一、背景描述：農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的體制與制度環(huán)境

1、改革前的城鄉(xiāng)二元體制和國(guó)家資本原始積累制度

50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制："一大二公"的制度，指令性的城市生產(chǎn)計(jì)劃和生活保障制度，城鄉(xiāng)之間糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度；再加上一系列旨在把農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口嚴(yán)格區(qū)分、并用戶籍制度加以固定的配套制度和體制，如戶口遷移、城市居民糧油計(jì)劃供應(yīng)、城市居民就業(yè)計(jì)劃安排、城市居民社會(huì)福利保障等，最終形成城鄉(xiāng)分割對(duì)立的二元體制。

改革開(kāi)放前，中央政府在上述制度與體制下進(jìn)行了近30年國(guó)家資本原始積累。主要積累方式是：全面占有城鄉(xiāng)各種資源，全環(huán)節(jié)控制工業(yè)、農(nóng)業(yè)和其他各產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等全過(guò)程，通過(guò)直接獲取除農(nóng)民基本生存消費(fèi)之外的幾乎全部農(nóng)業(yè)剩余，來(lái)保證城市工業(yè)所需要的低價(jià)原材料；通過(guò)非商品交換的內(nèi)部分配體制下的低工資和低消費(fèi)，來(lái)獲取城市工人勞動(dòng)創(chuàng)造的全部剩余價(jià)值；然后通過(guò)國(guó)家財(cái)政再分配，轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本原始積累。正是農(nóng)業(yè)的巨大貢獻(xiàn)保證了中國(guó)在解放后不到30年的時(shí)間，形成了由中央政府各部門(mén)直接控制的國(guó)有大工業(yè)體系和由縣市以上地方政府各部門(mén)控制的"地方國(guó)有"工業(yè)體系。

上述制度與體制安排，雖有效地保證了中央政府加速國(guó)家工業(yè)化需要的資本原始積累數(shù)量與速度，但后果嚴(yán)重：一是在推進(jìn)以重工業(yè)為主導(dǎo)的國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程的同時(shí)，沒(méi)能帶來(lái)就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整，占全國(guó)人口80%多的農(nóng)民固化在有限的耕地上，最終以農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期落后和農(nóng)民的長(zhǎng)期、全面貧困為代價(jià)；二是在中央政府初步完成國(guó)家資本原始積累的同時(shí)，并沒(méi)有給縣以下（包括大批"國(guó)有工業(yè)"空白縣）地方政府進(jìn)行地方資本原始積累提供機(jī)會(huì)和可能，地方政府占有資產(chǎn)和收益分配的欲望和能力受到極大限制；三是使我國(guó)城鎮(zhèn)化、尤其是農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展出現(xiàn)了停滯、甚至萎縮的趨勢(shì)。四是利用行政手段人為地在城市制造了一個(gè)龐大的福利社會(huì)和城市利益集團(tuán)。

2、農(nóng)村改革暴露了人地關(guān)系高度緊張的基本國(guó)情矛盾

農(nóng)村改革以后，基本核算單位由幾百萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)變成2.4億個(gè)農(nóng)戶，形成了"雙層經(jīng)營(yíng)"的組織體制。這一重大改革的直接效果，一是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅度提高，糧、棉、油、肉等主要農(nóng)副產(chǎn)品連上新臺(tái)階，解決了農(nóng)民的溫飽，增加了城鄉(xiāng)市場(chǎng)農(nóng)副產(chǎn)品供給。二是農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，使農(nóng)民對(duì)技術(shù)含量低的工業(yè)消費(fèi)品需求增加，提供了巨大的工業(yè)消費(fèi)品市場(chǎng)。三是農(nóng)民家庭作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和財(cái)產(chǎn)主體，有權(quán)自主安排勞動(dòng)時(shí)間，收入增長(zhǎng)成為農(nóng)民就業(yè)的最重要?jiǎng)恿Α?/p>

同時(shí)，隨著人口的增加和耕地的不斷減少，上述制度變革，使久已存在的剩余勞動(dòng)力問(wèn)題一舉由隱性越變?yōu)轱@性，在人口絕對(duì)過(guò)剩背景下勞動(dòng)力形成"無(wú)限供給"，人地關(guān)系高度緊張的矛盾日趨尖銳。有限的耕地已無(wú)法為規(guī)模巨大的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力提供充分的就業(yè)機(jī)會(huì)，難以滿足農(nóng)民增收欲望。農(nóng)民收入的進(jìn)一步增加，農(nóng)業(yè)效益的進(jìn)一步提高，有待于減輕耕地上的人口壓力，有待于在農(nóng)業(yè)以外為農(nóng)民創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和生活空間。否則，農(nóng)業(yè)"勞動(dòng)生產(chǎn)率低、商品率低、積累率低、農(nóng)民收入低"的不利局面就不可能根本改變，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將無(wú)從談起。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起與分散布局

農(nóng)村改革為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了一系列初始條件：一是農(nóng)產(chǎn)品的增加，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了豐富的原材料基礎(chǔ)。二是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力獲得了身份和擇業(yè)自由。在城農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的體制障礙和制度環(huán)境沒(méi)有任何改變的情況下，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力迫切需要在農(nóng)村內(nèi)部尋找農(nóng)外就業(yè)機(jī)會(huì)。三是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，專業(yè)戶、重點(diǎn)戶以及各種類型的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體大量涌現(xiàn)，再加上集體化時(shí)期依靠集體農(nóng)業(yè)的微薄剩余初步發(fā)展的社隊(duì)企業(yè)，為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和非農(nóng)就業(yè)提供了堅(jiān)實(shí)的載體。四是大量廉價(jià)勞動(dòng)力和集體土地可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大幅度降低成本，具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

上述條件雖然使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速壯大、成績(jī)顯著：行業(yè)門(mén)類齊全，企業(yè)數(shù)量龐大；其創(chuàng)造的價(jià)值，已經(jīng)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1/4，外貿(mào)出口總額的1/3，農(nóng)村社會(huì)增加值的2/3，全國(guó)稅收的1/5；平均每年有600萬(wàn)農(nóng)民就業(yè)，累計(jì)吸納了1.3億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，占農(nóng)村剩余勞動(dòng)力總數(shù)的28.4%，同比比1978年增長(zhǎng)19.2個(gè)百分點(diǎn)；有效地提高了農(nóng)民收入，1997年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員人均年工資達(dá)4138元，農(nóng)民人均純收入中，來(lái)自二三產(chǎn)業(yè)的收入所占的比重已由11%上升到34%.[2]但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是在人們還沒(méi)有來(lái)得及仔細(xì)研究和制定發(fā)展規(guī)劃的情況下在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)迅速崛起的，難免帶有以下特征：一是以社區(qū)血地緣關(guān)系和行政權(quán)力為紐帶；二是以社區(qū)就業(yè)最大化和福利最大化為最高目標(biāo)；三是基層組織只注重各自社區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，追求就業(yè)、福利和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，以滿足其政績(jī)和升遷的需要。就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有明顯的社區(qū)性、封閉性、福利性特征，難免高度分散布局。

高度分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，雖然吸引了大規(guī)模的剩余勞動(dòng)力就業(yè)，但卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的農(nóng)村工業(yè)非城市化問(wèn)題：一是農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力"離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城"的就地轉(zhuǎn)移方式，只實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)的轉(zhuǎn)移，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)人口空間上的穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞力大都是"亦工亦農(nóng)"的"兩棲"人口。二是高度分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用了大量的耕地，進(jìn)一步激化了國(guó)情矛盾；有關(guān)研究表明，非城鎮(zhèn)化的工業(yè)化要付出比城市化工業(yè)道路高出8倍的土地代價(jià)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工人均用地比城市職工多3倍以上。[3]三是雖然擁有廉價(jià)的勞動(dòng)力和土地，但難以形成規(guī)模，造成了農(nóng)村工業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)，影響了技術(shù)的進(jìn)步、生產(chǎn)條件的改善和經(jīng)濟(jì)效益的提高。

4、農(nóng)村基層組織管理體制的改革與調(diào)整

改革前""體制的特點(diǎn)是："一大二公"，即區(qū)域規(guī)模大、公有化程度高："三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)"，即公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位："政社合一"，即既是經(jīng)濟(jì)組織，又是政權(quán)組織。在這樣一種組織管理體制下，農(nóng)民無(wú)身份、就業(yè)、經(jīng)營(yíng)自由，個(gè)人無(wú)法脫離公社而獨(dú)立存在，對(duì)公社是一種全面依附關(guān)系。

"大包干"改革，對(duì)上述農(nóng)村基層組織管理體制形成強(qiáng)大沖擊，國(guó)家相繼采取了一系列改革與調(diào)整農(nóng)村基層組織與管理體制的重大措施：一是廢除體制，取消"一大二公"、"政社合一"。二是1983-1985年完成了"撤社建鄉(xiāng)"即建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作。這使基層組織由5萬(wàn)多個(gè)、鎮(zhèn)改為92000多個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；同時(shí)，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)的縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，都建立了能夠管轄若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的"區(qū)"級(jí)組織，作為縣市黨政組織的派出機(jī)構(gòu)。三是建立了82萬(wàn)多個(gè)村民委員會(huì)，并下設(shè)500多萬(wàn)個(gè)村民小組。四是國(guó)家于1985年修改并降低了農(nóng)村建制鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，確立了"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"建制鎮(zhèn)設(shè)置模式。

需要說(shuō)明的問(wèn)題是：（1）雖然改革了體制，但鄉(xiāng)、村、組三級(jí)組織管理體制，是對(duì)時(shí)期組織管理框架的繼承。（2）雖大多數(shù)地區(qū)都建立了鄉(xiāng)、村、組三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，但在各自的組織層次內(nèi)大都與其黨政組織、自治組織融為一體，政經(jīng)不分、政企不分問(wèn)題仍很嚴(yán)重，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)更是如此。事實(shí)上，這些集體經(jīng)濟(jì)組織都是時(shí)期"社"的翻版，并沒(méi)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革。（3）"撤社建鄉(xiāng)"之后，"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"模式，受行政區(qū)劃范圍和行政組織管理權(quán)限的限制，農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展不會(huì)建立在科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃基礎(chǔ)上，最直接的后果只能是建制鎮(zhèn)數(shù)量的大幅度增長(zhǎng)。

二、問(wèn)題分析：農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的要素流動(dòng)與利益趨向

1、現(xiàn)代化目標(biāo)導(dǎo)向下的地方政府經(jīng)濟(jì)行為：追求地方資本積累數(shù)量與速度，推進(jìn)地方政府主導(dǎo)下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程

前面強(qiáng)調(diào)，中央政府在改革開(kāi)放前進(jìn)行國(guó)家資本原始積累時(shí)，沒(méi)有給縣以下地方政府進(jìn)行地方資本原始積累提供機(jī)會(huì)和可能。改革開(kāi)放以后尤其是隨著"撤社建鄉(xiāng)"改革和財(cái)政"分灶吃飯"體制的建立，地方政府不僅成為獨(dú)立的行政主體，也是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，不僅擁有自身的財(cái)產(chǎn)和收益目標(biāo)，也有擴(kuò)張財(cái)產(chǎn)收益的明確動(dòng)機(jī)和行為。但是，農(nóng)村改革后地方政府尤其是新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既不可能象改革前的中央政府那樣，直接占有農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余，更不可能通過(guò)控制和壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供低價(jià)原材料的辦法來(lái)直接占有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的超額利潤(rùn)；可能做到的，只是直接占有原社一級(jí)形成的集體積累，作為"啟動(dòng)資本"，興辦由鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)政府直接控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展及其給地方政府帶來(lái)的巨大收益，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看到了地方工業(yè)化、現(xiàn)代化的希望和前景。

在"升遷"和"增收"雙重目標(biāo)的誘惑下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了快速提高資本積累速度和增加資本積累數(shù)量的強(qiáng)烈欲望。但到了80年代末，尤其是進(jìn)入90年代以后，減輕農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)的呼聲越來(lái)越高，并引起中央政府的高度重視。這對(duì)意欲快速提高資本積累速度和增加資本積累數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個(gè)極大打擊。開(kāi)辟新的資金積累渠道和財(cái)政收入來(lái)源，盡快完成地方政府資本原始積累過(guò)程，是90年代以來(lái)各地方政府重要的行為特征。1992年全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生的"開(kāi)發(fā)區(qū)熱"以及后來(lái)部分地方政府提出的"以地生財(cái)、以地興鎮(zhèn)"等用地制度安排，即昭示了地方政府通過(guò)農(nóng)村土地非農(nóng)化、大量獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地資本增值收益、用于地方政府資本積累的實(shí)質(zhì)。

1987年后，國(guó)家出臺(tái)有關(guān)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的法律法規(guī)，要求縣以下小城鎮(zhèn)與大中城市一樣，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須由集體土地征為國(guó)有，由縣市土地管理部門(mén)代表政府統(tǒng)一行使"規(guī)劃、征用、開(kāi)發(fā)、管理、出讓"權(quán)力，政府壟斷了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)。在小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的"征用-出讓"中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府可從呈幾倍乃至十幾倍增值的地價(jià)中獲取40-60%的留成。這一方面為地方政府通過(guò)土地獲取資本積累提供了合法依據(jù)，滿足了地方政府快速積累地方資本的欲望，另一方面進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府通過(guò)征占農(nóng)地獲取積累的明確動(dòng)機(jī)。

2、行政區(qū)劃的限制與政績(jī)考核的約束：塊塊矛盾對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)布局的不利影響

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個(gè)行為主體，其行政行為要受以下因素的制約：一是自身利益驅(qū)動(dòng)。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能也必須從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益出發(fā)，制定發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，追求自身利益、尤其是財(cái)政收入增長(zhǎng)，提高本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的收入水平和就業(yè)與福利水平。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的嚴(yán)格限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理范圍和管理權(quán)限，受行政區(qū)劃的嚴(yán)格限制，任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，都無(wú)權(quán)也不可能將其管理范圍和管理權(quán)限延伸到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更不會(huì)站在周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的角度去考慮本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政與經(jīng)濟(jì)工作。三是"自上而下"政績(jī)考核制度的約束。目前，自上而下的政績(jī)考核制度，是衡量各級(jí)政府與部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)；作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，出于滿足"政績(jī)"考核和自己"升遷"的需要，往往被迫制定一些不切實(shí)際的發(fā)展計(jì)劃，其行政行為及發(fā)展目標(biāo)，具有短期性和極強(qiáng)的本位色彩。四是受"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"模式的誘導(dǎo)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都意欲將本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成為小城鎮(zhèn)，以滿足其追求地方城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的欲望。在上述各因素的影響下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在追求發(fā)展目標(biāo)、尤其是進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，為爭(zhēng)取和占有更多的資源和利益，就會(huì)發(fā)生行為和利益沖突，產(chǎn)生"塊塊矛盾"。

盡管近些年來(lái)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量在不斷減少，管理范圍也有所擴(kuò)大，但其數(shù)量過(guò)多、布局密度過(guò)大、管理范圍過(guò)小的問(wèn)題仍嚴(yán)重存在。1999年底，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量減少到44741個(gè)，比1985年減少50%多。但由于80年代中期，國(guó)家開(kāi)始降低了建制鎮(zhèn)設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，確立了"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"模式，使建制鎮(zhèn)的數(shù)量大幅度增加，1992年為14135個(gè)，1999年為19184個(gè)，分別比1985年的7965個(gè)增加77.5%、141%.[4]增加幅度，遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的減少幅度。這就給我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、尤其是小城鎮(zhèn)發(fā)展帶來(lái)極為不利的影響：一是不利于發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化配置農(nóng)村各要素資源，提高資源利用效率；二是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)難以集中發(fā)展；三是容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，形成低水平競(jìng)爭(zhēng)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重；四是在較小的范圍內(nèi)，難以聚集足夠的要素資源，即使改為"建制鎮(zhèn)"，也難以發(fā)揮其聚集與輻射作用；五是每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)與規(guī)劃，會(huì)占用大量的土地尤其是耕地資源。

3、部門(mén)壟斷權(quán)力與壟斷利益的結(jié)合：條條分割與條塊矛盾對(duì)農(nóng)村小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府功能的影響

不可否認(rèn)，目前有一大批區(qū)位條件好、經(jīng)濟(jì)勢(shì)力強(qiáng)、人口規(guī)模大的建制鎮(zhèn)，具有極強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿Α５�其管理體制和政府職能大多數(shù)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，主要是沿襲了的管理框架和運(yùn)行模式，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響較深，對(duì)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展極為不利：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置條塊分割，政府職能不健全。小城鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，除鎮(zhèn)黨委、政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)外，還有縣（市）直部門(mén)在小城鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位，而且大部分派出機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物管理權(quán)限都在縣（市）級(jí)主管部門(mén)（雖然個(gè)別單位屬于雙重管理，但以執(zhí)行部門(mén)政策和接受上級(jí)部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主），它們不僅實(shí)際控制著小城鎮(zhèn)建設(shè)中的各種要素資源，而且掌握著小城鎮(zhèn)各領(lǐng)域的調(diào)控權(quán)力和執(zhí)法手段。這些機(jī)構(gòu)，對(duì)小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，看得見(jiàn)、管不著，在處理具體事務(wù)時(shí)，反而會(huì)受其權(quán)力和手段的制約，小城鎮(zhèn)喪失了必要的權(quán)威性和靈活性，降低了鎮(zhèn)政府有效、靈活、獨(dú)立地處理行政事務(wù)的能力。而有一些機(jī)構(gòu)如農(nóng)機(jī)、農(nóng)技、畜牧、獸醫(yī)、植保、經(jīng)管、統(tǒng)計(jì)、文化、廣播等站、所，雖然也是縣（市）級(jí)主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，但由于權(quán)力和手段較弱，又需要鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)其人員工資和機(jī)構(gòu)運(yùn)行費(fèi)用，其管理權(quán)限大都已下放給鎮(zhèn)里。

二是部門(mén)利益傾向嚴(yán)重，條塊之間有利益沖突。在目前"部門(mén)立法"的大環(huán)境下，各部門(mén)制定政策，帶有很強(qiáng)的部門(mén)利益傾向，并通過(guò)條條管理，利用下一級(jí)的延伸機(jī)構(gòu)去貫徹落實(shí)，一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)；尤其是那些"三權(quán)"在上的部門(mén)，很多機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著很重的為其上級(jí)主管部門(mén)和上級(jí)政府創(chuàng)收和上繳任務(wù)。這必然會(huì)弱化了小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府對(duì)本鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控和協(xié)調(diào)能力。部門(mén)與小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府之間存在"條塊"利益沖突。

三是部門(mén)與部門(mén)之間也存在利益沖突。由于各部門(mén)具有不同的行政職能、管理權(quán)限和執(zhí)法權(quán)力，在掌握和控制農(nóng)村要素資源及其管理權(quán)限，以及由此帶來(lái)的部門(mén)利益和干部收入，都存在較大差異；同時(shí)，由于各部門(mén)制定的政策往往帶有部門(mén)利益傾向，有些政策本身即有矛盾和沖突，造成在執(zhí)行中的行為沖突，形成了"條條"之間的矛盾。

4、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動(dòng)：稀缺要素大量外流

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和我國(guó)人多地少、經(jīng)營(yíng)高度分散、規(guī)模狹小的基本國(guó)情，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)弱質(zhì)性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性大、回報(bào)率低。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，有賴于對(duì)農(nóng)業(yè)資源、尤其是稀缺生產(chǎn)要素的保護(hù)和合理利用。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下越是稀缺的要素越是容易流出規(guī)模小、風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)低的農(nóng)業(yè)，這對(duì)農(nóng)業(yè)極為不利。事實(shí)上，我國(guó)城市化尤其是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地、資本與勞動(dòng)力各要素在向城鎮(zhèn)流動(dòng)中已經(jīng)產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性扭曲：那就是稀缺的土地與資本要素快速外流，豐富的人口及勞動(dòng)力要素的緩慢外流。

近20年來(lái)，新增加城市400多個(gè)，新增加建制鎮(zhèn)17000個(gè)，城市和城鎮(zhèn)占地面積也在擴(kuò)大。1987-1995年，31個(gè)特大城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了近60%；蘇州市的城市建成區(qū)面積，1986年為129.2平方公里，1994年為419平方公里，8年擴(kuò)大了2.37倍。[5]城、鎮(zhèn)的膨脹及各種開(kāi)發(fā)區(qū)的建立，后果是大量農(nóng)村土地特別是農(nóng)田被占用。據(jù)原國(guó)家土地管理局1995年8月的調(diào)查，浙江、福建、安徽、湖北、四川5省共建立279個(gè)部級(jí)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，其中60%以上屬于占用耕地。[6]有資料表明，"六五"、"七五"、"八五"期間，我國(guó)耕地年均分別凈減少700多萬(wàn)畝、400多萬(wàn)畝、440萬(wàn)畝。[7]資金外流也很嚴(yán)重�，F(xiàn)實(shí)中存在多種從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村抽取資金的形式，如以準(zhǔn)備金、轉(zhuǎn)存款等形式抽走農(nóng)民的信用社存款，以非常隱蔽的價(jià)格"剪刀差"從農(nóng)業(yè)抽走大量資金以支援其他部門(mén)建設(shè)（據(jù)測(cè)算，1979-1994年，農(nóng)民為此付出大約1.5萬(wàn)億的資金[8]）。還有各種形式的亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款等，抽走的資金更是不計(jì)其數(shù)。

但同時(shí)農(nóng)業(yè)人口與勞動(dòng)力要素并沒(méi)有出現(xiàn)同比例外流趨勢(shì)。1979-1984年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（原來(lái)叫社隊(duì)企業(yè)）累計(jì)占用耕地8000萬(wàn)畝，其間共有5500萬(wàn)勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，人均占地1.45畝，高出城市工業(yè)人均占地十幾倍。[9]而且二三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的流動(dòng)性強(qiáng)、穩(wěn)定性差，回流特征明顯，土地與資金要素一旦外流就很難產(chǎn)生回流。我國(guó)農(nóng)業(yè)人均耕地面積的快速減少就是證明。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的土地、資本與勞動(dòng)力各要素在向城鎮(zhèn)流動(dòng)中產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性扭曲現(xiàn)象，其嚴(yán)重后果是進(jìn)一步激化了人地關(guān)系高度緊張的基本國(guó)情矛盾，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

三、基本假設(shè)與主要論點(diǎn)

（一）基本假設(shè)

我們認(rèn)為，中國(guó)改革與發(fā)展的過(guò)程，就是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程；而國(guó)家的現(xiàn)代化離不開(kāi)農(nóng)村的現(xiàn)代化，農(nóng)村的現(xiàn)代化離不開(kāi)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。從根本上說(shuō)，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程受兩個(gè)基本矛盾的制約，一是人地關(guān)系高度緊張的"基本國(guó)情矛盾"，二是城鄉(xiāng)分割對(duì)立的"二元體制矛盾"。中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化問(wèn)題，在這兩個(gè)基本矛盾的大背景下提出，也必然在這兩個(gè)基本矛盾的制約下運(yùn)行。推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的任何政策、體制與制度安排，都應(yīng)有利于緩解這兩個(gè)基本矛盾，有利于形成和發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚與輻射效應(yīng)。要緩解人地關(guān)系高度緊張的基本國(guó)情矛盾，小城鎮(zhèn)必須以集中發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，節(jié)約利用耕地為目標(biāo)；要緩解城鄉(xiāng)分割對(duì)立的二元體制矛盾，必須揚(yáng)棄傳統(tǒng)的城市體制，對(duì)農(nóng)村小城鎮(zhèn)實(shí)行"新城鎮(zhèn)，新體制"。

本項(xiàng)研究認(rèn)為，從總體上說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，既是對(duì)城鄉(xiāng)分割"二元體制"的一種突破與創(chuàng)新過(guò)程，也是在"兩個(gè)基本矛盾"制約下運(yùn)行，并不斷付出巨大制度成本的過(guò)程。中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要矛盾已由開(kāi)始的"低度城鎮(zhèn)化"即缺乏城鎮(zhèn)化支持的工業(yè)化轉(zhuǎn)向"過(guò)度城鎮(zhèn)化"即缺乏工業(yè)化和規(guī)模人口支持的城鎮(zhèn)化。

1、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問(wèn)題事實(shí)上是農(nóng)村要素資源的利用與重新配置及其收益分配問(wèn)題。這是"低度城鎮(zhèn)化"和"過(guò)度城鎮(zhèn)化"時(shí)期面臨的同樣問(wèn)題，其嚴(yán)重后果是激化了"兩個(gè)基本矛盾"。

2、在現(xiàn)代化目標(biāo)導(dǎo)向下，現(xiàn)行的體制與制度安排，導(dǎo)致地方政府主導(dǎo)下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)與中央政府的農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)不一致。

3、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃條件下的"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"的小城鎮(zhèn)設(shè)置模式，影響了小城鎮(zhèn)區(qū)域布局的科學(xué)規(guī)劃和小城鎮(zhèn)建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃。

4、解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化問(wèn)題的關(guān)鍵在于通過(guò)改革相關(guān)制度與體制，使中央政府的農(nóng)村城鎮(zhèn)化目標(biāo)與地方政府農(nóng)村城鎮(zhèn)化目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（二）主要論點(diǎn)：

1、農(nóng)村城鎮(zhèn)化固然非常重要，但城鎮(zhèn)化本身不是目的。不能因?yàn)槌青l(xiāng)二元體制難以突破，使小城鎮(zhèn)建設(shè)成為必然，因此認(rèn)為小城鎮(zhèn)數(shù)量越多越好。在人口壓力大而要素資源、尤其是土地資源嚴(yán)重短缺的基本國(guó)情矛盾制約下，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要目的并不在于建設(shè)一批現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)，而是通過(guò)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，集聚資本和人口，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，逐步解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的"三農(nóng)"問(wèn)題。如果農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果只是建設(shè)了一批現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)，而沒(méi)有集中發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，那必然加劇農(nóng)業(yè)人口與資源緊張的基本國(guó)情矛盾。改革開(kāi)放之后的前期，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的飛速發(fā)展、并高度分散布局，出現(xiàn)了"低度城鎮(zhèn)化"現(xiàn)象，而隨后因"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"模式的確立，建制鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，在高度分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)沒(méi)有有效集中的情況下，又出現(xiàn)了"過(guò)度城鎮(zhèn)化"問(wèn)題。

2、處在不同發(fā)展階段的中央政府與地方政府具有不同的行為目標(biāo)。我們認(rèn)為，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，目前中央政府處在已經(jīng)完成資本原始積累的后現(xiàn)代化階段，而地方政府則處在正在進(jìn)行資本原始積累的前現(xiàn)代化階段。因此中央政府與地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府推進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)是不一致的：前者要求，通過(guò)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，集中興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口和剩余勞動(dòng)力，節(jié)約利用土地資源，以緩和人地關(guān)系緊張的矛盾，保持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；后者則要求，通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，盡快提高資本積累速度、增加資本積累數(shù)量。近些年來(lái)，中央政府及有關(guān)部門(mén)就推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，已出臺(tái)了諸多指導(dǎo)性意見(jiàn)，其政策目標(biāo)大都集中在集中興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，節(jié)約利用耕地，科學(xué)制定小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。但這些政策的執(zhí)行效果卻不盡如人意，產(chǎn)生了諸多與政策目標(biāo)不一致現(xiàn)象，如小城鎮(zhèn)數(shù)量過(guò)多、布局不合理、人口規(guī)模較小、浪費(fèi)土地現(xiàn)象嚴(yán)重等。

3、從傳統(tǒng)城市體制中復(fù)制出來(lái)的農(nóng)村城鎮(zhèn)體制與制度，使縣以下地方政府通過(guò)直接壟斷農(nóng)村稀缺要素的流動(dòng)積累地方政府資本的行為得以實(shí)現(xiàn)。應(yīng)該說(shuō)，中央政府推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)是良好的，是有利于我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的。但是，并沒(méi)有一套完整的、與其政策目標(biāo)相配套的政策、體制和制度安排，只是對(duì)傳統(tǒng)的城市體制的主要框架進(jìn)行了復(fù)制，如城鎮(zhèn)土地的利用與管理制度、戶籍制度、行政管理體制、政績(jī)考核制度、財(cái)政管理體制等等。這恰恰滿足了具有快速積累資本欲望和行為的地方政府的體制與制度要求。

4、問(wèn)題的關(guān)鍵并不在于地方政府有積累資本的欲望，而在于積累資本的方式與方法。資本原始積累，是任何經(jīng)濟(jì)類型進(jìn)入現(xiàn)代化不可逾越的歷史性過(guò)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是如此。但是不是必須直接在農(nóng)村稀缺要素資源"非農(nóng)化"過(guò)程中進(jìn)行，是值得研究的。地方政府通過(guò)壟斷稀缺要素"非農(nóng)化"權(quán)力獲取資本積累的方式，直接抬高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)村城鎮(zhèn)的創(chuàng)業(yè)與生存成本，最終是不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和規(guī)模人口，不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，地方政府積累資本的正確渠道，完全可以建立在經(jīng)濟(jì)與人口規(guī)模不斷擴(kuò)大基礎(chǔ)上，隨著經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張，增加稅收，增加財(cái)政收入。

5、解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于改革農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中的一系列政策、體制與制度，"新城鎮(zhèn)、新體制"是統(tǒng)一中央政府與地方政府的農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)指導(dǎo)思想的核心。應(yīng)該說(shuō)，中央政府與地方政府進(jìn)行農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)都是一致的，即追求農(nóng)村城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。只不過(guò)是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的行為存在差異，進(jìn)行農(nóng)村要素資源配置和積累資本的方式與方法不一致。事實(shí)上，地方政府主觀上并不是不想聚集農(nóng)村人口，只想通過(guò)擴(kuò)張農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、獲取土地增值收益，只不過(guò)是在現(xiàn)行政策、體制與制度下，這樣做更加容易、更加迅速。統(tǒng)一中央政府與地方政府農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的指導(dǎo)思想，有利于農(nóng)村城鎮(zhèn)的健康發(fā)展：一要使農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)總體上有利于節(jié)約利用土地、尤其是耕地資源，有利于緩解人地緊張的基本國(guó)情矛盾；二要使農(nóng)村城鎮(zhèn)的發(fā)展建立在集中發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的基礎(chǔ)上；三要使地方政府的資本積累建立在農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大、稅收的增加上。這要求農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展必須在嚴(yán)格進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域布局的基礎(chǔ)上，徹底改革與農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的政策、體制與制度。

6、嚴(yán)格農(nóng)村城鎮(zhèn)的區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域布局，是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的前提。"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"模式已給小城鎮(zhèn)區(qū)域布局帶來(lái)嚴(yán)重后果，出現(xiàn)了"過(guò)度城鎮(zhèn)化"現(xiàn)象。過(guò)去，無(wú)論是各地推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的實(shí)踐，還是有關(guān)的研究文獻(xiàn)，對(duì)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，往往比較注重城鎮(zhèn)本身的建設(shè)規(guī)劃，而忽視在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村城鎮(zhèn)的區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域布局。從單個(gè)城鎮(zhèn)看，我國(guó)有很多小城鎮(zhèn)建設(shè)的都很漂亮，也很發(fā)達(dá)，但是如果將其放到一定區(qū)域范圍內(nèi)，用健康、可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，就很難說(shuō)這些城鎮(zhèn)的布局是合理的。因此，農(nóng)村城鎮(zhèn)的規(guī)劃，不能只著眼于單個(gè)城鎮(zhèn)的發(fā)展，而是要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的高度和思路來(lái)設(shè)計(jì)規(guī)劃；只有將局部的、個(gè)體的城鎮(zhèn)放到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體中建設(shè)發(fā)展，才能形成區(qū)域內(nèi)合理、有序的城鎮(zhèn)群體結(jié)構(gòu)；否則，即使單個(gè)城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)的再好，也會(huì)限制區(qū)域優(yōu)勢(shì)的形成和發(fā)揮。

四、中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史沿革與現(xiàn)狀特征

（一）歷史沿革

1、城市發(fā)展簡(jiǎn)述

描述農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史，必須在城市框架下進(jìn)行。（1）城市數(shù)量快速增長(zhǎng)。從1949年到1978年，我國(guó)城市數(shù)量由132個(gè)增加到193個(gè)，只增加61個(gè)；1978年以后，城市數(shù)量快速增長(zhǎng)，1998年底達(dá)668個(gè)。從區(qū)域分布看，1949年?yáng)|、中、西分別占52.3%、37.9%、9.8%，到改革開(kāi)放初期的1978年，上述比例分別變?yōu)?5.8%、43.5%、20.7%，其間東部地區(qū)城市數(shù)量大幅度減少，中西部地區(qū)則有所增加；到1998年，上述比例又分別變?yōu)?4.9%、37%、18.1%.就是說(shuō)，改革以后，東部地區(qū)城市數(shù)量所占比重增加了9.1%，而中西部地區(qū)則分別降低了6.5%和8.6%.[10]（2）城市市區(qū)面積不斷擴(kuò)張。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1984年，全國(guó)295個(gè)城市市區(qū)土地面積占全國(guó)面積的7.6%，到1996年，全國(guó)城市市區(qū)土地面積已占全國(guó)面積的18%.[11]1990-1998年九年間，我國(guó)地級(jí)市數(shù)量由188個(gè)增加到231個(gè)，城市覆蓋面積由189萬(wàn)平方公里增加到293萬(wàn)平方公里，凈增加了104萬(wàn)平方公里，增長(zhǎng)55%，占全國(guó)的比重達(dá)30%；根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，1998年222個(gè)地級(jí)以上城市（不轄縣）建成區(qū)土地面積為14500平方公里，比1990年增加了4595平方公里，增長(zhǎng)46.4%.[12]（3）城市市區(qū)人口增長(zhǎng)較快，但低于城市數(shù)量和城區(qū)面積的增長(zhǎng)速度。1997年末，全國(guó)城市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口達(dá)2.14億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?8%，相當(dāng)于1949年全國(guó)城市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口2740萬(wàn)人的7.8倍；1998年末，全國(guó)231個(gè)地級(jí)市市區(qū)總?cè)丝跒?4958萬(wàn)人，比1990年增長(zhǎng)39%，其中非農(nóng)業(yè)人口為15402萬(wàn)人，比1990年增長(zhǎng)32%，低于同期地級(jí)市建成區(qū)面積的增長(zhǎng)速度；據(jù)計(jì)算，1978年，全國(guó)城市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口為7986萬(wàn)人，比1949年的2740萬(wàn)人凈增加5246萬(wàn)人，1998年為21776萬(wàn)人，比1978年凈增加13789萬(wàn)人，相當(dāng)于前30年凈增加數(shù)的2.63倍，同比遠(yuǎn)低于城市數(shù)量的增加幅度；1998年，222個(gè)地級(jí)以上城市（不轄縣）市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口為15129萬(wàn)人，比1990年的12307萬(wàn)人增加了2822萬(wàn)人，增長(zhǎng)22.9%，低于城市數(shù)量及其其建成區(qū)土地面積的增長(zhǎng)速度。[13]需要說(shuō)明的是，第一，80年代初開(kāi)始實(shí)行市（地級(jí)市）管縣制度以后，地級(jí)市數(shù)量增加較快，1983-1998年，有100多個(gè)縣級(jí)市升格為地級(jí)市，僅1983、1984、1985三年，地級(jí)市數(shù)量?jī)粼黾?0個(gè)，占20年凈增加數(shù)的近39%；第二，1986年，國(guó)家有關(guān)部門(mén)修訂建"市"標(biāo)準(zhǔn)后，縣級(jí)市數(shù)量快速增加，1986-1996年11年間，縣級(jí)市數(shù)量?jī)粼黾?86個(gè)，占20年凈增加數(shù)的近83%；第三，20年來(lái)，縣級(jí)市的凈增加數(shù)要占全部城市凈增加數(shù)的72.6%；第四，縣改市的速度明顯過(guò)快，反映城鎮(zhèn)化進(jìn)程的城鎮(zhèn)人口被人為擴(kuò)大，大量的鄉(xiāng)村人口只是因?yàn)樾姓�建制的改變變成了城�?zhèn)人口，大多數(shù)鄉(xiāng)村人口并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)職業(yè)和空間的轉(zhuǎn)移。

2、農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的階段性變化

建國(guó)后，小城鎮(zhèn)發(fā)展大體經(jīng)歷了3個(gè)階段。一是1949-1957年的初步發(fā)展階段。特點(diǎn)是：（1）建制鎮(zhèn)數(shù)量從開(kāi)始的2000個(gè)左右增加到1954年的5402個(gè)，年均遞增30%；（2）城鎮(zhèn)人口增加較快，開(kāi)始為5765萬(wàn)人，1957年為9957萬(wàn)人；（3）城鄉(xiāng)人口流動(dòng)性顯著。期間城市人口平均每年遷入率為104.2%，遷出率為71.1%，凈遷入率為33.1%，遷出與遷入之比為1：1.8；[14]公路客流量由1949年的1809萬(wàn)人，增加到1957年到23772萬(wàn)人，增長(zhǎng)12倍[15].二是1958-1978年城鄉(xiāng)分割"二元體制"全面強(qiáng)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化全面停滯階段。特點(diǎn)是：（1）1978年建制鎮(zhèn)數(shù)量只有2173個(gè)，比1954年減少了近60%；集市由5萬(wàn)多個(gè)減少到2萬(wàn)個(gè)左右；（2）城鎮(zhèn)人口波動(dòng)：""的1958-1960年，三年城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)31.4%，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)19.7%，其后幾年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整，壓縮了城鎮(zhèn)人口，1965年城鎮(zhèn)人口的比重只有14%，""10年，一系列減少城鎮(zhèn)人口政策出臺(tái)，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)緩慢[16].這主要根源于中央為完成國(guó)家資本原始積累而建立了嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)程和農(nóng)村城鎮(zhèn)發(fā)展的城鄉(xiāng)二元體制。三是改革開(kāi)放后小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增長(zhǎng)階段。特點(diǎn)是：（1）建制鎮(zhèn)（包括城關(guān)鎮(zhèn)）數(shù)量快速增長(zhǎng)，1999年為19184個(gè)，21年的時(shí)間共增加17011個(gè)，增長(zhǎng)7.83倍，年均增加810個(gè)。（2）在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，建制鎮(zhèn)的比重不斷提高，1978年為4.1%，1990年為20.4%，1999年已占42.9%.（3）從1978年-1999年，有兩個(gè)發(fā)展高峰，一是從1984-1986年的"撤社建鄉(xiāng)"、修改建制鎮(zhèn)建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期，3年增加7750個(gè)，二是從1992-1994年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)"撤、擴(kuò)、并"時(shí)期，3年增加4247個(gè)；6年增加11997個(gè)，年均增加1998個(gè)，相當(dāng)于21年凈增加數(shù)的71%.

3、農(nóng)村小城鎮(zhèn)區(qū)域布局結(jié)構(gòu)的變化

建制鎮(zhèn)總量中，東部12省市區(qū)所占的比重，從改革開(kāi)放初期的33%左右，上升到80年代中后期、并一直穩(wěn)定到目前的45%左右，1999年底為8560個(gè)，占44.6%；中部9省所占的比重，從改革開(kāi)放初期的38%左右，之后陸續(xù)降低，到近幾年一直穩(wěn)定在30-31%，1999年底為5798個(gè)，占30.2%；西部10省市區(qū)所占的比重，從改革開(kāi)放初期的29%左右，到80年代中后期的20-21%，近幾年已經(jīng)穩(wěn)定在24-25%，走過(guò)了一個(gè)先下降后慢升的過(guò)程，1999年底為4826個(gè)，占25.2%.

（二）現(xiàn)狀特征

1、農(nóng)村建制鎮(zhèn)數(shù)量多、密度大，鎮(zhèn)域范圍小

1999年末，全國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)量已占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總量的42.9%.密度較高的大都分布在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，在建制鎮(zhèn)比重超過(guò)50%的11個(gè)省市區(qū)中，有9個(gè)在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，其中上海96.1%，廣東91.9%，海南66.2%，福建61.5%，山東60.9%，浙江55.9%，江蘇55.8%，中西部只有湖北一省為63.8%.雖然江蘇省只有55.8%，但蘇錫常地區(qū)已達(dá)85%左右。長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、浙東南、環(huán)山東半島、遼東半島，建制鎮(zhèn)密度較高。鎮(zhèn)域范圍是指建制鎮(zhèn)管轄的行政區(qū)劃范圍。雖然有些建制鎮(zhèn)的區(qū)劃范圍要比一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)大，但總體上說(shuō)，"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"的建制鎮(zhèn)設(shè)置模式，使平均每個(gè)建制鎮(zhèn)的行政區(qū)劃面積與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)差不多。根據(jù)計(jì)算，1999年末，全國(guó)（不包括臺(tái)灣�。┢骄�每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土面積只有207.7平方公里，其中東部12省市區(qū)平均為87.7平方公里，中部9省區(qū)除內(nèi)蒙外平均為171.2平方公里；從建制鎮(zhèn)看，盡管目前全國(guó)平均每484平方公里才分布1個(gè)建制鎮(zhèn)，但1978年全國(guó)平均每484平方公里才分布0.11個(gè)建制鎮(zhèn)；從區(qū)域看，東部12省市區(qū)每150.3平方公里、中部除內(nèi)蒙外每281平方公里范圍內(nèi)就有1個(gè)建制鎮(zhèn)。尤其是建制鎮(zhèn)密度較高的廣東、江蘇、浙江、山東等省，1999年，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別只有105.3平方公里、52平方公里、56.5平方公里、63.5平方公里，分別平均每114.6平方公里、93.2平方公里、101.1平方公里和104.2平方公里的范圍內(nèi)就有1個(gè)建制鎮(zhèn)，同比分別只相當(dāng)于全國(guó)平均水平的23.7%、19.3%、20.9%、21.5%.[17]根據(jù)全國(guó)第一次農(nóng)業(yè)普查江蘇省資料計(jì)算，1996年末，蘇南地區(qū)共有405個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不包括城關(guān)鎮(zhèn)），占地面積13254平方公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均占地32.73平方公里，其中建制鎮(zhèn)為322個(gè)，即每41.2平方公里范圍內(nèi)就分布1個(gè)建制鎮(zhèn)。[18]

2、建城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聚集功能較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散布局仍然嚴(yán)重

根據(jù)農(nóng)業(yè)普查資料，1996年末，全國(guó)擁有各類非農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企139.8萬(wàn)家，[19]其中分布在縣城和大中城市及工礦區(qū)的占5.6%，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所在地的占20%，村及村以下的占74.4%.這說(shuō)明農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)及建制鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聚集功能較弱。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)和農(nóng)村建制鎮(zhèn)密度較高的江蘇、浙江、廣東三省為例，1996年末，三省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)分別為132784個(gè)、135255個(gè)、138096個(gè)，其中辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地及其以上城鎮(zhèn)工礦區(qū)和大中城市的分別為36683個(gè)、30822個(gè)、39005個(gè)，分別占其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)的27.6%、22.8%、28.2%，這遠(yuǎn)低于其建制鎮(zhèn)所占比例；而相應(yīng)地，辦在村莊以下的比例分別高達(dá)72.4%、77.2%、71.7%.可見(jiàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散狀況與全國(guó)相比也相差無(wú)幾。再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)區(qū)域發(fā)展水平和農(nóng)村建制鎮(zhèn)比例差距較大的江蘇省為例，據(jù)農(nóng)業(yè)普查資料，1996年末，蘇南、蘇中、蘇北農(nóng)村建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均實(shí)現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)總收入分別為11.9億元、3.5億元、2.7億元，多少相差9.2億元，農(nóng)村建制鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的比例分別為79.5%、47.3%、32.9%，高低相差46.6%，[20]而上述三個(gè)地區(qū)辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比例分別為26.46%、23.8%、26.34%，辦在村及村以下的比例分別為71.82%、74.21%、70.39%，也幾乎沒(méi)有什么差異。[21]

3、農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化水平低，滯后于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和農(nóng)村工業(yè)化水平

城鎮(zhèn)數(shù)量的增長(zhǎng)本身不能代表農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的提高，關(guān)鍵要看農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化水平。全國(guó)農(nóng)業(yè)普查表明，1996年末，全國(guó)農(nóng)村建制鎮(zhèn)（不包括縣及縣級(jí)市城關(guān)鎮(zhèn)）16126個(gè)，鎮(zhèn)區(qū)人口在6000人以下的占80.3%，4000人以下的占64.4%，2000人以下的占33.3%，超過(guò)10000人的只有8.4%；即使是東部地區(qū)，6000人以下的也多達(dá)77.2%，10000人以上的也只有9.6%.全國(guó)鎮(zhèn)區(qū)平均人口4519人，共計(jì)7287萬(wàn)人，占同年鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.9%；雖然其中非農(nóng)業(yè)人口達(dá)2072人，占鎮(zhèn)區(qū)人口的比重接近46%，但如果只計(jì)算非農(nóng)業(yè)人口占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎�，建制�?zhèn)的人口城鎮(zhèn)化水平更低，只有5.8%.[22]就是說(shuō)，我國(guó)縣以下90%以上的人口仍居住在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村以下。即使是發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)、珠江三角洲、溫州地區(qū)，其農(nóng)村建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎胤謩e只有14.2%、20.4%、16.2%，如果再加上大都沒(méi)有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口，流動(dòng)性較強(qiáng)鎮(zhèn)區(qū)的外來(lái)從業(yè)人口，上述比重也分別只有21.1%、24.6%、21.2%.[23]而我國(guó)農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值中，三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)變化較大，由1978年的68.6：26：5.4到1997年的24.4：62.9：12.7，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比重已由1978年的31.4%上升到1997年的75.6%，上升了44.2個(gè)百分點(diǎn)；但同期三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)由1978年的92.9：7.1：7.1變化為1997年的70.4：18.1：11.5，非農(nóng)就業(yè)只上升了15.4個(gè)百分點(diǎn)；[24]根據(jù)測(cè)算，從1978年到1996年，農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的結(jié)構(gòu)變動(dòng)值為83.44，而同期勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的變動(dòng)值只有36.98，比前者低46.46.[25]

4、農(nóng)村建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人均占地規(guī)模大

建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模越小，人均占地規(guī)模越大；與城市比較更能說(shuō)明問(wèn)題。1996年末，全國(guó)226個(gè)地及地級(jí)以上城市建成區(qū)土地面積為13168平方公里，建成區(qū)人口為22472.82人，人均占地58.6平方米。[26]而全國(guó)第一次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，16126個(gè)非城關(guān)鎮(zhèn)建制鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)平均占地2.2平方公里，即220萬(wàn)平方米，平均人口4518.6人，人均占地486.9平方米，相當(dāng)于國(guó)家關(guān)于建制鎮(zhèn)人均占地標(biāo)準(zhǔn)100平方米的近4.9倍，相當(dāng)于同期地級(jí)及地級(jí)以上城市人均占地的8.31倍；其中東、中、西建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人均占地分別為479.7平方米、512.5平方米、557.2平方米，[27]分別相當(dāng)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的4.8倍、5.1倍、5.6倍及同期地級(jí)及地級(jí)以上城市人均占地的8.19倍、8.75倍、9.5倍。[28]雖然發(fā)達(dá)的蘇南、珠江三角洲、溫州地區(qū)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模較大，人均占地也分別達(dá)到446.8平方米、374.2平方米、275.1平方米，分別為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的4.5倍、3.7倍、2.8倍及同期地級(jí)及地級(jí)以上城市人均占地的7.6倍、6.4倍、4.7倍；江蘇省農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，1996年末926個(gè)非城關(guān)鎮(zhèn)建制鎮(zhèn)中，鎮(zhèn)區(qū)人口6000人以下的占76.2%（706個(gè)），鎮(zhèn)區(qū)人均占地達(dá)633平方米，鎮(zhèn)區(qū)人口6000-10000人的只占16.2%（150個(gè)），鎮(zhèn)區(qū)人均占地達(dá)349平方米，鎮(zhèn)區(qū)人口1萬(wàn)人以上的只占7.6%（70個(gè)），鎮(zhèn)區(qū)人均占地為284平方米。[29]

五、案例分析：政策檢討

（一）行政區(qū)劃的調(diào)整與"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"的小城鎮(zhèn)設(shè)置模式問(wèn)題

案例1：

蒼南縣地處溫州市鰲江南岸，1981年從原平陽(yáng)縣分出組建；蒼南縣內(nèi)、鰲江出�？谀习�，是全國(guó)著名的龍港鎮(zhèn)，其對(duì)面是鰲江出�？诒卑�，是又一著名小城鎮(zhèn)--平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)。這兩個(gè)中國(guó)特大型小城鎮(zhèn)，盡管直線距離不足2公里，但分屬兩個(gè)縣管轄。

平陽(yáng)縣處鰲江的北岸，1004平方公里。1984年"撤社建鄉(xiāng)"后，縣鄉(xiāng)之間設(shè)立了11個(gè)區(qū)級(jí)單位，作為縣級(jí)黨委、政府的派出機(jī)構(gòu)，管轄65個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（有8個(gè)建制鎮(zhèn)）。區(qū)級(jí)組織所在地都是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治中心，都擁有各自的區(qū)位優(yōu)勢(shì)；其下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及辦事處的人財(cái)物管理權(quán)限，基本上都掌握在區(qū)級(jí)黨、政組織手里。1992年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)"撤、擴(kuò)、并"后，組建了34個(gè)完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（17個(gè)鄉(xiāng)、17個(gè)建制鎮(zhèn)），成立了34個(gè)鄉(xiāng)級(jí)黨委、政府，形成了34個(gè)區(qū)域中心，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積還不足30平方公里，有的只有10多平方公里，最小的鄉(xiāng)人口幾千人。其中條件較好的鰲江鎮(zhèn)，也只有49平方公里。1999年底，平陽(yáng)縣擁有20個(gè)建制鎮(zhèn)和14鄉(xiāng)。瑞安市地處溫州市飛云江流域，1360平方公里，118萬(wàn)人。1984年"撤社建鄉(xiāng)"后，下設(shè)7個(gè)片區(qū)和1個(gè)直屬城關(guān)鎮(zhèn)，管轄全市78個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處，如塘下片區(qū)管轄13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1992年"撤、擴(kuò)、并"后，組建46個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；塘下片區(qū)重組成8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即4鄉(xiāng)4鎮(zhèn)，塘下鎮(zhèn)只有15.4平方公里。甌海區(qū)是溫州市的遠(yuǎn)郊城區(qū)。1984年"撤社建鄉(xiāng)"后，下設(shè)了永強(qiáng)片區(qū)，管轄8鄉(xiāng)1鎮(zhèn)；1992年后，重組成6個(gè)建制鎮(zhèn)，其中最小的永中鎮(zhèn)，陸地面積只有12平方公里。

案例1具有典型意義。1、"撤社建鄉(xiāng)"之初，全國(guó)設(shè)立了9萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（1985年），但由于多數(shù)地區(qū)在縣（市）與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間都設(shè)立了"區(qū)"的建制，作為縣（市）黨政組織的派出機(jī)構(gòu)，管理其轄區(qū)內(nèi)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（多為5-8個(gè)）；由于這級(jí)組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的諸多職能和權(quán)限有較大制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)并不是個(gè)"完全政府"，區(qū)所在地是其所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、政治中心；這種區(qū)域中心的數(shù)量要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量少得多。

2、80年代中后期到1992年，全國(guó)各地陸續(xù)開(kāi)展并完成了"撤區(qū)、擴(kuò)鄉(xiāng)、并鎮(zhèn)"工作；雖然1992年底全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為48250個(gè)，比1985年末減少47%，并減少了一級(jí)管理層次，但調(diào)整后的建制鎮(zhèn)數(shù)量大幅度增加，并成為一級(jí)完全政府，其所在地都成為其轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治中心。

3、"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"模式，使每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)都努力爭(zhēng)取將自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為建制鎮(zhèn)，這是造成目前小城鎮(zhèn)"遍地開(kāi)花"的根本原因。而且不管其區(qū)劃面積多大，每個(gè)建制鎮(zhèn)都只能在各自范圍內(nèi)進(jìn)行"五區(qū)規(guī)劃"和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是要建立各自的開(kāi)發(fā)區(qū)。案例1提到的永強(qiáng)片區(qū)，1992年"撤、擴(kuò)、并"后形成6個(gè)建制鎮(zhèn)，分散建立近20個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，15個(gè)商住區(qū)，自來(lái)水廠7個(gè)。

4、1984年，國(guó)家修改了"建制鎮(zhèn)"設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，雖有利于建制鎮(zhèn)數(shù)量的增長(zhǎng)，但"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"模式降低了建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)城區(qū)人口規(guī)模要求，縮小了的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝冢�難以支撐建制鎮(zhèn)的健康發(fā)展；新的"建制鎮(zhèn)"設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有強(qiáng)調(diào)行政區(qū)劃范圍的大小對(duì)建制鎮(zhèn)發(fā)展的重要作用。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地利用與管理制度問(wèn)題

案例2：

A市地處發(fā)達(dá)的珠江三角洲。對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的管理，該市嚴(yán)格執(zhí)行了國(guó)家規(guī)定的統(tǒng)一規(guī)劃、征用、開(kāi)發(fā)、出讓、管理政策。1994-1995年，該市征用a鎮(zhèn)一村集體土地，每畝征地補(bǔ)償費(fèi)為3-5萬(wàn)元，其分配比例是，管理區(qū)（相當(dāng)于行政村）一級(jí)得10%，村民小組一級(jí)得60%，其余30%分配給農(nóng)民。土地征用后，大都采取招標(biāo)、協(xié)議或拍賣辦法出讓土地使用權(quán)。土地使用者除首先向村集體支付土地補(bǔ)償費(fèi)外，還要向市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府交納規(guī)定收取的各種費(fèi)用：市一級(jí)有，土地使用權(quán)出讓金、土地使用權(quán)出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、耕地占用稅、農(nóng)業(yè)任務(wù)保險(xiǎn)金3、口糧差價(jià)款、農(nóng)田水利建設(shè)費(fèi)、土地復(fù)墾金，總計(jì)3.6-4.7萬(wàn)元/畝，其中大部分作為市財(cái)政預(yù)算外收入；鎮(zhèn)一級(jí)有，土地使用權(quán)出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、級(jí)差地租、大環(huán)境配套及道路建設(shè)基金，總計(jì)3-6.1萬(wàn)元/畝，除業(yè)務(wù)費(fèi)外，大都進(jìn)入鎮(zhèn)財(cái)政。土地使用者使用城鎮(zhèn)建設(shè)用地的成本價(jià)約為10-15萬(wàn)元/畝左右，其中市鎮(zhèn)兩級(jí)政府收取的費(fèi)用約占70%.據(jù)調(diào)查，1992年該市向b鎮(zhèn)c管理區(qū)僅有1540畝地的d村征用了463畝土地，為了平衡各管理區(qū)擁有的土地，政府又陸續(xù)調(diào)出近700畝土地，用于城鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)。征用463畝土地，土地使用者支付的征地補(bǔ)償費(fèi)為2.8萬(wàn)元/畝，其中，鎮(zhèn)里得3000元，占10.7%，管理區(qū)即行政村得5000元，占17.9%，村民小組得1.4萬(wàn)元，占50%，農(nóng)民得6000元，占21.4%.近幾年，征地補(bǔ)償費(fèi)提高了一倍以上，但分配比例基本不變。按政策規(guī)定，被征地村擁有15%的被征用土地使用權(quán)，村一級(jí)在辦理土地使用手續(xù)時(shí)，除了不需要支付上述征地補(bǔ)償費(fèi)以外，仍要向市鎮(zhèn)兩級(jí)交納規(guī)定收取的各項(xiàng)費(fèi)用，總計(jì)達(dá)10多萬(wàn)元/畝（這還不包括土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用）。d村為免交納各種費(fèi)用，在其僅剩的400多畝土地中，又規(guī)劃了200畝村級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，20畝住商區(qū)，用于在村內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。

類似案例2揭示的關(guān)于農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用與管理制度問(wèn)題，已有多次討論。[30]需要強(qiáng)調(diào)的是：1、按現(xiàn)行土地利用政策，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地由集體土地征為國(guó)有后出讓，土地使用者支付的土地價(jià)格高出征地費(fèi)用幾倍、甚至十幾倍，大幅度提高了用地成本。

2、縣（市）、鎮(zhèn)政府獲取土地價(jià)格的80%以上的收益，調(diào)動(dòng)了地方政府通過(guò)擴(kuò)大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模和興建工業(yè)小區(qū)占用耕地追求土地增值收益的積極性；而村集體和農(nóng)民只得到一部分征地補(bǔ)償安置費(fèi)（一般只占土地價(jià)格的10%-20%），剝奪了村集體和農(nóng)民長(zhǎng)期獲取土地增值收益的權(quán)利，同時(shí)村集體和農(nóng)民要進(jìn)城興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和居住，同樣要支付昂貴的土地費(fèi)用，這是村集體和農(nóng)民不得不在社區(qū)內(nèi)分散興辦企業(yè)的重要原因。

3、1997年以來(lái)，中央為限制濫占耕地行為，雖陸續(xù)采取了諸如"占多少，補(bǔ)多少"的耕地動(dòng)態(tài)平衡制度、建設(shè)用地指標(biāo)控制等措施，但一是由于在占用耕地與復(fù)墾、開(kāi)墾耕地上，沒(méi)有建立規(guī)范有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，普遍出現(xiàn)了有人占、無(wú)人墾或多占少墾的現(xiàn)象；二是雖然政府掌握了建設(shè)用地使用者交納的用于耕地開(kāi)墾與復(fù)墾的專項(xiàng)資金，但在管理與使用上缺少制度規(guī)范，復(fù)墾、開(kāi)墾耕地需要的大量資金一無(wú)保障，二不能及時(shí)到位，一些地方出現(xiàn)了多報(bào)耕地復(fù)墾、開(kāi)墾面積，降低復(fù)墾、開(kāi)墾質(zhì)量的現(xiàn)象；三是建設(shè)用地指標(biāo)控制政策雖然限制了那些不該占用耕地的地方濫占耕地的行為，但同時(shí)也限制了那些應(yīng)該占用耕地的行為，一些地方出現(xiàn)了買賣建設(shè)用地指標(biāo)的現(xiàn)象，又一次抬高了用地成本。

（三）小城鎮(zhèn)行政管理體制問(wèn)題

案例3：

皖北平原有一試點(diǎn)鎮(zhèn)，原是著名的小商品集散地，有塑料、日用百貨、廢舊塑料回收、棉紗等四大專業(yè)市場(chǎng)。1995年以來(lái)，市場(chǎng)出現(xiàn)了嚴(yán)重萎縮：一是個(gè)體工商戶大幅度減少，塑料批發(fā)市場(chǎng)批發(fā)戶由1994年151戶到目前的50戶左右；日用百貨市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)戶由1994年的210戶到目前的50戶左右；廢舊塑料回收經(jīng)營(yíng)戶由1994年的120戶，目前不到30戶；棉紗市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)戶由1994年的85戶，目前只有10戶左右。二是經(jīng)營(yíng)收入普遍下降。1994年以前，該鎮(zhèn)每天都有來(lái)自廣州、溫州、西安等地的上百輛貨車前來(lái)送貨或采購(gòu)商品，上幾百名外地客商常住，商品日成交額最高可達(dá)上千萬(wàn)元。而現(xiàn)在，70%的經(jīng)營(yíng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模在下降，有90%的經(jīng)營(yíng)戶經(jīng)營(yíng)收入下降達(dá)20-50%；很多經(jīng)營(yíng)戶1996年以來(lái)連續(xù)多年虧損。三是小城鎮(zhèn)改造后拓寬的三條街道兩旁新建商業(yè)鋪面100多間，幾乎沒(méi)有新的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)市場(chǎng)萎縮，除了有大市場(chǎng)疲軟、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、交通不便等方面的原因外，主要原因還有：一是該鎮(zhèn)確定為試點(diǎn)鎮(zhèn)后，雖然鎮(zhèn)黨、政組織的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來(lái)的18個(gè)精簡(jiǎn)、合并為10個(gè)，行政編制減少為30人，但上級(jí)派出機(jī)構(gòu)成立了國(guó)稅、地稅、土管、公安、交通、工商、財(cái)政、審計(jì)8個(gè)分局，人員增加較多；鎮(zhèn)屬7個(gè)站、所均轉(zhuǎn)為自收自支、獨(dú)立核算事業(yè)單位，創(chuàng)收任務(wù)較重。市工商、交通等執(zhí)法部門(mén)每年要以簽定目標(biāo)任務(wù)書(shū)的形式向基層下達(dá)各種收費(fèi)任務(wù)，并與基層人員工資、獎(jiǎng)金掛鉤，逼迫基層組織千方百計(jì)亂收、亂罰。如全市工商系統(tǒng)300職工的工資、獎(jiǎng)金和福利費(fèi)與財(cái)政全部脫鉤，全靠向基層收取。鎮(zhèn)工商分局與市工商局簽訂的目標(biāo)任務(wù)書(shū)，不僅要承擔(dān)全市1/6的工商費(fèi)，必須完成的指標(biāo)還有千元以上罰沒(méi)款案件數(shù)、違法合同案件數(shù)、注冊(cè)商標(biāo)申請(qǐng)數(shù)、商標(biāo)違法案件數(shù)、經(jīng)濟(jì)合同鑒證數(shù)及簽證費(fèi)額度等；為此，該分局有時(shí)不得不去尋找、去制造案件，破壞了市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境；該鎮(zhèn)原工商所只有幾個(gè)人，建分局后，人員達(dá)到25人。二是雖然該鎮(zhèn)綜合改革方案明確規(guī)定各職能分局"行使市級(jí)職能部門(mén)權(quán)利，人、財(cái)、物三權(quán)一律下放給鎮(zhèn)管理"，但這些涉及職能部門(mén)利益的改革措施都難以得到落實(shí)。三是個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶承擔(dān)的稅費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快，1990年，各類專業(yè)市場(chǎng)700多經(jīng)營(yíng)戶的稅費(fèi)僅25萬(wàn)元，戶均承擔(dān)357元，1994年，國(guó)稅、地稅、工商管理費(fèi)三項(xiàng)合計(jì)為115萬(wàn)元，戶均1600多元，1997年達(dá)214萬(wàn)元（加上交通管理部門(mén)、交警部門(mén)下達(dá)的罰款任務(wù)，稅費(fèi)總額達(dá)300多萬(wàn)元），戶均達(dá)5875元；另外經(jīng)營(yíng)戶還要承擔(dān)各種亂收費(fèi)，如工商、稅務(wù)等部門(mén)的報(bào)刊費(fèi)、工商鑒證費(fèi)、治安崗?fù)べM(fèi)、國(guó)稅驗(yàn)證蓋章費(fèi)每戶每年分別為108元、8元、120元、10元，還有個(gè)協(xié)會(huì)員費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、門(mén)牌費(fèi)等等。

案例3所反映的問(wèn)題具有普遍意義。目前，建制鎮(zhèn)的管理體制和政府職能與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本一樣。除了存在機(jī)構(gòu)設(shè)置條塊分割矛盾和條塊之間、條條之間有利益沖突以外，小城鎮(zhèn)行政管理體制的問(wèn)題還有：1、機(jī)構(gòu)林立，人員嚴(yán)重超編。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等11部委1996年對(duì)全國(guó)1030個(gè)有代表性的小城鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，鎮(zhèn)政府所在地內(nèi)設(shè)和派出機(jī)構(gòu)的數(shù)量一般在30-40個(gè)，其中內(nèi)設(shè)的黨政機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位數(shù)平均為16個(gè)，干部總?cè)藬?shù)平均為158名，這已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出40-60名的編制人數(shù)；而縣（市）直的部門(mén)派出機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位機(jī)構(gòu)數(shù)平均為19個(gè)，干部總?cè)藬?shù)平均為290名。如此臃腫的機(jī)構(gòu)和龐大的干部隊(duì)伍，一方面加重了小城鎮(zhèn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展；一方面增加了群眾負(fù)擔(dān)。

2、很多派出機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著為其上級(jí)部門(mén)和政府創(chuàng)收的任務(wù)。各部門(mén)派出機(jī)構(gòu)在小城鎮(zhèn)的行政事業(yè)收費(fèi)和罰款等，大都游離于縣市級(jí)財(cái)政和鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政的監(jiān)管之外，在各自部門(mén)內(nèi)部的上下級(jí)之間，都有一套自成體系的收支辦法和分配機(jī)制，或自收自支，或全額上繳、比例返還，或定額上繳、超額分成等，共同點(diǎn)是收費(fèi)數(shù)量與工作人員的收入和政績(jī)掛鉤。多年來(lái)，一直也沒(méi)有弄清楚的問(wèn)題是，從總體上判斷，在平均一個(gè)小城鎮(zhèn)的范圍內(nèi)，到底有多少項(xiàng)收費(fèi)，收費(fèi)規(guī)模到底有多大。據(jù)典型調(diào)查估計(jì)，收費(fèi)項(xiàng)目多達(dá)幾十項(xiàng)，收費(fèi)規(guī)模一般要相當(dāng)于小城鎮(zhèn)財(cái)政收入的70%--100%，甚至更多。這種收費(fèi)制度的問(wèn)題是，下達(dá)與收入和政績(jī)掛鉤的收費(fèi)任務(wù)，極易導(dǎo)致收費(fèi)人員從主觀上就致力于收費(fèi)，尤其是在彈性較大、隨意性較強(qiáng)的罰款上更具積極性，為收費(fèi)而從事"執(zhí)法和服務(wù)"，極易滋生腐敗行為；大量的收費(fèi)收入被上繳，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)和使用，降低了鎮(zhèn)政府的財(cái)政調(diào)控能力；沉重的收費(fèi)任務(wù)加到經(jīng)營(yíng)者身上，提高了經(jīng)營(yíng)成本，破壞了經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

（四）小城鎮(zhèn)戶籍制度問(wèn)題

案例4：

蘇南地區(qū)某建制鎮(zhèn)，面積有44平方公里，31個(gè)行政村，6個(gè)居民委員會(huì)，4.9萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)居民1.3萬(wàn)，農(nóng)業(yè)人口3.6萬(wàn)。該鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，集體企業(yè)較多。近幾年，有2000多農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，成為正式城鎮(zhèn)居民，其中大多數(shù)為該鎮(zhèn)城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)民，有一小部分（約5%左右）是外來(lái)打工人員。鎮(zhèn)政府因此收取100多萬(wàn)元的市政建設(shè)配套費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)如下：本鎮(zhèn)農(nóng)民收取200-500元/人，其中60歲以上、18歲以下的收200元，18-60歲的收取500元；鎮(zhèn)外農(nóng)民收取1000-3000元/人，其中60歲以下的收1000元，18-60歲的收2000元，18歲以下收3000元；外來(lái)投資經(jīng)商的法人代表和業(yè)主減半收取，家屬及其子女不享受此優(yōu)惠。這些農(nóng)民將戶口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)后，可保留其原有的承包地和宅基地，并與原有城鎮(zhèn)居民一樣享受同等待遇，但此戶口向大中城市遷移無(wú)效。

雖然近些年來(lái)農(nóng)村小城鎮(zhèn)戶口對(duì)農(nóng)民的吸引力越來(lái)越小，但對(duì)諸如案例4所反映的問(wèn)題仍有討論的必要：1、發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)布局密度高，區(qū)域小，本地人口難以支撐小城鎮(zhèn)人口規(guī)模要求，雖然有規(guī)模較大的就業(yè)人口，但一部分是本地的離土不離鄉(xiāng)的"兩棲"人口，白天上班，晚上回村里居�。灰徊糠质峭鈦�(lái)人口，沒(méi)有本地城鎮(zhèn)戶口，穩(wěn)定性較差。

2、除浙江溫州等地外，發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是蘇南和珠江三角洲，在小城鎮(zhèn)管轄范圍內(nèi)，大多數(shù)村村辦企業(yè)都比較發(fā)達(dá)，本地農(nóng)民大都在本村就業(yè)，既可保留承包地，兼作農(nóng)業(yè)，又可從事非農(nóng)勞動(dòng)，增加非農(nóng)收入。

3、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，建設(shè)了許多高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民住宅，村內(nèi)有方便的交通、通訊、教育、醫(yī)療、娛樂(lè)和水電氣供應(yīng)條件，農(nóng)民有較高的集體福利待遇。這對(duì)本地農(nóng)民有很大的吸引力，一般不愿將戶口遷走。

4、多數(shù)村級(jí)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)民不可能單獨(dú)攜帶一部分歸自己所有或使用的集體資產(chǎn)跨社區(qū)流動(dòng)；即使是改制后的地區(qū)，農(nóng)民擁有部分股權(quán)，但除了有分紅權(quán)外，不能轉(zhuǎn)讓、繼承，更不能變現(xiàn)，戶口遷移，會(huì)喪失已有的集體福利和對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的一切權(quán)利。

因此，發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)，僅依靠本地人口，無(wú)法滿足鎮(zhèn)城區(qū)發(fā)展所需要的人口規(guī)模，"蘇南小城鎮(zhèn)，傍晚靜悄悄"是最好地寫(xiě)照。但目前，多數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的建制鎮(zhèn)，在吸引外來(lái)農(nóng)民落戶進(jìn)城的政策上，又往往有許多"歧視"性條件，尤其在收費(fèi)上。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)幾乎所有的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為，外來(lái)人口的遷入會(huì)給鎮(zhèn)里帶來(lái)很大財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此必須征收比本地農(nóng)民高得多的費(fèi)用。事實(shí)上，上述認(rèn)識(shí)只考慮了地方利益，沒(méi)考慮國(guó)家利益，只看到了眼前利益，沒(méi)考慮到小城鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。（1）高密度布局小城鎮(zhèn)的發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高度分散，既占用了大量耕地，鎮(zhèn)城區(qū)人口規(guī)模又嚴(yán)重不足，而另廣大的落后地區(qū)卻因經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)少而使大規(guī)模的農(nóng)民滯留在有限的耕地上，即使有外出打工的機(jī)會(huì)，也是流動(dòng)性強(qiáng)，穩(wěn)定性差。這勢(shì)必從總體上加劇人地關(guān)系緊張的矛盾。（2）發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)，一般來(lái)說(shuō)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高、投資較大，環(huán)境也較優(yōu)美；但沒(méi)有穩(wěn)定的、成規(guī)模的人口，就不可能有成規(guī)模的消費(fèi)，致使城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施利用率低，第三產(chǎn)業(yè)難以快速發(fā)展；沒(méi)有第三產(chǎn)業(yè)的繁榮，對(duì)多數(shù)小城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，不可能有高質(zhì)量的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)功能，政府也不會(huì)有穩(wěn)定增長(zhǎng)的稅收來(lái)源。（3）發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)的外來(lái)勞動(dòng)力就業(yè)，多數(shù)沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口，居住以租房為主，這只是勞動(dòng)力的"個(gè)人轉(zhuǎn)移"，不會(huì)帶動(dòng)外來(lái)家庭人口的規(guī)模進(jìn)入。1997年農(nóng)業(yè)普查資料顯示，蘇南地區(qū)建制鎮(zhèn)平均鎮(zhèn)區(qū)人口為4633人，平均鎮(zhèn)區(qū)就業(yè)人口為4319人，占前者的93%.

六、改革試點(diǎn)案例分析：經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）通過(guò)"撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)"改革調(diào)整小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃

1999年以來(lái)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始新一輪"撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)"工作：1999年6月，常熟市沿江9鎮(zhèn)1場(chǎng)撤并成3個(gè)建制鎮(zhèn)，即新港鎮(zhèn)、海虞鎮(zhèn)、梅李鎮(zhèn)，面積分別為73.3平方公里、91.9平方公里、78.6平方公里；1999年11月，武進(jìn)市56個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（其中40個(gè)建制鎮(zhèn)，16個(gè)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)）撤并成30個(gè)建制鎮(zhèn)。2000年初，溫州市平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)、務(wù)洋鄉(xiāng)和錢(qián)倉(cāng)鎮(zhèn)的2/3合并成新的鰲江鎮(zhèn)，108平方公里；瑞安市6鎮(zhèn)合并成立塘下鎮(zhèn)，100平方公里；甌海區(qū)4鎮(zhèn)合并成永中鎮(zhèn)，99.5平方公里。

1、基本做法：（1）調(diào)大、調(diào)強(qiáng)、調(diào)優(yōu)。即規(guī)模并大、實(shí)力并強(qiáng)、班子并優(yōu)，重點(diǎn)撤并面積30平方公里以下或人口2萬(wàn)人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇南）；將周圍人口規(guī)模小、區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并入經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、人口密度大、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的中心鎮(zhèn)（溫州市）。（2）全區(qū)域、整建制合并。即多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整區(qū)域合并，建立新的建制鎮(zhèn)（實(shí)行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域調(diào)整的較少）；行政編制、干部人數(shù)成建制合并，先并后調(diào)；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位對(duì)口合并，先合并、后改革，一般成立若干辦公室、若干分局。（3）"八不變"。即企業(yè)隸屬關(guān)系不變，企業(yè)性質(zhì)不變，資產(chǎn)權(quán)屬不變，事業(yè)單位性質(zhì)不變，干部待遇不變，對(duì)外簽訂的經(jīng)濟(jì)合同不變，財(cái)政包干基數(shù)和分成比例不變，扶持政策不變。（4）"五統(tǒng)一"。即統(tǒng)一人事管理，統(tǒng)一財(cái)政、財(cái)務(wù)管理，統(tǒng)一政府資產(chǎn)管理，統(tǒng)一重大決策和對(duì)外關(guān)系，統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃。

2、下步工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)：（1）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。區(qū)域、機(jī)構(gòu)和人員整建制"簡(jiǎn)單相加"，雖減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量，但原有的機(jī)構(gòu)林立、人員臃腫造成新建鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大、人員較多、開(kāi)支較大尤其是鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)太多、分工過(guò)細(xì)等問(wèn)題；加上各地在原鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地新成立了副鎮(zhèn)級(jí)的辦事處，存在"兩張皮"的問(wèn)題。[31]如果不很好地解決，勢(shì)必使"鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并"工作的意義大打折扣。（2）逐步擴(kuò)大新建鎮(zhèn)的管理權(quán)限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并擴(kuò)大了管理范圍，但解決不了管理權(quán)限問(wèn)題；由2個(gè)或2個(gè)以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)并成一個(gè)建制鎮(zhèn)，區(qū)域中心由2個(gè)或多個(gè)變成1個(gè)，如果仍然只享有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)管理權(quán)限，勢(shì)必會(huì)影響新建鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)輻射與集聚功能的發(fā)揮。（3）新建鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。原有各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都制定了建設(shè)規(guī)劃，并形成了自己的產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域功能。而新建鎮(zhèn)要根據(jù)新情況，制定新的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，尤其是在集中利用城鎮(zhèn)建設(shè)用地、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口等方面，要有新的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。這要對(duì)原有規(guī)劃進(jìn)行大范圍調(diào)整。如何既科學(xué)合理，又避免較大浪費(fèi)，是必須認(rèn)真研究解決的問(wèn)題。

3、經(jīng)驗(yàn)與啟示：（1）這次"鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并"是對(duì)80年代以來(lái)"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"和1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)"撤、擴(kuò)、并"工作引發(fā)的問(wèn)題進(jìn)行的一次糾正，并必然要支付成本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新建鎮(zhèn)所在地大都恢復(fù)到原"區(qū)"級(jí)組織所在地；問(wèn)題是，新建鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府要完成機(jī)構(gòu)改革、精簡(jiǎn)人員和建設(shè)規(guī)劃調(diào)整等工作，會(huì)涉及相關(guān)組織、人員和社區(qū)的既得利益，工作難度較大。新建鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，如果以往的"撤、擴(kuò)、并"直接把當(dāng)時(shí)區(qū)級(jí)組織所管轄的行政區(qū)劃范圍改成一個(gè)建制鎮(zhèn)，撤消其所屬的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是最好的辦法；現(xiàn)在為此花費(fèi)一定的代價(jià)，支付一定的成本，將不可避免。（2）有效解決目前的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，有賴于綜合配套改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并只是解決小城鎮(zhèn)"遍地開(kāi)花"問(wèn)題的措施之一，要使小城鎮(zhèn)健康、可持續(xù)發(fā)展，必須進(jìn)行綜合配套改革，主要內(nèi)容有：通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)換問(wèn)題，用人制度改革問(wèn)題，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制和產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題，擴(kuò)大中心城鎮(zhèn)的管理權(quán)限問(wèn)題等。（3）中西部進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)，應(yīng)汲取上述教訓(xùn)。目前中西部對(duì)推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展如果沒(méi)有新的改革與發(fā)展思路，繼續(xù)采取"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"的模式，后果會(huì)更加嚴(yán)重，不僅會(huì)出現(xiàn)"小城鎮(zhèn)遍地開(kāi)花"現(xiàn)象，還會(huì)因缺少發(fā)達(dá)地區(qū)天時(shí)、地利等優(yōu)越條件，難以形成強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支撐。（4）解決小城鎮(zhèn)"遍地開(kāi)花"問(wèn)題，"撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)"并不是唯一的選擇。目前發(fā)達(dá)地區(qū)有大規(guī)模地進(jìn)行"撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)"的趨勢(shì)；但由于高密度的城鎮(zhèn)"木已成舟"，且不說(shuō)搬遷改造的難度大、成本高、浪費(fèi)嚴(yán)重，一律進(jìn)行"撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)"，也不見(jiàn)得能科學(xué)地解決問(wèn)題。事實(shí)上，還有一個(gè)如何與城市建設(shè)相結(jié)合的問(wèn)題；這又涉及到城市建設(shè)模式以及縣市行政區(qū)劃調(diào)整問(wèn)題。以溫州為例，無(wú)論城市化問(wèn)題專家，還是基層黨政領(lǐng)導(dǎo)，都認(rèn)為，蒼南縣龍港鎮(zhèn)和平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)應(yīng)該合二為一，建成一個(gè)城市甚至中等城市。而目前這兩個(gè)鎮(zhèn)仍然在各自的縣域內(nèi)進(jìn)行"撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)"，加緊向各自的背后擴(kuò)展地盤(pán)，各自進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。這是為將來(lái)"合二為一"建立城市后，爭(zhēng)取為自己成為"市政府所在地"創(chuàng)造條件。事實(shí)上這是在重復(fù)過(guò)去的錯(cuò)誤。

（二）通過(guò)"以地滾地、以地?fù)Q地"進(jìn)行的小城鎮(zhèn)用地制度改革

過(guò)去，我們?cè)鴮?duì)山東濟(jì)陽(yáng)孫耿鎮(zhèn)通過(guò)"以地滾地、以地?fù)Q地"改革小城鎮(zhèn)用地制度進(jìn)行了認(rèn)真研究，并對(duì)其創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)給予高度評(píng)價(jià)。近兩年，由于受現(xiàn)行土地政策的影響，其做法出現(xiàn)了某種程度的體制復(fù)歸，但這個(gè)問(wèn)題本身連同其首創(chuàng)意義就更具研究?jī)r(jià)值。

1、開(kāi)始的做法：（1）集地。1992年，按全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口人均0.055畝土地的標(biāo)準(zhǔn)，分5條主線，從最邊緣村由外向內(nèi)，逐村依次滾動(dòng)傳遞，即最邊緣的村從自己靠近第二個(gè)村的邊界土地中，將自己應(yīng)該調(diào)出的土地滾動(dòng)給第二個(gè)村，第二個(gè)村又從靠近第三個(gè)村的邊界土地中，將本村應(yīng)該調(diào)出的土地，加上接受外緣村傳遞過(guò)來(lái)的土地，一并滾動(dòng)傳遞給第三個(gè)村。最后一直將各村所要集中的土地滾到鎮(zhèn)政府所在地104國(guó)道兩旁，全鎮(zhèn)共集中土地1700畝。（2）建立工業(yè)小區(qū)。鎮(zhèn)政府將集中的土地建立工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，其中每村都有一塊與本村調(diào)出面積相等、但不與具體地塊對(duì)號(hào)的土地，各村新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要一律進(jìn)入工業(yè)小區(qū)。（3）保持集體土地性質(zhì)不變。為保護(hù)村集體和農(nóng)民的利益，鎮(zhèn)政府規(guī)定，通過(guò)"滾地"集中的土地，屬全鎮(zhèn)各村集體所有，土地的集體所有制性質(zhì)不變。（4）鎮(zhèn)里成立股份制企業(yè)"濟(jì)南三利達(dá)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司"。按一定標(biāo)準(zhǔn)，將各村調(diào)出的土地量化成股權(quán)，各村以其擁有的股權(quán)在公司入股。公司職能是，執(zhí)行工業(yè)小區(qū)建設(shè)規(guī)劃；進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；與外來(lái)企業(yè)談判用地事宜；向董事會(huì)報(bào)告公司經(jīng)營(yíng)狀況，制定分紅方案；對(duì)尚未利用的土地統(tǒng)一對(duì)外承包耕種。（5）農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地使用者不需要向農(nóng)民一次性交納征地費(fèi)用；除合理的土地稅收外，地方政府和有關(guān)部門(mén)，不得向土地使用者收取或搭車收取不合理費(fèi)用。

2、效果：（1）相繼吸引幾十家企業(yè)進(jìn)入，總投達(dá)5億多元，其中80%以上是外來(lái)企業(yè)，到1997年，全鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值已達(dá)17億元，財(cái)政稅收達(dá)1.83億元，地方財(cái)政收入達(dá)1.66億元，分別比1992年增加30倍、300倍、270倍。（2）吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)民3000多人到工業(yè)小區(qū)務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)民人均純收入由1992年的433元增加到1997年的2576元。（3）促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。除集中興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)外，還吸引人口近萬(wàn)人，拓寬了道路，投資興建了日供水能力1.2萬(wàn)噸的自來(lái)水廠、裝機(jī)容量1萬(wàn)門(mén)的程控電話設(shè)備和主變?nèi)萘繛?000千伏安的35千伏變電站。

3、創(chuàng)新意義與啟示：（1）這是對(duì)小城鎮(zhèn)土地利用與管理制度的改革與創(chuàng)新。農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，不改變集體土地性質(zhì)，農(nóng)民和集體有權(quán)參與土地增值收益的分配，有利于在農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用土地這個(gè)最易于剝奪農(nóng)民利益的環(huán)節(jié)上，防止了基層政府和有關(guān)部門(mén)以國(guó)家為名剝奪農(nóng)民土地權(quán)益和亂收費(fèi)行為，保護(hù)了農(nóng)民和集體利益。（2）在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源變?yōu)楝F(xiàn)代資源的操作上，充分利用農(nóng)村基層組織的動(dòng)員能力和農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念，以"人均"和"少量"為原則，使政府行為變?yōu)檗r(nóng)民的"一致性"選擇，自始至終沒(méi)有發(fā)生矛盾和沖突，沒(méi)有農(nóng)民因此上訪告狀，最大限度地節(jié)約了交易成本。（3）建設(shè)用地使用者使用建設(shè)用地，因不需要交納各種不合理費(fèi)用，降低了用地成本，有效地吸引了外來(lái)企業(yè)進(jìn)入，使傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初期，有效地避免了"村村點(diǎn)火、戶戶冒煙"現(xiàn)象，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從一開(kāi)始就規(guī)�；�、團(tuán)地化發(fā)展。（4）地方政府追求地方資本原始積累無(wú)可厚非，但到底是通過(guò)壟斷土地要素市場(chǎng)、抬高土地價(jià)格，直接獲取土地資源收益，還是通過(guò)降低土地要素價(jià)格，提高土地與資本、勞動(dòng)力等要素的配置能力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)總量，從而擴(kuò)大政府財(cái)政稅收來(lái)源，是兩個(gè)完全不同的途徑。孫耿鎮(zhèn)財(cái)政稅收之所以有如此高速度的增長(zhǎng)，就是因?yàn)檫x擇了后一種方式和方法。

4、面臨的問(wèn)題：目前孫耿鎮(zhèn)的做法出現(xiàn)了某種程度的體制復(fù)歸問(wèn)題。即按現(xiàn)行小城鎮(zhèn)用地政策規(guī)定，國(guó)土管理部門(mén)要求孫耿鎮(zhèn)按照"五統(tǒng)一"的政策，重新將工業(yè)小區(qū)建設(shè)用地征為國(guó)有，按政策辦理有關(guān)國(guó)有土地使用手續(xù)和補(bǔ)交各項(xiàng)費(fèi)用。這勢(shì)必要影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中發(fā)展和農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移�？磥�(lái)，小城鎮(zhèn)發(fā)展要想通過(guò)改革與創(chuàng)新，打破現(xiàn)行政策與體制框架下各級(jí)政府及其部門(mén)的既得利益，實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民和集體土地權(quán)益的目的，其阻力和難度是相當(dāng)大的。那么，小城鎮(zhèn)發(fā)展，到底是以集中發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和轉(zhuǎn)移人口為目標(biāo)，還是為滿足各行為主體的既得利益要求，繼續(xù)固守現(xiàn)行政策與體制，坐視鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散布局、農(nóng)村人口滯留農(nóng)業(yè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的低效利用并存現(xiàn)象發(fā)生，以激化人地關(guān)系高度緊張的基本國(guó)情矛盾為代價(jià)。關(guān)鍵看政府的制度選擇。

（三）通過(guò)改革農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)行以土地為中心的社區(qū)股份合作制，促進(jìn)農(nóng)村人口穩(wěn)定轉(zhuǎn)移

1992年，南海市開(kāi)始試行以土地為中心的社區(qū)股份合作制，農(nóng)民對(duì)包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)取得了按股分紅的權(quán)利；1996年，對(duì)農(nóng)民擁有的股權(quán)實(shí)行"增人購(gòu)新股、減人不減股"，并允許轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)送和抵押，產(chǎn)生了較好的效果。

1、1992年的做法與問(wèn)題：（1）將社區(qū)集體所有的土地資產(chǎn)和非土地資產(chǎn)經(jīng)過(guò)評(píng)估，計(jì)算出全部?jī)r(jià)值；（2）分別按照成員資格、承包土地的數(shù)量和對(duì)集體勞動(dòng)貢獻(xiàn)的大小等標(biāo)準(zhǔn)，將價(jià)值化的集體資產(chǎn)作為股權(quán)量化給每個(gè)社區(qū)成員；（3）農(nóng)民獲得的股權(quán)，要根據(jù)社區(qū)內(nèi)人口的變動(dòng)定期調(diào)整；（4）農(nóng)民的股權(quán)，只作為分紅依據(jù)，不能繼承、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)送和抵押；（5）成立股份合作經(jīng)濟(jì)組織，其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是股東大會(huì)，由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生董事會(huì)，是日常決策機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。上述做法雖然對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度有一定突破與創(chuàng)新，但也存在以下問(wèn)題，一是根據(jù)人口變化定期調(diào)整農(nóng)民股權(quán)，既造成農(nóng)民股權(quán)不穩(wěn)定，也會(huì)因高額股權(quán)分紅吸引外來(lái)人口遷入或已"農(nóng)轉(zhuǎn)非"人口倒流；二是一概采取無(wú)償給農(nóng)民配股的辦法，分紅帶有很強(qiáng)的福利性，農(nóng)民與集體資產(chǎn)之間，沒(méi)有建立起切身的利益關(guān)系；三是農(nóng)民股權(quán)不能繼承、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)送和抵押，限制了人口與資本要素的流動(dòng)，不利于人口的轉(zhuǎn)移。

2、1996年的具體做法。針對(duì)上述問(wèn)題，1996年，南海市又在里水鎮(zhèn)草場(chǎng)管理區(qū)進(jìn)一步完善了1992年的做法。（1）拉大股權(quán)差異，提高勞動(dòng)貢獻(xiàn)股的比例，體現(xiàn)按勞分配原則。把原來(lái)"10股為滿股，改為20股為滿股"，分成3種形式的股權(quán)，一是基本股，占3股，配置對(duì)象是1995年12月31日前戶口在該區(qū)的農(nóng)業(yè)人員；二是承包權(quán)股，16歲以上配3股，16歲以下配2股；三是年齡、勞動(dòng)貢獻(xiàn)股，按承包責(zé)任田期數(shù)和年齡大小計(jì)算，最多為15股。（2）實(shí)行"增人購(gòu)新股、減人不減股"。規(guī)定，上述股權(quán)屬一次性配置，不再調(diào)整，新增人口不再分配股權(quán)，減少人口不退股（無(wú)繼承人者除外）；新出生和結(jié)婚遷入人口，實(shí)行定期或不定期擴(kuò)股配售新股，前者可購(gòu)5股，后者可購(gòu)6股；對(duì)配售新股實(shí)行優(yōu)惠政策，按照當(dāng)時(shí)股值的30%計(jì)算。（3）允許通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)送和抵押等方式將股權(quán)在社區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)，但必須到股份合作社有關(guān)管理機(jī)構(gòu)辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，否則不予承認(rèn)。

3、創(chuàng)新意義與啟示：（1）這是目前對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)最為徹底的產(chǎn)權(quán)制度改革。它有效解決了農(nóng)民與集體資產(chǎn)之間長(zhǎng)期存在的"都所有又都沒(méi)有"的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清問(wèn)題，既從制度上保證了集體資產(chǎn)的完整性和所有制性質(zhì)，又在價(jià)值和收益上保證了農(nóng)民權(quán)益尤其是土地權(quán)益；既在實(shí)物上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口與土地和資本的分離，又在價(jià)值上穩(wěn)定了農(nóng)村人口與集體資產(chǎn)之間的所有和收益關(guān)系；既明確了集體資產(chǎn)所有權(quán)的代表-股份合作經(jīng)濟(jì)組織，又維護(hù)了農(nóng)戶在家庭承包經(jīng)營(yíng)中的既得利益。（2）"增人購(gòu)新股、減人不減股"，以股權(quán)形式有效解決了長(zhǎng)期存在的人口變化與土地細(xì)分之間的矛盾，切斷了人口與土地之間的天然聯(lián)系，有利于控制農(nóng)村人口，緩解人地關(guān)系高度緊張的矛盾。（3）允許農(nóng)民將股權(quán)通過(guò)各種形式流轉(zhuǎn)，等于賦予農(nóng)民變現(xiàn)"股權(quán)"、退出社區(qū)的權(quán)利，這既從制度上保證了"離土離鄉(xiāng)"人口不會(huì)"破財(cái)"，解除了農(nóng)民的后顧之憂，在農(nóng)村內(nèi)部為人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供了強(qiáng)大推力，又有利于農(nóng)村人口、土地和資本等要素在流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值和重新優(yōu)化組合。

（四）實(shí)施山區(qū)人口搬遷工程，促進(jìn)農(nóng)村人口定向集中

1994年以來(lái)，山東省淄博市淄川區(qū)實(shí)施山區(qū)人口搬遷工程，通過(guò)一系列創(chuàng)新性做法，取得了較大成效1、主要做法：（1）打開(kāi)山門(mén)、敞開(kāi)城門(mén)、疏通進(jìn)城之路，讓山區(qū)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和富裕農(nóng)村搬遷。主要形式有整建制村莊搬遷、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)定向搬遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部搬遷。（2）鼓勵(lì)農(nóng)民分散搬遷。允許農(nóng)民自己聯(lián)系或投親靠友定向搬遷；鼓勵(lì)和吸引山區(qū)農(nóng)民攜帶資金、技術(shù)等要素進(jìn)城就業(yè)、落戶、居住、生活。（3）制定優(yōu)惠政策。如積極主動(dòng)地為農(nóng)民辦理戶口遷移手續(xù)，免收入戶費(fèi)用；及時(shí)為搬遷農(nóng)民審批宅基地、區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)免收土地管理費(fèi)、返還耕地占用稅，鼓勵(lì)搬遷戶自己蓋房；采取集體補(bǔ)貼，統(tǒng)一為接收村原村民蓋新房、騰舊房，將舊房以極低的價(jià)格租給或賣給搬遷戶。（4）努力為搬遷戶勞動(dòng)力提供就業(yè)機(jī)會(huì)。根據(jù)搬遷勞力的能力和意愿，能務(wù)工的，在鄉(xiāng)村集體企業(yè)中給其安排力所能及的工作；能經(jīng)商的，盡量在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地、經(jīng)營(yíng)手續(xù)上提供各種服務(wù)；愿務(wù)農(nóng)的，則要求凡有耕地的村，給搬遷戶劃分口糧田。

2、主要成效：（1）淄川區(qū)共有近130個(gè)城郊強(qiáng)村接收山區(qū)87個(gè)村的近4萬(wàn)人口落戶，其中，整建制搬遷的村有6個(gè)；（2）為搬遷戶免費(fèi)落戶、提供優(yōu)惠住房2萬(wàn)多間，妥善安置山區(qū)勞動(dòng)力就業(yè)2萬(wàn)多人，搬遷戶的人均純收入比搬遷前增收一倍以上；（3）有效地促進(jìn)了發(fā)達(dá)地區(qū)人口的集中，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)人口規(guī)模。

3、兩點(diǎn)啟示：（1）上述做法，降低了山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城"門(mén)檻"和就業(yè)成本，為發(fā)達(dá)地區(qū)吸引落后地區(qū)農(nóng)民進(jìn)城、有目的地?cái)U(kuò)大城鎮(zhèn)人口規(guī)模提供了經(jīng)驗(yàn)。（2）有效地解決了山區(qū)農(nóng)民脫貧和生態(tài)環(huán)境建設(shè)問(wèn)題，創(chuàng)造了異地扶貧新經(jīng)驗(yàn)；這為目前西部大開(kāi)發(fā)實(shí)施解決農(nóng)民脫貧、保護(hù)山區(qū)生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略，提供了有益的啟示，說(shuō)明通過(guò)小城鎮(zhèn)建設(shè)集中分散人口，是可供選擇的重要途徑。

七、進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的工作方針、基本原則和改革建議

（一）工作方針

1、正確認(rèn)識(shí)小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)。未來(lái)小城鎮(zhèn)發(fā)展，宏觀上要有利于集中發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口、保護(hù)和節(jié)約利用耕地，實(shí)現(xiàn)緩解人多地少的基本國(guó)情矛盾和保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)；微觀上要實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)的繁榮和可持續(xù)發(fā)展；城鎮(zhèn)體系要科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)大中小城市與小城鎮(zhèn)合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)。

2、強(qiáng)化區(qū)域發(fā)展、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域布局，科學(xué)制定小城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃與合理布局。小城鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村、城鎮(zhèn)以及中心城市之間，是一個(gè)聯(lián)系密切的有機(jī)整體，其規(guī)劃不能只著眼于單個(gè)小城鎮(zhèn)，而要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展高度和思路來(lái)設(shè)計(jì)規(guī)劃，只有將局部的、個(gè)體的小城鎮(zhèn)放到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體中，才能形成區(qū)域內(nèi)合理、有序的小城鎮(zhèn)群體結(jié)構(gòu)。

3、嚴(yán)格控制小城鎮(zhèn)數(shù)量，提高質(zhì)量。可分為兩類：一是人口規(guī)模大、區(qū)域優(yōu)勢(shì)好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、具有發(fā)展成為小城市可能的小城鎮(zhèn)"帶"或小城鎮(zhèn)"群"（包括縣城城關(guān)鎮(zhèn)），可跨區(qū)域調(diào)整行政區(qū)劃，將其發(fā)育為小城市，全國(guó)總量規(guī)�？稍�300-500個(gè)，個(gè)均人口規(guī)�？稍�15-20萬(wàn)；重點(diǎn)是完善城市功能、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模。二是區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源條件相對(duì)較好的小城鎮(zhèn)，可考慮通過(guò)采取"撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)"的方式，發(fā)展成為重點(diǎn)的中心城鎮(zhèn)，尤其是在中西部地區(qū)；全國(guó)總量可在1萬(wàn)個(gè)左右，個(gè)均人口規(guī)模可在5萬(wàn)人左右；其發(fā)展重點(diǎn)是完善設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)張人口規(guī)模、提高經(jīng)濟(jì)水平、強(qiáng)化城鎮(zhèn)功能。

4、小城鎮(zhèn)要有城市功能，要實(shí)行新的制度與體制。無(wú)論是"城"，還是"鎮(zhèn)"，都是一個(gè)人口、資源、非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較集中的空間，都要有城市功能。小城鎮(zhèn)作為一種新的城鎮(zhèn)空間，必須從現(xiàn)在開(kāi)始就改革已經(jīng)染上的老的城市體制弊端，尤其對(duì)政府的職能，要實(shí)行"小政府，大社會(huì)"、"小機(jī)關(guān)，大服務(wù)"等新的城鎮(zhèn)管理體制：如充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，建立精干高效、職能完善的政府組織，等等。

（二）基本原則

1、有利于保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益事關(guān)國(guó)家現(xiàn)代化事業(yè)的全局；在地方工業(yè)化、城市城鎮(zhèn)過(guò)程中，如果不采取有效地保護(hù)措施，土地、資金與農(nóng)村人口的扭曲性流動(dòng)，必然使農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受到極大損害。

2、培育農(nóng)村要素資源市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。目前一些小城鎮(zhèn)在用地、戶籍、投資等方面的做法，具有很強(qiáng)的地方政府主導(dǎo)型和壟斷性特征，市場(chǎng)機(jī)制不健全。要切實(shí)保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，要素市場(chǎng)化將會(huì)發(fā)揮巨大作用：如切實(shí)尊重和保護(hù)農(nóng)民和集體的土地權(quán)益，允許集體土地直接進(jìn)入小城鎮(zhèn)用地市場(chǎng)，賦予農(nóng)民在小城鎮(zhèn)免費(fèi)落戶的權(quán)力，切實(shí)落實(shí)"隨投資、隨所有、隨受益"投資管理制度，等等。

3、努力維護(hù)科學(xué)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。要有效實(shí)施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，必須由權(quán)威部門(mén)制定科學(xué)的小城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，小城鎮(zhèn)建設(shè)必須服從于區(qū)域規(guī)劃；小城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃必須受法律保護(hù)。

（三）改革建議

1、拋棄"以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)"模式，按科學(xué)規(guī)劃、布局、發(fā)展小城鎮(zhèn)。（1）以地（市）級(jí)為單位，按區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源條件、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，科學(xué)規(guī)劃小城鎮(zhèn)區(qū)域布局，嚴(yán)格控制小城鎮(zhèn)發(fā)展數(shù)量。國(guó)家應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的政策，提出小城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展、規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和條件要求，聘請(qǐng)權(quán)威規(guī)劃單位，對(duì)其行政區(qū)域內(nèi)的小城鎮(zhèn)發(fā)展數(shù)量進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃；徹底打消地方政府"是鄉(xiāng)就可能變成小城鎮(zhèn)"的念頭，尤其在中西部地區(qū)，要避免走"小城鎮(zhèn)遍地開(kāi)花"的老路。（2）相對(duì)落后地區(qū)通過(guò)"撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)"，擴(kuò)大那些區(qū)位優(yōu)勢(shì)強(qiáng)、資源條件好、人口規(guī)模大的中心城鎮(zhèn)的管理權(quán)限和管轄范圍�？梢钥h為單位，規(guī)劃布局5-7個(gè)中心城鎮(zhèn)，盡可能地?cái)U(kuò)大其管理權(quán)限，并采取優(yōu)惠的用地、戶籍、稅收、信貸政策，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和人口向中心城鎮(zhèn)集中；在一些重點(diǎn)的中心城鎮(zhèn)，國(guó)家要根據(jù)其區(qū)位和資源條件，興建若干大中型建設(shè)項(xiàng)目，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮其拉動(dòng)要素聚集和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。（3）對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)群或小城鎮(zhèn)帶，采取擴(kuò)建"城關(guān)鎮(zhèn)"或合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)的方式，設(shè)置部分中小城市，發(fā)揮其城市功能；并在大中小城市之間，規(guī)劃、發(fā)展一定數(shù)量的中心城鎮(zhèn)。中央政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)發(fā)揮權(quán)威作用，主動(dòng)進(jìn)行大范圍的行政區(qū)劃調(diào)整，科學(xué)地進(jìn)行大區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。（4）改革現(xiàn)行政績(jī)考核制度，建立綜合的小城鎮(zhèn)建設(shè)評(píng)價(jià)體系。如規(guī)劃的科學(xué)性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中水平，人口規(guī)模，土地利用率，要素市場(chǎng)的發(fā)育程度，人均耕地面積的增減狀況，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的輻射作用，居民受教育水平，勞動(dòng)力就業(yè)水平，基礎(chǔ)設(shè)施條件，"三廢"治理狀況等。

2、改革小城鎮(zhèn)土地利用與管理制度

改革目標(biāo)是，實(shí)現(xiàn)土地資源配置方式由單一的行政性征用、出讓向以市場(chǎng)配置為主的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，最終達(dá)到既有利于大幅度降低進(jìn)城"門(mén)檻"，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和人口集中，又能充分保護(hù)村集體和農(nóng)民的長(zhǎng)期土地權(quán)益。（1）集約利用土地，鼓勵(lì)異地開(kāi)發(fā)非耕地資源。鼓勵(lì)更新改造老城區(qū)，盤(pán)活小城鎮(zhèn)的存量建設(shè)用地；集中利用小城鎮(zhèn)非農(nóng)用地指標(biāo)，并采取優(yōu)惠的土地、稅收、信貸政策，吸引老的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)集中；提高新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散布局的用地成本；采取優(yōu)惠的信貸、稅收政策，鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)異地開(kāi)發(fā)和復(fù)墾非耕地資源。（2）實(shí)行多樣化土地供給方式。堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、土地有償使用和嚴(yán)格用途管制，允許集體土地進(jìn)入小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)；嚴(yán)格劃分小城鎮(zhèn)土地權(quán)屬關(guān)系，切實(shí)做到國(guó)家（政府）收稅、所有者收租，并降低稅、租標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)現(xiàn)有小城鎮(zhèn)的國(guó)有土地使用權(quán)實(shí)行租賃制，土地使用者按年度向國(guó)家支付租金；對(duì)小城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地，分用途實(shí)行新的用地政策，純粹公益事業(yè)建設(shè)用地，采取低補(bǔ)償原則，商用建設(shè)用地，要允許規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體土地通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股等方式直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，由市場(chǎng)確定地價(jià)。但不能伴隨公益事業(yè)建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)占地，不能改變公益事業(yè)占地的土地用途；要根據(jù)級(jí)差地租形成的原則，確定參與商用建設(shè)用地增值收益分配的主體和分配比例，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入小城鎮(zhèn)用地市場(chǎng)，并不等于土地所有者要占有全部商用建設(shè)用地增值收益；要制定商用地增值收益補(bǔ)償公益事業(yè)用地收益補(bǔ)償辦法。（3）正確處理進(jìn)城農(nóng)民與承包地和宅基地的關(guān)系。保留進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)利，并鼓勵(lì)轉(zhuǎn)讓承包地使用權(quán)；集中使用農(nóng)民住宅用地指標(biāo)，允許進(jìn)城農(nóng)民利用原有宅基用地按一定折算標(biāo)準(zhǔn)置換城鎮(zhèn)住宅用地；結(jié)合自然村合并和新村建設(shè)及小城鎮(zhèn)商品房開(kāi)發(fā)，逐步對(duì)分散的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行搬遷改造，退宅還田。

3、徹底改革小城鎮(zhèn)戶口管理制度

（1）放開(kāi)縣及縣以下建制鎮(zhèn)戶口。取消"農(nóng)轉(zhuǎn)非"式的戶籍遷移方式，實(shí)行按屬地和職業(yè)劃分戶口類別、以身份證為合法證件的自由遷移、登記有效制度，允許居民在轄區(qū)內(nèi)自由流動(dòng)；對(duì)戶口采取多樣化的管理方式，如向大中小城市遷移有效的永久性城鎮(zhèn)居民戶口（在農(nóng)村無(wú)承包地和宅基地），向大中小城市遷移無(wú)效、但可在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住的常住戶口（可在農(nóng)村擁有承包地和宅基地）。（2）不管哪類型的戶口，除為減輕大中城市人口壓力、目前由國(guó)家政策規(guī)定的遷移條件限制以外，對(duì)已在建制鎮(zhèn)登記落戶的進(jìn)城農(nóng)民，實(shí)行與當(dāng)?shù)鼐用裢�等的�?quán)利與義務(wù)，尤其要取消因人為原因形成的子女入學(xué)、就業(yè)、參軍以及參加養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)保險(xiǎn)等方面的差異。（3）禁止對(duì)進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民收取或變相收取各項(xiàng)費(fèi)用，降低農(nóng)民進(jìn)城"門(mén)檻"。（4）進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，允許農(nóng)民將其擁有的已經(jīng)量化的集體資產(chǎn)變現(xiàn)流動(dòng)或保留其遷移后繼續(xù)收益的權(quán)利。公務(wù)員之家版權(quán)所有

4、改革中心城鎮(zhèn)管理體制，轉(zhuǎn)換政府職能

按"小政府大社會(huì)"、"小機(jī)關(guān)大服務(wù)"、"新城鎮(zhèn)新體制"的要求，建立一個(gè)職能明確、結(jié)構(gòu)合理、廉潔高效的小城鎮(zhèn)管理體制。（1）在"撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)"基礎(chǔ)上，擴(kuò)大中心城鎮(zhèn)管理范圍，賦予完整的縣級(jí)管理權(quán)限和管理職能；同時(shí)，撤消中心城鎮(zhèn)周邊原有的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，實(shí)行中心城鎮(zhèn)直接管村；作為短期過(guò)渡，可在被撤消的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地設(shè)立臨時(shí)辦事處，但人員不宜過(guò)多，時(shí)間不宜過(guò)長(zhǎng)。（2）要精簡(jiǎn)中心城鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和人員，提高工作效能，強(qiáng)化小城鎮(zhèn)的財(cái)政與稅收功能，加強(qiáng)其教育、計(jì)劃生育、治安等公共管理功能，弱化各經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)的制約力量和制約手段，制止各部門(mén)亂收費(fèi)行為。（3）對(duì)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格規(guī)劃的中心城鎮(zhèn)，要理順其財(cái)政體制，按照"一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政"的原則，設(shè)立具有完整預(yù)算與收支功能的機(jī)構(gòu)和金庫(kù)；同時(shí)要取消中心城鎮(zhèn)周邊其他原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政機(jī)構(gòu)。（4）除黨政一把手由上級(jí)任命外，中心城鎮(zhèn)其余黨政干部和部門(mén)工作人員，要一律采取競(jìng)爭(zhēng)上崗制。（5）轉(zhuǎn)變中心城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府職能，實(shí)行政企分開(kāi)。