí)行警察任務(wù)契約監(jiān)督模式要求的。[31]

美國(guó)學(xué)者薩瓦斯指出:“嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)很有必要,但可能會(huì)流于微觀控制或管理;過(guò)于松散的監(jiān)測(cè)則會(huì)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降。兩者之間須保持適度平衡”.[32]在民營(yíng)化改革推行之后,如何確保警察任務(wù)的公共性不至因私人參與執(zhí)行而喪失,就成為政府規(guī)制的基本目標(biāo)。除保留必要的命令控制型和激勵(lì)協(xié)商型規(guī)制手段監(jiān)督私人執(zhí)行警察任務(wù)之外,應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)可量化指標(biāo)的績(jī)效監(jiān)督模式,通過(guò)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和操作規(guī)程的規(guī)范化提升私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的質(zhì)量。以我國(guó)當(dāng)下較為混亂的民間力量參與道路清障施救任務(wù)執(zhí)行為例,針對(duì)收費(fèi)不合理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)模糊、監(jiān)管不到位等突出問(wèn)題,一些地方的公安機(jī)關(guān)交通管理部門進(jìn)行了積極的探索。例如,湖北省為了規(guī)范高速公路清障施救服務(wù)工作,滿足廣大司乘人員對(duì)高速公路清障施救服務(wù)的需求,專門制定了內(nèi)容非常詳盡的《高速公路清障施救服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程(試行)》,分別就清障施救服務(wù)形象標(biāo)準(zhǔn)、清障施救服務(wù)信息公布、清障施救服務(wù)操作規(guī)程、清障施救服務(wù)規(guī)范、清障施救服務(wù)監(jiān)督管理等事項(xiàng)作了極具可操作性的規(guī)定,從而為績(jī)效監(jiān)督模式的推行提供了科學(xué)而全面的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在未來(lái)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的后續(xù)政府規(guī)制中,類似的績(jī)效評(píng)估手段無(wú)疑值得進(jìn)一步推廣。

三、私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的司法救濟(jì)

雖然“司法審查的通病是為人熟知的”,[33]但私人參與執(zhí)行警察任務(wù)之后同樣會(huì)出現(xiàn)更多新類型的法律關(guān)系,與此有關(guān)的糾紛究竟是通過(guò)行政訴訟還是通過(guò)民事訴訟尋求救濟(jì)似乎是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。有學(xué)者指出:“……以私法實(shí)現(xiàn)行政目的的方式目前還是游走于公、私法的邊緣,成為公、私法都不能盡心照顧的’流浪兒‘,因此應(yīng)將在這類行政活動(dòng)中引起的爭(zhēng)議通過(guò)立法全部納入行政訴訟,以防止行政’遁入私法‘而失去監(jiān)督”.[34]對(duì)此,也有學(xué)者提出了不同的看法,認(rèn)為“解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于為相對(duì)人提供一定的司法救濟(jì)途徑,而并不意味著對(duì)于所有的相關(guān)爭(zhēng)議都應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟途徑得到解決”.[35]就我國(guó)當(dāng)下正在試行的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)而言,也存在不少爭(zhēng)議,如輔助警察因待遇、退出問(wèn)題與公安機(jī)關(guān)發(fā)生的爭(zhēng)議,南航機(jī)長(zhǎng)驅(qū)逐乘客引發(fā)的機(jī)長(zhǎng)強(qiáng)制權(quán)濫用的爭(zhēng)議等。不過(guò),這些爭(zhēng)議都沒(méi)有訴諸司法機(jī)關(guān)。其實(shí),在我國(guó)公用事業(yè)、社會(huì)保障等其他行政領(lǐng)域民營(yíng)化的過(guò)程中,也沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)類似西方國(guó)家的司法實(shí)踐。無(wú)論是從當(dāng)前祖國(guó)大陸行政審判司法政策的調(diào)整看,還是從私人參與執(zhí)行警察任務(wù)形成的多元化法律關(guān)系上看,伴隨私人參與執(zhí)行警察任務(wù)而來(lái)的糾紛確實(shí)不太可能全部納入行政訴訟救濟(jì)的范圍。

值得關(guān)注的是,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)者在對(duì)這一問(wèn)題的討論中卻形成了較為一致的看法。例如,李建良教授在分析民間拖吊從業(yè)者在執(zhí)行違規(guī)車輛拖吊及保管所生損害的國(guó)家賠償責(zé)任時(shí)曾指出,一般民眾將難以理解,同樣是對(duì)車輛的拖吊,為何由行政機(jī)關(guān)的人員自行實(shí)施拖吊并且發(fā)生損害,國(guó)家就負(fù)賠償責(zé)任,而委由民間從業(yè)者實(shí)施拖吊并且發(fā)生損害國(guó)家就不負(fù)賠償責(zé)任。他認(rèn)為,“公權(quán)力行使”是國(guó)家賠償制度規(guī)范的重點(diǎn)。國(guó)家賠償責(zé)任的成立,是以公權(quán)力行使的存在為前提條件的。即使行政機(jī)關(guān)將拖吊措施的實(shí)施以私法契約交由民間從業(yè)者為之,也不會(huì)改變其屬于公權(quán)力的本質(zhì)。因此,他得出這樣一個(gè)結(jié)論:“凡屬行使公權(quán)力性質(zhì)之公法行為,不論系由國(guó)家機(jī)關(guān)之人員為之,或系交由私人行使,不問(wèn)交付任務(wù)之形式或程度如何,國(guó)家均應(yīng)負(fù)國(guó)家賠償責(zé)任;反之,非屬公法性質(zhì)之國(guó)家行為,縱令系由最狹義之公務(wù)員所為,亦無(wú)成立國(guó)家賠償責(zé)任之余地,如此解釋應(yīng)較符合’國(guó)家賠償法‘之規(guī)范意旨”.[36]李東穎先生在研究以行政委托方式委托民間從業(yè)者執(zhí)行警察機(jī)關(guān)危害防止任務(wù)應(yīng)否建構(gòu)有實(shí)效的權(quán)利救濟(jì)管道時(shí)也表達(dá)了類似的見解。他認(rèn)為:“國(guó)家賠償責(zé)任是一種因行使公權(quán)力行為而引起的責(zé)任,國(guó)家應(yīng)否負(fù)責(zé)并非取決于執(zhí)行任務(wù)之人的法律地位,對(duì)于國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)來(lái)說(shuō),具決定性的毋寧是:執(zhí)行任務(wù)的人是否行使公權(quán)力。在行政委托的情形,因私部門受國(guó)家委托執(zhí)行行政任務(wù),其于執(zhí)行任務(wù)時(shí)亦得獨(dú)立行使國(guó)家所賦予的公權(quán)力,此時(shí)若造成第三人權(quán)利的損害,國(guó)家必須負(fù)賠償責(zé)任”.[37]此外,許宗力教授在歸納后民營(yíng)化階段國(guó)家的管制義務(wù)時(shí)也認(rèn)為除民辦民營(yíng)模式外,其他任何形式的民營(yíng)化項(xiàng)目致第三人權(quán)利受損的,都必須由國(guó)家負(fù)賠償責(zé)任。[38]��

筆者認(rèn)為,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者的上述研究成果頗具啟示意義。就目前祖國(guó)大陸所進(jìn)行的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的改革而言,無(wú)論私人是作為被授權(quán)者、被委托者還是作為行政助手,只要涉及警察公共權(quán)力的行使,就應(yīng)當(dāng)由國(guó)家承擔(dān)最終的賠償責(zé)任,相應(yīng)的糾紛自然需要通過(guò)行政訴訟的途徑尋求救濟(jì)�？紤]到行政委托和行政助手是未來(lái)兩種最主要的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的方式,按照目前主流的學(xué)說(shuō),前者并不發(fā)生主體資格的轉(zhuǎn)移,后者只是在警察的直接指揮下協(xié)助執(zhí)行任務(wù),更不會(huì)發(fā)生主體資格的任何轉(zhuǎn)移。至于作為私法主體的私人參與執(zhí)行警察任務(wù),有時(shí)(如充當(dāng)交通志愿者時(shí))可能是作為行政助手身份出現(xiàn)的,因此造成損害的自然按照國(guó)家賠償處理;有時(shí)(如充當(dāng)民營(yíng)消防員時(shí))則是純粹的私法上的主體,因此造成損害的則應(yīng)按照民事賠償處理。當(dāng)然,這些理論上的歸納都是以私人執(zhí)行者與第三人之間發(fā)生的爭(zhēng)議作為預(yù)設(shè)前提的。至于參與執(zhí)行警察任務(wù)的私人與公安機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議則比較復(fù)雜,需要視具體情況而定。例如,私人執(zhí)行者與公安機(jī)關(guān)之間因?yàn)槲�托合同而產(chǎn)生的爭(zhēng)議或因政府的財(cái)政扶持不到位而引發(fā)的爭(zhēng)議,屬于典型的行政爭(zhēng)議可以納入行政訴訟的范圍;至于私人執(zhí)行者與公安機(jī)關(guān)之間因人事管 理或處分問(wèn)題而發(fā)生的爭(zhēng)議,則不屬于目前行政訴訟的受案范圍�？梢�,在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)所表現(xiàn)出的多重法律關(guān)系中,行政訴訟和民事訴訟兩種司法救濟(jì)手段應(yīng)當(dāng)相互匹配,共同為妥善處理不同主體之間的相應(yīng)糾紛提供有效的對(duì)策。

【作者簡(jiǎn)介】

章志遠(yuǎn),蘇州大學(xué)法學(xué)院教授。

【注釋】

[1]例如,美國(guó)的囚犯外包就是公共領(lǐng)域服務(wù)外包給私人公司的典型事例。目前,美國(guó)有100家私人監(jiān)獄公司替政府關(guān)押了12.8萬(wàn)名囚犯。參見羅敏夏:《私人監(jiān)獄公司:靠囚犯也能掙錢》,《南方周末》2023年8月30日。德國(guó)通過(guò)采用特許制度實(shí)現(xiàn)“通過(guò)私人的警察行政”,即使在典型的警察權(quán)力行政領(lǐng)域,特許也得到了應(yīng)用。參見[日]米丸恒治:《私人行政》,洪英等譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2023年版,第175頁(yè)。

[2]E.S.Savas,Privatization:The Key to Better Government,Chatham,NJ:Chatham House,1987,p.3.

[3]參見章志遠(yuǎn):《私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法理基礎(chǔ)》,《法學(xué)研究》2023年第6期。

[4]參見詹中原:《民營(yíng)化政策---公共行政理論與實(shí)務(wù)之分析》,臺(tái)灣五南圖書出版公司1993年版,第10-11頁(yè)。

[5]參見張伯晉:《我國(guó)協(xié)警制度成法律盲區(qū) 工資微薄身份尷尬》,《檢察日?qǐng)?bào)》2023年12月10日。

[6]參見李震山:《私人參與警察任務(wù)執(zhí)行之法律觀》,《警政學(xué)報(bào)》1990年第1期。

[7]參見[德]烏茨·施利斯基:《經(jīng)濟(jì)公法》,喻文光譯,法律出版社2006年版,第147-150頁(yè)。

[8]參見詹中原:《民營(yíng)化政策---公共行政理論與實(shí)務(wù)之分析》,臺(tái)灣五南圖書出版公司1993年版,第74-76頁(yè)。

[9]參見程明修:《行政法之行為與法律關(guān)系理論》,臺(tái)灣新學(xué)林出版股份有限公司2005年版,第426-433頁(yè)。

? [10]程慈陽(yáng):《合作原則之具體化---環(huán)境受托組織法制化之研究》,臺(tái)灣元照出版有限公司2006年版,第8頁(yè)。

[11]瑡參見林金榮:《委托私人行使公權(quán)力之理論與實(shí)際》,《法令月刊》1989年第5期。

[12]參見葉鋒等:《乘客被機(jī)長(zhǎng)“趕下”飛機(jī):維護(hù)安全還是?》,/rollnews/2023-06/12/content_1134034687.htm,2023-09-12.

[13]在祖國(guó)大陸的行政法上,“行政授權(quán)”是個(gè)頗具爭(zhēng)議性的概念。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)有兩個(gè):(1)作為授權(quán)的規(guī)范依據(jù)是僅指法律、法規(guī)還是包括規(guī)章在內(nèi)?(2)行政授權(quán)是僅指法律、法規(guī)(或者規(guī)章)的直接規(guī)定還是包括行政機(jī)關(guān)依據(jù)上述規(guī)范進(jìn)行的授權(quán)在內(nèi)?筆者認(rèn)為,伴隨著社會(huì)管理創(chuàng)新的不斷推進(jìn),特別是警力不足問(wèn)題的日漸嚴(yán)重,應(yīng)當(dāng)大膽地進(jìn)行警務(wù)改革,充分利用民間的力量來(lái)完成大量服務(wù)性警察任務(wù)。無(wú)論堅(jiān)持何種授權(quán)觀點(diǎn),最重要的還是警察機(jī)關(guān)角色的轉(zhuǎn)變。有關(guān)祖國(guó)大陸行政授權(quán)概念的爭(zhēng)論及重構(gòu)嘗試,可參見耿寶建:《行政授權(quán)新論---走出理論與現(xiàn)實(shí)困境的一種認(rèn)知嘗試》,《法學(xué)》2006年第4期。

[14]參見王天華:《行政委托與公權(quán)力行使---我國(guó)行政委托理論與實(shí)踐的反思》,《行政法學(xué)研究》2008年第4期。

[15]在實(shí)踐中,很多規(guī)范性文件都存在“違法委托”的問(wèn)題。例如,云南省公安廳1991年8月10日的《云南省聘任公安道路交通協(xié)管員暫行辦法》第4條第2款規(guī)定:“專職協(xié)管員在受交通警察的委托時(shí),可以使用帶班交通警察的法律文書,對(duì)違章者進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)處罰,但罰款不得超過(guò)50元。罰款數(shù)額超過(guò)50元或者需暫扣牌、證及車輛的,應(yīng)當(dāng)在4小時(shí)內(nèi)交給帶班交通警察或者值班領(lǐng)導(dǎo)處理”.

[16]參見《湖南省行政程序規(guī)定》第20、21條。

[17]參見李震山:《私人參與警察任務(wù)執(zhí)行之法律觀》,《警政學(xué)報(bào)》1990年第1期。

[18]詹鎮(zhèn)榮:《民營(yíng)化與管制革新》,臺(tái)灣元照出版有限公司2005年版,第125頁(yè)。

[19]黃錦堂:《行政組織法論》,臺(tái)灣翰蘆圖書出版有限公司2005年版,第173頁(yè)。

[20]參見[美]喬治?弗里德里克森:《公共行政的精神》,張成福等譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版,第79頁(yè)。

[21]詹鎮(zhèn)榮:《民營(yíng)化與管制革新》,臺(tái)灣元照出版有限公司2005年版,第125頁(yè)。

[22]參見許宗力:《論行政任務(wù)民營(yíng)化》,載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會(huì)編:《當(dāng)代公法新論》(中),臺(tái)灣元照出版有限公司2002年版,第607-610頁(yè)。

[23]參見章志遠(yuǎn):《民營(yíng)化、規(guī)制改革與新行政法的興起---從公交民營(yíng)化的受挫切入》,《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期。

[24]參見章志遠(yuǎn):《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)及其政府規(guī)制---兼論公私合作背景下行政法學(xué)研究之轉(zhuǎn)變》,《法商研究》2007年第2期。

[25]參見許宗力:《論行政任務(wù)民營(yíng)化》,載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會(huì)編:《當(dāng)代公法新論》(中),臺(tái)灣元照出版有限公司2002年版,第600頁(yè)。

[26]參見許文義:《警察委托行政之研究》,《警政學(xué)報(bào)》1992年第1期。

[27]在這方面,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)按門類分別立法的做法值得祖國(guó)大陸借鑒。例如,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“交通義勇警察服勤實(shí)施要點(diǎn)”、“義勇消防人員編組架構(gòu)”、“鄉(xiāng)里守望相助隊(duì)組織章程”、“義勇警察編訓(xùn)服勤作業(yè)規(guī)定”等相關(guān)規(guī)定的出臺(tái),對(duì)各種形式警察任務(wù)民營(yíng)化的順利推進(jìn)起到重要的保障作用。

[28]參見林金榮:《委托私人行使公權(quán)力之理論與實(shí)際》(下),《法令月刊》2000年第6期。

[29]林明鏘:《論行政委托私人---其基本概念、法律關(guān)系及限制監(jiān)督》,《時(shí)代》1993年第2期。

[30]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯:《法律與行政》下卷,楊偉東等譯,商務(wù)印書館2004年版,第554頁(yè)。

[31]參見徐曼麗:《湖南邵東縣讓保安公司“承包”社會(huì)治安引發(fā)爭(zhēng)議》,《今日早報(bào)》2023年9月18日。

[32][美]E.S?薩瓦斯:《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》,周志忍等譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版,第212頁(yè)。

[33][新西蘭]邁克爾·塔格特:《行政法的范圍》,金自寧譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版,第59頁(yè)。

[34]章劍生:《現(xiàn)代行政法基本理論》,法律出版社2008年版,第13頁(yè)。

[35]劉飛:《試論民營(yíng)化對(duì)中國(guó)行政法制之挑戰(zhàn)---民營(yíng)化浪潮下的行政法思考》,《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期。

[36]李建良:《因執(zhí)行違規(guī)車輛拖吊及保管所生損害之國(guó)家賠償責(zé)任---兼論委托私人行使公權(quán)力之樣態(tài)與國(guó)家賠償責(zé)任》,《中興法學(xué)》1995年第1期。

公安機(jī)關(guān)督察條例范文第5篇

國(guó)外技術(shù)偵查的法律規(guī)定及與我國(guó)刑訴法修正案條款的比較

從技術(shù)偵查的啟動(dòng)授權(quán)方式看,多數(shù)國(guó)家均使用司法審查方式,將技術(shù)偵查的啟動(dòng)程序的決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)歸于法官,①此種授權(quán)方式為司法授權(quán),它將技術(shù)偵查的啟動(dòng)權(quán)從偵查機(jī)關(guān)中剝離出來(lái),有利于對(duì)技術(shù)偵查啟動(dòng)的監(jiān)督。另一種技術(shù)偵查啟動(dòng)授權(quán)方式是英國(guó)刑訴法中規(guī)定的“行政命令式”———由行政機(jī)關(guān)授權(quán)實(shí)施技術(shù)偵查。我國(guó)采用類似英國(guó)“行政命令”式的技術(shù)偵查啟動(dòng)授權(quán)方式。公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)技術(shù)偵查由市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)審批,檢察機(jī)關(guān)自偵案件交由檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)兩級(jí)審批。在新刑訴法中,第一百四十八條規(guī)定了“經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”,沒(méi)有明確批準(zhǔn)主體,但從實(shí)踐來(lái)看,其模式應(yīng)是類似“行政命令”式的公安機(jī)關(guān)授權(quán)審批模式。適用范圍的制約,包括以下三個(gè)原則。(1)重罪原則———技術(shù)偵查只能針對(duì)特定嚴(yán)重侵犯法益的惡性犯罪。如美國(guó)1986年《綜合犯罪控制和街道安全條例》規(guī)定,電子監(jiān)控只能針對(duì)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較嚴(yán)重的犯罪偵查�！兜聡�(guó)刑事訴訟法典》第98條a第1款規(guī)定,“有足夠的實(shí)施依據(jù)表明:1.在麻醉物品、霧氣非法交易領(lǐng)域內(nèi)以及偽造貨幣、有價(jià)證券領(lǐng)域內(nèi);2.在涉及國(guó)家安全領(lǐng)域內(nèi);3.在公共危險(xiǎn)罪領(lǐng)域內(nèi);由團(tuán)伙成員,以及其他方式有組織地實(shí)施重大犯罪行為的時(shí)候……允許對(duì)具備估計(jì)是行為人所具有的特定審查要件之人員,采用技術(shù)設(shè)備,將他們的個(gè)人情況數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)一起排查,以便排除無(wú)嫌疑人員,確定出對(duì)于偵查具有意義的進(jìn)一步審查要件人員”[7]。我國(guó)新《刑事訴訟法》第一百四十八條從公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)自偵案件兩個(gè)角度分別規(guī)定了對(duì)危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、重大貪污賄賂犯罪、其他嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪案件等可以適用技術(shù)偵查措施,這體現(xiàn)了我國(guó)使用技術(shù)偵查措施堅(jiān)持重罪原則。對(duì)于“其他嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪案件”,應(yīng)當(dāng)理解為可能判處十年以上有期徒刑的惡性犯罪案件。(2)相關(guān)性原則。包括人的相關(guān)性原則和物的相關(guān)性原則兩項(xiàng)[8]。人的相關(guān)性要求技術(shù)偵查措施只能針對(duì)被指控人及其相關(guān)人員。例如《德國(guó)刑事訴訟法典》第100條a5項(xiàng)規(guī)定,“命令監(jiān)視、錄制電訊來(lái)往時(shí),只允許針對(duì)被指控人,或者針對(duì)基于一定事實(shí)推斷他們?cè)跒楸恢缚厝舜�收或者轉(zhuǎn)送他所發(fā)出信息的人員,或者針對(duì)被指控人在使用他們的電話線的人員做出命令”,對(duì)于被使用技術(shù)偵查措施人員的范圍上,堅(jiān)持嫌疑指向人及其明確相關(guān)人員。物的相關(guān)性方面要求技術(shù)偵查范圍應(yīng)盡量限制在與偵查目的有關(guān)的內(nèi)容上。這在美國(guó)的司法實(shí)務(wù)中成為最低限度要求,美國(guó)《綜合犯罪控制和街道安全條例》規(guī)定,在實(shí)施監(jiān)控時(shí)要盡量減少對(duì)與偵查無(wú)關(guān)的通訊的監(jiān)聽。從技術(shù)偵查的針對(duì)客體上,堅(jiān)持相關(guān)性原則,最大限度地降低對(duì)于公民隱私權(quán)的侵害。我國(guó)新《刑事訴訟法》第一百五十條規(guī)定“嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的適用對(duì)象執(zhí)行”,但沒(méi)有明確的“相關(guān)性”的表述。(3)時(shí)效限制原則。對(duì)于技術(shù)偵查的許可,各國(guó)刑事訴訟法多做出了時(shí)效限定,防止偵查機(jī)關(guān)自許可實(shí)施技術(shù)偵查措施后,隨意采用,使當(dāng)事人的隱私權(quán)長(zhǎng)期處于國(guó)家公權(quán)力的陰影下。如美國(guó)法律規(guī)定:命令的執(zhí)行期間是獲得竊聽所需要的唯一時(shí)間周期,并且如果超過(guò)30天就會(huì)自動(dòng)失效。我國(guó)新刑訴法第一百四十九條規(guī)定了三個(gè)月的有效時(shí)限。3.技術(shù)偵查的必要性。因技術(shù)偵查的使用會(huì)對(duì)公民隱私權(quán)造成侵害,故大部分國(guó)家均規(guī)定技術(shù)偵查應(yīng)當(dāng)是“不得已而為之”。例如《德國(guó)刑事訴訟法典》第100條c款規(guī)定,“在采用其他方式進(jìn)行偵查將成果甚微或者難以取得成果的情況下,可以采用不經(jīng)當(dāng)事人知曉的措施”。對(duì)于必要性原則,我國(guó)新刑訴法中并沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定。對(duì)技術(shù)偵查的監(jiān)督模式和使用過(guò)限的追責(zé)1.各國(guó)對(duì)于技術(shù)偵查的監(jiān)督主要分為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督兩種模式。事前監(jiān)督主要是通過(guò)司法審查的方式,對(duì)技術(shù)偵查措施的類別、適用對(duì)象和時(shí)效等問(wèn)題進(jìn)行事前監(jiān)督。事后監(jiān)督方面,各國(guó)主要通過(guò)對(duì)技術(shù)偵查取得證據(jù)的證明效力進(jìn)行相關(guān)規(guī)定,對(duì)違法采用技術(shù)偵查所取得的證據(jù)適用非法證據(jù)排除規(guī)則。例如,美國(guó)法律規(guī)定:禁止任何人在沒(méi)有法院授權(quán)的情況下以電子的、機(jī)械的、或者其他類型的裝置來(lái)達(dá)到竊聽或企圖竊聽談話或電話線傳輸?shù)哪康�。�?.技術(shù)偵查因其特性,在使用過(guò)程中容易出現(xiàn)過(guò)限使用導(dǎo)致對(duì)公民權(quán)利侵犯的問(wèn)題。對(duì)于使用過(guò)限的責(zé)任問(wèn)題,一方面對(duì)于過(guò)限使用技術(shù)偵查后所取得的證據(jù),各國(guó)刑訴法多采取否定態(tài)度;另一方面,對(duì)未經(jīng)許可實(shí)施或超范圍、超時(shí)限實(shí)施技術(shù)偵查的主體,采用行政處罰等方式進(jìn)行制裁,對(duì)于涉及違法刑法的,追究實(shí)施主體的刑事責(zé)任。對(duì)于越權(quán)使用技術(shù)偵查的后果,我國(guó)新刑訴法在技術(shù)偵查措施部分并沒(méi)有進(jìn)行具體規(guī)定。

我國(guó)訴訟監(jiān)督機(jī)制的實(shí)踐設(shè)想

(一)形成技術(shù)偵查措施啟動(dòng)程序的檢察監(jiān)督1.確立公安機(jī)關(guān)技術(shù)偵查啟動(dòng)程序檢察備案制度。技術(shù)偵查在實(shí)踐中均是由辦案部門提出實(shí)施技術(shù)偵查的要求后由市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后實(shí)施。對(duì)于技術(shù)偵查措施的啟動(dòng)監(jiān)督上,僅有公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。權(quán)力的集中必然導(dǎo)致監(jiān)督能力的弱化,“一個(gè)發(fā)達(dá)的法律制度經(jīng)常試圖阻礙壓制性權(quán)力結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)”[9]。技術(shù)偵查措施啟動(dòng)實(shí)施主體和審批主體的分離是立法的趨勢(shì),但我國(guó)對(duì)此仍采用“行政命令”式授權(quán)方式,這是經(jīng)長(zhǎng)期司法實(shí)踐形成的,強(qiáng)行剝離技術(shù)偵查措施的審批權(quán)不符合我國(guó)司法實(shí)際。確立對(duì)技術(shù)偵查啟動(dòng)審批權(quán)限和監(jiān)督權(quán)限的分離,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)于公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)技術(shù)偵查措施的監(jiān)督。在公安機(jī)關(guān)技術(shù)偵查啟動(dòng)時(shí),應(yīng)當(dāng)將啟動(dòng)技術(shù)偵查后的實(shí)施范圍和對(duì)象,以書面形式提交同級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案,以形成對(duì)技術(shù)偵查事后監(jiān)督的良好基礎(chǔ)。2.檢察機(jī)關(guān)自偵案件啟動(dòng)技術(shù)偵查的監(jiān)督。對(duì)于目前檢察機(jī)關(guān)自偵案件技術(shù)偵查措施的啟動(dòng),除了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部嚴(yán)格的審批程序外,還需公安機(jī)關(guān)內(nèi)部嚴(yán)格的審批程序。以某直轄市職務(wù)犯罪技術(shù)偵查的現(xiàn)行審批程序?yàn)槔?首先由區(qū)縣院案件承辦人寫出請(qǐng)示報(bào)告,主管的反貪局長(zhǎng)審核,經(jīng)檢察長(zhǎng)同意簽發(fā)后,報(bào)市檢察院偵查指揮中心辦公室審核,最后報(bào)市檢察院檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后送市公安機(jī)關(guān)辦理。市公安局再進(jìn)行審批程序,首先由技術(shù)偵查部門審查,再報(bào)分管局長(zhǎng)審核,最后報(bào)市公安局局長(zhǎng)批準(zhǔn)。———上級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)備案后,提交上級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)[10]。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)自偵案件來(lái)說(shuō),啟動(dòng)程序本身即經(jīng)由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部和公安機(jī)關(guān)的審批。從偵查監(jiān)督角度來(lái)看,程序上的嚴(yán)密性有利于加強(qiáng)監(jiān)督,但不利于提高偵查效率。建議將自偵案件的技術(shù)偵查措施啟動(dòng)審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)歸于市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān),而不需經(jīng)由公安機(jī)關(guān)的審批。一方面,檢察機(jī)關(guān)自主審批技術(shù)偵查的啟動(dòng),保證檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的完整性;另一方面,將監(jiān)督權(quán)上提至上級(jí)檢察機(jī)關(guān),充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。(二)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)審理案件過(guò)程中對(duì)技術(shù)偵查的監(jiān)督1.檢察機(jī)關(guān)適用“非法證據(jù)排除規(guī)則”,形成對(duì)技術(shù)偵查證據(jù)合法性的監(jiān)督�！缎淌略V訟法》第一百五十二條肯定了技術(shù)偵查所得證據(jù)的法律效力。采用技術(shù)偵查措施屬于“法定違法”情形———法律允許的有限度地侵犯公民合法權(quán)利的情況下,所取得的證據(jù)具有證據(jù)效力,這屬于證據(jù)規(guī)則上的特殊規(guī)定。而在其他情形下,以非法侵害其他公民合法權(quán)利而取得的證據(jù),適用“非法證據(jù)排除規(guī)則”,在刑事訴訟過(guò)程中不予承認(rèn)。檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕和審查起訴過(guò)程中,對(duì)于采取技術(shù)偵查措施所取得的證據(jù)材料,應(yīng)加強(qiáng)審查證據(jù)的合法性。此外,對(duì)于采取技術(shù)偵查措施的程序合法性進(jìn)行嚴(yán)格書面審查,特別是對(duì)采用的范圍、適用對(duì)象以及使用時(shí)限等方面。對(duì)于發(fā)現(xiàn)在技術(shù)偵查措施使用過(guò)程中存在違法行為的,應(yīng)當(dāng)向偵查機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知;涉及瀆職行為的,檢察機(jī)關(guān)反瀆局應(yīng)及時(shí)介入。(三)對(duì)被違法使用技術(shù)偵查措施的公民向檢察機(jī)關(guān)提出的控告申訴的處理公民作為技術(shù)偵查的使用對(duì)象,在合法權(quán)利因技術(shù)偵查措施的過(guò)限實(shí)施造成侵害時(shí),可以向檢察機(jī)關(guān)控告申訴部門提出控告。控告申訴部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)公民所提出的控告及時(shí)進(jìn)行核實(shí),如確實(shí)存在違法使用技術(shù)偵查措施導(dǎo)致公民合法權(quán)利受到侵害的,應(yīng)對(duì)實(shí)施主體追究相應(yīng)的法律責(zé)任,并同時(shí)解決好對(duì)被侵害公民的國(guó)家賠償問(wèn)題。