［摘要］當(dāng)代中國地方政府制度，在沿革上與中央政府制度不同，是在繼承歷代地方官制的基礎(chǔ)上發(fā)展演變而來的。其確立分為兩個(gè)階段:1949～1954年是建立和過渡時(shí)期;1954年頒布了《中華人民共和國憲法》，正式確立了這一制度。此后，其基本原則一直延續(xù)至今。

當(dāng)代中國地方政府制度，其沿革和建立與中央政制不同。中央人民政府，是中共根據(jù)長(zhǎng)期建政經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)立的一種新型政府模式，不但與蘇、美等各國不同，也與民國政府的五院制沒有延續(xù)關(guān)系。但當(dāng)代地方政制，卻是在繼承歷代地方官制的基礎(chǔ)上發(fā)展變革而來的。

一、1949年以前的地方政制

中國地方政制始于秦代。秦設(shè)“郡縣制”，將全國劃分若干郡，郡再劃若干縣，分層級(jí)進(jìn)行治理。以后歷代不論地方政府的名稱和層級(jí)如何演變，都未能脫離郡縣制的基本模式。

中華人民共和國成立以前，民國時(shí)期地方層級(jí)分省、縣2級(jí)。當(dāng)時(shí)，省、縣之間還設(shè)有“專員區(qū)”，1932年始設(shè)于豫、鄂、皖，后因各省轄區(qū)擴(kuò)大，屬縣增多，遂為定制。1936年國民政府規(guī)定，各省一律劃分若干“行政督察區(qū)”，設(shè)“行政督察專員公署”，簡(jiǎn)稱專員公署�？箲�(zhàn)時(shí)期又規(guī)定，專員公署設(shè)保安司令部，專員兼保安司令，得掌一地軍政大權(quán)。但是，專員區(qū)制度無論如何變化，性質(zhì)仍是省府的派出機(jī)關(guān)，［1］并非一級(jí)政府。

省成為地方行政區(qū)劃始于元代。元設(shè)“行中書省”，通稱“省”，為地方最高政權(quán)。明代廢省，改設(shè)“承宣布政使司”，但因其轄區(qū)與元代的省略同，習(xí)慣上仍稱之為省。清朝恢復(fù)省制，至光緒時(shí)全國劃22省。民國繼承清代省制，發(fā)展為28省，計(jì)有:江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、云南、貴州、廣東、廣西、福建、浙江、山東、山西、河南、河北、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、熱河、綏遠(yuǎn)、察哈爾、遼寧、吉林、黑龍江�？箲�(zhàn)勝利后，東三省改為遼寧、遼北、安東、吉林、合江、松江、黑龍江、嫩江、興安9省。1945年8月臺(tái)灣回歸中國，設(shè)臺(tái)灣省。中華人民共和國成立前，全國設(shè)35省。

省是民國地方最高一級(jí)政權(quán)。設(shè)省政府，取委員制，由國民政府任命委員若干人組成“省政府委員會(huì)”，置主席1人，在委員中任命。省府另置秘書長(zhǎng)1人，由省府委員兼任或?qū)Ｂ�。省府下設(shè)民政、財(cái)政、建設(shè)、教育4廳及秘書處。廳以下分科辦事，置科長(zhǎng)、科員。

縣制始于秦代，在地方政制中起承上啟下的作用。中國歷代地方制度多變，但縣制卻很少變化，是最穩(wěn)定也是最重要的一級(jí)基層政權(quán)。中華人民共和國成立以前，全國大約設(shè)2023個(gè)縣。［2］民國時(shí)期，縣制變化很大。據(jù)1929年《縣組織法》，縣綜理全縣行政，可以在中央及省府法律范圍內(nèi)縣令�？h政府置縣長(zhǎng)1人，由省民政廳提名，經(jīng)省府議決任用。縣府置秘書1人，承縣長(zhǎng)之命，處理各項(xiàng)事務(wù)，另設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)等局或科，分置局長(zhǎng)、科長(zhǎng)和科員。此外還置督導(dǎo)縣立學(xué)校的督學(xué)，指導(dǎo)農(nóng)林工商的技士，指揮縣警察的警佐、巡官，審問訴訟案件的承審及會(huì)計(jì)、出納、事務(wù)員等。

1939年，民國政府頒布《縣各級(jí)組織綱要》，推行“新縣制”。其主要變化是:（1）縣為地方自治單位，縣長(zhǎng)由省府派充，另設(shè)縣議會(huì)為民意機(jī)關(guān);（2）各縣按面積、人口、經(jīng)濟(jì)、文化、交通等狀況分3至6等，由省府劃分，報(bào)行政院核定;（3）縣長(zhǎng)除在省府監(jiān)督下辦理全縣自治事項(xiàng)外，須執(zhí)行中央及省府委辦事項(xiàng);（4）各縣一律廢局設(shè)科，有民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、軍事、地政、社會(huì)、糧政等，分置科長(zhǎng)1人、科員若干人，另置秘書、督學(xué)、技士、技佐、警佐、巡官及事務(wù)員等;（5）設(shè)“縣政會(huì)議”，由縣長(zhǎng)主持，秘書、科長(zhǎng)等人組成，決議有關(guān)縣政重大事項(xiàng)及縣參議會(huì)議案。新縣制實(shí)施后，縣級(jí)政權(quán)得到加強(qiáng)。

民國時(shí)除實(shí)行省、縣2級(jí)地方制度外，還首創(chuàng)了市制。最早設(shè)立的是廣州市，于1921年設(shè)市政廳，辦理市政。以后各地陸續(xù)設(shè)市，分為兩種:一為直隸行政院之市，稱直轄市;一為隸屬省政府之市。前者地位同省，后者地位同縣。1941年，全國直轄市計(jì)有廣州、南京、上海、北平、天津、青島、西安、重慶�？箲�(zhàn)勝利后增設(shè)漢口、沈陽、大連、哈爾濱。至中華人民共和國成立前，共有12個(gè)直轄市。市設(shè)市政府，置市長(zhǎng)一人，設(shè)公安、社會(huì)、財(cái)政、工務(wù)、教育等局，下設(shè)各處、科，置處長(zhǎng)、科長(zhǎng)、科員。

縣（市）以下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)實(shí)行自治，不是一級(jí)地方政府，由縣（市）分區(qū)管理。原則上每區(qū)管轄15至20個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。區(qū)設(shè)“區(qū)公署”，為縣府派出機(jī)關(guān)，督導(dǎo)各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政及自治事務(wù)。區(qū)公署置區(qū)長(zhǎng)1人，設(shè)員分掌民政、財(cái)政、教育、建設(shè)等事項(xiàng)，設(shè)警察所掌管地方警務(wù)。不設(shè)區(qū)的小縣，由縣政府直接派員督導(dǎo)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)事務(wù)。

二、1949～1954年過渡時(shí)期的地方政制

當(dāng)代中國政府與政府制度概念不同。前者建于1949年10月1日，后者確立于1954年制定的《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱1954年憲法）。1954年憲法確立的當(dāng)代政制的基本原則，延續(xù)至今。1949～1954年，是當(dāng)代政制建立和過渡時(shí)期。

這個(gè)時(shí)期，《共同綱領(lǐng)》未對(duì)地方層級(jí)做統(tǒng)一規(guī)定。但是，從當(dāng)時(shí)中央人民政府的有關(guān)各級(jí)地方“各界人民代表會(huì)議”和人民政府法令看，主要?jiǎng)澐譃榇笮姓�區(qū)、省、市、縣、鄉(xiāng)（行政村）和大城市的區(qū)。此外劃有蘇北、蘇南、皖北、皖南、川東、川西、川南、川北8個(gè)行政區(qū)，地位相當(dāng)于省，分設(shè)“人民行政公署”。1952年11月以后，全國地方層級(jí)統(tǒng)一變?yōu)椤叭龑?shí)三虛”，即省、縣、鄉(xiāng)3個(gè)實(shí)級(jí);大行政區(qū)、專區(qū)、區(qū)3個(gè)虛級(jí)。［3］所謂“實(shí)級(jí)”，該區(qū)域通過召開人民代表大會(huì)產(chǎn)生人民政府;“虛級(jí)”則是上級(jí)政府的派出單位，直接委任組成。

1952年前，省、市、縣各級(jí)地方政府除數(shù)量和轄區(qū)有所變動(dòng)外，體制上變化不大，只是將民國時(shí)的“省政府”、“市政府”、“縣政府”改稱“省人民政府”、“市人民政府”、“縣人民政府”，均加“人民”二字以示政權(quán)性質(zhì)區(qū)別。省仍采取委員制，置主席，市、縣仍采市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)制，一律由上級(jí)委任�！靶姓�督察專員公署”改稱“專員公署”，“區(qū)公署”改稱“區(qū)公所”。1950年后，雖開始在一些少數(shù)民族聚居地方實(shí)行民族區(qū)域自治，但尚處于推行和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)階段。1952年后，開始將以前實(shí)行自治的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)改為地方一級(jí)基層政權(quán)，但原先的“鄉(xiāng)公所”、“鎮(zhèn)公所”大多保留和沿用。過渡時(shí)期地方政制的最大變化，是大行政區(qū)一級(jí)政權(quán)的建立。

大行政區(qū)制度，即將全國劃分為若干行政區(qū)域，代表中央，領(lǐng)導(dǎo)數(shù)省。這種政權(quán)模式源于清代。順治元年（1644年）設(shè)總督①為地方最高長(zhǎng)官，作為朝廷代表，總攬一省或數(shù)省軍政，至乾隆時(shí)成為定制。當(dāng)時(shí)全國設(shè)有直隸、兩江、陜甘、閩浙、湖廣、四川、兩廣、云貴8位總督，光緒末年增設(shè)東三省總督。

大行政區(qū)遠(yuǎn)比清代總督的轄區(qū)大。新中國成立后，初設(shè)5大行政區(qū)，1952年11月，中央人民政府增設(shè)“華北行政委員會(huì)”，正式劃華北為第6大行政區(qū)。各大行政區(qū)簡(jiǎn)況如下:

華北大行政區(qū)包括:河北省、察哈爾省、綏遠(yuǎn)省、山西省、平原省、北京市、天津市。②東北大行政區(qū)包括:遼東省、遼西省、吉林省、松江省、黑龍江省、熱河省、沈陽市、長(zhǎng)春市、哈爾濱市、旅大市、鞍山市、撫順市、本溪市。政府駐地為沈陽市，主要領(lǐng)導(dǎo)人是高崗。

華東大行政區(qū)包括:山東省、浙江省、福建省、臺(tái)灣省、蘇北區(qū)、蘇南區(qū)、皖南區(qū)、皖北區(qū)、上海市、南京市。政府駐地為上海市，主要領(lǐng)導(dǎo)人是饒漱石。③

中南大行政區(qū)包括:湖北省、湖南省、河南省、江西省、廣東省、廣西省、武漢市、廣州市。政府駐地為漢口市，主要領(lǐng)導(dǎo)人是。④

西北大行政區(qū)包括:陜西省、甘肅省、青海省、寧夏省、新疆省、西安市。政府駐地為西安市，主要領(lǐng)導(dǎo)人是。⑤

西南大行政區(qū)包括:西康省、云南省、貴州省、西藏地方、川東區(qū)、川西區(qū)、川南區(qū)、川北區(qū)、重慶市。政府駐地為重慶市，主要領(lǐng)導(dǎo)人是。⑥

大行政區(qū)制度的設(shè)立，是中共根據(jù)當(dāng)時(shí)客觀情況做出的重要決策。在1949年3月七屆二中全會(huì)上，首次提出中央向地方分權(quán)的問題，即:由分散到統(tǒng)一，不是幾個(gè)月而是要幾年才能完成的。這么大的中國，如果過分強(qiáng)調(diào)集中，會(huì)辦不好事。所以在組織形式上不能一下子都集權(quán)，一定要授權(quán)地方，才能發(fā)揮積極性。但中央必須成為掌握政策的司令部。［4］中共中央隨后發(fā)出文件，正式提出“中央領(lǐng)導(dǎo)之下的區(qū)域制”，指出由于中國地方廣大，經(jīng)濟(jì)落后，又由于革命發(fā)展不平衡，戰(zhàn)區(qū)與非戰(zhàn)區(qū)、新區(qū)與老區(qū)、解放區(qū)與國統(tǒng)區(qū)有很大的區(qū)別。因此，在中央領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域制，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍然必要。［5］由此確定將全國劃分不同行政區(qū)域的方針。9月，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過《中央人民政府組織法》中規(guī)定:“依據(jù)政務(wù)院的提議，任免或批準(zhǔn)各大行政區(qū)和省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人員�！保�6］大行政區(qū)制度在法律上得到確定。12月，中央人民政府委員會(huì)分別任命東北、華東、中南、西北、西南5大行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人，政務(wù)院隨后通過《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》，大行政區(qū)制度正式建立。

大行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)是“人民政府”或“軍政委員會(huì)”，分別為各該區(qū)所轄�。ㄊ校└咭患�(jí)的地方政權(quán)機(jī)關(guān)，并為政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方政府的代表機(jī)關(guān)。［6］（p.144）大區(qū)人民政府和軍政委員會(huì)并不完全相同�！洞笮姓�區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》規(guī)定:“凡軍事行動(dòng)已經(jīng)結(jié)束，已經(jīng)徹底實(shí)現(xiàn)，各界人民已有充分組織的大行政區(qū)，即應(yīng)實(shí)行普選，召開大行政區(qū)的人民代表大會(huì)，正式選舉大行政區(qū)人民政府委員會(huì)。在大行政區(qū)人民政府委員會(huì)成立后，軍政委員會(huì)即宣告結(jié)束�！保�6］（p.144）因此，大區(qū)“人民政府”須經(jīng)民主程序選舉產(chǎn)生;“軍政委員會(huì)”則是在此之前代行人民政府職權(quán)的過渡機(jī)構(gòu)。

大行政區(qū)人民政府僅建于東北。華北曾于1948年9月建立華北人民政府，于1949年11月撤銷，所轄5省2市歸中央直屬。①大行政區(qū)制度建立后，次年9月，中央人民政府增設(shè)“政務(wù)院華北事務(wù)部”，負(fù)責(zé)聯(lián)系并指導(dǎo)華北5省及京、津2市工作。1952年4月，撤銷華北事務(wù)部，成立“政務(wù)院華北行政委員會(huì)”。11月，各大區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)一律改為“中央人民政府行政委員會(huì)”，華北與其他大區(qū)行政委員會(huì)一樣，歸中央人民政府直屬。因此大行政區(qū)時(shí)期，華北一直未曾設(shè)立大區(qū)政府一類的政權(quán)機(jī)關(guān)。

東北人民政府前身最早稱“東北政聯(lián)行政委員會(huì)”，為東北解放區(qū)最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，1946年更名為“東北行政委員會(huì)”。1949年8月，東北人民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生東北人民政府，12月經(jīng)中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)正式成立。其體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置與原華北人民政府略同，置主席1人、副主席3人、政府委員若干人組成東北人民政府委員會(huì)，下設(shè)民政、教育、財(cái)政、工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、公安、衛(wèi)生、司法、文化等部、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、司法委員會(huì)、人民法院、東北銀行等。另設(shè)勞動(dòng)局、榮譽(yù)軍人管理委員會(huì)、文物保管委員會(huì)、辦公廳、外事處、東北科學(xué)院（后稱中國科學(xué)院東北分院）。另在東北財(cái)經(jīng)委員會(huì)內(nèi)設(shè)計(jì)劃委員會(huì)。

大行政區(qū)軍政委員會(huì)建于西北、華東、中南和西南4個(gè)新解放區(qū)�！败娬�委員會(huì)”這個(gè)機(jī)構(gòu)的名稱，最早由前國民黨湖南省主席程潛提出。程潛于1949年6月向中共遞交《備忘錄》，表示愿謀求湖南局部和平，要求在湘設(shè)立由自己領(lǐng)導(dǎo)的“中國國民黨湖南人民臨時(shí)軍政委員會(huì)”。復(fù)電同意，隨后在致關(guān)于和平解決湖南問題的電報(bào)中提出，應(yīng)建立“湖南軍政委員會(huì)”，以程潛為主席，以中共的人為副主席。［7］不久，致電進(jìn)一步提出，整個(gè)西北，地區(qū)甚廣，民族甚復(fù)雜，欲求徹底、健全而又迅速的解決，必須在采用戰(zhàn)斗方式的同時(shí)輔以政治方式。其辦法即為組織“軍政委員會(huì)”，以為臨時(shí)過渡機(jī)構(gòu)。［8］軍政委員會(huì)從此成為新解放區(qū)最高政權(quán)機(jī)關(guān)。至1950年7月，4大行政區(qū)軍政委員會(huì)相繼正式成立。

軍政委員會(huì)作為過渡性機(jī)構(gòu)，不經(jīng)各該地區(qū)人民代表會(huì)議選舉，由中央人民政府任命產(chǎn)生。由主席1人、副主席若干人、委員若干人組成，一般設(shè)民政、公安、財(cái)政、商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、交通、郵電、勞動(dòng)、人事、文教、衛(wèi)生、司法等部，體育運(yùn)動(dòng)、民族事務(wù)、人民監(jiān)察等委員會(huì)等。

中央人民政府正式宣布撤銷大行政區(qū)，是在1954年第一屆全國人民代表大會(huì)召開前夕。但在此一年多以前，大區(qū)性質(zhì)已發(fā)生變化。1952年底，中央人民政府將各大區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)一律改為中央人民政府行政委員會(huì)，為“代表中央人民政府在各該地區(qū)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督地方政府的機(jī)關(guān)”。［9］大行政區(qū)從此不再是地方最高一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，只作為中央人民政府的派出機(jī)關(guān)，對(duì)地方行使督導(dǎo)之責(zé)。新設(shè)大區(qū)的政權(quán)機(jī)關(guān)也由實(shí)級(jí)變?yōu)樘摷?jí)。1954年6月，中央人民政府正式撤銷各行政委員會(huì)，大行政區(qū)制度結(jié)束。

大行政區(qū)時(shí)期，全國省級(jí)行政區(qū)劃變化很大。最初劃有遼東、遼西、吉林、松江、黑龍江、熱河、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、山東、江蘇、安徽、浙江、福建、臺(tái)灣、河南、湖北、湖南、江西、廣東、廣西、云南、貴州、西康、河北、察哈爾、綏遠(yuǎn)、山西、平原，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)、川東、川西、川南、川北行政區(qū)、重慶和西藏地方。1952年撤銷平原省和察哈爾省;1954年撤銷綏遠(yuǎn)省;東北合并為遼寧、吉林、黑龍江3省，此外，將川東、川南、川西、川北、皖北、皖南、蘇北、蘇南行政區(qū)，合并為四川、安徽、江蘇3省。

市的變化也很大。除有直屬中央人民政府的直轄市外，還有隸屬于省人民政府的市、隸屬于專區(qū)的市。最初，直轄市設(shè)有北京、天津、上海、南京、武漢、廣州、重慶、西安、沈陽、長(zhǎng)春、哈爾濱、旅大、鞍山、撫順、本溪。但當(dāng)時(shí)除北京、天津因華北未設(shè)大區(qū)政府，確屬中央，其他上海、南京等市實(shí)際都隸屬于各大行政區(qū)。以后，中央人民政府在撤銷大行政區(qū)的同時(shí)，將沈陽、旅大、鞍山、撫順、本溪、長(zhǎng)春、哈爾濱、武漢、廣州、重慶、西安11個(gè)市改為省轄市。

撤銷大行政區(qū)和省、市區(qū)劃的變化，為1954年《憲法》確立當(dāng)代中國地方政制打下基礎(chǔ)。

三、1954年憲法確立的當(dāng)代中國地方政制

1954年《憲法》首次對(duì)地方政府制度做出法律規(guī)定，確立了當(dāng)代中國地方政府制度。

首先，1954年《憲法》對(duì)地方政權(quán)組織做了明確規(guī)定。人民代表大會(huì)制度是中華人民共和國的根本政治制度。此前，由于尚未召開各級(jí)人民代表大會(huì)，各級(jí)國家政權(quán)均采用“議行合一”，即中央人民政府不但是最高行政機(jī)關(guān)，也是最高權(quán)力機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府一律由上級(jí)任命組成，既是地方行政機(jī)關(guān)，又是地方權(quán)力機(jī)關(guān)。

1954年《憲法》改變了這種政權(quán)體制，將國家機(jī)構(gòu)中的立法權(quán)與行政權(quán)分離，規(guī)定全國人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家立法的唯一機(jī)關(guān);全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生的國務(wù)院，即中央人民政府，為國家最高行政機(jī)關(guān)。對(duì)于行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系，憲法中規(guī)定:國務(wù)院必須向全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作。地方政權(quán)同樣由地方各級(jí)人民代表大會(huì)和同級(jí)人民政府組成。地方各級(jí)人民代表大會(huì)是各級(jí)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，產(chǎn)生的各級(jí)人民政府是各級(jí)地方國家行政機(jī)關(guān)。地方人民政府必須向同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作。

地方各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)是:在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行;規(guī)劃地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè);審查和批準(zhǔn)地方的預(yù)算和決算;保護(hù)公共財(cái)產(chǎn);維護(hù)公共秩序;保障公民權(quán)利;保障少數(shù)民族的平等權(quán)利。［10］

縣以上人民政府的職權(quán)是:在本行政區(qū)內(nèi)根據(jù)法律、法令、規(guī)定行政措施，決議和命令;主持本級(jí)人民代表大會(huì)的選舉;召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，向本級(jí)人民代表提出議案;領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作;執(zhí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，執(zhí)行預(yù)算;管理市場(chǎng)和地方國營工商業(yè);領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和互助合作事業(yè);管理稅收、交通和公共事業(yè);管理文化、教育、衛(wèi)生、優(yōu)撫、救濟(jì)和社會(huì)福利工作;管理兵役;保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)、維護(hù)公共秩序、保障公民權(quán)利;保障少數(shù)民族的平等權(quán)利;辦理上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)等。［11］

1954年后，中央人民政府稱國務(wù)院，地方各級(jí)人民政府一律稱“人民委員會(huì)”，即省人民委員會(huì)、市人民委員會(huì)、縣人民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民委員會(huì)。地方各級(jí)人民委員會(huì)即人民政府，都是國家行政機(jī)關(guān)，一律服從國務(wù)院。

其次，1954年《憲法》確立了民族區(qū)域自治制度。中國是統(tǒng)一的多民族國家，除漢族外，還有55個(gè)少數(shù)民族。據(jù)1953年首次人口普查統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)少數(shù)民族約占全國總?cè)丝诘?%，分布在全國64%的地區(qū)。［12］

中共在少數(shù)民族問題上作過反復(fù)探索，早年一度主張實(shí)行“聯(lián)邦制”。1922年中共“二大”宣言提出:“蒙古、西藏、回疆三部實(shí)行自治，成為民主自治聯(lián)邦”［13］。中共在延安時(shí)期，在少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行民族自治。至1945年，在“七大”政治報(bào)告中又提出:“允許各少數(shù)民族有民族自決權(quán)及在自愿原則下和漢族建立聯(lián)邦制國家的權(quán)利�！保�14］此后，中共完全拋棄“聯(lián)邦制”主張，確立在少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治政策，并于1947年建立了內(nèi)蒙古自治區(qū)。

中華人民共和國成立時(shí)，《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，在各少數(shù)民族聚居地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治。［15］1952年，中央人民政府根據(jù)推行民族區(qū)域自治工作中出現(xiàn)的問題和取得的經(jīng)驗(yàn)，公布《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），規(guī)定了實(shí)行民族區(qū)域自治的基本原則，即:各民族自治區(qū)統(tǒng)為中華人民共和國領(lǐng)土的不可分離的一部分。各民族自治區(qū)的自治機(jī)關(guān)統(tǒng)為中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)地方政權(quán)，并受上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。［16］《綱要》還對(duì)各級(jí)自治區(qū)、自治機(jī)關(guān)、自治權(quán)力、自治區(qū)內(nèi)民族關(guān)系、自治區(qū)上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)原則作了統(tǒng)一規(guī)定。1950年后，全國民族區(qū)域自治工作已全面展表，至1953年6月，全國已建各級(jí)民族自治區(qū)130個(gè)，其少數(shù)民族人口約450萬人。［17］其中，相當(dāng)于縣和縣級(jí)以上的民族自治區(qū)47個(gè)，除規(guī)模最大的內(nèi)蒙古自治區(qū)外，還建有桂西壯族自治區(qū)、西康藏族自治區(qū)、湘西苗族自治區(qū)、海南黎族自治區(qū)和苗族自治區(qū)、西康涼山彝族自治區(qū)、云南西雙版納傣族自治區(qū)、吉林延邊朝鮮族自治區(qū)、青海玉樹藏族自治區(qū)、四川藏族自治區(qū)、綏遠(yuǎn)伊克昭盟蒙族自治區(qū)及烏蘭察布盟蒙族自治區(qū)等。［18］另從1950年起，中央人民政府組織了對(duì)全國各少數(shù)民族的民族識(shí)別工作，至1953年確認(rèn)了38個(gè)少數(shù)民族，為民族區(qū)域自治制度載入1954年《憲法》打下基礎(chǔ)。

1954年《憲法》在民族區(qū)域自治工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)依照憲法和法律規(guī)定行使自治權(quán)，［10］（p.537）并對(duì)原《綱要》的某些條款作了調(diào)整，如撤銷了關(guān)于各民族自治區(qū)內(nèi)部改革、培養(yǎng)民族干部等條款;將得組織本自治區(qū)的公安部隊(duì)和民兵，改為組織本地方的公安部隊(duì);將得制定本自治區(qū)單行法規(guī)，層報(bào)上兩級(jí)人民政府核準(zhǔn)，并報(bào)政務(wù)院備案，改為制定自治條例和單行條例，報(bào)請(qǐng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，等等。［10］（p.537）《憲法》還明確規(guī)定，民族區(qū)域自治制度的最基本原則是:“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族的國家。各民族一律平等�！薄案魃贁�(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”［10］（p.522）

此前，各民族自治地方不分大小統(tǒng)稱“民族自治區(qū)”。1954年《憲法》明確規(guī)定:全國各民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣。［10］（pp.533～534）

民族自治地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，即該民族自治地方的人民代表大會(huì)和人民政府。一方面，各自治機(jī)關(guān)同為國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，服從國務(wù)院;其組織根據(jù)憲法規(guī)定的關(guān)于國家地方國家機(jī)關(guān)的基本原則;行使憲法規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)職權(quán);形式可依照實(shí)行區(qū)域自治的民族大多數(shù)人民的意愿規(guī)定。［10］（pp.536～537）另一方面，各自治機(jī)關(guān)，依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，主要包括:依照法律規(guī)定的權(quán)限管理本地方財(cái)政;依照國家的軍事制度組織本地方公安部隊(duì);依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼�治、�?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報(bào)請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。［10］（p.537）自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行任務(wù)時(shí)，使用當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字。［10］（p.537）

少數(shù)民族聚居的鄉(xiāng)，定為民族鄉(xiāng)，不是民族自治地方，為相當(dāng)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)的基層單位。①民族鄉(xiāng)設(shè)立人民代表大會(huì)，代表由選民直接選舉，每屆任期兩年。［10］（p.534）其人民代表大會(huì)可依照法律規(guī)定的權(quán)限采取適合民族特點(diǎn)的具體措施。［10］（p.535）民族鄉(xiāng)依照法律和有關(guān)規(guī)定，可結(jié)合本地區(qū)的具體情況和民族特點(diǎn)，因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化、教育和衛(wèi)生等事業(yè)。

第三，1954年《憲法》對(duì)地方政權(quán)的層級(jí)做了明確規(guī)定。全國行政區(qū)劃分為省（自治區(qū)、直轄市）、縣（自治州、自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）正式3級(jí)地方政權(quán)。

全國分為省、自治區(qū)、直轄市。當(dāng)時(shí)，全國省級(jí)行政區(qū)經(jīng)過進(jìn)一步調(diào)整，共有北京、天津、上海3個(gè)直轄市，河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、熱河、陜西、甘肅、青海、新疆、山東、江蘇、安徽、浙江、福建、臺(tái)灣、河南、湖北、湖南、江西、廣東、廣西、四川、貴州、云南、西康26省和內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏地方、昌都地區(qū)。

省是地方最高一級(jí)政權(quán)，由省人民代表大會(huì)和省人民政府組成。省人民政府向省人民代表大會(huì)和上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作。省人民代表大會(huì)有權(quán)罷免省人民政府組成人員。省人民政府置省長(zhǎng)1人、副省長(zhǎng)若干人及政府委員若干人。下設(shè)廳、局、委員會(huì)、處，一般均設(shè)民政、公安、財(cái)政、糧食、商業(yè)、工業(yè)、交通、農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等廳;對(duì)外貿(mào)易、建筑工程、勞動(dòng)、統(tǒng)計(jì)、手工業(yè)管理、機(jī)要交通等局;計(jì)劃、體育運(yùn)動(dòng)、民族事務(wù)等委員會(huì)，以及辦公廳、宗教事務(wù)處等。另外，建國之初，各省原設(shè)的人民監(jiān)察委員會(huì)，一律改為監(jiān)察廳，人事廳改為人事局，文化事業(yè)管理局改為文化局。并撤銷各省原來的政法、財(cái)經(jīng)、文教3個(gè)委員會(huì)，一律改設(shè)政法、文教、工業(yè)、財(cái)貿(mào)、農(nóng)林5個(gè)辦公室。［11］（p.155）省人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，得設(shè)若干“專員公署”為派出機(jī)關(guān)。［11］（p.144）

省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市。1954年全國縣級(jí)政權(quán)共有2116個(gè)，［10］（p.608）分別由縣人民代表大會(huì)和縣人民政府組成�？h人民政府向縣人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作�？h人民代表大會(huì)有權(quán)罷免縣人民政府組成人員�？h人民政府置縣長(zhǎng)1人，副縣長(zhǎng)若干人，下設(shè)民政、公安、財(cái)政、糧食、稅務(wù)、工商、農(nóng)林、交通、文化教育、衛(wèi)生等科或股，得設(shè)辦公室。［11］（p.144）經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，得設(shè)若干“區(qū)公所”，為縣派出機(jī)關(guān)。［11］（p.144）

縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是中華人民共和國創(chuàng)建的一級(jí)地方政府。中國歷代以縣作為國家基層單位，縣以下雖設(shè)工作機(jī)構(gòu)，但都作為縣政府的派出機(jī)關(guān)，不是一級(jí)地方政權(quán)組織。1950年12月，國家先后公布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，開始在全國普遍建立鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)。憲法正式把基層政權(quán)確定在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)，是中國歷史地方政制的一大變革。

1954年，全國共有220466個(gè)鄉(xiāng)。［10］（p.608）鄉(xiāng)人民代表大會(huì)是基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由選民直接選舉人民代表組成。鄉(xiāng)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)人民政府，是基層國家行政機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)人民政府向鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作。鄉(xiāng)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免鄉(xiāng)人民政府組成人員。

鄉(xiāng)人民代表大會(huì)與省、縣各級(jí)人民代表大會(huì)擁有同樣職權(quán)。此外，1954年《憲法》還對(duì)鄉(xiāng)人民政府的職權(quán)做出特別規(guī)定:（1）管理本鄉(xiāng)行政工作;（2）可根據(jù)法律、法令、本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決議、命令，決議和命令;（3）主持本級(jí)人民代表大會(huì)的選舉;（4）召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，提出議案;（5）管理財(cái)政;（6）領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)生產(chǎn)，領(lǐng)導(dǎo)互助合作事業(yè)等;（7）管理公共事業(yè)、文教衛(wèi)生、優(yōu)撫和救濟(jì)工作;（8）管理兵役;（9）保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)公共秩序，保障公民權(quán)利;（10）保障少數(shù)民族的平等權(quán)利等。［10］（pp.146～147）

鄉(xiāng)人民政府置鄉(xiāng)長(zhǎng)1人，副鄉(xiāng)長(zhǎng)若干人。下設(shè)民政、治安、武裝、生產(chǎn)合作、財(cái)糧、文化教育、調(diào)解等工作委員會(huì)。［10］（p.148）在農(nóng)村集市、商業(yè)地區(qū)設(shè)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)與鄉(xiāng)為同級(jí)政權(quán)，鎮(zhèn)人民代表大會(huì)也由選民直選產(chǎn)生，由鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)人民政府。

最后，除�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）縣（自治州、自治縣、市）鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）3級(jí)地方政府外，仍設(shè)市。市有多種，分為直轄市，地位相當(dāng)于省;省轄市，地位相當(dāng)于專區(qū);隸屬專區(qū)的市，地位相當(dāng)于縣，以及設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市。直轄市和省轄市劃分區(qū)，并有轄縣。此外，還設(shè)有3個(gè)虛級(jí)，即作為省人民政府派出機(jī)關(guān)的“專員公署”（專區(qū)）、作為縣人民政府派出機(jī)關(guān)的“區(qū)公所”、作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)“街道辦事處”。［10］（p.150）

［參引文獻(xiàn)］

［1］《行政督察專員公署組織條例》，陳之邁:《中國政府》第2冊(cè)《附錄》，商務(wù)印書館1947年版。

［2］國民政府內(nèi)政部編《中華民國行政區(qū)區(qū)域簡(jiǎn)表》，商務(wù)印書館1947年版，第4頁。

［3］中共中央文獻(xiàn)研究室:《年譜（1949～1976）》上，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第269頁。

［4］金沖及主編《傳》第2卷，中央文獻(xiàn)出版社1998年版，第914頁

［5］中央檔案館:《中共中央文件選集》第14冊(cè)，中共中央黨校出版社1987年版，第609頁。

［6］中央人民政府法制委員會(huì):《中央人民政府法令匯編》第1冊(cè)（1949～1950），法律出版社1982年版，第2頁。

［7］中共中央文獻(xiàn)研究室:《年譜（1893～1949）》下，人民出版社、中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第544頁。

［8］《軍事文集》第5卷，軍事科學(xué)出版社、中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第654頁。

［9］中央人民政府法制委員會(huì):《中央人民政府法令匯編》第3冊(cè)（1952），法律出版社1982年版，第42頁。

［10］《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第5冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第532～535頁。

［11］國務(wù)院法制局、中華人民共和國法規(guī)匯編編輯委員會(huì):《中華人民共和國法規(guī)匯編》（1954年9月～1955年6月），法律出版社1956年版，第147頁。

［12］《人民日?qǐng)?bào)》1954年10月1日。

［13］中共中央書記處:《六大以前》，人民出版社1980年版，第10頁。

［14］:《論聯(lián)合政府》，東北書店1950年版。

［15］《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第12頁。

［16］《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第3冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1992年，第79頁。

［17］《人民日?qǐng)?bào)》1952年8月13日。

［18］中央人民政府法制委員會(huì):《中央人民政府法令匯編》第4冊(cè)，法律出版社1982年版，第140頁。