中山市鎮(zhèn)區(qū)生態(tài)環(huán)境部門(mén)行政執(zhí)法存在的問(wèn)題和對(duì)策

生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)全球性的問(wèn)題越來(lái)越受到世界各國(guó)政府的重視，我國(guó)把“人與自然和諧相處”作為社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本特征之一，為生態(tài)保護(hù)工作提供了有力的政治保障，為生態(tài)保護(hù)參與綜合決策創(chuàng)造了條件，促進(jìn)了我國(guó)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法革新的步伐。目前,我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)不斷加強(qiáng),環(huán)境行政執(zhí)法水平有了較大提高,在很大程度上改變了過(guò)去那種環(huán)境保護(hù)無(wú)法可依的局面,環(huán)境行政執(zhí)法在環(huán)境保護(hù)中也發(fā)揮出越來(lái)越重要的作用。但隨著我國(guó)人民生活水平的不斷提高和人民群眾環(huán)境意識(shí)、民主意識(shí)、法律意識(shí)的不斷增強(qiáng),給環(huán)境保護(hù)提出了更高的要求。環(huán)境問(wèn)題的日益突出和環(huán)境保護(hù)工作的深入開(kāi)展,也使環(huán)境行政執(zhí)法工作中暴露出一些問(wèn)題,一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題在根本上還沒(méi)有得到解決,這種現(xiàn)象不僅損害了環(huán)境法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法形象,還在一定程度上縱容了環(huán)境違法行為,嚴(yán)重制約著我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的發(fā)展。

一、我市生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法概述

中山市生態(tài)環(huán)境局設(shè)有辦公室、綜合科、法規(guī)與宣教科、審批服務(wù)辦公室、水與海洋生態(tài)環(huán)境科、大氣與應(yīng)對(duì)氣候變化科、自然生態(tài)保護(hù)科（土壤生態(tài)環(huán)境科）、固體廢物與輻射管理科、生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)管理科、執(zhí)法監(jiān)督科、執(zhí)法一、二、三科、人事科、機(jī)關(guān)黨委等十五科室。主要負(fù)責(zé)建立健全生態(tài)環(huán)境制度、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理、參與生態(tài)環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入的監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)及宣傳等工作。中山市生態(tài)環(huán)境局指導(dǎo)鎮(zhèn)區(qū)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作。

2023年機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)文件精神要求，鎮(zhèn)街一般設(shè)置黨政綜合辦公室、人大辦公室、黨建工作辦公室（組織人事辦公室）、紀(jì)律監(jiān)察辦公室、公共服務(wù)辦公室、綜合治理辦公室等6個(gè)綜合性辦事機(jī)構(gòu)和綜合行政執(zhí)法局。

除上述規(guī)定設(shè)置的機(jī)構(gòu)外，石歧、東區(qū)、西區(qū)、坦洲、古鎮(zhèn)、沙溪、橫欄、三鄉(xiāng)、東鳳、黃圃等鎮(zhèn)街設(shè)置宣傳辦公室、發(fā)展改革和統(tǒng)計(jì)局、工業(yè)信息和科技商務(wù)局、城管住建和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)局、應(yīng)急局。

南區(qū)、五桂山、南頭、港口、三角、板芙、阜沙、大涌、神灣、民眾、南朗等鎮(zhèn)街設(shè)置宣傳辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技統(tǒng)計(jì)局、城管住建和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、應(yīng)急管理局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)局在綜合行政執(zhí)法局加掛牌子。

隨著我市政府開(kāi)通12369熱線以來(lái)，收到廣大人們?nèi)罕姷拇罅χС�，其中�?duì)于環(huán)境污染現(xiàn)象的投訴也越來(lái)越多，其中不僅反映了全民對(duì)于環(huán)境保護(hù)的意識(shí)提升，同時(shí)還體現(xiàn)了人民群眾對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度提高。雖然我市環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍不斷壯大，環(huán)境行政執(zhí)法水平日益提高。但是，在環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的實(shí)行過(guò)程中的許多規(guī)定并未得到很好施行。

二、我市鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法存在的主要問(wèn)題及因素

環(huán)境保護(hù)法律現(xiàn)賦予環(huán)保行政主管部門(mén)審批、許可、檢查、驗(yàn)收、建議限期治理、調(diào)查、處罰、調(diào)解、監(jiān)督等環(huán)境管理權(quán)力,就目前的現(xiàn)狀看,環(huán)境管理逐步納入依法辦事的軌道,依法行政的水平逐步提高。但壞境執(zhí)法與立法宗旨存在差距,這給環(huán)境行政機(jī)關(guān)正常行使行政執(zhí)法活動(dòng)帶來(lái)諸多困難。

（一） 環(huán)境行政執(zhí)法存在的主要問(wèn)題

1. 違法處罰的不當(dāng)

企業(yè)環(huán)境違法成本低,守法成本高是造成污染反彈、環(huán)境行政執(zhí)法不到位的一個(gè)因素。如有些企業(yè)違法排污作為降低成本,追求利潤(rùn)的“捷徑”,環(huán)境法律、法規(guī)授予環(huán)保部門(mén)的一項(xiàng)重要處罰措施是罰款,而罰款的數(shù)額與企業(yè)違法情節(jié)、環(huán)境危害程度、違法得利不掛鉤。對(duì)于偷排行為,環(huán)保部門(mén)只能作罰款的行政處罰,不會(huì)影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和違法所得。因此,違法成本低,守法成本高是污染反彈屢禁不止的一個(gè)很大因素,污染反彈此起彼落,更顯環(huán)境行政執(zhí)法的不到位。

2. 環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高

由于歷史及各方面的原因,環(huán)境部門(mén)特別是基層環(huán)保部門(mén)的機(jī)構(gòu)，隊(duì)伍一直偏弱,執(zhí)法任務(wù)繁重，執(zhí)法人員少，還有執(zhí)法人員一身兼數(shù)職的現(xiàn)象,影響了正常的環(huán)境行政執(zhí)法的能力。就拿我市一個(gè)鎮(zhèn)區(qū)的生態(tài)環(huán)境部門(mén)來(lái)說(shuō)，全分局有工作人員14名，其中3名是公務(wù)員，1名工勤，其余10名是合同工，14名工作人員里，只有3名公務(wù)員有執(zhí)法證。環(huán)境行政執(zhí)法能力嚴(yán)重不足,執(zhí)法人員對(duì)法律理解不深,不能正確運(yùn)用法律法規(guī)條文,對(duì)違法事實(shí)與處罰依據(jù)條款不相對(duì)應(yīng),調(diào)查處理的程序不規(guī)范,不注意事實(shí)證據(jù)的收集,證據(jù)不全面,對(duì)違法者的違法事實(shí)掌握不準(zhǔn),導(dǎo)致在適用自由裁量權(quán)時(shí)把握不準(zhǔn)。環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)與當(dāng)前的環(huán)境形勢(shì)及所肩負(fù)的任務(wù)相比仍有一定的差距。

3. 執(zhí)法設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施落后

鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)公益性強(qiáng)，回報(bào)率小，因此對(duì)社會(huì)資金缺乏吸引力，政府沒(méi)有發(fā)揮主導(dǎo)投資作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚居點(diǎn)由于單體市場(chǎng)規(guī)模小，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行難以進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，因?yàn)楸仨氁蕾?lài)財(cái)政資金。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織普遍財(cái)源不足，連應(yīng)付生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施都不夠，更難以建設(shè)污染治理基礎(chǔ)設(shè)施和購(gòu)置執(zhí)法設(shè)備。

（二） 造成鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法困境的原因所在

1. 環(huán)保認(rèn)識(shí)不到位

一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)科學(xué)發(fā)展觀和政績(jī)觀認(rèn)識(shí)不到位,為了本地區(qū)、本部門(mén)的利益,單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度,環(huán)保法制觀念淡薄,在建設(shè)項(xiàng)目的安排上,往往是考慮發(fā)展生產(chǎn)的需要,而不考慮環(huán)保的要求。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的企業(yè)是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧和自我發(fā)展的獨(dú)立法人,他又往往以效益不好、資金短缺為借口,遲遲不建設(shè)污染治理設(shè)施,將環(huán)保治理投資和運(yùn)行費(fèi)用當(dāng)作作額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),直排、偷排污染物的現(xiàn)象屢有發(fā)生。有的企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)利益,擅自閑置或不正常使用治污沒(méi)備,致使污染物嚴(yán)重超標(biāo)排放。

2. 環(huán)境管理體制不完善

由于我國(guó)的環(huán)境管理體制立法在體系方面有很大缺陷,各種立法規(guī)定存在“各自為政”的現(xiàn)象,立法之間缺乏統(tǒng)一和配合,因此在執(zhí)法過(guò)程中,有些問(wèn)題僅靠環(huán)保主管部門(mén)一家是不行,需要的是有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)同配合。再一個(gè)就是由于各環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法職能職責(zé)范圍劃分不夠明確,相互關(guān)系沒(méi)有理順,現(xiàn)在除環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)外,其他相關(guān)部門(mén)沒(méi)有將環(huán)境保護(hù)事前防范、預(yù)防為主提到相對(duì)的高度,以致各個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)之間缺乏協(xié)調(diào)配合,在執(zhí)法過(guò)程中自身違法的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生,形成一些環(huán)境問(wèn)題積重難返。

3.鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政困難

受地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的限制,環(huán)境執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足,環(huán)保沒(méi)有固定的資金來(lái)源,環(huán)保投入與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。許多基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的執(zhí)法裝備遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保部門(mén)要加大對(duì)環(huán)境管理往往力不從心。

三、解決我市鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法工作解決問(wèn)題的對(duì)策

環(huán)境行政執(zhí)法難的現(xiàn)象,不僅制約了我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的發(fā)展,也對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展造成了重大的負(fù)面影響,切實(shí)解決我市鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法問(wèn)題,十分必要。

1.加大處理力度，以“鐵腕”治污

李克強(qiáng)總理指出，向包括霧霾在內(nèi)的污染宣戰(zhàn)，就是要“鐵規(guī)”治污加“鐵腕”治污，對(duì)那些違法偷排、傷天害理的行為，政府絕不手軟，要堅(jiān)決予以懲處�！拌F規(guī)”加“鐵腕”，方能剎住污染之害。

我過(guò)現(xiàn)行法律處罰力度普遍偏輕造成違法成本低，從而形成“執(zhí)法不停，罰款不斷，但排污不止”的怪圈，也是環(huán)境污染屢禁不止、愈演愈烈的制度性原因。在這方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的做法值得借鑒。2007年10月9日，美國(guó)電力公司因生產(chǎn)造成的酸雨污染環(huán)境，被美國(guó)環(huán)境保護(hù)署、8個(gè)州政府和十多家環(huán)保組織提起集團(tuán)訴訟，最終被迫與司法部門(mén)達(dá)成和解協(xié)議，同意接受46億美元的巨額罰金。這么高的違法成本之下，誰(shuí)還敢以身試法？

加大對(duì)污染者的處罰力度與強(qiáng)度，可以從兩個(gè)方面入手：一是對(duì)于嚴(yán)重污染事件之類(lèi)的單次環(huán)境違法行為，提高罰款的額度，增加處罰的威懾性。二是對(duì)偷排、廢危傾倒之類(lèi)的重復(fù)性的環(huán)境違法行為，每重復(fù)發(fā)生一次即視為一個(gè)單獨(dú)違法行為，規(guī)定“按次計(jì)罰”，這樣疊加累計(jì)以大大提高其違法成本。從以上兩個(gè)方面來(lái)加大處罰力度與強(qiáng)度，將會(huì)極大提高違法成本，讓違法者感到“得不償失”從而產(chǎn)生巨大的威懾作用。

2.加強(qiáng)干部隊(duì)伍能力建設(shè),提高環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)。

加大經(jīng)費(fèi)投入,強(qiáng)化軟硬件建設(shè)。各級(jí)人民政府切實(shí)加強(qiáng)地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的軟硬件建設(shè),使其能有效地獨(dú)立行使職權(quán),使機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制與所負(fù)擔(dān)的任務(wù)相適應(yīng)。大力提高環(huán)境行政執(zhí)法人員的素質(zhì),環(huán)境行政執(zhí)法工作人員的政治素質(zhì),加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理。強(qiáng)化硬件建設(shè),對(duì)重點(diǎn)污源安裝主要污染物在線監(jiān)控裝置,實(shí)現(xiàn)在線遠(yuǎn)程定量化監(jiān)控,確保污源治理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)和長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。

加強(qiáng)法規(guī)學(xué)習(xí),規(guī)范執(zhí)法行為。通過(guò)各種形式,加強(qiáng)環(huán)境法規(guī)學(xué)習(xí),進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為,提高現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法能力依法行政水平。通過(guò)隊(duì)伍能力建設(shè)和素質(zhì)培養(yǎng),打造一支訓(xùn)練有素、精通業(yè)務(wù)、善于管理、為政清廉、吃苦耐勞的環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍。

3.完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)制

一是執(zhí)法機(jī)構(gòu)要獨(dú)立。環(huán)境執(zhí)法部門(mén)對(duì)于政府以及其他部門(mén)的依附性和隸屬性較弱。環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法個(gè)體，應(yīng)當(dāng)弱化其與政府以及其他部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，避免受到過(guò)多的干預(yù)。二是執(zhí)法權(quán)力要獨(dú)立。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法主要是以執(zhí)法權(quán)為基礎(chǔ)，對(duì)于環(huán)境執(zhí)法主體而言，具有完整的、獨(dú)立的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)也是其獨(dú)立的標(biāo)志。環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)主要包括行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制等權(quán)力。環(huán)境執(zhí)法主體掌握的權(quán)力越充分，其獨(dú)立性就越強(qiáng)；反之，當(dāng)執(zhí)法主體與其他主體分享行政執(zhí)法權(quán)，或者對(duì)于其他主題的依賴(lài)性越強(qiáng)，其獨(dú)立性就越弱。三是執(zhí)法程序要獨(dú)立。執(zhí)法程序獨(dú)立是指環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)在行駛執(zhí)法權(quán)、進(jìn)行行政執(zhí)法時(shí)，能夠避免其他部門(mén)的不當(dāng)干預(yù)，即在行政執(zhí)法過(guò)程中能夠保持獨(dú)立，不受其他部門(mén)的直接的干預(yù)和挑戰(zhàn)。無(wú)論是立法、司法和行政部門(mén)，都不宜直接干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的過(guò)程。

環(huán)境行政執(zhí)法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,我們只有立足本國(guó)的實(shí)際情況,迫切需要進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革,切實(shí)轉(zhuǎn)變職能,真正建立起符合法治政府要求的行政執(zhí)法體制、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,這是時(shí)代賦予我們的重任,我們也只有沿著這條路一直向前,真正使環(huán)境行政執(zhí)法有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力,有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展,真正做到執(zhí)法為民、執(zhí)法利民。

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