土地制度改革范文第1篇

第一，土地所有制怎樣確定

有的學(xué)者提出，中國(guó)的土地應(yīng)當(dāng)私有化，特別是農(nóng)民的耕地和宅地應(yīng)當(dāng)私有化。實(shí)際上這種主張除了我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權(quán)追索成本和復(fù)雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補(bǔ)和改良目前的兩種土地所有制。在農(nóng)村，繼續(xù)實(shí)行土地集體所有制，但強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的《土地承包法》，再延長(zhǎng)農(nóng)民的土地承包期；農(nóng)村土地征用為國(guó)有城市建設(shè)用地時(shí)，公益性用地，政府征收為國(guó)有后使用；商業(yè)性用地，國(guó)家征購(gòu)后，再公開(kāi)競(jìng)價(jià)出讓給用地商，或者直接進(jìn)入建設(shè)用的市場(chǎng)。但是，要提高征收和征購(gòu)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變?yōu)閲?guó)有土地。但是，農(nóng)村土地，農(nóng)民目前現(xiàn)在承包的耕地、林地、四荒等和農(nóng)民的住宅用地，999年歸農(nóng)民使用，農(nóng)村社區(qū)公共用地，也歸農(nóng)村社區(qū)居民公共使用，期限為200年。

實(shí)際上，除了廣東沿海特別發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經(jīng)濟(jì)有存在的意義外，廣大農(nóng)村傳統(tǒng)意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實(shí)際上淪為村委會(huì)和村支部所有制，一些地方甚至為村長(zhǎng)所有制，導(dǎo)致村長(zhǎng)暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費(fèi)入畝，成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)；三是農(nóng)村土地集體所有，對(duì)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無(wú)；四是農(nóng)村集體土地實(shí)際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級(jí)黨政組織任命的，許多地方，即使當(dāng)選村長(zhǎng)也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)可不認(rèn)可有關(guān)。因此，在政府低價(jià)征地時(shí)，村組織不但不能起保護(hù)農(nóng)民利益的作用，甚至成為損害農(nóng)民利益的工具。

因此，我認(rèn)為，全部土地國(guó)有，農(nóng)民耕地和宅地999年屬于農(nóng)民使用，是解決中國(guó)土地諸多問(wèn)題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時(shí)，一般不會(huì)被考慮。然而，關(guān)于土地繼續(xù)實(shí)行目前的兩種所有制和將農(nóng)村集體所有制統(tǒng)一為國(guó)有制的爭(zhēng)論較為激烈，政府在短期內(nèi)考慮的復(fù)雜性，可能會(huì)向著修補(bǔ)和改良目前土地管理體制的路徑推進(jìn)。但是，修補(bǔ)和改良的方式不可能從根本上解決問(wèn)題，而且會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國(guó)有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底應(yīng)當(dāng)定為多長(zhǎng)

當(dāng)土地為私有制時(shí)，不存在國(guó)有和集體出租意義上的土地年期問(wèn)題。因?yàn)橥恋厝绻�有產(chǎn)權(quán)，則永遠(yuǎn)為土地所有者使用；如果土地所有者將土地租出去，租期多長(zhǎng)，則是土地私有者與租用者之間的契約，國(guó)家和集體用不著管。但是，當(dāng)土地是集體所有和國(guó)有時(shí)，土地的使用年期，則成為一個(gè)重大的問(wèn)題。因?yàn)�，土地的使用�?quán)要使用和交易，當(dāng)一塊土地的使用權(quán)年限越長(zhǎng)時(shí)，這塊土地的使用和再轉(zhuǎn)讓價(jià)值就越高；反之，使用年限越短，其價(jià)值就越低。為什么雖然規(guī)定農(nóng)民的承包土地可以轉(zhuǎn)讓，但實(shí)際成交的較少呢？就是因?yàn)槌邪�期太短，我�?gòu)買了你的土地，投資幾年都可能收不回來(lái)，土地的使用就到期了。所以，賣的人，不賺錢；買的人不合算。再如，城市里的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)土地，期限為50年，當(dāng)房屋到期后，國(guó)家還能收回土地嗎？目前深圳就發(fā)生這種問(wèn)題，即當(dāng)初政府出讓給房地產(chǎn)商的年限為20年，房地產(chǎn)商蓋好房子賣了之后，就與土地的年期無(wú)關(guān)了。但是，政府能收回土地嗎？能再出讓一次嗎？實(shí)際上住在房子里的居民是買不起的。因此，在我國(guó)，不論是農(nóng)村農(nóng)民的耕地和宅地，還是城市里的企業(yè)和居民住宅用地，年期都太短。我認(rèn)為，根本上解決問(wèn)題，城市居民的住宅樓等用地，農(nóng)村農(nóng)民的耕地和宅地使用年期應(yīng)當(dāng)為999年，企業(yè)用地一般應(yīng)當(dāng)為99＋99年。不論怎樣，目前的使用年期，時(shí)間太短，應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)。改良的辦法：農(nóng)村耕地和宅地，使用年限為150年；城市居民住宅等用地，使用年期為100年；而企業(yè)用地，一般的年期延長(zhǎng)為70年。

第三，農(nóng)村集體土地是不是可以直接進(jìn)入建筑等用地市場(chǎng)

如果土地所有制度進(jìn)行改良的改革，則需要討論的一個(gè)問(wèn)題是，農(nóng)村集體土地是不是可以不通過(guò)國(guó)家征用，直接進(jìn)入建設(shè)和各種用地市場(chǎng)？實(shí)際上，目前的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村開(kāi)發(fā)住房用地，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)被城市建設(shè)所包容，這些企業(yè)沒(méi)有通過(guò)征用程序已經(jīng)用地多年，若將其改為國(guó)有用地，讓企業(yè)和住戶再交一次出讓金，實(shí)際是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)于農(nóng)村耕地等集體用地，怎樣進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，有著兩種意見(jiàn)：一是農(nóng)村集體用地必須先征用為國(guó)有土地，再由政府出讓給用地商。二是農(nóng)村集體土地可以直接進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng)，用不著先征用為國(guó)有土地，再由政府進(jìn)行出讓。我認(rèn)為，先征用為國(guó)有土地，再出讓給用地商的方式是違背憲法兩種土地所有制精神的做法。既然集體土地和國(guó)有土地是兩種土地所有制，那么集體為什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，農(nóng)村集體如果要出售自己生產(chǎn)的糧食，是不是先要由政府收購(gòu)，再由政府賣給用糧者呢？因此，我認(rèn)為，從所有權(quán)的法理上講，要么將農(nóng)村土地全部收歸國(guó)有，國(guó)家可以收購(gòu)其年期使用權(quán)，再將使用權(quán)出讓給其他使用者；或者讓農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，政府不應(yīng)當(dāng)再在中間干涉交易�，F(xiàn)在的問(wèn)題是，雖然農(nóng)村土地屬于集體所有，但是，政府從集體征用后，再賣給用地商，一般是將征用價(jià)格壓得較低，出讓價(jià)格又較高，政府在中間賺了很大一筆錢，有的城市政府倒賣倒買土地所賺的錢成為城市的第二財(cái)政。如果是這樣，還不如將農(nóng)村土地全部國(guó)有，政府的這種操作方式還名正言順一些。如果不能國(guó)有，則農(nóng)村的集體土地應(yīng)該可以直接進(jìn)入用地市場(chǎng)。

第四，土地怎樣交易和價(jià)格如何確定

土地的交易應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)分配，出價(jià)最高的，應(yīng)當(dāng)是土地的受讓者。而價(jià)格應(yīng)當(dāng)由供求來(lái)決定，需求特別旺盛地段的土地，價(jià)格就應(yīng)當(dāng)高一些，而需求不旺地段的土地價(jià)格就應(yīng)當(dāng)?shù)鸵恍�，而不�?yīng)當(dāng)由政府操縱土地價(jià)格。土地的出租，也應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來(lái)確定。政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)土地出租市場(chǎng)的租價(jià)水平。

政府需要做的事情是，對(duì)土地價(jià)格和出租租金水平較高的，征收土地交易和出租增值稅，否則土地賣者和出租者就獲得需求過(guò)旺形成的暴利。關(guān)鍵是，土地的交易不能一對(duì)一協(xié)商，而是要公開(kāi)透明競(jìng)爭(zhēng)，只要土地買家是理性的，競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格是市場(chǎng)最合理的價(jià)格。但是，土地出租則要區(qū)別對(duì)待，主要是土地產(chǎn)權(quán)明確的前提下，土地所有者和使用權(quán)所有者，以其收入最大化來(lái)出租土地，在多個(gè)需求者出價(jià)的情況下選擇的租用者，出租價(jià)格就是合理的。但是，不排除農(nóng)村土地集體所有時(shí)，村長(zhǎng)為了自己的私利，將土地低價(jià)出售或者出租給用地者作用，從中謀取自己的利益。因此，如果農(nóng)村土地不能國(guó)有化的情況下，村民公開(kāi)監(jiān)督，是非常必要的。

第五，土地在宏觀上如何管理

1994年的宏觀調(diào)控，實(shí)行了土地和信貸雙緊的政策，這在特殊情況下，不失為一種宏觀調(diào)控的舉措。但是，只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在任何國(guó)家里，土地部門不能成為宏觀管理部門。因?yàn)橥恋厥且环N生產(chǎn)要素，它要象資金、勞動(dòng)、原材料等一樣隨著市場(chǎng)的調(diào)節(jié)而自由在用地企業(yè)和其他用地者之間配置，不可能高度集中管理起來(lái)。

土地的宏觀管理最主要的有這樣兩項(xiàng)。

土地制度改革范文第2篇

土地，是人類生存的基礎(chǔ)；農(nóng)村土地，是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要內(nèi)容的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地；中國(guó)農(nóng)村的土地，則是以分散經(jīng)營(yíng)為主要內(nèi)容的，半商品化的，總體生產(chǎn)水平不高的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)場(chǎng)地。在這片土地上養(yǎng)育著十多億中國(guó)人，這是一個(gè)不小的功績(jī)。然而，卻又存在著農(nóng)村可耕面積逐年遞減，土地質(zhì)量蛻化，農(nóng)業(yè)整體效益不高等方面的問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，就要著力進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，就要認(rèn)識(shí)改革的盲點(diǎn)，分析改革的難點(diǎn)，探尋改革的亮點(diǎn)。

盲點(diǎn)

中國(guó)的經(jīng)歷了打土豪，分田地階段，互助合作階段，階段，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。除了在階段出現(xiàn)了一些問(wèn)題以外，應(yīng)該說(shuō)，每一次，都提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高了土地利用和再利用的價(jià)值，人們?cè)诔浞掷�用土地資源方面還是想了很多辦法的。然而，在土地制度改革中有些深層的問(wèn)題卻從未涉及，有些問(wèn)題雖然涉及到了卻很少有人去探討和發(fā)掘。例如土地的物權(quán)問(wèn)題、未來(lái)利潤(rùn)分配問(wèn)題、土地雇工問(wèn)題等。這些看似簡(jiǎn)單的問(wèn)題，如果不認(rèn)真予以研究并思考相應(yīng)的對(duì)策，將有可能成為土地制度改革的攔路虎。

1、土地的所有權(quán)問(wèn)題�！锻恋胤ā芬�(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有�！奔�體是什么，邊界不清楚。由誰(shuí)來(lái)代表集體擁有土地所有權(quán)呢？所謂集體所有，在許多地方實(shí)際上就是村干部所有。是由村干部說(shuō)了算。國(guó)土資源局是為國(guó)家管理土地的專業(yè)部門，可他們對(duì)于全國(guó)農(nóng)村土地的管理權(quán)卻十分有限。他們必須在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。當(dāng)?shù)胤近h政領(lǐng)導(dǎo)為了創(chuàng)造政績(jī)，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為借口，強(qiáng)行要求土地管理部門批撥土地的時(shí)候，他們不得不執(zhí)行；當(dāng)村干部們不適當(dāng)?shù)氖褂眉�體所有的土地的時(shí)候，他們制止的手段又強(qiáng)硬不起來(lái)。中國(guó)是一個(gè)用中央集權(quán)制統(tǒng)治的國(guó)家，國(guó)土資源部門是中央的直屬企業(yè)，對(duì)于土地管理有著絕對(duì)的權(quán)威，那么，濫批濫建濫占耕地的問(wèn)題為什么還會(huì)屢禁不止呢？究其原因，還是土地的所有權(quán)不明晰。國(guó)家管理土地的權(quán)力有限，地方政府則在不斷地分割著國(guó)有土地，在悄悄地蠶食可用耕地，在慢慢地?cái)U(kuò)大地方在土地上擁有的那部分權(quán)力。國(guó)有土地和集體土地的所有權(quán)應(yīng)該怎樣劃分？是促使土地的所有權(quán)逐步上升，還是任其不斷下滑？這是土地制度改革中的重要看點(diǎn)。長(zhǎng)期困繞著人們的土地所有權(quán)不明晰和使用權(quán)不規(guī)范的問(wèn)題，是基層干部對(duì)現(xiàn)行法律和政策理解有偏差而執(zhí)行不力，還是農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)本身有問(wèn)題呢？

2、土地未來(lái)利潤(rùn)的再分配問(wèn)題。在高額利潤(rùn)的誘導(dǎo)下，房地產(chǎn)愈炒愈熱，占用耕地的矛盾也越來(lái)越突出。特別是在一些中小城市，開(kāi)發(fā)商所建的商品房一般不會(huì)超過(guò)七層，中間還要有綠化帶和花園，占用了大量的耕地。按照有關(guān)規(guī)定，土地征用費(fèi)和青苗費(fèi)都是一次性的，很多農(nóng)民失去了土地之后，得到的補(bǔ)償是有限的，青年人還可以外出打工糊口，老人和孩子的生計(jì)就成了一個(gè)不好解決的問(wèn)題了。隨著房?jī)r(jià)的不斷上漲，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和購(gòu)買新房的住戶他們所擁有的房產(chǎn)是在不斷地增值，可是土地被征去了的農(nóng)民的疾苦是沒(méi)有多少人去關(guān)心的。由誰(shuí)去給失去土地的農(nóng)民討回這個(gè)公道呢？是維權(quán)部門，還是地方政府？難道就不能采取一些辦法，將土地的未來(lái)利潤(rùn)逐年返還一部分給農(nóng)民嗎？這是土地制度改革中不容忽視的一個(gè)重要問(wèn)題。

3、土地耕種的客體問(wèn)題。在農(nóng)村，土地承包人是耕種土地的主體，承包人雇傭的短工或者可以稱之為土地耕種的客體。在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之初，就存在著有的地方人多田少，有的地方田多人少的問(wèn)題，加之近年來(lái)，外出打工的人員越來(lái)越多，有些田地比較多的農(nóng)戶，在農(nóng)忙季節(jié)實(shí)在忙不過(guò)來(lái)，就偶爾雇請(qǐng)一些短工。剛開(kāi)始，只是在插秧和割谷時(shí)請(qǐng)一兩個(gè)工，每日的工價(jià)也只有20元左右。隨著建筑業(yè)工價(jià)的上漲，有些農(nóng)民工覺(jué)得從千里之外回家忙雙搶不值得，因而寧愿花錢雇工。雇傭工所從事的農(nóng)活由插秧、割谷拓展到了整田、打場(chǎng)等活路，工錢也由20元漲到了50元以上。從當(dāng)前的情況看，農(nóng)田承包者雇傭短工，雇主極大地減輕了勞作強(qiáng)度，被雇者也獲得了較大的利益。雙方各得其所。這種農(nóng)民花錢買勞力的辦法，地方政府雖然說(shuō)沒(méi)有明確表態(tài)支持，但是也沒(méi)有人反對(duì)，等于是默認(rèn)了。有些村干部甚至也加入了賣工的行列。問(wèn)題是中央政府怎樣看待這個(gè)問(wèn)題，如果支持農(nóng)民以換工的形式相互打工，各自以協(xié)商的方式取得勞動(dòng)報(bào)酬，那么，對(duì)于下一步深化土地制度改革將會(huì)有一定的幫助和促進(jìn)作用；如果限制或者制止農(nóng)民用勞動(dòng)力在農(nóng)田里掙錢，那么，將會(huì)加大的難度。盡管外出打工已經(jīng)不是一件什么新鮮事了，盡管靠勞動(dòng)賺錢被認(rèn)為是取得合法收入的有效途徑，盡管沒(méi)有人拿剝削和被剝削說(shuō)事了，可是，有些人仍然對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的短工或者是長(zhǎng)工心存介蒂。這不僅是一個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題，而且關(guān)系到農(nóng)村土地能不能在高價(jià)位運(yùn)作和如何發(fā)揮土地的最大效益的問(wèn)題。

難點(diǎn)

對(duì)能否順利地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，很多人缺乏信心。與此同時(shí)，下面幾個(gè)問(wèn)題又不同程度地增加了改革的難度。

1、土地的質(zhì)量蛻化難抑制。土地，有著自我恢復(fù)和自我保養(yǎng)功能，任由你如何踐踏它，只要你能按季節(jié)播種，地里總是能長(zhǎng)出莊稼來(lái)的。然而，土地沙化、鹽堿化和水土流失的問(wèn)題卻不得不令人十分擔(dān)憂。由于人們?cè)�一度忽視了防護(hù)林的重要性，毀林問(wèn)題在一些地方十分猖厥，由過(guò)去的人逼沙退變成了現(xiàn)在的沙逼人退；由于一些地方只注意了工業(yè)的發(fā)展速度，而忽視了廢水對(duì)耕地的污染，因而使得一些地方耕地的鹽堿化程度不斷加深；由于對(duì)植被的破壞和不合理的土地開(kāi)發(fā)，因而使得在一些地方水土流失依然比較嚴(yán)重。土地的質(zhì)量，決定著土地的價(jià)值，決定著人們的生存方式，決定著中國(guó)的未來(lái)。

2、土地的耕種面積難擴(kuò)展。一方面城市建設(shè)的步伐在不斷地加快，城市建設(shè)占地以驚人的速度在積極地推進(jìn)著；另一方面，國(guó)家為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，有計(jì)劃地實(shí)施了退耕還林、退耕還湖、退耕還草等環(huán)境保護(hù)策略。這就使得農(nóng)村的可耕種面積越來(lái)越少了。土地，作為一種資源，可以采取多種方式開(kāi)發(fā)利用，種植農(nóng)產(chǎn)品雖然不是土地利用的唯一方式，但是，農(nóng)產(chǎn)品卻是人們生存中的必要?jiǎng)趧?dòng)產(chǎn)品。沒(méi)有了耕地，人們?nèi)绾紊�存？沒(méi)有了耕地，以什么為基礎(chǔ)改革？沒(méi)有了耕地，怎樣去描繪中國(guó)的未來(lái)呢？看著一座座新建的城市拔地而起，一條條寬闊的馬路上行人如織，一幢幢商品房美麗而寬敞，看起來(lái)確實(shí)令人賞心悅目�？墒窃谶@些繁華背后隱藏著多少付作用呢？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題卻很少有人去過(guò)細(xì)思考和認(rèn)真分析。這不能不是人們生活中的一個(gè)重大缺憾。

3、土地的作價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一。同樣是國(guó)家公有的土地，城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地使用權(quán)可以作價(jià)變賣，而農(nóng)村的土地卻不能變賣。城市越大，地價(jià)越高；地域越偏僻，地價(jià)越低。按說(shuō)城鄉(xiāng)的每一寸土地都屬于國(guó)有土地，都應(yīng)該由國(guó)土資源管理部門統(tǒng)一登記造冊(cè)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一作價(jià)。地價(jià)，作為衡量土地價(jià)值的尺度，不應(yīng)該對(duì)比較偏遠(yuǎn)的農(nóng)村土地另眼相看，不應(yīng)該在土地政策上把農(nóng)村土地看成是另類，不能限制農(nóng)民有償出讓土地的使用權(quán)。

4、土地的規(guī)模效益難實(shí)現(xiàn)。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，既是一種土地分配方式，也是一種利益分配方式。它較之一大二公的制度有了很大的進(jìn)步，較好地體現(xiàn)了多勞多得的分配制度，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種田的積極性。后來(lái)，農(nóng)村又推行了以雙層經(jīng)營(yíng)為內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，可是，這項(xiàng)改革沒(méi)有見(jiàn)到什么成果就銷聲匿跡了，再往后，農(nóng)村的各項(xiàng)改革就基本停滯了，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)卻是在逐年增加，有些地方的農(nóng)民已經(jīng)到了不堪負(fù)重的地步。新一屆黨中央的領(lǐng)導(dǎo)班子上任以后，采取了免稅、減賦、直補(bǔ)等辦法，調(diào)整了國(guó)家、集體和農(nóng)戶的利益分配關(guān)系，從而使農(nóng)村這塊即將冷卻了的土地又火熱起來(lái)了。但是，這種靠政府反哺而維持的低效益生產(chǎn)還能維持多久呢？單家獨(dú)戶的分散經(jīng)營(yíng)能不能成為中國(guó)式的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)模式呢？要提高農(nóng)業(yè)的整體效益，走規(guī)模經(jīng)營(yíng)的道路，又如何保證耕者有其田呢？這是長(zhǎng)期困繞著人們的重要問(wèn)題。也是農(nóng)村土地制度改革的重大難題。這個(gè)難題不突破，改革就無(wú)法破冰前行。

是敏感的，也是艱難的。難就難在人們對(duì)一些看似簡(jiǎn)單而又不得不認(rèn)真對(duì)待的某些具體問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上。如果我們能認(rèn)識(shí)到地價(jià)問(wèn)題、土地的質(zhì)量問(wèn)題、土地的效益問(wèn)題的重要性，并去著手一件一件地解決這些問(wèn)題，也就能夠比較順利地推進(jìn)了。

亮點(diǎn)

當(dāng)前的，既沒(méi)有上個(gè)世紀(jì)五六十年代“早日進(jìn)入共產(chǎn)主義”的那種狂熱，也沒(méi)有聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)“完成國(guó)家的，留足集體的，剩下的全是自己的”那種少得不如多得的沖動(dòng)，更沒(méi)有土地革命前“身無(wú)遮寒衣，家無(wú)隔夜糧”的那種逼迫。那么，農(nóng)村土地制度改革是不是可以放棄呢？當(dāng)然不能。如果不進(jìn)行改革，濫占耕地的問(wèn)題就會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，可耕面積就會(huì)越來(lái)越少，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又將如一潭死水缺乏其應(yīng)有的生機(jī)和活力，提高現(xiàn)有土地的效益將永遠(yuǎn)是一句空話。我們既要著力解決中的難點(diǎn)問(wèn)題，也要尋找改革的亮點(diǎn)，使改革真正起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

1、尋找可耕種土地的保本點(diǎn)。中國(guó)是一個(gè)人口眾多的農(nóng)業(yè)大國(guó)，十三億人的吃飯問(wèn)題始終是全國(guó)人民的第一要?jiǎng)?wù)。要保證耕地上能生產(chǎn)出足夠的糧食和棉花，能滿足人們的吃飯穿衣問(wèn)題，就要對(duì)可耕面積、糧食產(chǎn)量和人均消耗等進(jìn)行認(rèn)真測(cè)算；對(duì)糧食豐欠、發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)際市場(chǎng)予以客觀分析；對(duì)產(chǎn)業(yè)分工、協(xié)調(diào)機(jī)制和發(fā)展目標(biāo)作出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。一是認(rèn)真測(cè)算。要根據(jù)現(xiàn)時(shí)的可耕種田畝，現(xiàn)有的糧食單產(chǎn)水平，現(xiàn)在的人均消耗糧食的數(shù)量，測(cè)算出在一個(gè)生產(chǎn)周期內(nèi)人們生活中所需要的糧食總量。測(cè)算出現(xiàn)有的耕地面積滿足糧食供應(yīng)是有余，還是不足。如果是不足，應(yīng)該采取哪些補(bǔ)救措施；如果是有余，則可以有計(jì)劃地分年度將耕地挪作他用。二是要據(jù)實(shí)分析。在豐收年景，糧食產(chǎn)量就高；在災(zāi)荒年景，糧食產(chǎn)量就低。國(guó)外的進(jìn)口糧多，糧食市場(chǎng)就飽和；進(jìn)口糧少，糧食市場(chǎng)就緊俏。在國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)階段，農(nóng)產(chǎn)品在總量上就會(huì)呈上升的趨勢(shì)；當(dāng)發(fā)展的重點(diǎn)投向工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品就有可能相應(yīng)減少。要在以往，國(guó)家對(duì)糧食托市一年，第二年糧價(jià)就會(huì)下跌，糧食市場(chǎng)的飽和度需要幾年才能化解；而在近幾年，國(guó)家連續(xù)三年實(shí)施了糧食托市價(jià)格，可是市場(chǎng)上的糧食不僅沒(méi)有由暢銷轉(zhuǎn)變?yōu)闇�銷，而且糧價(jià)還在不斷上漲。這種非常現(xiàn)象至少給我們提供了以下幾個(gè)方面的信息：A，糧食由進(jìn)口大于出口轉(zhuǎn)變?yōu)榱顺隹诖笥谶M(jìn)口；B，國(guó)家的糧食儲(chǔ)備是在逐年增加；C，以糧食為原料的產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。不分析這些變化，就難以把握耕地的進(jìn)退尺度。三是要長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。在美國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)人口只占總?cè)丝诘?%左右，而我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口卻占72%以上，這是一個(gè)不小的差距。要縮小這個(gè)差距，就要求我們?cè)谥贫ㄖ虚L(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃的時(shí)候，充分考慮非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)業(yè)人口的能力，充分考慮挖掘農(nóng)業(yè)以較少的勞動(dòng)力投入取得較高的經(jīng)濟(jì)效益的潛力，充分考慮農(nóng)業(yè)主產(chǎn)品價(jià)位的提升和農(nóng)業(yè)副產(chǎn)品大力擴(kuò)張的能力以及替代食品的研制和開(kāi)發(fā)能力。要科學(xué)地規(guī)劃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遠(yuǎn)景，就要腳踏實(shí)地地去調(diào)查、測(cè)算、分析。既不能盲目占用耕地，弄得到時(shí)候糧食沒(méi)有了，工業(yè)也沒(méi)有發(fā)展起來(lái)；也不能死守著窮土地過(guò)窮日子。而應(yīng)該在心中有數(shù)的前提下，謹(jǐn)慎、合理、協(xié)調(diào)、高效地開(kāi)發(fā)和利用每一寸國(guó)有土地，使生活在土地上的人們生活得一天更比一天好。

2、限制土地濫用者的緊箍咒。濫用土地，是指不恰當(dāng)?shù)厥褂猛恋匾约爸苯踊蛘唛g接地給土地造成傷害的行為。由地方政府批撥出去的土地久占不用；少用多批，浪費(fèi)土地；在沒(méi)有調(diào)查研究的基礎(chǔ)上盲目上項(xiàng)目，結(jié)果是還未投產(chǎn)就停了產(chǎn)，或者留下半拉子工程等均屬于濫占耕地。人為地導(dǎo)致耕地沙化和鹽堿化是對(duì)土地的直接傷害；由于工業(yè)排污等使農(nóng)田受損是對(duì)土地的間接傷害。明知損害土地于國(guó)于民都不利，那么，為什么會(huì)有人逆風(fēng)而上呢？有的是真心發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但是由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，好心辦不成好事，結(jié)果是以浪費(fèi)土地為代價(jià)換回來(lái)一些教訓(xùn)；也有的是為了樹政績(jī)，濫用自己手中的權(quán)力，把浪費(fèi)土地并不當(dāng)一回事；還有的明知政策不允許，卻總愛(ài)打擦邊球，踩紅線，本意是既不越軌太遠(yuǎn)，又能在自己的一任里干出政績(jī)來(lái)。雖然在土地的合理利用上有些不盡人意的地方，但是這些人因?yàn)檎��?jī)突出，很快地便被提拔了。至于他們?cè)谕恋貑?wèn)題上小小的失誤也就沒(méi)有人去認(rèn)真追究了。要制止濫占耕地的行為，一方面要明確國(guó)有土地的所有權(quán)、權(quán)和管理權(quán)，并上收土地管理權(quán)限，樹立國(guó)有土地管理的權(quán)威；另一方面要下大力整治土地管理中的不規(guī)范行為。一是要摘帽。對(duì)于打著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的旗號(hào)，違反土地法越權(quán)批撥土地，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)惡劣影響者，或者是以權(quán)謀私批撥土地給自己的親友從中得到好處者，要下決心罷其官，免其職，情節(jié)特別嚴(yán)重的，還應(yīng)依法予以懲辦，否則，就難以堵住土地使用上的“黑洞”。二是要重罰。對(duì)于那些所謂的好心辦了壞事的，給土地利用造成明顯損失的黨政干部，不能搞下不為例，要罰他們的“奉祿”，不僅要罰，而且還要重罰。最好是按照所造成損失的比例要求其分年度清償這筆“債務(wù)”，只有這樣，才能使拿國(guó)有土地當(dāng)兒戲的領(lǐng)導(dǎo)者引以為戒。三是要下貶。對(duì)于那些打擦邊球的干部，雖然是政績(jī)有了，可是土地的損失也有了，而且還比較明顯的，不但不能提升，而且還應(yīng)該將其下派到因缺乏土地生活條件很差的貧困地區(qū)去體驗(yàn)生活，吸取教訓(xùn)，等到土地意識(shí)在這些人的心里有了一定的份量以后再官?gòu)?fù)原職。在一些地方官員看來(lái)，在他們領(lǐng)導(dǎo)下的每一個(gè)部門的工作都很重要，其實(shí)也都不重要；每一個(gè)部門的規(guī)定都很嚴(yán)肅，其實(shí)也不是那么嚇人。重要的是他們的手中有這份權(quán)力，權(quán)力不用有可能過(guò)期作廢；有的人甚至認(rèn)為法律也不過(guò)是那么回事，在他們的權(quán)力變通下，法律也能為“我”所用。不下決心懲治個(gè)別地方個(gè)別人的問(wèn)題，土地管理就會(huì)成為一個(gè)永遠(yuǎn)說(shuō)不完的話題。

3、開(kāi)啟土地高回報(bào)的制動(dòng)閥。無(wú)論是農(nóng)業(yè)用地，還是非農(nóng)業(yè)用地，都有理由也有必要追求土地的高額回報(bào)。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，人們比較注重非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中的土地增值問(wèn)題，卻常常忽略了如何讓農(nóng)業(yè)用地也增值的問(wèn)題。也許是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)本來(lái)就增值難而使得有些人望而卻步，也許是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面增值的制約因素太多而使得有些人棄之不顧，但無(wú)論如何總得有人去打開(kāi)這個(gè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地高額回報(bào)的啟動(dòng)閥。去探尋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的剩余勞動(dòng)力大量地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的途徑。去最大限度地縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別，體力勞動(dòng)與腦力勞動(dòng)的差別。

①著力提高土地的質(zhì)量。土地的質(zhì)量是土地生命的保障，也是人類生命的保障。對(duì)土地的養(yǎng)護(hù)，一靠自養(yǎng)，二靠水養(yǎng)，三靠人養(yǎng)。所謂自養(yǎng)，是指土地的自我循環(huán)和養(yǎng)護(hù)功能，只要人們不去人為地破壞它，只要自然環(huán)境的變化差異不是特別大，只要連續(xù)種植不改變土壤的成份結(jié)構(gòu)，在一定時(shí)期內(nèi)，土地的質(zhì)量是不會(huì)明顯下降的。所謂水養(yǎng)，是指水對(duì)土地的養(yǎng)護(hù)作用。沒(méi)有了水，土地上將會(huì)萬(wàn)物不生；地下水的含量減少或者是水位降低，則地表上的土質(zhì)會(huì)發(fā)生明顯的變異。因此，我們要合理地調(diào)配和運(yùn)用現(xiàn)有的淡水資源，投資興建大中型水庫(kù)，修繕中小型病險(xiǎn)水庫(kù)，組織農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)清挖塘堰。有條件的地方，還要在一些大中河流上修建更多的集發(fā)電、蓄水、灌溉于一體的水電設(shè)施，從而從根本上改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天等水的局面，改變因雨水不足而使良田面積縮小的局面，改變幾處眼瞅著淡水嘩嘩流，幾處沒(méi)有水愁白頭的局面。令人感到困惑的是，在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期尚且有人知道“水利是農(nóng)業(yè)的命脈。”可是到了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，怎么就沒(méi)有人去反思它，研究它，攻克它呢？所謂人養(yǎng)，是指人們?cè)诟�種過(guò)程中對(duì)水土的保持和養(yǎng)護(hù)。一是不能對(duì)土地惡意傷害，如工業(yè)污染、植被破壞等；二是不能竭澤而漁，在一年三季甚至是四季種植的地方，每隔幾年要有一年是兩季或者是一季種植，在土地的休整年份的秋冬之際將土地翻耕出來(lái)，讓其得以休養(yǎng)生息，同時(shí)，不能連續(xù)種植對(duì)土地消耗大而又沒(méi)有相應(yīng)補(bǔ)充的植物，要通過(guò)植物等有機(jī)物的回填使土地保持完好的再生機(jī)能；三是不能只種不養(yǎng)，土地對(duì)人類的貢獻(xiàn)的無(wú)限的，但也不是無(wú)條件的，重復(fù)地過(guò)多地使用化學(xué)肥料，連續(xù)幾年不投肥料，地里就長(zhǎng)不出好莊稼，要盡量地多用農(nóng)家肥或者將有機(jī)肥與化肥間作使用，才能使土地保持一定的涵養(yǎng)。人們要從土地中得到高額的回報(bào)，就要適當(dāng)?shù)亟o予土地一定的回報(bào)；要尋找農(nóng)業(yè)低投入高產(chǎn)出的突破口，就要在水、肥、土、種、密、保、工、管中建立起一種和諧的關(guān)系。

土地制度改革范文第3篇

（一）現(xiàn)行土地制度供給結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)單描述

從土地資源的配置和利用來(lái)看，土地制度結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容為產(chǎn)權(quán)規(guī)定和配置方式。我們有必要以此為分析線路，將現(xiàn)行土地制度供給的結(jié)構(gòu)進(jìn)行簡(jiǎn)單的框架性的描述。

憲法規(guī)定了中國(guó)目前土地的國(guó)有和集體兩種所有形式：即城市的土地屬于國(guó)家所有，土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；農(nóng)戶使用和經(jīng)營(yíng)的宅基地和承包地、承包山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)集體土地實(shí)行征用。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。特別是農(nóng)村，集體和農(nóng)民不得私自改變土地的用途，并買賣土地或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地。

城市土地國(guó)家可以依法無(wú)償和有償出讓一定年限的土地使用權(quán)，農(nóng)村土地耕地和宅地由農(nóng)民經(jīng)營(yíng)和居住和使用，耕地有承包經(jīng)營(yíng)期限；國(guó)有土地使用權(quán)可以交易，但是用途轉(zhuǎn)變受到嚴(yán)格管制；城鎮(zhèn)住宅，視商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、單位改革房等等的不同，其使用權(quán)的出租和交易，特別是改變用途，在法律和法規(guī)上也受到嚴(yán)格的控制。

國(guó)家對(duì)土地資源的分配進(jìn)行高度集中和嚴(yán)格的管制。一是國(guó)家規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格控制土地的用途的改變。城市編制城市用地規(guī)劃，改變用地性質(zhì)地需要由土地規(guī)劃部門和土地管理部門批準(zhǔn)；農(nóng)村耕地，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民宅基地、農(nóng)村道路等建設(shè)用地外，改變用途首先要經(jīng)過(guò)國(guó)家征用變成國(guó)有土地后方可。二是高度集中土地資源的分配和管理權(quán)力。如《土地管理法》第45條規(guī)定：征用下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（1）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的；（3）其他土地超過(guò)70公頃的。此3條規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

如果將中國(guó)目前的土地制度進(jìn)行簡(jiǎn)單的總結(jié)，可概括為國(guó)家和集體兩種所有，國(guó)家擁有高度集中分配土地資源的權(quán)力，國(guó)家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途，建設(shè)用地絕大部分只能用國(guó)有土地，集體不可購(gòu)買國(guó)有土地，國(guó)家強(qiáng)制征用集體土地。

（二）結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)體制對(duì)土地制度的需求

中國(guó)的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)土地制度的供給提出了特殊的需求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)、從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，使城鎮(zhèn)人口比例逐年提高，10、30、50年后，城鎮(zhèn)人口和就業(yè)勞動(dòng)力的比例分別會(huì)提高為50％、70％、90％；這種結(jié)構(gòu)變動(dòng)會(huì)使土地的利用結(jié)構(gòu)、方式、使用者，在發(fā)展轉(zhuǎn)型的一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期中，不斷地發(fā)生變化。城鄉(xiāng)土地的分配和利用將無(wú)不受這種結(jié)構(gòu)劇烈轉(zhuǎn)型的深刻影響。一部分農(nóng)村土地因城市化要通過(guò)交換和其他方式變成城鎮(zhèn)用地，一部分農(nóng)民的宅基地和承包的耕地因到城市務(wù)工和居住而需要出租、轉(zhuǎn)讓和交易，一部分縮小甚至消失的村莊的公共用地也要通過(guò)出租或者交易配置到農(nóng)場(chǎng)或者牧場(chǎng)中；隨著城市化進(jìn)程，村社會(huì)組織和生產(chǎn)組織形式也可能發(fā)生變化；大多數(shù)村因人口的轉(zhuǎn)移要萎縮，一些村因擴(kuò)大為小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)并且其企業(yè)也得以發(fā)展，土地所有形式也會(huì)隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地有關(guān)的二元結(jié)構(gòu)變化，對(duì)土地制度的供給有著特殊的需求：即土地制度要有利于二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地再配置的交易成本，要有利于城市化進(jìn)程，而不是成為城市化進(jìn)程的障礙。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也對(duì)土地制度有著特殊的需求。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)重要內(nèi)容是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、專業(yè)化種養(yǎng)。一部分農(nóng)民的耕地，一部分原來(lái)村里的水利、田間道路等公用設(shè)施，要集中流轉(zhuǎn)到種田、養(yǎng)殖、植林等大戶和專業(yè)技術(shù)能手的農(nóng)牧場(chǎng)中。這種變動(dòng)對(duì)于土地制度供給的出租、交易、抵押等安排有著特殊的要求。而一部分鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的發(fā)展，土地向非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)配置，農(nóng)民的大部分收益來(lái)自于非農(nóng)業(yè)的收益，村里以企業(yè)的形式集中使用土地，并用非農(nóng)業(yè)的收益來(lái)扶持低收益的農(nóng)業(yè)，承包的耕地被集中，于是也需要土地股份合作制等新的土地產(chǎn)權(quán)形式來(lái)適應(yīng)這樣一種格局。

由于人口的不斷流動(dòng)和遷移，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，城鎮(zhèn)土地和與地有關(guān)的房產(chǎn)處于一個(gè)不斷被再配置的過(guò)程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，供求信息橫向傳播和市場(chǎng)橫向調(diào)節(jié)資源分配，是其基本的特征。因此，消費(fèi)商品和資本、技術(shù)、勞動(dòng)的供給與需求信號(hào)是橫向傳播和流動(dòng)的，它們的配置也是由市場(chǎng)橫向調(diào)節(jié)分配的；同樣，體制的同質(zhì)性決定了土地和房地產(chǎn)商品和要素的供給與需求信息不可能舍橫向傳播流動(dòng)而采用綜向集中和下達(dá)，其調(diào)節(jié)還是要以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，而不宜政府高度集中管理；否則，兩種不同質(zhì)配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)的磨擦成本太高。

比如，就城鎮(zhèn)內(nèi)房產(chǎn)的配置來(lái)看，農(nóng)村轉(zhuǎn)移入城鎮(zhèn)的人口需要有住的地方，一些城鎮(zhèn)居民因人口增減和流動(dòng)而住房發(fā)生閑置，一些居民因收入提高需要將面積較小的住宅變成面積較大的住宅，一些居民因工作地點(diǎn)的變動(dòng)需要舍此地點(diǎn)和此城市住宅而求其彼地點(diǎn)和彼城市住宅，一些適于經(jīng)商的住宅可能要改變用途等等，這些每時(shí)每刻發(fā)生的住宅供求，不可能通過(guò)高度集中的制度加以合理和及時(shí)地給予分配。因此，土地制度的設(shè)計(jì)和供給，也需要適應(yīng)人口的不斷流動(dòng)和遷移，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，以及總的配置資源的市場(chǎng)配置體制。

在為期不短的體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局要進(jìn)行戰(zhàn)略性的調(diào)整，黨政社團(tuán)機(jī)構(gòu)在精簡(jiǎn)，一些機(jī)關(guān)后勤服務(wù)在進(jìn)行分離，一些事業(yè)單位逐步地進(jìn)行企業(yè)化改革，一些原來(lái)在劃撥土地上建設(shè)的職工住宅隨著住房制度的改革和職工的流動(dòng)要商品化和市場(chǎng)化配置，國(guó)防部隊(duì)也進(jìn)行了幾次裁軍，并且部隊(duì)的后勤、服務(wù)、軍工也在社會(huì)化和地方化。如此等等，原先給這些國(guó)有企業(yè)、黨政社團(tuán)、軍隊(duì)等等大量劃撥的土地和少量出讓的土地，要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，要重新配置，這需要有將劃撥土地改變?yōu)槌鲎屚恋睾屯恋刂匦屡渲玫闹贫劝才�。這種制度設(shè)計(jì)，既要考慮國(guó)家、轉(zhuǎn)讓方、受讓方各方的利益和承受能力，又要促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，降低土地的閑置率。

另外，我國(guó)有大量的荒山、荒漠等劣質(zhì)土地，并且每年優(yōu)良土地荒漠化、水土流失、生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題大量發(fā)生，優(yōu)良土地的劣質(zhì)化趨勢(shì)沒(méi)有得到扼制，并越來(lái)越嚴(yán)重；特別是西部大開(kāi)發(fā)中，邊遠(yuǎn)地區(qū)的一些土地需要投資和開(kāi)發(fā)。如果用國(guó)家財(cái)政的力量進(jìn)行投資加以改造、利用和保護(hù)，僅僅用政府投資基礎(chǔ)設(shè)施搞西部大開(kāi)發(fā)，財(cái)力肯定有限，并且植樹種草完后，還會(huì)發(fā)生“公地的悲劇”，西部也會(huì)因企業(yè)投資少而發(fā)生基礎(chǔ)設(shè)施資本與產(chǎn)業(yè)資本的比例失調(diào)；而調(diào)動(dòng)社會(huì)和民間的力量投資、改造荒漠和水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，進(jìn)行西部大開(kāi)發(fā)，關(guān)鍵是要設(shè)計(jì)一種能吸引資金流入劣質(zhì)土地和邊遠(yuǎn)國(guó)土的制度安排和供給。

二、現(xiàn)行土地制度供給結(jié)構(gòu)與需求的矛盾和沖突

以以上內(nèi)容為核心要素的土地制度供給，與目前和將來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以及總經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變對(duì)土地制度的需求，發(fā)生了尖銳的矛盾和沖突，陷入了現(xiàn)行土地制度運(yùn)行的困境。

（一）集體土地所有權(quán)的虛無(wú)性及其衍生問(wèn)題

現(xiàn)行土地制度架構(gòu)中最大的困惑，是土地集體所有實(shí)際上的虛無(wú)并衍生出諸多問(wèn)題。從所有主體來(lái)看，村委會(huì)既不是經(jīng)濟(jì)法人，也不是一級(jí)政府，作為當(dāng)?shù)卮迕竦纳鐓^(qū)性自治組織，來(lái)充當(dāng)集體土地財(cái)產(chǎn)的所有者代表。在村民現(xiàn)有民主法制知識(shí)積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為實(shí)際上的村長(zhǎng)和村委會(huì)少數(shù)人所有。這樣的問(wèn)題相當(dāng)普遍：即村長(zhǎng)或者村委會(huì)少數(shù)人出租和變相出賣集體土地，從中尋租；侵占、挪用國(guó)家征地的補(bǔ)償；多留機(jī)動(dòng)地和集體田，頻繁進(jìn)行土地承包的調(diào)整，從中謀利等等。

目前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，而且屢減不少，減負(fù)和增負(fù)反復(fù)，實(shí)際上與土地集體所有與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)制度為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系有關(guān)。土地集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，雖然過(guò)去在打破傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)揮農(nóng)民積極性方面起了不可估量的作用，但是發(fā)展到今天，許多縣鄉(xiāng)村以土地集體所有權(quán)為強(qiáng)制手段，以農(nóng)戶承包的土地為基數(shù)和借口，巧立各種名目，收取各種費(fèi)用，土地集體所有和農(nóng)戶承包實(shí)際已經(jīng)異化為縣鄉(xiāng)村三級(jí)向農(nóng)民進(jìn)行各種稅費(fèi)入畝、強(qiáng)制種農(nóng)業(yè)特產(chǎn)并收特產(chǎn)稅等的一個(gè)搭車收費(fèi)，并政權(quán)化、強(qiáng)制化、永久化的制度機(jī)器。

從集體所有的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，可分為明晰每個(gè)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)的集體所有和不明晰每個(gè)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)的集體所有。就前者來(lái)看，由于農(nóng)戶無(wú)法明確自己產(chǎn)權(quán)部分的價(jià)值、增值和收益，由于財(cái)產(chǎn)、收益的不透明性和不確定性，農(nóng)民的工作動(dòng)力和財(cái)產(chǎn)保護(hù)的自覺(jué)性受到極大的影響。

這就是我們20世紀(jì)70年代末期實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)改革的原因。明晰每個(gè)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)，可分為明晰實(shí)物財(cái)產(chǎn)權(quán)和明晰價(jià)值財(cái)產(chǎn)權(quán)兩種路徑。在農(nóng)村土地制度上，我們實(shí)行了明晰使用權(quán)的限定下，耕地實(shí)物承包使用這樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)，即將土地的使用和經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定的時(shí)間內(nèi)歸于農(nóng)戶。但是，這種實(shí)物長(zhǎng)期使用權(quán)的每個(gè)農(nóng)戶明晰和分割，也帶來(lái)一系列的問(wèn)題：如果使用權(quán)的交易受到限制，規(guī)模經(jīng)濟(jì)、專業(yè)化生產(chǎn)和現(xiàn)代家庭農(nóng)牧場(chǎng)組織形式的發(fā)展必定會(huì)受到限制；在村辦企業(yè)較多的發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)，土地的統(tǒng)一使用也受到限制；土地被用在非農(nóng)業(yè)上的農(nóng)戶和土地仍然被用于農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶，無(wú)法均等地分享工業(yè)化和城市化帶來(lái)的收益等。

土地集體實(shí)際的所有權(quán)力受到國(guó)家的限制。按現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，村組織和農(nóng)戶基本上只有土地所有權(quán)中的使用權(quán)，而實(shí)際上沒(méi)有租讓權(quán)、交易權(quán)和抵押權(quán)。集體不可能將土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)賣給另一集體組織和公司，更不能將土地出賣給個(gè)人。耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)和住宅用地被國(guó)家嚴(yán)格控制，耕地和宅地基本上不允許交易�！稉�(dān)保法》規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押；雖然擔(dān)保法上規(guī)定集體建設(shè)用土地可以抵押給銀行而貸款融資，但是在實(shí)際的操作中，受到村鎮(zhèn)規(guī)劃、各法律條例之間銜接、程序規(guī)定的缺乏等等原因，根本不可能實(shí)施。財(cái)產(chǎn)只有交換，才體現(xiàn)和具有其價(jià)值。由于農(nóng)村集體土地的用途變更受到國(guó)家的管制，不能交易和抵押，因此，農(nóng)村土地除違法改變用途和交易的以外，基本上無(wú)價(jià)值可言；并且也是目前信貸資金難以融向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)非常重要的一個(gè)制度性原因。

（二）集體土地被征用為國(guó)有土地的不平等性及其衍生問(wèn)題

集體所有土地的交易只能被強(qiáng)制征用給國(guó)家后進(jìn)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地作為財(cái)產(chǎn)如果屬于不同的所有者所有，則其交換雙方在經(jīng)濟(jì)和法律地位上是平等的，雙方通過(guò)談判協(xié)商確定土地的交換價(jià)格；而多個(gè)購(gòu)買者和多個(gè)出賣者的競(jìng)爭(zhēng)，使土地價(jià)格達(dá)到均衡和合理的水平。

但是，中國(guó)土地在集體和國(guó)有之間的交易，在法律上是不平等的�！锻恋胤ā芬�(guī)定：國(guó)家依法征用集體土地，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。

國(guó)家給集體土地確定的是補(bǔ)償價(jià)值，而不是交換價(jià)值，即低價(jià)征用；而各地將征用的集體土地有償出讓工業(yè)、房地產(chǎn)、商業(yè)、金融和其他服務(wù)業(yè)時(shí)，高價(jià)出售。就一般耕地來(lái)看，全國(guó)根據(jù)地點(diǎn)的不同，集體大多數(shù)耕地得到的補(bǔ)償1畝地低在3000元，高在30000元不等。

國(guó)有土地出讓價(jià)一般1畝在10萬(wàn)元左右，競(jìng)爭(zhēng)價(jià)高的達(dá)到百萬(wàn)元以上，甚至更高。中央到地方的各級(jí)財(cái)政、各有關(guān)政府部門在將集體所有的土地征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地時(shí)，從集體土地中轉(zhuǎn)移了巨額的價(jià)值。并且，城市除了過(guò)去通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差從農(nóng)村積累資本外，現(xiàn)在農(nóng)村則更多地被迫通過(guò)土地的不平等交易向城市提供積累。而且一些被不平等征用的土地并不是提供用來(lái)建設(shè)公共產(chǎn)品或者發(fā)展國(guó)有企業(yè)，其中許多成了非國(guó)有企業(yè)，甚至私人資本的財(cái)產(chǎn)來(lái)源。

由于集體所有土地對(duì)于每一個(gè)農(nóng)民實(shí)際上的不明確性和虛無(wú)性，一些農(nóng)民從集體中分得少量的征地補(bǔ)償款后，成為了無(wú)土地、無(wú)工作崗位、無(wú)社會(huì)保障的流民。國(guó)家給集體的補(bǔ)償，就分配到農(nóng)民手中而言，從中縣鄉(xiāng)村三級(jí)還要有各種提取，到農(nóng)民手中每畝征地獲得的分配大約在2000元到30000元以下。農(nóng)民與村委會(huì)就征地補(bǔ)償?shù)姆峙溥M(jìn)行了博弈：村委以要投資辦企業(yè)，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，防備村民吃光分光而無(wú)以后的保障等為由，盡可能多留一些；村民以村長(zhǎng)和村委可能將征地補(bǔ)償貪污、挪用，辦企業(yè)中吃回扣、讓自己親屬就業(yè)，投資辦廠可能虧損等等為由，而盡可能爭(zhēng)取多分配到每個(gè)涉征農(nóng)戶。博弈分配的結(jié)果：如果村長(zhǎng)和村委力量強(qiáng)，村里多留后，由于村民與村長(zhǎng)和村委之間委托關(guān)系的無(wú)約束，確實(shí)被村長(zhǎng)村委投資虧損的，貪污挪用的，甚至被上級(jí)政府以各種名目提走的，占90％；而如果村民力量強(qiáng)，全部征地補(bǔ)償款都分給農(nóng)民，則一是補(bǔ)償不足以養(yǎng)老保障和創(chuàng)業(yè)資本額，二是由于農(nóng)民投資創(chuàng)業(yè)素質(zhì)較低、甚至家庭預(yù)算的無(wú)計(jì)劃性，短期內(nèi)可能將所得款消費(fèi)盡，并且投資創(chuàng)業(yè)失敗，或者再找政府安置，或者成為無(wú)業(yè)、無(wú)資產(chǎn)、無(wú)保障的游民。據(jù)有關(guān)研究報(bào)告，如果這種征地方式不予以改變，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化用地的需要，20多年以后，無(wú)地農(nóng)民的規(guī)模將達(dá)到1億左右；并且，如果不能安排一種征地補(bǔ)償和土地增值收益與被征地農(nóng)民社會(huì)保障掛鉤的制度，大規(guī)模、無(wú)保障的流民將成為一個(gè)影響未來(lái)社會(huì)穩(wěn)定的巨大危險(xiǎn)源。

（三）土地管制過(guò)度和管制失效并存

政府對(duì)土地分配、使用和交易管制過(guò)度與管制失效并存。過(guò)去土地管理組織和各種法律法規(guī)體現(xiàn)和內(nèi)涵了這樣一些假設(shè)和精神：一是以為放任由市場(chǎng)為主配置土地資源，肯定會(huì)混亂，因此，要集中分配和管理土地。其建立在這樣的假設(shè)之上，假定分配和管理土地的機(jī)構(gòu)和人員能預(yù)測(cè)千千萬(wàn)萬(wàn)種土地需求并及時(shí)地組織供給，假定這種土地縱向集中管理和分配的信息成本和運(yùn)行的交易成本為零，或者比市場(chǎng)配置低；假定各種與土地有關(guān)的機(jī)構(gòu)和工作人員沒(méi)有自己的私利，他們的利益與國(guó)家和社會(huì)的利益是高度一致的。二是各種與土地管理有關(guān)的法律法規(guī)中，其立法的嚴(yán)格保護(hù)耕地、確保糧食安全、平均農(nóng)戶土地、制約農(nóng)民進(jìn)城等意圖很強(qiáng)，而對(duì)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換趨勢(shì)、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移、總?cè)丝谥谐鞘谢�水平的提高等等考慮不夠，甚至許多立法意圖與之尖銳沖突。三是各種與土地有關(guān)的立法中，強(qiáng)化行政審批、強(qiáng)化審批權(quán)上收和集中、強(qiáng)化政府對(duì)土地的壟斷、強(qiáng)化各種收費(fèi)、強(qiáng)化行政管制的意圖很濃，而對(duì)土地市場(chǎng)的放開(kāi)搞活、居民的涉地民主權(quán)利、公共管理和公共服務(wù)性政府、政府土地管理立法行政監(jiān)督三分離等精神體現(xiàn)的不夠，甚至與之尖銳沖突。

政府目前高度集中和僵化的土地制度供給，極不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的制度需求，并且阻礙農(nóng)村耕地向規(guī)模、專業(yè)化家庭農(nóng)場(chǎng)集中，阻礙土地向城市化和工業(yè)化分配，也阻礙了城鎮(zhèn)土地和房產(chǎn)的流動(dòng)和再配置，加大了交易成本。在涉地的許多法律和法規(guī)中，切實(shí)保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的導(dǎo)向非常強(qiáng)烈；農(nóng)民對(duì)承包的土地，不得改變作其他用途，宅基地不得轉(zhuǎn)讓；為了公平用地利益和防止土地兼并，對(duì)農(nóng)戶擁有土地的最高面積進(jìn)行限制（注：王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997版。）。在這樣重農(nóng)思想的制度安排下，土地被用作城市建設(shè)和企業(yè)場(chǎng)地，受到嚴(yán)格的控制，土地制度中滲透著耕地為本、農(nóng)業(yè)為本、限制城市和工商企業(yè)發(fā)展的立法意識(shí)；而隨著農(nóng)民城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，如果不讓土地流轉(zhuǎn)，不讓轉(zhuǎn)讓宅基地，耕地撂荒和空巢住宅將越來(lái)越多；現(xiàn)代化農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展也將受到最高土地面積規(guī)定的限制。前面已述，土地征用的權(quán)力被國(guó)務(wù)院和省政府高度集中。實(shí)際上可以想象，城市都處于較好的地形位置上，也是一個(gè)整體地理形式，我們不可能為了不占耕地，而將其分散地建設(shè)在山坡、荒漠等處；也可能現(xiàn)有的城市所轄行政區(qū)地理面積較小，沒(méi)有山坡等非耕地可用，城市擴(kuò)大只能占用耕地面積。實(shí)際的土地資源分配中，隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)和工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，大量的違“法”將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘�、住宅、工商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地的情況比比皆是，到處可見(jiàn)，這到底是農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市和工商社會(huì)轉(zhuǎn)型的不可抗拒的趨勢(shì)，還是亂占耕地、土地管理失控的混亂呢？值得經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家和政府決策和管理者深思。

從土地資源流動(dòng)和配置看，現(xiàn)行土地管理中的分配和控制制度不適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的需要，土地要素配置時(shí)間長(zhǎng)、效率低、交易成本過(guò)高，并且土地閑置、浪費(fèi)和稀缺并存。

由于征地審批權(quán)力的高度集中和涉地行政管理部門較多，一個(gè)項(xiàng)目用地從審批到開(kāi)工建設(shè)，往往從基層上報(bào)到國(guó)務(wù)院和省政府批復(fù)，并由各規(guī)劃、計(jì)劃、土地、建設(shè)、外經(jīng)貿(mào)、房地產(chǎn)、國(guó)資、環(huán)保等許多涉地行政管理部門認(rèn)可后實(shí)施，需要蓋少則幾十，多則200多個(gè)公章，需要少則1年，多則3年，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間才能蓋完。改變土地用途的報(bào)告、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的申請(qǐng)等等，審批環(huán)節(jié)也很多，需要報(bào)批的部門也不少，各部門管理的規(guī)定時(shí)有沖突。投資者、建設(shè)者和其他土地變更事宜，需要支付打通各種關(guān)系的協(xié)商和談判成本，如果貸款還要支付貸款閑置時(shí)的利息成本，還要承受因時(shí)間太長(zhǎng)而市場(chǎng)變化造成項(xiàng)目建成后虧損報(bào)廢的風(fēng)險(xiǎn)。

在政府管制過(guò)度的同時(shí)，也存在著政府土地管理失效。由于土地征用、土地用途改變、土地和房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等受到政府集中和管制過(guò)度的制約，而城市化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地要素配置和高效率流動(dòng)有著內(nèi)在強(qiáng)勁的要求，于是集體土地聯(lián)建、化整為零審批、私下出租和交易房地、私自改變土地和房產(chǎn)用途等等情況防不勝防，管不勝管，最后法不責(zé)眾，不了了之。而就土地利用情況來(lái)看，在這樣的既管不了，又管不好，應(yīng)該管的沒(méi)有管，不應(yīng)該管的管了不少的土地集中和管制體制下，有的單位土地閑置，利用率不高，有的單位迫切需要土地，而得不到土地；土地審批中的腐敗久治不絕，而且越趨嚴(yán)重；有的開(kāi)發(fā)商從土地倒賣、土地優(yōu)惠中獲得暴利；一部分土地收益通過(guò)各種渠道流入審批、不法中介、私人開(kāi)發(fā)商等等的手中；而且一些城市中的建設(shè)并沒(méi)有按照規(guī)劃嚴(yán)格得以實(shí)施，亂占亂建、容積率太高、城市功能分區(qū)混亂、農(nóng)工商居政兵學(xué)等雜處的現(xiàn)象也不少見(jiàn)。

由于政府強(qiáng)制征用土地，國(guó)有的權(quán)利實(shí)際上又被多個(gè)政府有關(guān)部門代表和行使，政府各涉地部門為了本部門的利益，在管理征用、劃撥、出讓、規(guī)定用途、改變用途、建設(shè)、交易等等業(yè)務(wù)時(shí)，在土地和房產(chǎn)資源的分配和交易中，處處收費(fèi)、時(shí)時(shí)收費(fèi)、各環(huán)節(jié)收費(fèi)、各項(xiàng)目收費(fèi)。在地價(jià)和房?jī)r(jià)構(gòu)成中，政府各部門的規(guī)費(fèi)在1/5到1/3；其收入有的成了中央和地方各級(jí)財(cái)政的收入，有的成了各部門的收入，甚至成為部門福利、住房、獎(jiǎng)金的資金來(lái)源。

政府各部門、各環(huán)節(jié)據(jù)地權(quán)隨意安排土地分配和管理中的收費(fèi)性設(shè)置，是中國(guó)高地價(jià)和高房?jī)r(jià)的一個(gè)制度性原因。

（四）土地使用年期較短和使用權(quán)終止財(cái)產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險(xiǎn)

過(guò)去的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)谘芯客恋刭Y源的分配和利用時(shí)，忽視了土地制度安排中土地使用者在使用年期終止時(shí)財(cái)產(chǎn)歸屬面臨的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。在所有和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，所有物的使用期限是一個(gè)重要的物權(quán)內(nèi)容。就土地來(lái)看，轉(zhuǎn)讓使用年期越長(zhǎng)，使用者對(duì)物的實(shí)際控制力越強(qiáng)，土地使用權(quán)的價(jià)值就越高；否則，反之。而土地使用者在使用權(quán)到期后，其對(duì)土地本身的投資積累、土地肥力積累、土地上的附著建筑和其他不可分離財(cái)產(chǎn)及為了提高土地的外部經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的土地周圍的投資，都面臨歸屬的不確定風(fēng)險(xiǎn)。這里稱之為土地使用年期終止財(cái)產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

從中國(guó)目前土地使用權(quán)使用年期制度安排來(lái)看，一是年期的時(shí)間較短，二是年期終止時(shí)使用者有關(guān)財(cái)產(chǎn)的歸屬不確定，并且有收回充公的制度安排。從農(nóng)村耕地農(nóng)戶承包時(shí)間來(lái)看，20世紀(jì)80年代初規(guī)定15年期限，20世紀(jì)90年代中期時(shí)，又延長(zhǎng)30年；從城鎮(zhèn)土地使用期時(shí)間來(lái)看，在40～70年之間。集體土地使用期終止，沒(méi)有明確的有關(guān)財(cái)產(chǎn)歸屬規(guī)定，有的按照國(guó)有土地使用權(quán)期滿規(guī)定參照?qǐng)?zhí)行。國(guó)有土地使用期的終止，在《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定，“土地使用權(quán)滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得”。此種制度安排導(dǎo)致這樣一些問(wèn)題：首先，抑制了投資者投資于土地使用權(quán)、房地產(chǎn)和土地質(zhì)量改善方面的積極性，越是快到期的土地，越是加速利用，但不予投入；導(dǎo)致建筑土地的供給和房屋供給過(guò)少，而建筑地段需求和房屋需求過(guò)旺，使建筑地段和房屋價(jià)格居高不下。其次，在農(nóng)村要規(guī)模化和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)耕地的農(nóng)場(chǎng)投資者，不愿意購(gòu)買使用年期過(guò)短的耕地，一是使用年期短于投資回收期，不值得投資，二是臨近到期，財(cái)產(chǎn)歸公的風(fēng)險(xiǎn)太大。再次，退耕還林、改善“四荒”地，改良沙漠等劣質(zhì)地，由于周期長(zhǎng)、投資大，財(cái)產(chǎn)又主要是地上附著物。因使用期太短，投入產(chǎn)出不合算，到期財(cái)產(chǎn)被充公的風(fēng)險(xiǎn)太大，投資劣質(zhì)地投資者的短期行為較明顯。特別是臨界期，將會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模砍樹、毀林、毀灌溉道路設(shè)施的現(xiàn)象。第四，住房土地的使用期為70年，按照終止期地上和附著財(cái)產(chǎn)要收回國(guó)有的規(guī)定，這種制度安排為以后剝奪私人消費(fèi)和投資財(cái)產(chǎn)，將消費(fèi)資料和投資資料實(shí)行公有制改造埋下了制度性的伏筆。第五，我們沒(méi)有利用土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度安排來(lái)吸引社會(huì)投資流入西部，因而不可能有縮小東西部發(fā)展差距的關(guān)鍵性措施，除了國(guó)家財(cái)政借債修道路、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施外，因資金收益率比東部低而不能有效地吸引社會(huì)資金西進(jìn)，西部大開(kāi)發(fā)也不可能有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。如果從地區(qū)發(fā)展不平衡看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地價(jià)值要高一些，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的土地價(jià)值要低一些；東部主要是以土地的收益率吸引投資，在西部則主要靠土地的使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)吸引投資。這樣，西部大開(kāi)發(fā)從土地制度的設(shè)計(jì)和安排上講，要延長(zhǎng)期土地使用年期，保護(hù)使用年期終止私人財(cái)產(chǎn)的安全性，才能大規(guī)模引導(dǎo)社會(huì)投資流向西部，促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，最終縮小東西部發(fā)展的差距。歷史上美國(guó)西部大開(kāi)發(fā)的成功，就是土地制度安排適應(yīng)縮小地區(qū)發(fā)展差距需要的很好例證。

另外，在一些由私人和法人使用，但國(guó)有和集體使用權(quán)沒(méi)有出讓給私人和公司的領(lǐng)域，或者集體和國(guó)有讓渡給私人和法人使用的土地使用權(quán)快到期時(shí)，往往發(fā)生“公地的悲劇”。

國(guó)有和集體的草原過(guò)牧而沙化，集體耕地過(guò)度利用而水土流失，人地矛盾而山坡地被開(kāi)墾、森林被砍伐、湖泊被填埋，集體原有的水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施被損毀，國(guó)土水體大面積被污染，如此等等，都是因?yàn)樗饺撕头ㄈ嗽诠�共土地上盡可能多地獲得收益，盡可能多地將污染這樣的內(nèi)部負(fù)成本直接轉(zhuǎn)嫁給外部公共環(huán)境所致（注：周天勇：《包地到戶，明晰產(chǎn)權(quán)，綠化河山》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2001年7月13日。）。在調(diào)節(jié)人口、資源、生態(tài)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展上，我們總是在加強(qiáng)行政管理上下功夫，但沒(méi)有努力，也還沒(méi)有找到一種有效的，內(nèi)在的，與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的制度安排和制度供給。三、功能設(shè)定與土地制度的選擇和安排

土地制度與市場(chǎng)供求機(jī)制的不同之處是，它不是一種自動(dòng)形成的社會(huì)機(jī)制，而是一種需要由政府、民眾和社會(huì)各界共同討論協(xié)商制定，最后由國(guó)家提供的公共產(chǎn)品。土地制度的結(jié)構(gòu)框架決定制度所具有的功能。因此，土地制度怎樣設(shè)計(jì)和安排，決定于擬定制度框架想具有什么樣的功能。這種功能的確定，既要符合客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也含有人們和決策者的價(jià)值偏好和主觀意圖。這是設(shè)計(jì)、安排和供給土地制度的基礎(chǔ)。

（一）土地制度的功能設(shè)定

合理配置土地資源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。從經(jīng)濟(jì)學(xué)思路來(lái)看，土地資源有兩種不同的所有制模式和國(guó)家管理方式：一種是公共所有、政府集中分配；另一種是私人所有、市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)。到底何種體制能合理地配置和利用土地資源，經(jīng)濟(jì)學(xué)界進(jìn)行過(guò)長(zhǎng)期的爭(zhēng)論。從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，極端公共所有、政府高度集中分配的模式，不適應(yīng)于由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)隨時(shí)變化而每時(shí)每刻發(fā)生的方方面面和成千上萬(wàn)有關(guān)土地事項(xiàng)的及時(shí)處理，不適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資源分配的要求，土地資源配置的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、效率過(guò)低、組織成本太高。

而純粹私人所有、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的模式，因土地資源的數(shù)量有限性、面積不能擴(kuò)張性、空間固定性等特點(diǎn)，而發(fā)生城鎮(zhèn)和生產(chǎn)力不能合理布局、私人土地位置壟斷性漫天要價(jià)、基礎(chǔ)設(shè)施等公共性產(chǎn)品的土地價(jià)格太高等問(wèn)題。從目前一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家土地制度的安排來(lái)看，土地資源并不絕對(duì)是私人占有和市場(chǎng)調(diào)節(jié)，而大多是兩種模式的組合形式，只不過(guò)是國(guó)家所有和私人所有的比重、國(guó)家所有的內(nèi)容、對(duì)私人所有的限制和計(jì)劃市場(chǎng)兩種調(diào)節(jié)方式的組合等等不同而已。因此，在實(shí)際土地制度功能的考慮上，既要避免公共所有、政府分配模式的低效率，又要防止私人所有、市場(chǎng)調(diào)節(jié)造成的配置失效。這是我們?cè)O(shè)計(jì)和安排土地制度所需要思考的兩個(gè)方面的功能。

在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，還需要考慮我們?cè)O(shè)計(jì)的土地制度的特殊功能。除了前面制度需求中要求的有利于促進(jìn)城市化進(jìn)程、有利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)和西部大開(kāi)發(fā)、適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)總體制等功能外，還包括：（1）對(duì)轉(zhuǎn)型中的人口有社會(huì)保障功能。需要安排一種制度，將農(nóng)民承包的土地作為保障財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)，使進(jìn)城務(wù)工和脫離土地的農(nóng)民能獲得一定程度的養(yǎng)老、失業(yè)等保障。（2）

有利于節(jié)約利用土地。通過(guò)土地制度的激勵(lì)和約束，使衰敗的農(nóng)村，其宅地、村公共用地通過(guò)復(fù)墾變成為耕地，抑制城鎮(zhèn)土地受讓和購(gòu)買后不用或利用不高而浪費(fèi)的現(xiàn)象。（3）有利于防止政府土地管理中的腐敗，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公開(kāi)、公平、公正，并盡量借助于市場(chǎng)和社會(huì)的力量配置土地資源；同時(shí)，讓利于民，減少土地制度中部門和工作人員權(quán)力尋租的設(shè)置。

（二）土地制度改革的路徑思考

就中國(guó)目前和未來(lái)的土地制度改革來(lái)看，走回過(guò)去的極端公有、集中分配的體制是不可能的，將大部分土地私有化、土地資源配置完全交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)也不可行。從市場(chǎng)取向的改革看，有兩種可能的路徑可以選擇：一是對(duì)目前土地的兩種公有和資源配置及管理體制進(jìn)行改良，完善土地國(guó)有和集體所有體制，尋求有效的土地集體所有組織形式，改進(jìn)國(guó)家征用集體土地的制度，加大市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置力度。二是全部土地資源屬于國(guó)有，取消土地集體所有；對(duì)農(nóng)民的耕地、宅基地、林地，對(duì)“四荒”和荒漠等劣質(zhì)地，對(duì)西部邊遠(yuǎn)地區(qū)的土地，對(duì)居民的住宅用地，實(shí)行較長(zhǎng)時(shí)間的土地使用年期制度；加大市場(chǎng)配置土地資源的力度。

我認(rèn)為，繼續(xù)完善土地集體所有，沒(méi)有前瞻性的社會(huì)基礎(chǔ)，并且會(huì)使目前存在的一些問(wèn)題在未來(lái)更加嚴(yán)重和惡化。理由是：（1）隨著城市化的進(jìn)程，城鎮(zhèn)人口的比重要從目前的36％上升到20年后的65％左右，進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國(guó)家時(shí)，可能要上升到85％，甚至90％以上，村民社區(qū)組織和集體經(jīng)濟(jì)的人口和勞動(dòng)力基礎(chǔ)，將會(huì)越來(lái)越弱化；從二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程看，一個(gè)時(shí)期中青年勞動(dòng)力將轉(zhuǎn)移，再一個(gè)時(shí)期中青年家庭人口也將轉(zhuǎn)移，村子中的人口長(zhǎng)期來(lái)看，將會(huì)越來(lái)越少，我們不能設(shè)想一個(gè)老年人多和精英人才較少的集體經(jīng)濟(jì)體制。（2）如果沒(méi)有其他收益較高的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)組織只能是家庭農(nóng)牧場(chǎng)形式，集體經(jīng)濟(jì)組織只能虛置，并且增加組織成本。一些學(xué)者和市縣領(lǐng)導(dǎo)以為，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)要回到集體經(jīng)濟(jì)的體制上。

這是不可能的。因?yàn)榫蛢H僅農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)而言，如果沒(méi)有收益較高的其他產(chǎn)業(yè)，簡(jiǎn)單的生產(chǎn)方式不能配以復(fù)雜的組織形式；否則，生產(chǎn)的收益低于組織的成本，其組織難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)（注：周天勇：《農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要回到集體經(jīng)濟(jì)體制上去嗎？》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2001年11月2日。）。（3）一些地處沿海、城郊等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，其土地中建設(shè)用地越來(lái)越多，村民的主要收入來(lái)源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收益，而不是農(nóng)業(yè)的收益；如果村民的土地產(chǎn)權(quán)虛無(wú)，土地實(shí)際上將會(huì)成為村長(zhǎng)所有和村委所有，發(fā)生雖然名義上是土地集體所有，但實(shí)際上收入分配不平等的情況；一些征地補(bǔ)償和土地用于建設(shè)的收入，“控制集體”的個(gè)人和團(tuán)體，也將會(huì)憑權(quán)力而多分多占。（4）如果土地繼續(xù)集體所有，并強(qiáng)化集體所有的體制，建筑在土地制度基礎(chǔ)上的村、鄉(xiāng)、縣吃皇機(jī)構(gòu)難以釜底抽薪，機(jī)構(gòu)會(huì)越來(lái)越龐大，隨著農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移，將會(huì)成為國(guó)家財(cái)政和留在土地上農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)。（5）農(nóng)村土地集體所有，是落后的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義的制度基礎(chǔ)。而土地集體所有與農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上是在某一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中，意識(shí)形態(tài)對(duì)于只有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)于落后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和人多地少國(guó)情的制度性妥協(xié)，這種模式并不是在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)向工商業(yè)和城市社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中的最佳選擇。

（三）土地制度改革的框架性設(shè)計(jì)和安排

在以上分析的基礎(chǔ)上，這里提出以下土地制度改革框架性的安排。

第一，取消集體土地所有權(quán)，考慮國(guó)土主權(quán)、公共產(chǎn)品用地、形成合理生產(chǎn)力區(qū)域布局和城市空間結(jié)構(gòu)、防止土地私人壟斷等因素，確立國(guó)家對(duì)全部土地終極和強(qiáng)制所有權(quán)。在集體土地統(tǒng)一并軌為國(guó)有土地時(shí)，國(guó)家不收取土地所有制轉(zhuǎn)型的費(fèi)用；以往的土地收益，仍然誰(shuí)使用、誰(shuí)出租，為誰(shuí)所有。以后國(guó)家購(gòu)買贖回集體公共年期使用權(quán)（如村里的道路、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村社廣場(chǎng)、集體林場(chǎng)、集體辦公用地等等）時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)量化到村社的每個(gè)個(gè)人。國(guó)家在交通道路等建設(shè)、城市按規(guī)劃改造、國(guó)防用地等等特別情況下，保留對(duì)所有土地占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)的強(qiáng)制收回權(quán)力。但對(duì)收回的土地，公共利益用地的，對(duì)附帶的財(cái)產(chǎn)要給以賠償，對(duì)于農(nóng)民的耕地還要給以特殊補(bǔ)償；城市改造后給企業(yè)的用地，要按照國(guó)家限定的交易價(jià)購(gòu)買土地的使用年期，土地增值收益在原使用者和國(guó)家之間進(jìn)行合理的分配。

第二，根據(jù)不同用地類型，分解土地國(guó)有權(quán)的所有、占有、使用、使用權(quán)處置等內(nèi)容。

對(duì)于道路交通、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防安全、公益事業(yè)用地，實(shí)行國(guó)有、國(guó)撥、公用的制度；對(duì)于學(xué)校、醫(yī)院等半公共性用地實(shí)行劃撥或者優(yōu)惠出讓的體制，土地實(shí)行國(guó)家所有和事業(yè)法人使用制度；對(duì)于工商、服務(wù)等企業(yè)性用地，實(shí)行國(guó)家所有，企業(yè)占有和使用，并使用者可以處置使用權(quán)的體制，土地資源市場(chǎng)化分配；對(duì)于已經(jīng)由農(nóng)民和投資者使用的耕地、林地、牧場(chǎng)、“四荒”、劣質(zhì)地，實(shí)行國(guó)家所有、農(nóng)民和投資者占有和使用的制度，國(guó)家劃撥和優(yōu)惠出讓；對(duì)于宅地和房屋有關(guān)的土地，實(shí)行國(guó)有但居民占有（獨(dú)院和平房）和使用，或者居住者共同占有和使用的體制。

第三，實(shí)行土地使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，并延長(zhǎng)有關(guān)土地使用的期限。對(duì)于已經(jīng)由農(nóng)民和投資者使用的耕地、林地、牧場(chǎng)、“四荒”，（注：農(nóng)村已經(jīng)承包的耕地、林地、牧場(chǎng)、“四荒”等，根據(jù)既定格局，減人不減地，增人不增地。）對(duì)于已經(jīng)和擬投資改造沙漠、禿山、退化草原、戈壁的用地，對(duì)于城市居民住宅用地，實(shí)行999年使用期制度；工商、服務(wù)等企業(yè)性用地，實(shí)行99+99年期制度；農(nóng)民對(duì)土地的使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)，不因其轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)和戶籍地點(diǎn)及性質(zhì)發(fā)生變動(dòng)而喪失；土地的年期使用權(quán)，根據(jù)所余時(shí)間的長(zhǎng)短和對(duì)土地的投資大小，可視為一種有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。國(guó)家要以保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的角度出發(fā)，合理規(guī)定使用年期終止時(shí)財(cái)產(chǎn)的繼承、歸屬和補(bǔ)償，以及土地使用權(quán)的續(xù)租。較長(zhǎng)時(shí)間的土地年期使用權(quán)，其功能主要是吸引資金改造劣質(zhì)地、抑制“公地”的劣質(zhì)化和政府部門設(shè)租的權(quán)力。

第四，將農(nóng)戶土地使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)和目前國(guó)有企業(yè)劃撥的土地與社會(huì)保障掛鉤。由于考慮到絕大部分地區(qū)的農(nóng)民沒(méi)有建立社會(huì)保障，因此，在國(guó)家賦予農(nóng)民目前承包經(jīng)營(yíng)耕地和“四荒”999使用年期權(quán)的同時(shí)，將其作為財(cái)產(chǎn)視為農(nóng)民社會(huì)保障的基礎(chǔ)。到城市里務(wù)工農(nóng)民的土地年期使用權(quán)不予收回；如果在城市找不到工作，或者工資收入很低，或者由于務(wù)工時(shí)間短而沒(méi)能進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障，土地就是農(nóng)民的最后保障財(cái)產(chǎn)；無(wú)論是國(guó)家購(gòu)買贖回農(nóng)民的土地年期使用權(quán)，還是農(nóng)民與企業(yè)和其他個(gè)人之間進(jìn)行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要強(qiáng)制地建立個(gè)人帳戶，納入養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險(xiǎn)基金；同時(shí)，國(guó)家拍賣城市以外土地所得收入，可考慮一部分用于建立農(nóng)民的社會(huì)保障基金，用于償還國(guó)家過(guò)去工業(yè)積累從農(nóng)村中的不平等轉(zhuǎn)移。

過(guò)去一些國(guó)有企業(yè)土地是通過(guò)劃撥方式取得的，考慮到其過(guò)去多年沒(méi)有給職工提取社會(huì)保障基金，在其重組、兼并、破產(chǎn)、聯(lián)營(yíng)等等時(shí)，其土地應(yīng)當(dāng)允許出租、交易、入股，所得資金應(yīng)當(dāng)用于下崗職工的安置和其社會(huì)保障資金的來(lái)源。

第五，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置的基礎(chǔ)性作用。（1）土地對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，是生產(chǎn)要素；對(duì)于居民來(lái)說(shuō)，是生活資料；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，土地使用年期是商品。放開(kāi)土地和房產(chǎn)的交易，形成土地使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)和房產(chǎn)的出租和交易市場(chǎng)。農(nóng)民的耕地、宅地、“四荒”，投資者投資的山林、草場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)、牧場(chǎng)、林場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)企業(yè)的土地年期使用權(quán)，居民的房產(chǎn)，都可以進(jìn)入出租和交易市場(chǎng)，并可以抵押融資。（2）發(fā)展土地使用權(quán)和房產(chǎn)交易出租交易中心、土地價(jià)格和房產(chǎn)價(jià)格評(píng)估事務(wù)所、土地和房產(chǎn)紀(jì)經(jīng)公司、房地產(chǎn)同業(yè)協(xié)會(huì)、房屋物業(yè)管理同業(yè)協(xié)會(huì)等等中介組織和同行業(yè)協(xié)會(huì)，將政府的一些管理職能轉(zhuǎn)移給這些中介組織和同業(yè)協(xié)會(huì)，將政府直接管理變成中介管理和同行業(yè)自律。

第六，國(guó)家彌補(bǔ)土地資源市場(chǎng)配置的缺陷。（1）國(guó)家要制定國(guó)土利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃�？紤]城市化趨勢(shì)，規(guī)劃管理的重點(diǎn)在于城市和城鎮(zhèn)，村鎮(zhèn)規(guī)劃則要考慮村莊萎縮的趨勢(shì)。建設(shè)和其他用地要符合國(guó)土利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃。（2）政府要對(duì)用地附加生態(tài)環(huán)境等方面的指標(biāo)，嚴(yán)格控制污染嚴(yán)重的企業(yè)買地建廠，利用土地制度設(shè)計(jì)和優(yōu)惠政策引導(dǎo)資金投入治沙、治荒、植樹造林，改善生態(tài)環(huán)境。（3）政府要利用中介組織和各方聽(tīng)證的方式，對(duì)各級(jí)地段的土地和房產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行評(píng)定，使土地年期使用權(quán)和房產(chǎn)以此為指導(dǎo)價(jià)格進(jìn)行出租和交易，對(duì)于交易價(jià)格過(guò)高的，進(jìn)行最高限價(jià)。（4）政府可以進(jìn)行土地整理和土地儲(chǔ)備，為了降低交易談判費(fèi)用，在涉及城市重大規(guī)劃建設(shè)、成片改造等土地資源配置中，可以集中購(gòu)買和批租土地。但是，購(gòu)買和出讓土地，都要以公開(kāi)、公正、公平的方式進(jìn)行，要以合理的價(jià)格進(jìn)行購(gòu)買，土地交易的增值部分，要在原土地年期使用財(cái)產(chǎn)者和政府之間合理分配。（5）政府主要根據(jù)憲法、法律和法規(guī)對(duì)于用地和土地出租、交易等等，進(jìn)行監(jiān)督管理。減少行政審批和行政性收費(fèi)，加強(qiáng)依法管理。依法抑制和打擊土地投機(jī)、欺詐活動(dòng)。（6）國(guó)家對(duì)道路交通、水利設(shè)施、國(guó)防安全等公共事業(yè)無(wú)償提供土地，對(duì)基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公益事業(yè)無(wú)償和優(yōu)惠提供土地，給城鎮(zhèn)低收入者提供低租和低價(jià)房，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公正和公平。（7）改革目前建設(shè)用地到國(guó)務(wù)院和省政府審批的高度集中管理體制，利用遙感技術(shù)監(jiān)控各地區(qū)和各城市按規(guī)劃用地的情況；廢除目前用地在小行政區(qū)內(nèi)平衡的辦法，各種用地之間實(shí)行大區(qū)域內(nèi)的平衡；國(guó)土規(guī)劃和城市規(guī)劃具有法律效力和權(quán)威，大的布局方面的事宜應(yīng)當(dāng)管住管好；具體事宜可放開(kāi)搞活，政府不宜管得太死、太多、太細(xì)，盡量減少可能尋租性的制度設(shè)置，避免政府部門和工作人員的制度性腐敗。

簡(jiǎn)單歸納，中國(guó)土地制度改革的框架性安排：土地的兩種公有制并軌，國(guó)家擁有所有土地的終極所有權(quán)，分解國(guó)家所有的占有、使用、使用權(quán)處置等權(quán)力，實(shí)行較長(zhǎng)的使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民和一部分國(guó)有企業(yè)的土地使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)與社會(huì)保障掛鉤，發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，政府管理主要彌補(bǔ)市場(chǎng)配置土地資源的缺陷。

（四）土地制度改革的過(guò)程安排

從反映出來(lái)的諸多的與土地有關(guān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題來(lái)看，土地制度已經(jīng)到了非改不可的地步。從經(jīng)濟(jì)分析看，改革過(guò)程要降低制度變遷的成本、規(guī)避制度改革的風(fēng)險(xiǎn)，并使社會(huì)保持穩(wěn)定。

首先，逐步地實(shí)現(xiàn)三個(gè)并軌：集體與國(guó)有土地并軌，實(shí)行全部土地國(guó)有制；劃撥土地與出讓土地并軌，將城鎮(zhèn)國(guó)有和集體企業(yè)使用的土地從無(wú)償劃撥性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎屝再|(zhì)；將一部分黨政軍和事業(yè)單位的劃撥土地，隨著其后勤社會(huì)化和事業(yè)單位企業(yè)化改革的進(jìn)程，改變?yōu)槌鲎屝再|(zhì)；居民住宅，將單位房改住宅產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)（許多經(jīng)濟(jì)適用房通過(guò)各種關(guān)系被中高收入者購(gòu)買了）與商品住宅產(chǎn)權(quán)并軌。土地年期使用權(quán)證和房產(chǎn)證統(tǒng)一由一個(gè)機(jī)構(gòu)集中認(rèn)證和發(fā)放。

其次，農(nóng)村土地制度的改革，與精簡(jiǎn)縣級(jí)機(jī)構(gòu)、取消鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)、減少村級(jí)管理人員、農(nóng)村稅費(fèi)改革、加強(qiáng)村民自治、建立農(nóng)村社會(huì)保障等配套進(jìn)行。精簡(jiǎn)村鄉(xiāng)縣吃皇糧的人數(shù)，增加財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)教育的支出，減輕農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，并改費(fèi)歸稅，輕稅薄賦；同時(shí)，清理鄉(xiāng)村債務(wù)，一些歷史債務(wù)沉重，沒(méi)有其他資產(chǎn)頂?shù)值拇�，可用�?guó)家賦予村社的土地使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)出售來(lái)進(jìn)行抵債，而不應(yīng)當(dāng)將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給村民。

再次，清理土地方面的法律法規(guī)，一是廢除不適應(yīng)于城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的條款；二是土地管理法、房地產(chǎn)管理法、耕地保護(hù)法、草原法、森林法、水利法和其他有關(guān)法律之間，及其實(shí)施條例之間，要相協(xié)調(diào)；三是根據(jù)國(guó)家所有、市場(chǎng)取向、政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的土地制度安排原則，對(duì)現(xiàn)有的有關(guān)涉及土地的法律和法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充修改。

第四，以土地管理立法、土地行政管理和土地行政和使用的監(jiān)督三分離的原則，法律法規(guī)的起草和制定，從部門起草改由人大召集的有關(guān)各方參加的專門小組從事；考慮土地房產(chǎn)有有限性、固定性、不可增加性等特點(diǎn)，而且問(wèn)題繁多，將土地使用、交易和行政的監(jiān)督，從有關(guān)部門分離，成立土地管理監(jiān)督管理委員會(huì)。

第五，采取先試點(diǎn)、后推廣的方式，積累土地制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，修正改革試驗(yàn)中制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)的一些不可行和風(fēng)險(xiǎn)較大的路徑，降低制度改革的成本，減少制度變革的振蕩；同時(shí)，還要防止改革過(guò)程中套取土地使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)，避免前蘇聯(lián)和俄羅斯過(guò)程中一些部門和人員將管理權(quán)變成使用權(quán)、使用權(quán)再變成所有權(quán)，倒賣和變相倒賣土地，謀取土地制度改革暴利、大發(fā)土地制度改革橫財(cái)問(wèn)題的發(fā)生和蔓延�！竻⒖嘉墨I(xiàn)」

[1]陳洪博：《城鎮(zhèn)土地使用的雙軌制及其隱性市場(chǎng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1992年第3期。

[2]駱友生等：《家庭承包責(zé)任制后的農(nóng)地制度創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1995年第1期。

[3]黃少安：《從家庭承包制的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)到股份合作制的“準(zhǔn)土地產(chǎn)權(quán)”》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1995年第7期。

[4]王金霞等：《地下水灌溉系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新與理論解釋》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2000年第4期。

[5]Hardin，Garrett，1968，“TheTragedyoftheCommons”，Science，vol.162（Dec），1243～1248.[6]埃莉諾·奧斯特羅姆：《制度安排和公用地兩難處境》，1988年，載于《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書館，1992年版。

[7]《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)草原法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》，中國(guó)法制出版社，2002年版。

[8]編輯組：《房地產(chǎn)法律手冊(cè)》，法律出版社，2002年版。

[9]周天勇：《走出決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)誤區(qū)》，廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2002年版。

[10]王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年版，2003年第2次印刷。

[11]盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社，1996年版。

[12]史萬(wàn)里等：《中國(guó)農(nóng)村改革20年》，中州古籍出版社，1998年版。

[13]張紅宇等：《中國(guó)農(nóng)村土地制度建設(shè)》，人民出版社，1995年版。

土地制度改革范文第4篇

內(nèi)容摘要：目前我國(guó)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)有著良好的現(xiàn)狀，但是也存在一些問(wèn)題，比如脫鉤改制不徹底、地方壁壘依然存在、外國(guó)評(píng)估機(jī)構(gòu)的介入加劇競(jìng)爭(zhēng)、存在惡性競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)接受度較差以及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠等。本文就這些問(wèn)題提出了若干建議。

關(guān)鍵詞：土地評(píng)估機(jī)構(gòu)脫鉤改制競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)保障

我國(guó)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為土地市場(chǎng)正常運(yùn)行不可缺少的“媒介”。隨著土地市場(chǎng)活動(dòng)的日益頻繁和活躍以及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將為土地評(píng)估業(yè)提供更多的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。但同時(shí)，根據(jù)我國(guó)加入WTO的承諾，專業(yè)服務(wù)性行業(yè)將逐步對(duì)外開(kāi)放，外國(guó)專業(yè)人員被允許進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)。這樣，中外評(píng)估機(jī)構(gòu)不得不正面交鋒，既在評(píng)估業(yè)務(wù)上，也在人才的爭(zhēng)奪上，這種形勢(shì)迫使我國(guó)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)必須直面自身的發(fā)展?fàn)顩r并采取相應(yīng)措施。

我國(guó)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

我國(guó)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)從上世紀(jì)90年代初期的主要進(jìn)行基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估發(fā)展現(xiàn)在主要從事大量的宗地價(jià)格評(píng)估，評(píng)估機(jī)構(gòu)由當(dāng)初的以政府事業(yè)單位性質(zhì)的“評(píng)估所”為主，逐漸發(fā)展成為完全市場(chǎng)化的中介評(píng)估機(jī)構(gòu)。

在政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的指引下健康發(fā)展

土地的價(jià)值不能孤立地看，它與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各行業(yè)如房地產(chǎn)、金融緊密相連，有關(guān)土地的政策法規(guī)是在房地產(chǎn)、金融及國(guó)土資源等市場(chǎng)中出現(xiàn)問(wèn)題的背景之下而適時(shí)提出的。我國(guó)在借鑒國(guó)外中介機(jī)構(gòu)并結(jié)合自身實(shí)際情況的基礎(chǔ)上形成了一套比較健全的土地法律構(gòu)架。在對(duì)這些法律法規(guī)規(guī)章的充分認(rèn)識(shí)下，我國(guó)建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的土地估價(jià)制度和土地估價(jià)師資格制度。我國(guó)先后頒布了兩個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、三個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，出版了大量專著和眾多研究報(bào)告，有超過(guò)60個(gè)高等院校開(kāi)設(shè)了土地估價(jià)的專業(yè)課程，形成了從本科、碩士到博士的系列教育和理論研究體系。

形成了專業(yè)隊(duì)伍并走上發(fā)展正軌

從“中國(guó)土地估價(jià)師協(xié)會(huì)”網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)得知，截至目前，全國(guó)執(zhí)業(yè)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)已達(dá)到205家，省市級(jí)機(jī)構(gòu)遍布全國(guó)各市縣，全國(guó)經(jīng)過(guò)資格考試認(rèn)證的土地估價(jià)師總數(shù)達(dá)到19，520人，其中執(zhí)業(yè)土地估價(jià)師有2，098人。經(jīng)過(guò)脫鉤改制、改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批制度、改革土地估價(jià)人員和機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理方式的三次改革，土地估價(jià)行業(yè)的人員素質(zhì)、機(jī)構(gòu)規(guī)模、業(yè)務(wù)能力、競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等都有很大的提高，已經(jīng)形成了一批具有規(guī)模的、能夠自我發(fā)展、自我約束、自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的土地估價(jià)專業(yè)隊(duì)伍。

找準(zhǔn)了自身定位并建立持續(xù)發(fā)展的市場(chǎng)

土地評(píng)估機(jī)構(gòu)有力地配合了土地使用制度改革和土地市場(chǎng)建設(shè)。據(jù)有關(guān)部門的不完全統(tǒng)計(jì)，1992年至2003年，全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)1萬(wàn)多億元，其中近三年累計(jì)達(dá)9100多億元。土地出讓金收入主要用于地方城市建設(shè)，對(duì)改善城市環(huán)境、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)土地市場(chǎng)建設(shè)起了積極作用。土地評(píng)估機(jī)構(gòu)有力地配合了國(guó)有企業(yè)改革。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1992年至2001年，全國(guó)共完成了近6萬(wàn)家改制企業(yè)的土地評(píng)估工作，顯化資產(chǎn)5千多億元，僅由原國(guó)家土地局和現(xiàn)國(guó)土資源部確認(rèn)和處置的企業(yè)數(shù)就達(dá)200家，涉及宗地約9.8萬(wàn)宗，面積約16萬(wàn)公頃，土地資產(chǎn)價(jià)值近1500億元，其中就包括了中石油、中石化、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)通信等特大型集團(tuán)公司的改制等，在顯化國(guó)有土地資產(chǎn)，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整，防止土地資產(chǎn)流失等方面曾發(fā)揮了重要作用。

我國(guó)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)的制約因素分析

我國(guó)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)在發(fā)展的過(guò)程中，必須認(rèn)清可能受到的來(lái)自外部環(huán)境和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的各種影響和制約因素。

脫鉤改制不徹底

國(guó)土資源部早于1999年就發(fā)出了《關(guān)于土地評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府部門脫鉤的通知》，要求參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)構(gòu)在人、財(cái)、物等方面與政府主管部門徹底脫鉤。按規(guī)定現(xiàn)在的所有在冊(cè)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)都應(yīng)該是完成脫鉤改制的、實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的企業(yè)法人實(shí)體。但是，由于受傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)體制和經(jīng)營(yíng)觀念的影響，有許多機(jī)構(gòu)的脫鉤改制只是形式上的，并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，更缺乏充分的市場(chǎng)研究，尚未建立良好的投資管理和企業(yè)管理內(nèi)部機(jī)制，甚至少數(shù)機(jī)構(gòu)還受到來(lái)自行政的干擾，這對(duì)機(jī)構(gòu)自身發(fā)展來(lái)說(shuō)是非常不利的。

地方壁壘依然存在

2001年開(kāi)始，土地估價(jià)報(bào)告?zhèn)浒溉〈�了確認(rèn)審批制，由機(jī)構(gòu)對(duì)土地估價(jià)結(jié)果獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。土地行政主管部門將對(duì)土地估價(jià)及估價(jià)報(bào)告進(jìn)行定期抽查，對(duì)弄虛作假的機(jī)構(gòu)，將追究責(zé)任，依法處理，對(duì)違法違規(guī)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行處罰。這種做法在很大程度上減少了政府對(duì)于評(píng)估機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)。但土地估價(jià)機(jī)構(gòu)存在著嚴(yán)重的地方壁壘，一些省級(jí)的估價(jià)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上只具備其機(jī)構(gòu)所在市的估價(jià)資格，單獨(dú)進(jìn)入本省的其他市是非常困難的，只有通過(guò)與其想進(jìn)入城市的本地評(píng)估機(jī)構(gòu)合作等迂回的形式。

外國(guó)評(píng)估機(jī)構(gòu)的介入加劇競(jìng)爭(zhēng)

我國(guó)加入WTO后，逐漸涌現(xiàn)了一批中外合資和外國(guó)獨(dú)資的地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，這給國(guó)內(nèi)評(píng)估業(yè)帶來(lái)極大的沖擊，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)先進(jìn)的管理理念、成熟的評(píng)估技術(shù)、服務(wù)手段和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。正是這些優(yōu)勢(shì)，突顯了目前我國(guó)國(guó)內(nèi)評(píng)估機(jī)構(gòu)存在的規(guī)模小、機(jī)制不活、市場(chǎng)意識(shí)差、職業(yè)素質(zhì)不高、經(jīng)營(yíng)管理水平弱、獨(dú)立性不強(qiáng)等問(wèn)題。

機(jī)構(gòu)之間存在惡性競(jìng)爭(zhēng)

我國(guó)土地估價(jià)機(jī)構(gòu)存在短期行為多、惡性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重的現(xiàn)象。不少估價(jià)的工作重點(diǎn)不是放在專業(yè)服務(wù)上，而是放在公關(guān)上。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是送回扣已成為行業(yè)默許行規(guī)之一，這種現(xiàn)象的存在嚴(yán)重地影響了評(píng)估服務(wù)的質(zhì)量，危害了行業(yè)的聲譽(yù)，損害了行業(yè)的利益；二是各估價(jià)機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相壓低收費(fèi)價(jià)格。評(píng)估服務(wù)收費(fèi)是由財(cái)政部、物價(jià)局規(guī)定的，全國(guó)統(tǒng)一，有些評(píng)估機(jī)構(gòu)為了達(dá)到爭(zhēng)取市場(chǎng)份額的目的，自行推出自己的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并向金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、法院等公開(kāi)，給行業(yè)造成了極壞的影響；三是同行之間互相詆毀、拆臺(tái)。估價(jià)行業(yè)十幾年的發(fā)展歷程，先后有百余家機(jī)構(gòu)在尋求生存發(fā)展之道，你方唱罷我登場(chǎng)，各領(lǐng)風(fēng)騷一兩年，之后沉寂下來(lái)，原因之一就是急功近利，賺錢的心態(tài)多于做企業(yè)的心態(tài)。

市場(chǎng)接受度較差

影響市場(chǎng)接受度的因素一是服務(wù)范圍，二是服務(wù)質(zhì)量。目前我國(guó)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)主要業(yè)務(wù)范圍就是土地資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估，范圍太窄，缺乏市場(chǎng)靈活性，同時(shí)由于服務(wù)意識(shí)和技術(shù)等問(wèn)題，服務(wù)質(zhì)量難以達(dá)到市場(chǎng)需求的要求，這樣從市場(chǎng)需求者的角度就認(rèn)為土地評(píng)估可有可無(wú)，只要不被強(qiáng)制要求不得不做，就缺乏需求的主動(dòng)性，由此引起土地評(píng)估時(shí)常需求量極不穩(wěn)定。

風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠

土地評(píng)估機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人實(shí)體，獨(dú)立承擔(dān)業(yè)務(wù)，享受相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益，同樣承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。過(guò)去作為事業(yè)單位，后面有強(qiáng)大的行政主管部門，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，但是現(xiàn)在作為企業(yè)單位，必須面對(duì)A級(jí)B級(jí)機(jī)構(gòu)不均衡發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)、稅收風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，我國(guó)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)卻沒(méi)有相應(yīng)制定迎接風(fēng)險(xiǎn)的舉措。

我國(guó)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展的幾點(diǎn)建議

針對(duì)我國(guó)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)遭遇的制約因素，本文從脫鉤改制、開(kāi)拓新業(yè)務(wù)以及加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)保障等方面提出了幾點(diǎn)建議。

徹底脫鉤，走企業(yè)化改制的道路

機(jī)構(gòu)改制過(guò)程中，在本金配置上按經(jīng)營(yíng)者、管理者、勞動(dòng)者所承擔(dān)的不同風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)估價(jià)所貢獻(xiàn)的大小進(jìn)行配置，通過(guò)改制把員工的責(zé)權(quán)利緊密地結(jié)合起來(lái)。同時(shí)根據(jù)公司運(yùn)作，堅(jiān)持股本金的配置必須相對(duì)集中的原則，經(jīng)營(yíng)者持大股，避免“改制前吃集體，改制后吃股東”的現(xiàn)象。經(jīng)營(yíng)管理層在改制中既是得利者，更是風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的承擔(dān)者，要讓經(jīng)營(yíng)管理層意識(shí)到既然改制，就必須順應(yīng)發(fā)展，適應(yīng)形勢(shì)的需要。因此，在日常工作中經(jīng)營(yíng)管理層應(yīng)該考慮以下幾點(diǎn)：

第一，要有積極的意向，主動(dòng)迎接挑戰(zhàn)，并對(duì)生存要有一種“危機(jī)感”。第二，在市場(chǎng)拓展上要高度重視，經(jīng)營(yíng)策略上要有針對(duì)性，內(nèi)部管理上要下功夫，在人才引進(jìn)、培育上要想辦法，在業(yè)務(wù)質(zhì)量上要不斷提高，使企業(yè)在社會(huì)上的形象有亮度。第三，要提高企業(yè)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的應(yīng)變能力，適應(yīng)外部環(huán)境，要在拓展市場(chǎng)、創(chuàng)造更多的生存機(jī)會(huì)上動(dòng)腦筋。第四，要積極做好員工的思想工作，首先，使大家認(rèn)識(shí)到“狼”真的來(lái)了，挑戰(zhàn)就在面前，機(jī)遇也在面前。只有不斷提高服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)意識(shí)，練好“內(nèi)功”，公司才能得以生存和發(fā)展。其次，培養(yǎng)員工樹立良好的品牌理念，培育自己的企業(yè)文化，充分調(diào)動(dòng)員工的主觀能動(dòng)性，使員工對(duì)公司的發(fā)展充滿信心。

積極開(kāi)拓新業(yè)務(wù)，走多元化發(fā)展道路

隨著各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，開(kāi)展土地評(píng)估業(yè)務(wù)的機(jī)遇也大量地涌現(xiàn)出來(lái)，關(guān)鍵是看誰(shuí)在土地評(píng)估業(yè)務(wù)上具備開(kāi)拓創(chuàng)新的能力。

目前擺在土地評(píng)估機(jī)構(gòu)面前的機(jī)遇主要有：劃撥土地使用權(quán)評(píng)估、征地價(jià)格評(píng)估、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)評(píng)估，這三個(gè)評(píng)估政策的出臺(tái)，將會(huì)大大推進(jìn)土地評(píng)估業(yè)務(wù)的發(fā)展，而且可以一舉三得：既為中介機(jī)構(gòu)找到新的業(yè)務(wù)渠道；又推進(jìn)土地評(píng)估事業(yè)向前發(fā)展；還使國(guó)土資源部的劃撥土地使用權(quán)政策得到落實(shí)。還有土地登記業(yè)務(wù)拓展。隨著土地市場(chǎng)的逐步完善，要開(kāi)展更多種類的土地中介業(yè)務(wù)來(lái)保證機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量和經(jīng)濟(jì)效益，國(guó)土資源部已將土地登記作為新的產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展�？梢灶A(yù)計(jì)，登記在不久的將來(lái)將和土地估價(jià)共同形成具有強(qiáng)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的綜合業(yè)務(wù)。我國(guó)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)要盡快引進(jìn)這種業(yè)務(wù)類型，爭(zhēng)取創(chuàng)造更大的利潤(rùn)空間。

評(píng)估機(jī)構(gòu)拓展業(yè)務(wù)受到資質(zhì)業(yè)務(wù)范圍的限制，但是市場(chǎng)對(duì)其的要求是綜合性一條龍式的服務(wù)。因此，各類評(píng)估中介機(jī)構(gòu)可以考慮合并加大規(guī)模效應(yīng)、提高規(guī)模效益。這種做法也可以加快企業(yè)的壯大和樹立良好的品牌，提高與國(guó)外進(jìn)來(lái)的評(píng)估中介機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力。

土地制度改革范文第5篇

1959年在廬山會(huì)議上反復(fù)講述了一個(gè)觀點(diǎn)，即我們?cè)��?jīng)“對(duì)農(nóng)民是勞動(dòng)者又是私有者這一點(diǎn)，估計(jì)不夠”�！肮烙�(jì)不夠”的結(jié)果是搞激進(jìn)的集體化，付出了沉痛的代價(jià)�，F(xiàn)在，我們對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性和落后性，同樣估計(jì)不夠，并沒(méi)有采取相應(yīng)的政策加以改造，一些政策措施反而是強(qiáng)化了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的格局。必須明確，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)也是沒(méi)有出路的，大海般的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上是無(wú)法真正建成新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的。

從國(guó)際上看，根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的最新統(tǒng)計(jì)資料，目前日本農(nóng)民的人均土地規(guī)模已經(jīng)是我國(guó)的7倍，韓國(guó)是我國(guó)的4倍。日本土地法律的一再調(diào)整，我國(guó)臺(tái)灣之所以實(shí)行“第二次”，其重要目的就是要克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

這些情況指明，穩(wěn)步地推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村的土地制度改革，加快小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造的步伐，已是歷史的大勢(shì)所趨。我認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)按照以下思路分三步走。

第一步，從明年起，在現(xiàn)有各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外，考慮增設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼。目前農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等4種形式。為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理，我國(guó)已經(jīng)制訂頒布了《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部*5年1月19日），但這些法規(guī)和文件中基本沒(méi)有促進(jìn)農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容。

鑒此，應(yīng)盡快制訂“農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)方案”，以期促進(jìn)農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育有效率的專業(yè)農(nóng)戶，讓留下來(lái)的農(nóng)民專心當(dāng)好農(nóng)民，讓轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民安心當(dāng)好非農(nóng)民。其中，重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是，要在現(xiàn)有的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)貼外，增設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金，對(duì)出讓農(nóng)地的農(nóng)民給予補(bǔ)貼。這在實(shí)質(zhì)上等于國(guó)家承擔(dān)了一部分地租。

具體實(shí)施辦法如下：

1、資金來(lái)源。中央財(cái)政設(shè)專項(xiàng)資金，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)等額配套。

2、補(bǔ)貼水平。如果補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)太低，實(shí)際收效將不明顯。建議以每畝30元為宜，東部地區(qū)地方配套后為60元。

3、資金規(guī)模。目前農(nóng)業(yè)部尚無(wú)全國(guó)性土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的數(shù)據(jù)。1998年農(nóng)業(yè)部對(duì)8省所做的調(diào)查顯示，參與流轉(zhuǎn)的土地只占全部土地的3-4％，發(fā)生面最廣的浙江省也只有7-8％。浙江學(xué)者的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，*1年紹興市土地流轉(zhuǎn)率為1/4；湖州市流轉(zhuǎn)率為19％；衢州市流轉(zhuǎn)率為11.3％。*4年8月廣東省農(nóng)業(yè)部門對(duì)全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示全�。ㄉ钲谑谐�外）土地流轉(zhuǎn)率14.4%。據(jù)此基本可以斷定，當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率不會(huì)超過(guò)10%。按大數(shù)10%計(jì)算，全國(guó)18億畝耕地中參與流轉(zhuǎn)的面積為1.8億畝，按每畝30元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，總共需要中央財(cái)政資金54億元。如果在5年內(nèi)，流轉(zhuǎn)面積能增加到5億畝，需要中央支出150億元。

該項(xiàng)補(bǔ)貼符合WTO“綠箱”政策要求。

4、組織實(shí)施。*4年成都市就開(kāi)始了鄉(xiāng)一級(jí)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心試點(diǎn)工作（第一個(gè)試點(diǎn)是金堂縣棲賢鄉(xiāng)），到*6年成都已經(jīng)建立了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。借鑒成都的經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)土地管理部門都要加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)或管理的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)要設(shè)置土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（與現(xiàn)有的土地管理所“一套人馬，兩個(gè)牌子”）。

在具體實(shí)施中，分兩種情況區(qū)別對(duì)待。一是，土地流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商達(dá)成初步意向后，要到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行登記、審查、確認(rèn)和公證，并簽訂合約。二是，有供地意向的農(nóng)戶先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心提出流出申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心張榜公布信息（逐步過(guò)渡到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣市的有關(guān)信息網(wǎng)上公布），尋找有擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)意向的農(nóng)戶，并由后者提出流入申請(qǐng)，經(jīng)審查確認(rèn)后簽約。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將兩種情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)匯總逐級(jí)上報(bào)，補(bǔ)貼資金通過(guò)縣鄉(xiāng)財(cái)稅管理信息系統(tǒng)由農(nóng)村信用社或郵政儲(chǔ)蓄進(jìn)行社會(huì)化發(fā)放，直接打入農(nóng)民“一折通”帳戶，并在村內(nèi)張榜公布。

5、配套措施。第一，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)要有社區(qū)內(nèi)部?jī)?yōu)先的原則。第二，單個(gè)農(nóng)戶租入土地要有上限。第三，對(duì)租用農(nóng)地的農(nóng)戶要有嚴(yán)格的資格限定，要求其戶主或家庭成員必須能正常地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，而不允許僅僅從事管理活動(dòng)。第四，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中不得改變其農(nóng)業(yè)用途。第五，支持工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化經(jīng)營(yíng)，但不提倡直接租入農(nóng)民土地，即使租入也不享受政府補(bǔ)貼。第六，為了防止共謀行為的發(fā)生，農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)不享受補(bǔ)貼。第七，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同文本格式由省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門確定。

第二步，3到5年后修訂《物權(quán)法》，允許承包地抵押。不久前通過(guò)的《物權(quán)法》，刪除了第四、五次審議稿中“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有穩(wěn)定收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”的相關(guān)條款。《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“不能抵押”的限制，是對(duì)作為產(chǎn)權(quán)的核心――處分權(quán)完整性的分割，是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪，因而引起了廣泛的爭(zhēng)議。

該法墨跡未干，從維護(hù)法律的嚴(yán)肅性角度講，近期不宜改動(dòng)；但3到5年后，應(yīng)當(dāng)做出修改，允許農(nóng)民抵押土地獲得貸款。作為下位法的《土地管理法》和《土地承包法》，也應(yīng)做出相應(yīng)修改。

從現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)民不能通過(guò)抵押土地而獲得貸款，是農(nóng)村金融難以搞活最根本的原因。早在*2年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就提出了要進(jìn)行農(nóng)村金融改革，但目前為止，除了農(nóng)村信用社改革上取得一些成效外，整個(gè)農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)展緩慢，新農(nóng)村建設(shè)面臨著嚴(yán)重的金融服務(wù)不足的制約，農(nóng)民普遍缺少對(duì)貸款的可獲得性。調(diào)查顯示，目前大約只有1/5的農(nóng)戶能夠從正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)獲得貸款支持。如果土地可以抵押，農(nóng)村正規(guī)的商業(yè)性金融就會(huì)發(fā)展起來(lái)，整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就會(huì)被激活，形成自我發(fā)展的機(jī)制，而不是像目前這樣高度依賴政府。

第三步，8到10年后，在國(guó)家的有效管理下、在先行試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行“土地歸農(nóng)”的制度改革，賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利。其關(guān)鍵，一是農(nóng)民無(wú)限期可繼承的所有權(quán)，二是可以自由交易租賃，即土地所有權(quán)將成為農(nóng)民借以發(fā)生交往或交換關(guān)系的一般規(guī)范和準(zhǔn)繩，農(nóng)民可以把土地“作為排斥其他一切人的、只服從自己個(gè)人意志的領(lǐng)域”（《資本論》第3卷，第695―696頁(yè)），比如對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓、出租、分割、抵押、贈(zèng)與、繼承，特別是打破了“田里不鬻”的限制而可進(jìn)行土地的買賣。

實(shí)行農(nóng)民土地所有，毫無(wú)疑問(wèn)有利于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，搞活農(nóng)村金融，促進(jìn)農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，而且還可以給政府帶來(lái)大量的土地交易稅和財(cái)產(chǎn)稅。對(duì)此，理論界基本不存在異議。

不少人擔(dān)心的是，土地歸農(nóng)后，會(huì)不會(huì)影響農(nóng)民的福利保障，會(huì)不會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。這種樸素的看法實(shí)際上是不能成立的。試想，現(xiàn)行的土地制度只賦予了農(nóng)民部分的權(quán)利，如果說(shuō)部分的權(quán)利就能為農(nóng)民提供保障，難道賦予農(nóng)民完整的權(quán)利反而不能提供保障了嗎？

那種認(rèn)為在農(nóng)村社會(huì)保障尚不健全的情況下，土地歸農(nóng)后會(huì)造成“流民”，危及社會(huì)安全的觀點(diǎn)，從表面上看，似乎是從維護(hù)農(nóng)民的利益和社會(huì)安全的角度考慮的，但實(shí)際上，損害農(nóng)民利益，使農(nóng)民成為失地的“流民”，并危及社會(huì)安全的是地方政府擁有壟斷一級(jí)市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)二級(jí)市場(chǎng)從而獲得巨大土地價(jià)差收益的特殊權(quán)力，從未見(jiàn)到農(nóng)民自己愿意成為失地的“農(nóng)民”。退一步講，在新的土地制度下，即使農(nóng)民真的失地失業(yè)沒(méi)有了著落，也與集體所有制下農(nóng)民被強(qiáng)制征地后變成“三無(wú)”農(nóng)民有實(shí)質(zhì)性的不同。

我認(rèn)為，實(shí)行土地歸農(nóng)后，農(nóng)民出賣土地一定是非常謹(jǐn)慎的，一般是在三種情況下發(fā)生：一種是在城里有了穩(wěn)定的職業(yè)；一種是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集資本，這種情況下農(nóng)民失去了土地，但不會(huì)無(wú)業(yè)；另一種是為了彌補(bǔ)生活急需，如做手術(shù)救治人命，這種情況下，即使日后沒(méi)有著落也值得。相反，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)了城，但一只腳還被束縛在家鄉(xiāng)的土地上；農(nóng)民需要?jiǎng)?chuàng)業(yè)或從事其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資本，卻指望不上他的那份土地；農(nóng)民需要治病救人，也指望不上他的份地，這才是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的剝奪。