行政處罰法論文范文第1篇

一、制定行政處罰法的意義

近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來越多的行政機(jī)關(guān)開始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現(xiàn)場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執(zhí)行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏�律都不能是一部包羅萬象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗�作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問題。一是通過規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個(gè)問題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問題

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對(duì)外國船只進(jìn)入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對(duì)酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問題。增加勞役罰內(nèi)容，通過恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭議。一種意見認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見認(rèn)為，根據(jù)目前我國立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見。一種意見認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式

存在一個(gè)問題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問題。第一，誰有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問題。概括起來主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過去開始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對(duì)于某些現(xiàn)場處罰，如交通警察對(duì)違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對(duì)無照經(jīng)營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證�，F(xiàn)場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。

5.處罰決定的執(zhí)行不力。現(xiàn)存問題是：（1）特定處罰，如警告、責(zé)令、吊銷證照?qǐng)?zhí)行難缺乏有效措施；（2）有關(guān)部門協(xié)助義務(wù)不明確，協(xié)助不力；（3）申請(qǐng)法院執(zhí)行的決定種類、數(shù)量過多，如責(zé)令罰、吊銷證照罰、小額罰款等，法院難以執(zhí)行；（4）個(gè)別執(zhí)法部門力量薄弱，缺乏必要人身物質(zhì)保障；（5）行政干預(yù)執(zhí)行的情況增多。

對(duì)以上執(zhí)行問題，建議立法采用新的執(zhí)行方式和體制。如對(duì)特定處罰的執(zhí)行，應(yīng)確立處罰累進(jìn)和轉(zhuǎn)換制以及保全措施；明確各機(jī)關(guān)協(xié)助義務(wù)、重新劃分法院與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行范圍；小額罰款及責(zé)令、吊銷證照罰應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行。充實(shí)個(gè)別執(zhí)法機(jī)構(gòu)；提供必要的物質(zhì)保障，避免出現(xiàn)靠濫收費(fèi)、亂罰款執(zhí)行處罰或其他管理任務(wù)的混亂現(xiàn)象。

行政處罰法論文范文第2篇

一、審查原判決確認(rèn)行政處罰行為的有效性

確認(rèn)行政處罰行為是否有效，是檢察機(jī)關(guān)審查審判機(jī)關(guān)的判決適用法律是否正確的首要問題。行政機(jī)關(guān)的處罰行為有效必須同時(shí)具備四個(gè)條件：一是行政機(jī)關(guān)有此種處罰權(quán)；二是被處罰者有違法行為，且違反事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，無法定免除處罰情況；三是行政處罰必須嚴(yán)格遵守法定程序；四是處罰決定適用行政法律、法規(guī)正確。檢察機(jī)關(guān)要判定審判機(jī)關(guān)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的處罰行為有效性是否正確，就必須把握上述四個(gè)條件。

（一）審查行政機(jī)關(guān)是否有處罰權(quán)，是否濫用處罰權(quán)或超越處罰權(quán)。行政機(jī)關(guān)并不都具有行政處罰權(quán)，只有一部分行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法委托的組織才具有行政處罰權(quán)。具體說，工商、稅務(wù)、財(cái)政、公安、司法、技術(shù)監(jiān)督、交通、審計(jì)、畜牧、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城建、計(jì)生、衛(wèi)生、國土、環(huán)保、檔案、漁政、海關(guān)、物價(jià)等行政機(jī)關(guān)具有行政處罰權(quán)。無行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為無效，有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)濫用處罰權(quán)或者超越自身的處罰權(quán)，其處罰行為無效。審判機(jī)關(guān)將上述無效處罰行為確認(rèn)為有效，或者將有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)確認(rèn)為無權(quán)者，或者將有效的處罰行為確認(rèn)為無效，其判決都是錯(cuò)誤的。

（二）審查被處罰者違法事實(shí)是否清楚，有無法定免除處罰情形。公民、法人或者其他組織受到行政處罰，必須具有違反國家行政法律、法規(guī)的行為，該行為應(yīng)當(dāng)受到處罰，且不具有法定免除處罰條件。法定免除條件有：違法行為超過兩年才被發(fā)現(xiàn)的；違法人員不滿14周歲的；精神病人在不能辯認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)的違法行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織實(shí)施行政處罰，必須綜合違法性質(zhì)、情節(jié)、動(dòng)機(jī)、目的、后果，有無法定免除處罰條件等諸因素予以分析，作出處理決定。行政機(jī)關(guān)對(duì)違法事實(shí)不清或者證明公民、法人或者其他組織違法事實(shí)的證據(jù)不充分，而對(duì)其實(shí)施行政處罰的，行政處罰行為無效。行政機(jī)關(guān)對(duì)違法事實(shí)清楚，證據(jù)充分，但具有法定免除處罰條件的公民、法人或者其他組織實(shí)施處罰的，其處罰行為也屬無效。審判機(jī)關(guān)將上述無效處罰行為確認(rèn)為有效，其判決是錯(cuò)誤的。

（三）審查行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰是否嚴(yán)格按法定程序*作。行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或其他組織的違法行為實(shí)施處罰，必須嚴(yán)格按照法定程序*作。法定程序有簡易程序，一般程序，聽證程序三種。

適用簡易程序的行政處罰，必須符合四個(gè)條件：一是違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，不需要調(diào)查取證；二是處罰金額小或處罰的性質(zhì)較輕；三是可以當(dāng)場作出處罰決定，當(dāng)場填寫、交付處罰決定書；四是必須有法定依據(jù)。缺少任何一個(gè)條件，不得適用簡易程序。

適用一般程序的行政處罰，具有四個(gè)特點(diǎn)：一是不能當(dāng)場作出處罰決定；二是必須進(jìn)行調(diào)查，收集證據(jù)，才能確認(rèn)違法行為、違法事實(shí)、違法性質(zhì)；三是處罰的依據(jù)、事實(shí)和理由，應(yīng)當(dāng)告之受處罰者；四是對(duì)受處罰者的陳述、申辯，執(zhí)法人員不得拒絕。

適用聽證程序的行政處罰，不同于簡易程序和一般程序，其主要區(qū)別：一是作出處罰的性質(zhì)比較嚴(yán)重，如停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證或執(zhí)照、罰款數(shù)額大等；二是聽證程序不是行政處罰的必經(jīng)程序，而是選擇程序。當(dāng)事人在受處罰前要求聽證且符合聽證條件的，行政機(jī)關(guān)必須組織聽證。當(dāng)事人放棄聽證權(quán)利的，適用一般程序。

行政機(jī)關(guān)在實(shí)施處罰時(shí)，本應(yīng)適用一般程序而適用了簡易程序，本應(yīng)適用聽證程序而適用了一般程序，或沒有按每一法定程序具體*作，剝奪了當(dāng)事人的有關(guān)權(quán)利，其處罰行為無效。審判機(jī)關(guān)將行政機(jī)關(guān)按照法定程序*作的處罰行為確認(rèn)為無效，或者將上述無效行為確認(rèn)為有效，其判決是錯(cuò)誤的。

（四）審查行政處罰適用法律、法規(guī)是否正確。行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或其他組織的違法行為實(shí)施處罰，必須正確適用國家行政法律、法規(guī)，不能適用已經(jīng)失效或者尚未生效的法律、法規(guī)，也不能適用與此種處罰無關(guān)的法律、法規(guī)。行政處罰必須有法定依據(jù)，沒有法定依據(jù)或者適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的行政處罰行為無效。審判機(jī)關(guān)將上述無效處罰行為確認(rèn)為有效，或者將有法定依據(jù)，適用法律、法規(guī)正確的有效處罰行為確認(rèn)為無效，其判決是錯(cuò)誤的。

二、審查原判決裁定確認(rèn)行政法律關(guān)系主體的合法性

行政法律關(guān)系主體，是指實(shí)施行政處罰的機(jī)關(guān)和違反國家行政法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的公民、法人或其他組織。公民、法人或其他組織對(duì)行政處罰不服的，既可以申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或其他組織即是行政訴訟中的原告。一般來說，審判機(jī)關(guān)錯(cuò)列原告的可能性小，錯(cuò)列被告的可能性較大。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)著重審查審判機(jī)關(guān)判決、裁定確認(rèn)被告（即行政機(jī)關(guān)）的合法性。

（一）審查原判決、裁定是否將不是被告的列為被告，將本應(yīng)是被告的未列為被告。被告錯(cuò)列，嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)和原告的合法權(quán)益，其判決、裁定是錯(cuò)誤的。審判機(jī)關(guān)錯(cuò)列被告有幾種情況：一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持了原作出行政處罰機(jī)關(guān)的具體行政處罰行為，復(fù)議機(jī)關(guān)不應(yīng)是被告，原作出處罰的行政機(jī)關(guān)才是被告。審判機(jī)關(guān)將復(fù)議機(jī)關(guān)列為被告，原處罰機(jī)關(guān)未列為被告，或者將兩個(gè)機(jī)關(guān)都列為被告；二是復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)是被告，原作出處罰的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)是被告。審判機(jī)關(guān)將復(fù)議機(jī)關(guān)未列為被告，原處罰機(jī)關(guān)列為被告，或者將兩機(jī)關(guān)都列為被告；三是受行政機(jī)關(guān)委托的組織作出行政處罰，該組織不應(yīng)是被告，委托的行政機(jī)關(guān)才是被告。審判機(jī)關(guān)將受委托的組織列為被告，委托的行政機(jī)關(guān)不列為被告，或者將二者都列為被告。

（二）審查原判決、裁定是否漏列被告。如果兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或其他組織作出同一具體行政處罰行為，公民、法人或其他組織向法院提起行政訴訟時(shí)，共同作出同一行政處罰行為的行政機(jī)關(guān)都應(yīng)是被告，即共同被告。審判機(jī)關(guān)只將其一機(jī)關(guān)列為被告，而未將其他行政機(jī)關(guān)列為被告，實(shí)際上漏列了被告，損害了行政機(jī)關(guān)和原告的合法權(quán)益，其判決、裁定是錯(cuò)誤的。

三、審查原判決裁定適用行政法律法規(guī)的正確性

行政法律、法規(guī)范圍十分廣泛，審判機(jī)關(guān)審查行政處罰案件，必須準(zhǔn)確適用

法律、法規(guī)，否則，導(dǎo)致判決、裁定適用法律確有錯(cuò)誤。檢察機(jī)關(guān)審查的重點(diǎn)是：

行政處罰法論文范文第3篇

1996年3月17日，經(jīng)第八屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”這就是“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”理論的由來。1996年4月15日，國務(wù)院在《關(guān)于貫徹實(shí)施的通知》中進(jìn)一步指出：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要認(rèn)真做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行。”（國發(fā)[1996]13號(hào)）以此理論和規(guī)定為依據(jù)，首先在城市管理領(lǐng)域推行。1997年5月，北京市宣武區(qū)啟動(dòng)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，爾后，國務(wù)院先后批準(zhǔn)了北京、天津、黑龍江等�。ㄊ校�14個(gè)設(shè)區(qū)市的相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院于1999年11月18日在《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》中要求：“繼續(xù)積極推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍�！保▏�發(fā)[1999]23號(hào)）此后，國務(wù)院辦公廳于20__年9月下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（[20__]63號(hào)）并先后批準(zhǔn)了65個(gè)設(shè)區(qū)市在城市管理領(lǐng)域開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，統(tǒng)一了試點(diǎn)機(jī)構(gòu)名稱及行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍、內(nèi)容。20__年8月22日，國務(wù)院認(rèn)為確定試點(diǎn)工作的階段性目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步在全國推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的時(shí)機(jī)基本成熟。為此按照行政處罰法的規(guī)定，依法授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作（國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》國發(fā)[20__]17號(hào)）。從理論的提出到試點(diǎn)、推行經(jīng)歷了6年的過程。隨著相對(duì)集中行政處罰權(quán)的推行，國務(wù)院又于20__年10月11日提出了實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見（[20__]56號(hào)）。20__年8月27日，十屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國行政許可法》又提出了“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。”（即相對(duì)集中行政許可權(quán)）

二、辯析

相對(duì)集中行政處罰權(quán)理論的提出與在城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┮呀?jīng)有近10年了，它的實(shí)踐結(jié)果如何？社會(huì)認(rèn)同度如何？理論與實(shí)踐的結(jié)合度如何？理論的框架與實(shí)踐操作的同步性有什么異同？這方面的研究探索、總結(jié)提高比實(shí)踐認(rèn)識(shí)至少慢了半拍。

（一）關(guān)于公權(quán)法定問題

應(yīng)該說，從理論框架的架構(gòu)上，確立相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的目的，是要解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和行政機(jī)構(gòu)膨脹等問題，深化行政管理體制改革，他的初衷無疑是好的，對(duì)解決中國社會(huì)管理中存在的問題有很強(qiáng)的針對(duì)性，在實(shí)施過程中也確實(shí)不乏成功的經(jīng)驗(yàn)，這里不一一贅述；但有點(diǎn)需要引起思考：一是法理上的矛盾；二是職權(quán)法定的矛盾；三是操作過當(dāng)?shù)拿�盾，試述如下�?/p>

法理上的矛盾，行政職權(quán)的行使，目前有三種情況，一為公權(quán)法定，為享有行政職權(quán)的主體部門實(shí)施；二為授權(quán)，特定的國家機(jī)關(guān)；三為委托，由行政職權(quán)部門委托一個(gè)有執(zhí)法權(quán)限的機(jī)構(gòu)實(shí)施。許多專家學(xué)者指出，職權(quán)法定是行政法的基本原則，每一個(gè)行政主體的職權(quán)和職責(zé)都是由憲法和相關(guān)的組織法作出明確規(guī)定，而相對(duì)集中行政處罰權(quán)，恰恰違背了這一基本原則，只需要經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)，省一級(jí)政府就可以變更行政機(jī)關(guān)的某些職權(quán)范圍，實(shí)質(zhì)上違反了憲法和組織法的規(guī)定。相對(duì)集中行政處罰權(quán)還涉及到公權(quán)力的調(diào)整問題。公權(quán)法定原則是我國立法的基本原則，而要調(diào)整公權(quán)僅靠國務(wù)院一紙文件是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這里不僅涉及到公權(quán)法理，更多的是部門利益的調(diào)整，如果不從機(jī)構(gòu)設(shè)置、“三定”方案上作根本性的調(diào)整，而僅僅把一些部門的某種管理權(quán)限劃出來集中給另一個(gè)部門行使，這在理論和實(shí)踐上都是行不通的。我們在相對(duì)集中行政處罰權(quán)理論形成以后所出臺(tái)或修改的一些法律、法規(guī)、規(guī)章上都可以看出。迄今為止沒有一部法律、法規(guī)、規(guī)章的法律責(zé)任是給相對(duì)集中行政處罰權(quán)部門的。有些法律責(zé)任已經(jīng)明確劃轉(zhuǎn)給相對(duì)集中行政處罰部門的，但在法律、法規(guī)、規(guī)章中提都不提，這就給執(zhí)法部門帶來了困惑，相對(duì)集中行政處罰權(quán)法理何在？是否存在操作過當(dāng)?shù)膯栴}？！

（二）關(guān)于國發(fā)[20__]17號(hào)文件存在問題

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰工作的決定》（國發(fā)[20__]17號(hào)）是個(gè)好文件，從改革行政執(zhí)法體制，提高行政執(zhí)法效率和水平方面邁出了一大步。當(dāng)前在法學(xué)界、在行政執(zhí)法部門對(duì)這個(gè)文件有頗多微詞，原因是多方面，如傳統(tǒng)思想觀念上對(duì)這種行政體制改革還不適應(yīng)；涉及的利益調(diào)整存在疑慮；新體制的出臺(tái)還有個(gè)磨合銜接期等。但也不可否認(rèn)，這個(gè)文件確也有些值得相榷的地方。

1、無上級(jí)主管部門的問題。

國發(fā)[20__]17號(hào)文件明確規(guī)定：“不得將某個(gè)部門 的上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門確定為集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門。”這不僅不符合目前我國的行政體制，省、地、市、縣四級(jí)構(gòu)架所設(shè)部門那個(gè)沒有上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門？只有城管行政執(zhí)法部門。這不但堵塞了法律救濟(jì)、法律援助的一個(gè)渠道，與《行政復(fù)議法》不相符，并且在政策、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面斷了鏈，在利益的代言方面出現(xiàn)空檔，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制、名稱、服裝、執(zhí)法內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)來源等諸多不統(tǒng)一，五花八門，應(yīng)有盡有，嚴(yán)重影響了城管事業(yè)的發(fā)展、隊(duì)伍的建設(shè)，最終使黨和政府的形象受損。當(dāng)前，人民群眾對(duì)城管執(zhí)法隊(duì)伍形象欠佳有其中的原因。如果說，無上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門是這次行政體制改革的方向，那么，中央及省一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)還有存在的必要嗎？當(dāng)前，為了加強(qiáng)宏觀調(diào)控，中央將一些行政部門管理權(quán)限上收，由上級(jí)業(yè)務(wù)部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，這又是為什么？

2、職責(zé)交叉的問題

國發(fā)[20__]17號(hào)文件指出：相對(duì)集中行政處罰權(quán)的目的是要“解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和行政機(jī)構(gòu)膨脹等問題……。”但在具體實(shí)施過程中，老的矛盾解決了，新的矛盾又露頭了。如職責(zé)交叉問題，對(duì)無照商販的行政處罰、對(duì)侵占城市道路行為的行政處罰等依然存在職責(zé)交叉問題，最典型的是環(huán)境保護(hù)管理方面社會(huì)生活噪聲、建筑施工噪聲的行政處罰權(quán)，職責(zé)交叉比以往更甚。一部《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》中有關(guān)社會(huì)生活噪聲、建筑施工噪聲本來就有環(huán)保、公安、交通、經(jīng)濟(jì)等部門承擔(dān)，現(xiàn)在又加了一個(gè)城管執(zhí)法部門。街道、公共場所或家庭產(chǎn)生的噪聲由公安部門管、娛樂場所發(fā)生的噪聲由城管執(zhí)法部門管；在商業(yè)經(jīng)營活動(dòng)中使用空調(diào)器、冷卻塔等可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的設(shè)備，在道路兩側(cè)的由城管執(zhí)法部門管，其余由環(huán)保部門管；夜間22點(diǎn)以后建筑施工未經(jīng)批準(zhǔn)作業(yè)發(fā)生噪聲的由城管執(zhí)法部門管，在這以前發(fā)生的噪聲又由誰來管？這些分工不僅普通群眾不了解，投訴無門，連我們這些個(gè)執(zhí)法部門也是一頭霧水，說不清、道不明。

3、機(jī)構(gòu)設(shè)置問題

國發(fā)[20__]17號(hào)文件指出，確定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的目的之一是要解決行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題，但目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置是否解決了此一問題，答案是否定的。就拿浙江省目前已實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)（包括衢州市的綜合執(zhí)法）的9個(gè)地級(jí)市來說，除了寧波市城管局與城管執(zhí)法局是兩塊牌子、一套班子外，其余8個(gè)市都是單設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)。全國大致也是這個(gè)情況，依舊脫不了“增加一項(xiàng)任務(wù)，增設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)，增添一支執(zhí)法隊(duì)伍”的巢臼。有的城市，新的執(zhí)法隊(duì)伍建立了，老的仍未撤銷；在新的形式下形成了職責(zé)交叉。

4、公務(wù)員的問題

[20__]63號(hào)及國發(fā)[20__]17號(hào)文件明確規(guī)定“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”。“要按照《國家公務(wù)員暫行條例》和其他有關(guān)規(guī)定，采取考試、考核等辦法從有關(guān)部門和社會(huì)符合條件的人員中擇優(yōu)錄用�！钡�這一規(guī)定形同虛設(shè)，全國除了綜合執(zhí)法試點(diǎn)的幾個(gè)城市外，都未按照這一規(guī)定辦理，處在執(zhí)法第一線的基本上都是事業(yè)編制人員，如杭州市城管執(zhí)法局編制1600名，事業(yè)編制達(dá)1450名；溫州市城管執(zhí)法局定編800名，事業(yè)編制705名；寧波市城管執(zhí)法局核定編制800名，全部是事業(yè)編制；嘉興市城管執(zhí)法局核定編制177名，事業(yè)編制147名；其他城市大致如此。

5、管罰分離問題

相對(duì)集中行政處罰權(quán)的一個(gè)理論支撐點(diǎn)就是管、罰分離。將原有傳統(tǒng)的“規(guī)劃、建設(shè)、管理”中的管理一分為二，即行政許可與行政處罰相分離。這對(duì)行政權(quán)力的制約當(dāng)然有好處，但從精簡機(jī)構(gòu)和提高效率上看，效果不佳。理論上說，凡經(jīng)行政許可的不能處罰，未經(jīng)許可的要予以查處，這里就帶來幾個(gè)問題。一是行政許可和行政處罰密不可分。所有的法律、法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定都是把這兩者有機(jī)結(jié)合在一起。所有的法律責(zé)任都是管理規(guī)定的延伸，現(xiàn)在人為地把它分開，在法理上也有些牽強(qiáng)；二是從實(shí)踐看，管、罰分離后，許可后管理明顯薄弱，管理部門沒有一支隊(duì)伍和力量進(jìn)行管理，而行政執(zhí)法部門因?yàn)榕�后管理不屬其職�?zé)無法管理，造成管得著的看不見，看得見的管不著，勢必要有兩支管理隊(duì)伍，這又與精簡機(jī)構(gòu)不相符合；三是管、罰分離后，行政執(zhí)法部門信息相對(duì)遲緩，案件辦理必須有兩個(gè)書證以上往來，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效率。與執(zhí)法管理部門及時(shí)迅速發(fā)現(xiàn)違法事件相比，效率大大降低。比如查辦夜間施工噪聲擾民案件，接到舉報(bào)或巡查發(fā)現(xiàn)，先要了解該項(xiàng)目是否經(jīng)過審批，如果經(jīng)過審批了，也就由審批部門管，執(zhí)法隊(duì)伍往返徒勞，而審批部門夜間并未有這一支力量去管理，群眾的反映沒有及時(shí)得到解決。如果未經(jīng)審批，則執(zhí)法部門立案查處，發(fā)函審批部門，求得書證后才能查處，大大影響了行政績效。

6、職責(zé)界定上的問題

在城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬?duì)集中行政處罰權(quán)的范圍，通常是市容環(huán)境管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理及其他方面的全部或部分行政處罰權(quán)（通稱7 X職能），但在行使這些職能時(shí)，不知是文字上的表述抑或是執(zhí)行理解上的問題，兩者之間的差距非常大。以工商管理、公安交通管理職權(quán)劃分為例，國發(fā)[20__]17號(hào)文件對(duì)可以集中行政處罰權(quán)的范圍中明確：“工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)無照商販的行政處罰權(quán)”；“公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)侵占城市道路行為的行政處罰權(quán)”。何謂無照商販，未經(jīng)工商行政管理部門登記注冊，無合法、有效營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動(dòng)的，為無照經(jīng)營，無照經(jīng)營都即無照商販，無照經(jīng)營行為既有經(jīng)營場所的，又有無經(jīng)營場所的，按照國發(fā)[20__]17號(hào)文件字面解釋，所有這些無照經(jīng)營都應(yīng)該劃歸城管執(zhí)法部門處罰，但在實(shí)際運(yùn)作中，經(jīng)營場所內(nèi)的仍由工商管，經(jīng)營場所外（占道）的由城管執(zhí)法部門管。公安交通管理方面更難理解，何謂城市道路，1996年6月4日國務(wù)院令198號(hào)《城市道路管理?xiàng)l例》界定為：“是指城市供車輛、行人通行，具備一定技術(shù)條件的道路、橋梁及其附屬設(shè)施。”按照國發(fā)[20__]17號(hào)文件的規(guī)定和國務(wù)院198號(hào)令 ，公安交通方面對(duì)所有侵占城市道路的行為處罰權(quán)應(yīng)全部劃歸城管執(zhí)法部門行使。但實(shí)際實(shí)施都大大走樣，城管執(zhí)法部門管人行道，公安交通部門管快慢車道，這就帶來一個(gè)問題，一條道路原來一家管，現(xiàn)在有兩家來管，本來是統(tǒng)一的，現(xiàn)在又分開了，倘如一輛汽車半個(gè)車身在人行道上，半個(gè)車身在快車道上，到底那家管，不是又有新的職責(zé)不清、職責(zé)交叉嗎？到底是表述錯(cuò)誤還是執(zhí)行錯(cuò)誤？

（三）相對(duì)集中行政處罰權(quán)與綜合執(zhí)法的關(guān)系問題

自國務(wù)院發(fā)出[1996]13號(hào)文件，明確要認(rèn)真做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作以來，國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳、中央編辦、國務(wù)院法制辦就這方面的文件不下5個(gè)，重視程度之高，可見一斑。但在這6個(gè)文件中，出現(xiàn)了同一概念的兩個(gè)不同稱謂，即“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”和“綜合行政執(zhí)法”。兩者之間到底是什么關(guān)系。從國務(wù)院或的前4個(gè)文件中，一直沿用的是“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”，而[20__]56號(hào)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》中又提出了“綜合行政執(zhí)法”的概念。20__年2月，中央編辦和國務(wù)院法制辦《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦[20__]4號(hào)，簡稱兩辦文件）把兩種提法相提并論，這兩個(gè)文件有許多不一致的地方。

一是[20__]56號(hào)文件提出了“兩個(gè)相對(duì)分開”即“實(shí)現(xiàn)制度職能與監(jiān)督處罰職能相對(duì)分開，監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對(duì)分開”。而兩辦發(fā)的文件中又提出了“綜合行政執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查和實(shí)施處罰等職能進(jìn)一步綜合起來，而且據(jù)此……”。這顯然和“兩個(gè)相對(duì)分開”不相一致。

二是兩者的關(guān)系。按照兩辦文件的說法，“相對(duì)集中行政處罰權(quán)是根據(jù)《行政處罰法》對(duì)部分行政處罰權(quán)的相對(duì)集中，而綜合行政執(zhí)法則是在相對(duì)集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上對(duì)執(zhí)法工作的改革”。這種說法模棱兩可，很難把握，相對(duì)集中行政處罰權(quán)是對(duì)執(zhí)法工作的改革，而綜合行政執(zhí)法是對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)方式的“改革”？改什么？從文件中可以看出明顯不同的是要改“管、罰分離”，“把日常管理、監(jiān)督檢查和實(shí)施處罰等職能進(jìn)一步綜合起來”。

三是從兩辦文件中，是否可以理解為綜合行政執(zhí)法是比相對(duì)集中行政處罰權(quán)更高層次的行政執(zhí)法改革。兩辦文件要求已進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的地方，條件成熟時(shí)要實(shí)行綜合行政執(zhí)法；準(zhǔn)備開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的地方，要按照綜合行政執(zhí)法的要求安排和部署；已經(jīng)確定綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)的地方，不再單獨(dú)進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。簡而言之，相對(duì)集中行政處罰權(quán)必將被綜合行政執(zhí)法代替。如果真是這樣，那么在相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作中存在的上述諸問題在很大程度上可以得到化解。但可惜是兩辦的文件并沒有很好的貫徹落實(shí)下去。

三、思考

思考一：相對(duì)集中行政處罰權(quán)從理論到實(shí)踐已近十年了，綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)也已有四個(gè)年頭了。需要從更大的層面，從行政體制根本性改革上加以思考和研究。是不是可以換一種角度考慮，為什么我們現(xiàn)在行政體制改革中還是脫不出提出一個(gè)理論，新設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)，組建一支執(zhí)法隊(duì)伍的老路，如提出相對(duì)集中行政處罰權(quán)，新建一個(gè)城市管理行政執(zhí)法局，提出綜合行政執(zhí)法，新建一個(gè)綜合行政執(zhí)法局，提出相對(duì)集中行政許可權(quán)，新設(shè)一個(gè)行政審批中心等等。為什么要相對(duì)集中？相對(duì)集中這種體制孤軍深入效果如何，體制共識(shí)、社會(huì)共識(shí)如何？能不能換一種思路。相對(duì)集中是基于目前我們的體制不順，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，公權(quán)配置不科學(xué)，法律、法規(guī)不完善等原因造成的，所以要從一些部門中劃出一些處罰權(quán)相對(duì)集中交由新成立的部門行使，那么我們什么么不能完善法律、法規(guī)，從公權(quán)配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職能界定上進(jìn)行洗牌，來體現(xiàn)行政改革的理論與實(shí)踐呢？

思考二：在目前情況下，如何進(jìn)一步完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，如何做好與綜合執(zhí)法的無縫對(duì)接。行政體制改革，包括相對(duì)集中行政處罰權(quán)理論與實(shí)踐的提升，這種理論應(yīng)該是比較超前的，但實(shí)踐往往慢了半拍，我們有些實(shí)踐跟理論的結(jié)合并不一致，有些可能是背道而馳，是什么原因？也許是我們的理論工作者的設(shè)計(jì)脫離了實(shí)際或者是超越了實(shí)際，也可能是實(shí)際工作者不了解理論的真諦，在實(shí)行中走樣。因此需要我們靜下心來認(rèn)真思考，探索如何創(chuàng)立有中國特色的行政管理體制。綜合行政執(zhí)法既然是更高層次上的行政體制改革，那么就要下決心做好兩者之間的無縫對(duì)接。

思考之三：如何相對(duì)科學(xué)合理地歸并行政處罰，是跨部門系統(tǒng)集中好還是在本部門本系統(tǒng)歸并好？目前在城市管理領(lǐng)域所歸并的行政處罰權(quán)主要來自建設(shè)、工商、環(huán)保、公安四個(gè)部門（系統(tǒng)）部分行政處罰權(quán)，當(dāng)然一些地方也歸并了水利、文化等部門（系統(tǒng)）的部分行政處罰權(quán)。但一些專業(yè)性較強(qiáng)，技術(shù)含量較高的行政處罰的歸并就值得考慮，如劃轉(zhuǎn)的環(huán)保部門噪聲處罰，動(dòng)態(tài)性強(qiáng)，技術(shù)含量高，又大都發(fā)生在晚上，城管執(zhí)法部門又沒有檢測權(quán)，中介檢測機(jī)構(gòu)不可能24小時(shí)值班，給取證及及時(shí)查處帶來難度，以至于象江蘇徐州市城管執(zhí)法又將這一部分行政處罰權(quán)重新劃歸環(huán)保部門行使。同樣，對(duì)公安交通方面侵占道路的行政處罰，因?yàn)槌枪軋?zhí)法缺少強(qiáng)制手段，只能依靠公安交通的強(qiáng)力支撐才能維持這種處罰，一旦公安交通方面支撐削弱，那么這種處罰也大打折扣。

行政處罰法論文范文第4篇

我國目前的道路運(yùn)輸管理體制中，縣級(jí)以上地方道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施道路運(yùn)輸管理工作，包括行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰等，其日常的執(zhí)法活動(dòng)必須按照行政法及道路運(yùn)輸有關(guān)法規(guī)、規(guī)章中的行政程序進(jìn)行。

所謂行政程序是指國家行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力，實(shí)施行政活動(dòng)過程中所遵循的方式、步驟、順序以及時(shí)限的總和，即行政主體實(shí)施行政行為的空間與時(shí)間表現(xiàn)形式。

在我國存在著重實(shí)體輕程序的現(xiàn)象，法律文化傳統(tǒng)一向不重視程序法規(guī)范的作用。目前的現(xiàn)狀是行政權(quán)力膨漲，運(yùn)用混亂、控制不力，公民的合法權(quán)益得不到有效的保護(hù);同時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平落后，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)要求能有高效率的行政權(quán)力行使。

基于此，行政程序的作用表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是限制行政權(quán)力的恣意行使，防止對(duì)方當(dāng)事人的合法權(quán)益遭受行政權(quán)力的侵害;二是使行政決定具有確定性、合法性，維護(hù)行政權(quán)力、提高行政效率。

例如，《行政處罰法》第一條就表明了立法目的是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益�！兜缆愤\(yùn)輸條例》第一條規(guī)定保護(hù)道路運(yùn)輸有關(guān)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。《道路運(yùn)輸行政處罰規(guī)定》第一條規(guī)定保護(hù)道路運(yùn)輸經(jīng)營者、旅客、貨主和其他當(dāng)事人的合法權(quán)益。

為體現(xiàn)上述精神，道路運(yùn)輸行政法規(guī)及規(guī)章設(shè)立了一系列具體的程序來規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，略述如下。

1 簡易程序和普通程序

行政處罰種類繁多，它對(duì)行政相對(duì)人利益的影響很大，因此需要對(duì)這種權(quán)力的行使規(guī)定一個(gè)正式而嚴(yán)格的程序以保障相對(duì)人的切身利益。然而，其中一些較輕的處罰如警告、小額罰款等對(duì)當(dāng)事人的利益影響甚小，而正式、嚴(yán)格的行政程序一般手續(xù)繁瑣、費(fèi)用較高，國家所付出的較之當(dāng)事人受到保護(hù)的利益更大。《交通行政處罰規(guī)定》第十條規(guī)定了道路運(yùn)輸行政處罰簡易程序即：違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下，對(duì)法人或其他組織處以一千元以下罰款或警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。第十五條規(guī)定交通管理部門必須對(duì)案件情況進(jìn)行全面、客觀、公正地調(diào)查、收集證據(jù);必要時(shí)，依照法律法規(guī)的規(guī)定可以進(jìn)行檢查即為道路運(yùn)輸行政處罰的普通程序。兩種程序的不同在于普通程序有著嚴(yán)格的調(diào)查、質(zhì)證、抗辯、決定、送達(dá)等規(guī)定，而簡易程序較為簡便，可以當(dāng)場作出決定。

2 聽證程序

其目的在于保護(hù)行政相對(duì)人的重大利益，因?yàn)槁犠C能擴(kuò)大相對(duì)人的行政參與權(quán)，收集各方面意見和建議便于行政決策切實(shí)可行，通過為當(dāng)事人提供辯論、陳述自己觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)以避免行政機(jī)關(guān)片面地作出行政決定。

《交通行政處罰程序規(guī)定》第二十五條確定了行政處罰的聽證程序。在普通程序基礎(chǔ)上，對(duì)交通管理部門作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照、較大數(shù)額罰款等行政處罰《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》規(guī)定行政許可的聽證程序法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施交通行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者交通行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其它涉及公共利益的行政許可事項(xiàng)〔第二十條〕;交通行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益沖突的，實(shí)施機(jī)關(guān)在作出交通行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)力。

聽證程序的核心是抗辯，即當(dāng)事人可以對(duì)于自己不利的證據(jù)提出異議并要求指控方加以證明，同時(shí)可以提出利于自己的證據(jù)。當(dāng)事人通過這種參與、介入對(duì)行政行為的事實(shí)和理由加以論證，防止了行政專橫和自由裁量權(quán)的恣意行使，保持了行政權(quán)力與相對(duì)人權(quán)利的平衡。

3 申辯和質(zhì)證程序

《交通行政處罰程序規(guī)定》第十一條規(guī)定當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。執(zhí)法人員必須充分聽取當(dāng)事人意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)采納�！督煌ㄐ姓�許可實(shí)施程序規(guī)定》第十四條規(guī)定申請(qǐng)人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。

這些規(guī)定，一方面可以使行政主體在作出行政處罰決定時(shí)注意到以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，促使依法行政;二是允許當(dāng)事人申辯、質(zhì)證，可以澄清事實(shí)、避免失誤、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益;三是可以促進(jìn)法治觀念的形成。當(dāng)事人在申辯質(zhì)證過程中，可以增強(qiáng)維護(hù)主體權(quán)利的意識(shí)，受到生動(dòng)的法制教育，有利于法治觀念的培養(yǎng)。

4 職能分離程序

(1)辦案與決定處罰相分離。在普通程序中，規(guī)定由執(zhí)法人員調(diào)查或檢查、收集證據(jù)，而由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查并作出處罰決定，重大復(fù)雜的違法行為導(dǎo)致的行政處罰還應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。在聽證程序中，要求聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持。

(2)罰款決定的機(jī)關(guān)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)相分離。作出罰款決定的機(jī)關(guān)不得自行收繳罰款，由當(dāng)事人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)到指定的銀行交納罰款。同時(shí)罰款必須全部上交國庫，任何行政機(jī)關(guān)或個(gè)人都不得以任何形式私分截留。

5 說明理由程序

《交通行政處罰程序規(guī)定》第十一條規(guī)定執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)講認(rèn)定的違法事實(shí)處罰的理由和依據(jù)告知當(dāng)事人。第二十條交通管理部門告知給予處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)�！督煌ㄐ姓�許可實(shí)施程序規(guī)定》第十七條規(guī)定實(shí)施機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的決定的，說明理由

理由，是行政決定作出者對(duì)法律、政策和自由裁量權(quán)所持的觀點(diǎn)的解釋說明，也就是對(duì)行政決定的事實(shí)依據(jù)和法律政策適用及其相互之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)。行政機(jī)關(guān)如果不對(duì)這種理由作出說明，就會(huì)使得行政權(quán)力行使趨于草率、專橫，當(dāng)事人往往也無法明了其理由及行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行的法律政策的意義，不利于法律和政策的順利實(shí)施。因此說明行政處罰決定的理由有助于限制自由裁量權(quán)力的恣意行使、促進(jìn)合理、謹(jǐn)慎行政，有助于行政處罰決定的可靠性、穩(wěn)定性，對(duì)人民法院的司法審查也有助益能成立。

6 資訊公開程序

行政處罰法論文范文第5篇

關(guān)鍵詞：比例原則，信賴保護(hù)原則，行政處罰變更，一事不再罰，城市規(guī)劃爭議

案情簡介[1]

1993年4月，哈爾濱市同利實(shí)業(yè)公司（以下簡稱同利公司）向哈爾濱市規(guī)劃土地管理局（1995年10月份機(jī)構(gòu)改革分立為規(guī)劃局和土地管理局）申請(qǐng)翻擴(kuò)建其所有的、位于哈爾濱市道里區(qū)中央大街108號(hào)（原138號(hào)）院內(nèi)的兩層樓房。（院內(nèi)原有兩棟樓房，其中，臨中央大街一棟為地下1層、地上3層；院內(nèi)一棟為地下1層、地上2層。）同年6月17日，同利公司與匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司（以下簡稱匯豐公司）達(dá)成房屋買賣協(xié)議，簽定了《房屋產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》，匯豐公司付清了1000萬元房款，交納了房屋買賣有關(guān)契稅費(fèi)用，領(lǐng)取了房屋產(chǎn)權(quán)證。同年12月7日，哈爾濱市規(guī)劃土地管理局頒發(fā)93（地）字246號(hào)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，同意同利公司翻建108號(hào)樓，用地面積339.20平方米。1994年1月6日，哈爾濱市規(guī)劃土地管理局以哈規(guī)土（94撥）字第2號(hào)建設(shè)用地許可證批準(zhǔn)建設(shè)用地211.54平方米，建筑面積680平方米的3層建筑。同年5月9日，哈爾濱市規(guī)劃土地管理局核發(fā)給同利公司94（審）1004號(hào)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，批準(zhǔn)建筑面積588平方米。同年6月24日，同利公司與匯豐公司共同向規(guī)劃土地管理局申請(qǐng)擴(kuò)建改造中央大街108號(hào)樓。申請(qǐng)?jiān)鼋?層，面積為1200平方米。在尚未得到哈爾濱市規(guī)劃土地管理局答復(fù)的情況下，匯豐公司依據(jù)同利公司取得的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，于1994年7月末開始組織施工。至哈爾濱市規(guī)劃局作出處罰決定前（1996年8月12日），匯豐公司將中央大街108號(hào)院內(nèi)原有2層建筑（建筑面積303.76平方米）拆除，建成地下1層、地面9層（建筑面積3800平方米）的建筑物，將中央大街108號(hào)臨街原有3層建筑（建筑面積1678.21平方米）拆除，建成地下1層、地面臨中央大街為6層、后退2.2米為7、8層、從8層再后退4.4米為9層（建筑面積6164平方米）的建筑物，兩建筑物連為一體。

1996年8月12日，哈爾濱市規(guī)劃局作出的哈規(guī)罰決字（1996）第1號(hào)行政處罰決定中，責(zé)令匯豐公司：1、拆除臨街部分的5至9層，并罰款192000元。2、拆除108號(hào)院內(nèi)地面8至9層，并罰款182400元。匯豐公司不服上述處罰決定，向黑龍江省高級(jí)人民法院提起行政訴訟。

黑龍江省高級(jí)人民法院經(jīng)審理后認(rèn)定，哈爾濱市規(guī)劃局處罰顯失公正，對(duì)市規(guī)劃局的具體行政行為予以變更，減少了拆除面積，變更了罰款數(shù)量。具體判決內(nèi)容為：1、撤銷哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰字（1996）第1號(hào)行政決定中第一部分第1項(xiàng)和第2項(xiàng)的罰款部分；撤銷第二部分第1項(xiàng)和第2項(xiàng)的罰款部分。2、維持哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰字（1996）第1號(hào)行政決定第一部分第2項(xiàng)的保留部分；維持第二部分第2項(xiàng)的保留部分。3、變更哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰字（1996）第1號(hào)行政處罰對(duì)該樓的拆除部分，變更部分為：該樓第七層由中央大街方向向后平行拆至3/2支撐柱；第八層從中央大街方向向后拆至4支撐柱；第七、八、九層電梯間予以保留，電梯間門前保留一個(gè)柱距面積通行道。對(duì)該違法建筑罰款398480元。

市規(guī)劃局不服一審判決，提起上訴。最高人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為，原審判決認(rèn)定事實(shí)基本清楚，適用法律、法規(guī)正確，駁回上訴，維持原判。

對(duì)此，本文所關(guān)注的并非訴訟的結(jié)果，而是法院作出判決的法律推理和理由說明。

一、問題的提出

從本案所涉及的行政執(zhí)法和司法裁判來看，行政主體在作出行政處罰等不利決定時(shí)，或司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法審查時(shí)，是否堅(jiān)持依照法律原則、精神和具體法律規(guī)范，公正、合理地解決糾紛，對(duì)于行政主體、行政相對(duì)人和司法機(jī)關(guān)都具有重大意義。同時(shí)，相關(guān)爭議的妥善解決，對(duì)于督促行政機(jī)關(guān)依法行政，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益也具有積極作用。

從本案的具體情況入手進(jìn)行法律分析，不難看出，本案涉及比例原則、處罰變更、一事不再罰、信賴保護(hù)等行政法領(lǐng)域中的重要問題，這些原則在本案所涉的行政處罰決定、法院判決中均有相當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)，并呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的情形。筆者認(rèn)為，對(duì)上述行政法領(lǐng)域的重要問題進(jìn)行探討，并結(jié)合具體案例進(jìn)行分析，無論是在理論層面還是實(shí)踐層面均具有重要價(jià)值。下面，本文就將結(jié)合該案，對(duì)相關(guān)問題逐一進(jìn)行闡述。

二、何謂行政法上的比例原則

比例原則的涵義究竟是什么？它在行政法領(lǐng)域具有怎樣的地位和作用？最高人民法院在匯豐公司訴哈爾濱市規(guī)劃局行政處罰上訴案的判決書中，對(duì)其作了簡短而明晰的闡述。下面，筆者結(jié)合此案例予以論述。

在最高人民法院就匯豐公司不服哈爾濱市規(guī)劃局行政處罰上訴案作出的判決書中，有著這樣的表述：“……規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對(duì)影響的程度，責(zé)令匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害�！�…”這實(shí)際上即為比例原則的直接表述，雖然簡短，卻極具價(jià)值。目前，在我國的法律條文中，尚未見到有關(guān)比例原則的明確規(guī)定，但最高法院的這一判決是否意味著比例原則在行政法領(lǐng)域的確立？不過無論如何，不可否認(rèn)的是，比例原則在行政法領(lǐng)域具有極為重要的地位，尤其在與具體的個(gè)案相結(jié)合時(shí)，其重要性愈加凸顯。

比例原則意指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者應(yīng)當(dāng)處于適當(dāng)?shù)谋壤�。比例原則源于德國，并且借由聯(lián)邦的判決，將此原則概念化與體系化。依照一般通說，比例原則至少包含三部分——適當(dāng)性原則（Geeignetheit），必要性原則（Erforderlichkeit），以及狹義比例原則（Verh？ltnism？bigkeitimengerenSinne）：[2]

適當(dāng)性原則是指所采行之措施必須能實(shí)現(xiàn)行政目的或至少有助于目的之達(dá)成，并且為正確之手段。即是說，在目的——手段的關(guān)系上必須是適當(dāng)?shù)摹�[3]這個(gè)原則是一種“目的導(dǎo)向”的要求，德國聯(lián)邦認(rèn)為，即使只有部分能達(dá)成目的，也算是符合該原則的要求。[4]

必要性原則是指在適當(dāng)性原則已獲肯定之后，在所有能夠達(dá)成立法目的的方式中，必須選擇對(duì)人民之權(quán)利“最少侵害”的方法。本原則因此也可稱為“盡可能最小侵害之原則”。[5]本原則是在一目的與數(shù)手段同時(shí)存在的情況下，考慮及評(píng)估：1、這些手段可否同樣程度地達(dá)成目的？2、這些手段中，哪一個(gè)（或幾個(gè)）皆能予人民權(quán)利“最小

之侵犯”？此外，該原則亦廣泛使用于行政權(quán)力之拘束方面，如果予人民“負(fù)擔(dān)性行政處分”（例如命餐廳限期改善衛(wèi)生）而同樣可達(dá)成行政目的時(shí)（如維持飲食衛(wèi)生），則不可處予“撤銷性處分”（如撤銷該餐廳之營業(yè)執(zhí)照）。[6]要求采取“最溫和手段”的必要性原則是源于德國的警察法理論。魏瑪時(shí)代的行政法學(xué)者F.Fleiner就有一句名言“警察不可用大炮打麻雀”。[7]狹義比例原則則是以“利益衡量”的方式，衡量“目的”與人民“權(quán)利損失”兩者有無“成比例”。在德國聯(lián)邦判決及文獻(xiàn)中最常見的是“手段不得與所追求之目的不成比例”（einMitteldürfennichtauβerVerhaltniszudenangestrebenZweckstehen）。[8]在聯(lián)邦判決及文獻(xiàn)中所描述的所謂“手段與目的之追求的比例關(guān)系”必須是“適當(dāng)”（angemessen）、正當(dāng)（recht）或理性（vernüftig）、均衡的。[9]

狹義的比例原則中有三個(gè)重要性因素（Wessentlichkeit）：人性尊嚴(yán)不可侵害（DieWürdedesmenschenistunantastbar）[10]；維護(hù)公益[11]；手段適合（Tauglichkeitsgrad）[12].

針對(duì)比例原則的上述三個(gè)構(gòu)成原則，有學(xué)者提出了“二分法”理論。學(xué)者P.Lerche將廣義的“比例原則”定名為“過度禁止”原則，其有兩個(gè)構(gòu)成原則——即必要性原則和比例原則。Lerche認(rèn)為“必要性原則”是在諸多“可能”（即“適合”達(dá)成目的手段）中，僅能選擇造成最小的侵害者之原則。因此，Lerche的“必要性原則”在實(shí)際的運(yùn)作中，包含了“適當(dāng)性原則”的功用。[13]但絕大部分的德國學(xué)界及憲法裁判均采用廣義的“比例原則”，而很少使用“過度禁止”說。[14]

在一些國家的行政程序法中，對(duì)比例原則作了明確規(guī)定。例如，荷蘭《行政法通則》（1994年）第三章第三條規(guī)定：“1、在某個(gè)法律未做限制性規(guī)定，或者對(duì)該權(quán)力的行使未做限制性規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)制作命令仍然應(yīng)當(dāng)考慮直接相關(guān)的利益。2、某個(gè)命令對(duì)一個(gè)或更多的利害關(guān)系人產(chǎn)生不利后果，這不利后果須與命令的目的相當(dāng)。”[15]葡萄牙《行政程序法典》（1996年）第五條“平等原則及適度原則”第二款規(guī)定：“行政當(dāng)局的決定與私人權(quán)利或受法律保護(hù)的利益有沖突時(shí)，僅可在對(duì)擬達(dá)致的目標(biāo)系屬適當(dāng)及適度的情況下，損害這些權(quán)利或利益�！盵16]

目前，我國法律并未對(duì)比例原則作出明確規(guī)定，但我國的行政法學(xué)者近年來對(duì)于比例原則已有一定的關(guān)注。如在姜明安教授主編的《行政法與行政訴訟法》一書中，將比例原則列為行政法的基本原則之一，認(rèn)為：比例原則的基本涵義，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。[17]并進(jìn)一步指出，比例原則在大陸法系國家的行政法中有著極其重要的地位。臺(tái)灣學(xué)者陳新民教授認(rèn)為，比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，其在行政法中的角色如同“誠信原則”在民法中的角色一樣，二者均可稱為相應(yīng)法律部門中的“帝王條款”。[18]筆者認(rèn)為，鑒于比例原則在行政法領(lǐng)域的重要地位，有必要對(duì)其作更為全面、深入的研究，尤其在具體運(yùn)作方面，應(yīng)予以較多關(guān)注。

在比例原則的應(yīng)用方面，有教授認(rèn)為，比例原則當(dāng)作司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，可表現(xiàn)在其限制“立法權(quán)力”及“行政權(quán)力”兩大范疇。即是說，可以以比例原則對(duì)“立法裁量”及“行政裁量”的限制，來分別進(jìn)行討論。比例原則對(duì)立法裁量的限制，主要包括對(duì)立法目的性及必要性的審查、對(duì)立法“比例性”的審查，要求立法者在個(gè)人權(quán)利和公共利益之間應(yīng)當(dāng)作一個(gè)“利益衡量”，使人民不致遭到“過度”的侵犯。而比例原則對(duì)行政裁量的限制，主要包括依據(jù)比例原則對(duì)行政權(quán)力作“目的上”及“手段上”的審查，例如，達(dá)成同樣目的的手段是否仍有“較溫和”之手段？考量各種客觀因素，行政權(quán)力之侵犯是否“過度”？[19]也有專家認(rèn)為，比例原則應(yīng)當(dāng)確定為行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本原則之一，具體內(nèi)容包括：“目的實(shí)現(xiàn)原則，即行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制執(zhí)行過程中目的一旦實(shí)現(xiàn)，則應(yīng)停止一切強(qiáng)制行為。最小侵害原則，即凡是有其他可供選擇的行政手段，先用最輕的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，避免給相對(duì)人造成損失。實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)以必要為限，由輕到重依次進(jìn)行，優(yōu)先選用較輕的強(qiáng)制措施和間接強(qiáng)制措施。個(gè)人利益與公眾利益均衡原則，行政機(jī)關(guān)在選擇何種手段達(dá)到什么目的時(shí)，應(yīng)考慮兼顧社會(huì)公眾利益及個(gè)人利益�！盵20]還有學(xué)者則認(rèn)為，行政程序法的基本原則包括程序性原則和實(shí)體與程序兼具原則，前者包括行政公開原則、參與原則、作出決定原則、程序及時(shí)原則，后者則包括依法行政原則、平等原則、比例原則、誠實(shí)信用原則和自由裁量權(quán)正當(dāng)行使原則。[21]

筆者認(rèn)為，比例原則是貫穿立法、執(zhí)法等活動(dòng)中的一項(xiàng)重要原則，也是司法機(jī)關(guān)判斷行政機(jī)關(guān)是否公正、合理行使自由裁量權(quán)的重要原則。它要求行政行為在目的及手段上，應(yīng)充分考慮行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政相對(duì)人權(quán)益的保障，采取適當(dāng)?shù)氖侄�，使�?duì)行政相對(duì)人權(quán)益的侵害得以避免或降到最低限度。雖然目前我國法律中對(duì)比例原則尚無明文規(guī)定，[22]但我國的一些相關(guān)法律的立法還是在一定程度上反映和體現(xiàn)了比例原則的精神。如我國《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法�！薄缎姓�處罰法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法�！钡谒臈l規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)�！�…”。《行政復(fù)議法》第一條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法�！弊罱鼑鴦�(wù)院頒布的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第三條第二款規(guī)定：“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，分別以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計(jì)征的參考基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和不符合法律、法規(guī)生育子女的情節(jié)，確定征收數(shù)額�！�…”等等。由此可見，法律的宗旨在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，一方面，對(duì)其合法行為加以維護(hù)，確保行政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)；另一方面，對(duì)其違法行為加以糾正，為公民、法人和其他組織提供必要的法律救濟(jì)，使其合法權(quán)益得到有力的保障。而比例原則在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益方面發(fā)揮著不容忽視的、積極有效的作用。因此，比例原則既符合前述諸部法律的立法目的和精神，也是實(shí)現(xiàn)立法目的的有力保障，我們可以更進(jìn)一步說，比例原則使相關(guān)的立法目的得以在行政行為的具體運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)，它使得法院、其他有權(quán)機(jī)關(guān)及整個(gè)社會(huì)對(duì)行政行為的監(jiān)督更為具體、細(xì)致

和富有針對(duì)性。

三、法律原則與司法實(shí)踐——比例原則在本案中的具體體現(xiàn)

在本案中，最高人民法院的判決書中有著這樣的論述：“……訴訟中，上訴人提出匯豐公司建筑物遮大街保護(hù)建筑新華書店（原外文書店）頂部，影響了中央大街的整體景觀，按國務(wù)院批準(zhǔn)的”哈爾濱市總體規(guī)劃“中關(guān)于中央大街規(guī)劃的原則規(guī)定和中央大街建筑風(fēng)貌的實(shí)際情況，本案可以是否遮擋新華書店頂部為影響中央大街景觀的參照標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對(duì)影響的程度，責(zé)令匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害。而上訴人所作的處罰決定中，拆除的面積明顯大于遮擋的面積，不必要地增加了被上訴人的損失，給被上訴人造成了過度的不利影響。原審判決認(rèn)定該處罰決定顯示公正是正確的。原審判決將上訴人所作的處罰決定予以變更，雖然減少了拆除的面積和變更了罰款數(shù)額，但同樣達(dá)到了不遮擋新華書店頂部和制裁匯豐公司違法建設(shè)行為的目的，使匯豐公司所建商業(yè)服務(wù)樓符合哈爾濱市總體規(guī)劃中對(duì)中央大街的規(guī)劃要求，達(dá)到了執(zhí)法的目的，原審所作變更處罰并無不當(dāng)。原審判決認(rèn)定事實(shí)基本清楚，適用法律、法規(guī)正確。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（四）項(xiàng)、第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：駁回上述，維持原判�！�…”[23]

我們可以看出，在這份判決書中，雖然并未明確提出“比例原則”，但事實(shí)上最高法院法官顯然結(jié)合具體案情對(duì)“比例原則”進(jìn)行了闡述，并明確指出，處罰決定“應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害”，這實(shí)際已明確表述了比例原則的核心涵義。在本案中，最高人民法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的處罰決定顯失公正，因?yàn)樗�“不必要地增加了被上訴人的損失，給被上訴人造成了過度的不利影響”，即是說，它違背了“盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小侵害”的原則。就本案而言，主要是指行政處罰決定中要求行政相對(duì)人拆除的面積明顯大于遮擋的面積。在這里，我們需要再審視一下被最高人民法院所維持的一審判決書。

在一審判決書中，黑龍江省高級(jí)人民法院最后認(rèn)定：“……被告確定了中央大街保護(hù)建筑”外文書店“為影響中央大街景觀的參照標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)以匯豐公司建筑物遮擋該書店多少，就決定拆除多少是正確的。經(jīng)勘驗(yàn)，被告所做的處罰拆除面積超過遮擋面積，故對(duì)匯豐公司的違建行為處罰顯失公正。……被告規(guī)劃局在1994年11月28日下達(dá)哈規(guī)土罰字（1994）第002號(hào)行政處罰決定時(shí)，匯豐公司建樓已達(dá)7層半。1996年3月5日下達(dá)停工通知書時(shí)，該建筑已主體完工并開始裝修。規(guī)劃局沒有依法履行職責(zé)，造成既成事實(shí)，給處理增加了難度。鑒于該案原告匯豐公司建樓系違法建筑，被告處罰顯失公正，對(duì)規(guī)劃局具體行政行為應(yīng)予變更。依照《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十二條、第四十條，《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國城市規(guī)劃法〉辦法》第四十一條第1款、《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（四）項(xiàng)規(guī)定，判決如下：……”[24]其判決內(nèi)容主要是對(duì)哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰決字（1996）第1號(hào)行政處罰決定作了部分維持、部分撤銷，并作出相應(yīng)的變更，減少了拆除面積，變更了罰款數(shù)額。[25]

從上述一審、二審判決書我們可以看出，本案中，無論是一審法院還是二審法院，其判決書中都不同程度地對(duì)比例原則作了表述，并依照該原則對(duì)本案作出了合乎情理的判決。只是在最高人民法院的判決書中，更明確地提出了行政機(jī)關(guān)所作的處罰決定“應(yīng)針對(duì)影響的程度，責(zé)令行政相對(duì)人采取相應(yīng)的改正措施，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害。”應(yīng)當(dāng)說，最高人民法院在判決書中作出這樣的闡述，對(duì)于比例原則在行政法領(lǐng)域的確立具有重大的意義，同時(shí)，對(duì)于督促行政機(jī)關(guān)合法、適當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)，對(duì)于切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益也具有十分積極而有效的作用。我們甚至可以將該判決看作是比例原則在我國行政法領(lǐng)域得以確立的一個(gè)重要開端。雖然比例原則的最終正式確立還需要在法律中（如行政程序法）作出明確規(guī)定，但最高人民法院的上述判決無疑對(duì)比例原則的最終確立將起巨大的推動(dòng)和促進(jìn)作用。

在這里需要指出的是：比例原則的運(yùn)用并不局限于行政處罰方面，它在行政立法、行政強(qiáng)制執(zhí)行乃至司法審查等方面都應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶芎玫呢瀼睾瓦\(yùn)用。比例原則能夠有效督促行政立法者依法制定相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，選擇出既能確保行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又對(duì)相關(guān)公民、法人和其他組織的權(quán)益侵害最小的最優(yōu)立法方案；比例原則能有力制約行政主體的行政處罰行為和行政強(qiáng)制行為，促使其采取適當(dāng)?shù)奶幜P方法或執(zhí)行手段，使行政相對(duì)人權(quán)益所受的侵害降到最低限度。比例原則同樣也有助于司法機(jī)關(guān)能夠作出合理判斷，對(duì)于行政機(jī)關(guān)濫用量權(quán)行為或顯失公正的不當(dāng)行為予以嚴(yán)格監(jiān)督，以更好地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，促使行政行為不僅合法，而且合理、適當(dāng)。

四、比例原則與行政處罰中的“過罰相當(dāng)原則”

過罰相當(dāng)是我國行政處罰法中的一項(xiàng)重要原則，[26]那么，它與我們這里所說的比例原則究竟有何聯(lián)系與區(qū)別呢？過罰相當(dāng)原則是指行政主體對(duì)違法行為適用行政處罰，所科罰種和處罰幅度要與違法行為人的違法過錯(cuò)程度相適應(yīng)，既不輕過重罰，也不重過輕罰，避免畸輕畸重的不合理、不公正的情況。[27]要做到過罰相當(dāng)，應(yīng)當(dāng)全面了解、掌握有關(guān)違法行為人的基本情況及相關(guān)的材料、證據(jù)；正確認(rèn)定違法行為人相應(yīng)違法行為的性質(zhì)；正確選擇適用法律、法規(guī)、規(guī)章；正確行使自由裁量權(quán)。過罰相當(dāng)原則不僅是行政處罰適用或?qū)嵤�時(shí)所應(yīng)遵循的原則，也是行政處罰設(shè)定時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的原則。[28]

可見，過罰相當(dāng)原則主要適用于行政處罰領(lǐng)域，而如前所述，比例原則則是行政法領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則，貫穿于行政立法、行政執(zhí)法、行政司法和行政審判等各個(gè)領(lǐng)域。德國學(xué)者毛雷爾就指出，比例原則主要適用于負(fù)擔(dān)行政行為（以行政行為對(duì)有關(guān)公民的法律效果為標(biāo)準(zhǔn)，將行政行為分為授益行政行為和負(fù)擔(dān)行政行為。負(fù)擔(dān)行政行為的作用對(duì)關(guān)系人不利，可能是對(duì)其權(quán)利的侵害，也可能是對(duì)其優(yōu)待申請(qǐng)的拒絕），除此以外也適用于所有的行政領(lǐng)域。廣義的比例原則產(chǎn)生于法治國家原則，它不僅約束行政，而且約束立法。另外，該原則可用于一般性確定基本權(quán)利的界限，即作為個(gè)人自由請(qǐng)求權(quán)和限制自由的公共利益之間的權(quán)衡要求適用。[29]

比例原則要求行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)不僅要考慮行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也要考慮行政相對(duì)人的權(quán)益，盡量減少對(duì)其造成的侵害，這也就意味著行政主體在行使處罰權(quán)時(shí)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選擇采取相應(yīng)的處罰方式和處罰幅度，充分考量行政相對(duì)人的權(quán)益。即是說，過罰相當(dāng)原則是比例原則在行政處罰領(lǐng)域的必然要求和具體體現(xiàn)，而比例原則的運(yùn)用一方面不限于行政處罰領(lǐng)域，另一方面，它在行政處罰領(lǐng)域中的體現(xiàn)不僅包括過罰相當(dāng)原則，還包括對(duì)處罰種類和幅度、對(duì)與相對(duì)人違法行為相關(guān)的各種主、客觀因素、以及對(duì)相對(duì)

人權(quán)益的全面衡量，以求采取最為適當(dāng)?shù)奶幜P方式和處罰幅度。而過罰相當(dāng)原則主要還是側(cè)重于對(duì)違法行為本身和相應(yīng)的處罰種類與幅度兩方面的考慮。

筆者認(rèn)為，比例原則的確立必然要求在行政處罰中貫徹過罰相當(dāng)原則，但比例原則的涵義更為廣泛。就本案而言，法院在認(rèn)定匯豐公司所建商業(yè)服務(wù)樓系違法建筑，應(yīng)給予相應(yīng)行政處罰的前提下，充分考慮了相對(duì)人的權(quán)益，對(duì)哈爾濱市規(guī)劃局的行政處罰決定作了相應(yīng)的變更，包括減少了拆除面積、變更了罰款數(shù)額，盡量減少了對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害，這既體現(xiàn)了過罰相當(dāng)原則，更是直接運(yùn)用了比例原則所確立的核心內(nèi)容。

總之，比例原則在制約行政主體合法行使職權(quán)和保障行政相對(duì)人合法權(quán)益方面具有重要作用，而最高人民法院在匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局行政處罰上訴案所作判決必將引起法律工作者和法學(xué)研究者們的深切關(guān)注，這份行政判決書恰如一部鮮活的素材，為中國學(xué)者對(duì)于比例原則的深入研究和探討將起到重要的推動(dòng)與促進(jìn)作用。

五、行政處罰變更、一事不再罰與信賴保護(hù)

在本案中，另一個(gè)引人注目之處就是哈爾濱市規(guī)劃局先后作出的多份行政處罰決定書（在下文的列表中將有詳細(xì)介紹），那么這些處罰決定之間到底是什么關(guān)系？它們是否同行政處罰中的一事不再罰原則相抵觸？進(jìn)一步講，行政主體的此種做法是否違背了信賴保護(hù)原則？這些都涉及行政處罰中重要而基本的問題。下面，筆者就將結(jié)合本案案情，圍繞行政處罰變更、一事不再罰及信賴保護(hù)原則進(jìn)行闡述。

眾所周知，行政行為成立便對(duì)相對(duì)人和行政主體等產(chǎn)生法律上的效力。一般而言，行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。[30]所謂公定力是指行政主體作出的行政行為，不論合法還是違法，都推定為合法有效，相關(guān)的當(dāng)事人都應(yīng)加以遵守或服從。所謂確定力是指有效成立的行政行為具有不可變更力，即非依法不得隨意變更或撤銷和不可爭辯力。即對(duì)于行政主體來說，非依法定理由和程序，不得隨意改變其行為內(nèi)容，或就同一事項(xiàng)重新作出行為；對(duì)于行政相對(duì)人來說，不得否認(rèn)行政行為的內(nèi)容或隨意改變行為內(nèi)容，非依法也不得請(qǐng)求改變行政行為。所謂拘束力是指行政行為成立后，其內(nèi)容對(duì)有關(guān)人員或組織所產(chǎn)生的法律上的約束效力，有關(guān)人員和組織必須遵守、服從。所謂執(zhí)行力是指行政行為生效后，行政主體依法有權(quán)采取一定手段，使行政行為的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的效力。[31]

日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，行政行為的效力具有公定力、執(zhí)行力、不可爭力、不可變更力等。他認(rèn)為，作出處分的行政機(jī)關(guān)即處分廳自己不能變更時(shí)，該行政行為具有不可變更力；行政廳不能作出與此相反的行為時(shí)，該行政行為具有實(shí)質(zhì)性確定力。他進(jìn)一步指出，從廣義上解釋不可變更力時(shí)，包括行政行為的撤銷、撤回權(quán)的限制。即當(dāng)行政行為賦予相對(duì)人利益時(shí)，從保護(hù)相對(duì)人利益的觀點(diǎn)來限制行政行為的撤銷、撤回。[32]

從以上的論述我們不難看出，行政處罰行為作為行政行為的一種，必然也同樣具有上述的四種效力，即是說，行政主體非依法定理由和程序，不得隨意改變其作出的行政處罰，或就同一事項(xiàng)重新作出處罰。這里還需要注意的是，行政主體如果改變或重新作出行政處罰，也必須要基于法定理由和依照法定程序而為，不得隨意改變。即是說，這里又涉及行政行為的撤銷問題。

行政行為的撤銷，是在其具備可撤銷的情形下，由有權(quán)機(jī)關(guān)作出撤銷決定后而使之失去法律效力。行政行為撤銷的條件主要有：1、行政行為的合法要件缺損。合法的行政行為必須具備：主體合法、內(nèi)容合法、程序合法。某種行政行為如果缺損其中一個(gè)或一個(gè)以上要件，行政行為就是可被撤銷的行政行為。2、行政行為不適當(dāng)。所謂“不適當(dāng)”，是指相應(yīng)行為具有不合理、不公正、不符合現(xiàn)行政策、不合時(shí)宜、不合乎有關(guān)善良風(fēng)俗習(xí)慣等情形。行政行為撤銷的法律后果有：1、行政行為自撤銷之日起失去法律效力，撤銷的效力可追溯到行政行為作出之日。2、如果行政行為的撤銷是因行政主體的過錯(cuò)引起，而依社會(huì)公益的需要又必須使行政行為的撤銷效力追溯到行為作出之日起，那么，由此給相對(duì)人造成的一切實(shí)際損失應(yīng)由行政主體予以賠償。3、如果行政行為的撤銷是因行政相對(duì)人的過錯(cuò)或行政主體與相對(duì)人的共同過錯(cuò)所引起的，行政行為撤銷的效力通常應(yīng)追溯到行為作出之日。行政主體通過相應(yīng)行為已給予相對(duì)人的利益、好處均要收回；行政相對(duì)人因行政行為撤銷而遭受到的損失均由其本身負(fù)責(zé)；國家或社會(huì)公眾因已撤銷的行政行為所受到的損失，應(yīng)由行政相對(duì)人依其過錯(cuò)程度予以適當(dāng)賠償；行政主體或其工作人員對(duì)導(dǎo)致行政行為撤銷的過錯(cuò)則應(yīng)承擔(dān)內(nèi)部行政法律責(zé)任。[33]我國的《行政處罰法》中雖未明確規(guī)定行政處罰行為的公定力、確定力、拘束力，但第55條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，有下列情形之一的，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分：（一）沒有法定的行政處罰依據(jù)的；（二）擅自改變行政處罰種類、幅度的；（三）違反法定的行政處罰程序的；（四）違反本法第十八條關(guān)于委托處罰的規(guī)定的�！笨梢姡�法律禁止對(duì)行政處罰行為作任意變更。

下面，我們再來看一看本案的情況。下表中將列明本案中涉及的三份行政處罰決定及一份相關(guān)文件。

行政處罰決定書文號(hào)：哈規(guī)土罰字（1994）第002號(hào)

處罰時(shí)間：1994年11月28日

處罰對(duì)象：匯豐公司

處罰依據(jù)或理由：《城市規(guī)劃法》第40條

處罰主要內(nèi)容：限期補(bǔ)辦手續(xù)；處理好四鄰矛盾，出現(xiàn)問題自負(fù)；超建面積罰款處理；罰款額83580元。

行政處罰相關(guān)文件：哈規(guī)土（1995）第36號(hào)文

處罰時(shí)間：1995年4月7日

處罰對(duì)象：匯豐公司

處罰依據(jù)或理由：哈規(guī)土罰字（1994）第002號(hào)中，被處罰單位與建設(shè)單位不符。

處罰主要內(nèi)容：撤銷原處罰決定，并返還罰款。

行政處罰決定書文號(hào)：哈規(guī)城規(guī)罰決字（1995）第018號(hào)

處罰時(shí)間：1995年7月20日

處罰對(duì)象：同利公司

處罰依據(jù)或理由：《城市規(guī)劃法》第32條，《黑龍江省實(shí)施辦法》第26條。

處罰主要內(nèi)容：將超層部分拆除2層半，保留3層；保留部分予以罰款，重新辦理審批手續(xù)，補(bǔ)交各種稅費(fèi)。（此決定因同利公司向規(guī)劃局申明不是建設(shè)單位，不接受處罰，致使該處罰無法執(zhí)行。）

行政處罰決定書文號(hào)：哈規(guī)罰字（1996）第1號(hào)

處罰時(shí)間：1996年8月12日

處罰對(duì)象：匯豐公司

處罰依據(jù)或理由：工程違反了《城市規(guī)劃法》第29條、第32條，和《黑龍江省實(shí)施辦法》第23條。依據(jù)《城市規(guī)劃法》第40條和《黑龍江省實(shí)施辦法》第41條作出決定。

處罰主要內(nèi)容：對(duì)臨

中央大街部分所建工程的處理：拆除地面5至9層，其余部分罰款保留，罰款192000元。對(duì)中央大街108號(hào)院內(nèi)所建工程的處理：拆除地面8、9層，其余部分罰款保留，罰款182400元。

可以看出，在該案中，實(shí)際一共有三份行政處罰決定書，包括：（1994）第002號(hào)、（1995）第018號(hào)、（1996）第1號(hào)。其中，（1994）第002號(hào)行政處罰決定被哈規(guī)土（1995）第36號(hào)文件以其“存在被處罰單位與建設(shè)單位不符”為由而予以撤銷。（1995）第018號(hào)行政處罰決定未能實(shí)際執(zhí)行，因?yàn)椤巴�利公司申明不是建設(shè)單位，不接受處罰”，這不禁讓人覺得有些不可思議，因?yàn)樾姓�處罰行為畢竟是具有執(zhí)行力的行為，倘若處罰決定的內(nèi)容出現(xiàn)錯(cuò)誤，也應(yīng)當(dāng)依法定程序予以糾正。而本案中，在（1995）第018號(hào)行政處罰決定沒有下文之后，又出現(xiàn)了第三份行政處罰決定，即（1996）第1號(hào)行政處罰決定，則該份行政處罰決定與上一份處罰決定又是什么關(guān)系呢？應(yīng)該說，從理論上講，在（1995）第018號(hào)行政處罰決定未被依法撤銷的情況下，規(guī)劃局針對(duì)同一違法事實(shí)，又再次作出行政處罰決定，這在程序上存在著重大的瑕疵。

同時(shí)，筆者注意到，在一審法院的判決書中，法院認(rèn)定：“……該決定（即（1995）第018號(hào)行政處罰決定）認(rèn)定‘嚴(yán)重影響了中央大街景觀’法律依據(jù)不足、處罰混亂、不嚴(yán)肅�！�…”[34]但在法院的最后判決中，并未指出對(duì)該“混亂、不嚴(yán)肅”的行政處罰決定是否應(yīng)予以撤銷，其判決內(nèi)容直接針對(duì)的是（1996）第1號(hào)行政處罰決定。因此，在這里，（1995）第018號(hào)行政處罰決定成了“被遺忘的”決定，而該份行政處罰決定出現(xiàn)“混亂、不嚴(yán)肅”的原因及相關(guān)責(zé)任的承擔(dān)也就易被忽視。

總之，在本案中，就哈爾濱市中央大街108號(hào)改建商業(yè)服務(wù)樓這一事實(shí)，同一行政主體先后作出三份內(nèi)容不同的行政處罰決定，其中的撤銷、變更程序并不清晰。我國的《行政處罰法》第54條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度�？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政處罰的監(jiān)督檢查。公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，有權(quán)申訴或者檢舉；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正。”這一規(guī)定，一方面缺乏行政機(jī)關(guān)對(duì)錯(cuò)誤的行政處罰加以“改正”的具體程序性規(guī)定，包括主體、時(shí)限、以何種形式作出及相關(guān)責(zé)任的承擔(dān)等；另一方面，對(duì)于行政機(jī)關(guān)自行改正錯(cuò)誤的行政處罰的情形沒有作出具體規(guī)定。因此，筆者建議，對(duì)于行政處罰的撤銷、變更，相關(guān)法律應(yīng)作出更為細(xì)致、全面的規(guī)定。

如前所述，本案中針對(duì)同一違法事實(shí)，先后出現(xiàn)了三份不同的行政處罰決定，這就必然涉及行政處罰中另一個(gè)重要問題——“一事不再罰”�！耙皇虏辉倭P”是行政處罰中的一項(xiàng)基本原則，它是指對(duì)相對(duì)人的某一違法行為，不得給予兩次以上同類（如罰款）處罰，或者說相對(duì)人的一個(gè)行為違反一種行政法規(guī)范時(shí)，只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出一次處罰。一事不再罰原則解決的是行政實(shí)踐中多頭處罰與重復(fù)處罰的問題。[35]該原則的例外包括：1、行政相對(duì)人的一個(gè)行為違反了多個(gè)行政法律規(guī)范，則由有權(quán)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)具體的法律、法規(guī)進(jìn)行處罰，而不受“一事不再罰”原則的限制；2、行政相對(duì)人的一個(gè)行為既違反有關(guān)的行政法律規(guī)范，又違反相應(yīng)的刑事或民事法律，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事、民事責(zé)任，也不受“一事不再罰”原則的限制。國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于持續(xù)行為、屢犯行為的處罰也不應(yīng)受該原則的限制。[36]

在本案中，規(guī)劃局針對(duì)匯豐公司在哈爾濱市中央大街108號(hào)改建商業(yè)服務(wù)樓這一行為，先后作出內(nèi)容不同的三份行政處罰決定，且其中撤銷、變更關(guān)系并不明確，比如“被遺忘了的”（1995）第018號(hào)處罰決定，這也在事實(shí)上有違“一事不再罰”原則。

目前，我國的《行政處罰法》中雖未明確規(guī)定“一事不再罰”原則，但其第24條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”筆者建議在行政處罰領(lǐng)域中明確確立“一事不再罰”原則，這一方面利于有效保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，另一方面也將有力地督促行政主體合法行使職權(quán)，制約其在行使職權(quán)過程中可能出現(xiàn)的違法行為，這也就最終保證了行政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

最后，我們來談一談公法上的另一個(gè)重要原則——信賴保護(hù)原則。德國聯(lián)邦有時(shí)認(rèn)為其直接出自法治國家原則，有時(shí)認(rèn)為其出自基本權(quán)。[37]該原則同時(shí)拘束立法、司法和行政。依信賴保護(hù)原則，如國家行為罔顧人民值得保護(hù)之信賴，而使其遭受不可預(yù)計(jì)之負(fù)擔(dān)或喪失利益，且非基于保護(hù)或增進(jìn)公共利益之必要或因人民有忍受之義務(wù)，此種行為，不得為之。[38]信賴保護(hù)原則的適用有三個(gè)要件：信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)和信賴值得保護(hù)。因此構(gòu)成信賴保護(hù)，首先要有一個(gè)令人民信賴的國家行為，即必須有一個(gè)有效表示國家意思的“法的外貌”（Rechtsschein）。[39]應(yīng)當(dāng)說，我們這里所討論的行政處罰即是信賴基礎(chǔ)之一。而德國學(xué)說及判例認(rèn)為信賴保護(hù)原則亦適用于法律生活上已無重大疑義地予以接受之行政慣例。[40]因此，信賴保護(hù)原則要求行政主體受自身作出的行政行為的約束。

在本案中，規(guī)劃局針對(duì)同一違法行為，一再作出內(nèi)容不同的行政處罰決定，這也是對(duì)信賴保護(hù)原則的違反。而這里我們再來看一看一審法院的判決書中對(duì)（1995）第018號(hào)行政處罰決定的認(rèn)定：“……該決定認(rèn)定‘嚴(yán)重影響了中央大街景觀’法律依據(jù)不足，處罰混亂、不嚴(yán)肅。經(jīng)規(guī)劃局批準(zhǔn)在同處中央大街位置上的多處建筑均屬高層，其高度與匯豐公司所建樓房高度超過12米性質(zhì)相同。另有經(jīng)批準(zhǔn)而超高建筑給予罰款保留處理，還有未經(jīng)批準(zhǔn)而超高的建筑至今未作處理，規(guī)劃局對(duì)在中央大街上的違法建筑存在同責(zé)不同罰的現(xiàn)象。規(guī)劃局確定了中央大街保護(hù)建筑‘外文書店’為影響中央大街景觀的參照標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)以匯豐公司建筑物遮擋該書店多少，就決定拆除多少是正確的。經(jīng)勘驗(yàn)規(guī)劃局所作的處罰拆除面積超過遮擋面積，故對(duì)匯豐公司的違建行為處罰顯失公正�！�…”[41]

事實(shí)上，規(guī)劃局這種顯失公正的行為也是嚴(yán)重違反信賴保護(hù)原則的行為，“顯失公正”更多的是違反該原則的一種結(jié)果和表現(xiàn)。鑒于信賴保護(hù)原則的重要地位及其在實(shí)踐中起到的積極有效作用，筆者認(rèn)為，今后有必要對(duì)其進(jìn)行更深入的研究和探討，甚至在未來行政程序法等法律中作出明文規(guī)定，以達(dá)到制約行政違法行為，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的目的。[42]

注釋

[1]詳見中華人民共和國最高人民法院行政判決書（1999）行終字第20號(hào)。同時(shí)可見最高人民法院網(wǎng)站行政裁判文書。2000年6月最高人民法院首次通過其網(wǎng)站對(duì)外正式公布其判決的部分案例或其認(rèn)為有一定研究價(jià)值而由地方法院判決的各類典型案件。本案是其通過網(wǎng)上對(duì)外的第一個(gè)行政訴訟案例。

[2]見（臺(tái)）謝世憲：《論公法上之比例原則》，載于城仲模（主編）：《行政法之一般法律原則》，（臺(tái)）三民書局，1994年，頁119—122.

德國學(xué)者毛雷爾在《行政法學(xué)總論》一書中指出，比例原則是行政法上的一般原則，長久以來得到了承認(rèn)，并以習(xí)慣法的方式被肯定下來，且該原則在具體法律部門中也具有普遍適用性。毛雷爾同時(shí)認(rèn)為，比例原則的內(nèi)容主要包括：“目的和手段之間的關(guān)系必須具有客觀的對(duì)稱性；禁止任何國家機(jī)關(guān)采取過度的措施；在實(shí)現(xiàn)法定目的的前提下，國家活動(dòng)對(duì)公民的侵害應(yīng)當(dāng)減少到最低限度�！痹斠姡ǖ拢┕�特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社，2000年，頁66，頁106.

臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者吳庚在《行政法理論與實(shí)用》一書中指出，比例原則“應(yīng)用范圍甚為廣泛，在理論上且被視為憲法位階之法律原則，以‘法律保留’作為限制憲法上基本權(quán)利之準(zhǔn)則者，一般皆以比例原則充當(dāng)內(nèi)在界限。……依德國通說，比例原則又有廣狹兩義之分，廣義之比例原則包括適當(dāng)性、必要性及衡量性三原則，而衡量性原則又稱狹義之比例原則。適當(dāng)性指行為應(yīng)適合于目的之達(dá)成；必要性則謂行為不超越實(shí)現(xiàn)目的之必要程度，以及達(dá)成目的需采影響最輕微之手段；至衡量性原則乃指手段應(yīng)按目的加以衡判，質(zhì)言之，任何干涉措施所造成之損害應(yīng)輕于達(dá)成目的所獲致之利益，始具有合法性。上述三分法在概念上有重疊之處，故論者反對(duì)上述通說且主張比例原則應(yīng)改稱禁止過度原則。”詳見吳庚：《行政法之理論與實(shí)用。（增訂三版），（臺(tái)）三民書局，1997年，頁57.

日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，比例原則屬于特別適用于公權(quán)力、進(jìn)而適用于進(jìn)行一般行政活動(dòng)的一般原理，其“是從行政法的一個(gè)領(lǐng)域即警察領(lǐng)域出發(fā)而發(fā)展起來的原則�！痹斠姡ㄈ眨�鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999年，頁59—60.

[3]謝世憲前揭文。

[4]見（臺(tái)）陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》（上），（臺(tái)）三民書局，1992年第三版，頁240.

[5]同上，陳新民前揭書，頁241.

[6]同上，頁241.

[7]DiePolizeisollnichtmitKanonenaufSpatzenschieben，F(xiàn).Fleiner，InstitutionendesDeutschenVerwaltungsrechts，8.Aufl.1928（1963重�。�，S.404.轉(zhuǎn)引自（臺(tái)）陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》（上），（臺(tái)）三民書局，1992年第三版，頁242.

[8]BverfGE7，377，（407）。盛子龍：《比例原則作為規(guī)范違憲審查之準(zhǔn)則》，轉(zhuǎn)引自謝世憲：《論公法上之比例原則》，載于城仲模（主編）《行政法之一般法律原則》，（臺(tái)）三民書局，1994年，頁124.

[9]同上，頁126.

[10]BverfGE6.32，（41）。Vgl.Fürst/Günther，Grundgestz3Aufl，S.65.同2，頁126.

[11]BverfGE36，47，（59），同8，頁126.

[12]Gentz，a.a.O.S.1604.同2，頁126.

[13]P.Lerche，aaO.S.19.轉(zhuǎn)引自（臺(tái)）陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》（上），參見注4，頁249.

[14]同4，頁250.

[15]應(yīng)松年（主編）：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社，1999年，頁457.

[16]同上書，頁475.此外，《澳門行政程序法》（1994年）第五條“平等原則及適度原則”第2款中亦有類似規(guī)定。1999年臺(tái)灣《行政程序法》第七條規(guī)定：“行政行為應(yīng)依下列原則為之：一、采取之方法應(yīng)有助于目的之達(dá)成。二、有多種同樣能達(dá)成目的之方法時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)人民權(quán)益損害最少者。三、采取之方法所造成之損害不得與欲達(dá)成目的之利益顯失均衡�！�

[17]姜明安（主編）：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999年，頁41.

[18]（臺(tái)）陳新民：《行政法總論》，（臺(tái)）三民書局1995年版，頁62.

[19]（臺(tái)）陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》（上），（臺(tái)）三民書局，1992年第三版，頁266—276.

[20]馬懷德：《行政法制度建構(gòu)與判例研究》，中國政法大學(xué)出版社，2000年，頁38.

[21]見王萬華：《行政程序法論》，載于《行政法論叢》第3輯，法律出版社，2000年8月。

[22]在全國人大法工委行政立法研究組（由行政法學(xué)者和有關(guān)立法、執(zhí)法以及司法審判部門的專家共同組成）自2001年12月提出的《行政程序法》（試擬稿框架）中，主張將比例原則與信賴保護(hù)原則等例入第一章總則之中。北京大學(xué)公法研究中心于2002年9月16—17日舉行的“行政程序法研討會(huì)”提交討論的《行政程序法》（專家試擬稿）第11條規(guī)定了比例原則。即“行政機(jī)關(guān)或其他行政主體實(shí)施行政行為，應(yīng)進(jìn)行成本—效益分析，在各種可能采取的方案中，選擇效益成本比率最大的方案；在各種可能采取的的方式中，選擇既能實(shí)現(xiàn)行政行為的目的，又能最大限度減少行政相對(duì)人損害的方式�！庇纱丝梢钥闯�，我國學(xué)術(shù)屆正在作出的努力。特別值得一提的是，在2002年7月對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部針對(duì)香港嘉利來（國際）集團(tuán)有限公司不服北京市對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)行政決定案作出的《行政復(fù)議決定書》（外經(jīng)貿(mào)法函[2002]67號(hào)）中，也明確載明“本機(jī)關(guān)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)每作出一項(xiàng)具體行政行為，都必須有明確的法律授權(quán)并基于充分的證據(jù)與確鑿的事實(shí)，嚴(yán)格依照法定程序行使職權(quán)。為公共利益而實(shí)施的行為，應(yīng)采取對(duì)個(gè)人權(quán)益造成限制或影響最小的措施”。從這些信息中我們不難看出學(xué)術(shù)屆的努力，立法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法部門乃至司法部門在此領(lǐng)域的實(shí)踐與貢獻(xiàn)。

[23]最高人民法院行政判決書（1999）行終字第20號(hào)。

[24]見黑龍江省高級(jí)人民法院行政判決書（1996）黑行初字第1號(hào)�！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》第32條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件。建設(shè)單位或者個(gè)人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準(zhǔn)文件后，方可申請(qǐng)辦理開工手續(xù)。”第40條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人

民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款�！�

《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國城市規(guī)劃法〉辦法》第41條第1款規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，對(duì)城市規(guī)劃有一定影響，尚可采取改正措施的，由縣以上人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處以工程造價(jià)百分之五至百分之七的罰款�！�

《中華人民共和國行政訴訟法》第54條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：……（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”

[25]黑龍江省高級(jí)人民法院對(duì)該案作出了如下判決：“……一、撤銷哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰決字（1996）第1號(hào)行政處罰決定中第一部分第1項(xiàng)和第2項(xiàng)的罰款部分；撤銷第二部分第1項(xiàng)和第2項(xiàng)的罰款部分（即拆除中央大街臨街建筑部分的5、6、7、8、9層，拆除面積2964m，罰款192000.00元；拆除中央大街院內(nèi)建筑部分8、9層，拆除面積760m，罰款182400.00元）。二、維持哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰決字（1996）第1號(hào)行政處罰決定第一部分第2項(xiàng)的保留部分；維持第二部分第2項(xiàng)的保留部分（即中央大街108號(hào)臨街建筑地下1層、地上1、2、3、4層部分予以罰款保留；中央大街108號(hào)院內(nèi)建筑地下一層，地面1、2、3、4、5、6、7層予以罰款保留）；三、變更哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰決字（1996）第1號(hào)行政處罰對(duì)該樓的拆除部分，變更部分為：該樓第七層由中央大街方向向后平行拆至第3/2支撐柱；第八層從中央大街方向向后平行拆至第3支撐柱；第九層從中央大街方向向后拆至第4支撐柱；第七、八、九層電梯間予以保留，電梯間門前保留一個(gè)柱距面積通行道（上列所提柱距依哈爾濱市紡織建筑設(shè)計(jì)院1999年3月18日現(xiàn)場實(shí)測匯豐樓七至九曾平面圖紙和規(guī)劃局、匯豐公司現(xiàn)場認(rèn)同立面圖為準(zhǔn)）。對(duì)該違法建筑罰款398480元�！�…”詳見黑龍江省高級(jí)人民法院行政判決書（1996）黑行初字第1號(hào)。

[26]見《行政處罰法》第4條第2款。

[27]羅豪才（主編）：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1996年，頁209.

[28]同上。

[29]同注2，（德）哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社，2000年，頁208，頁238—239.

[30]見羅豪才（主編）：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1996年，頁112—114.姜明安（主編）：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999年，頁154—157.

[31]同上。

[32]（日）鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999年，頁100，頁111.

[33]同27.

[34]見黑龍江省高級(jí)人民法院行政判決書（1996）黑行初字第1號(hào)。

[35]同27.

[36]見王翔：《論行政處罰的“一事不再罰”原則》，載于《法學(xué)與實(shí)踐》，1996年第6期。

[37]（臺(tái)）林國彬：《論行政自我拘束原則》，載于城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，參見注2，頁253.

[38]（臺(tái)）林錫堯：《行政法要義》1991年初版，頁42.轉(zhuǎn)引自林國彬：《論行政自我拘束原則》，參見上注。

[39]同36.

[40]同36.