一、“控制下交付”措施概述

（一）“控制下交付”的產(chǎn)生背景及其優(yōu)勢

毒品，一直是嚴重威脅整個人類社會生存發(fā)展的一大公害。自上世紀八十年代以來，我國毒品問題死灰復(fù)燃，因毒品引發(fā)的社會問題凸顯，毒品犯罪活動日益猖獗，嚴重破壞社會秩序，禁毒形勢十分嚴峻。

毒品犯罪案件不同于其他普通刑事案件，其自身具有隱蔽性、極強的對抗性等特點。毒品犯罪案件通常沒有一般意義上的被害人、報案人以及明確具體的犯罪現(xiàn)場，其立案偵查工作通常從公安機關(guān)主動獲取有關(guān)情報、線索開始。毒品犯罪分子反偵查意識強，手段狡猾多變，甚至往往具有很強的武裝對抗性，許多毒犯都是亡命之徒。這些都使得公安機關(guān)對于毒品犯罪案件的偵查、取證工作面臨極大挑戰(zhàn)。

“控制下交付”，是自上世紀后半葉以來，特別是80年代以來，毒品犯罪呈國際化和有組織化發(fā)展態(tài)勢的大背景下，應(yīng)運而生的一種新型偵查措施。經(jīng)過實戰(zhàn)檢驗證明，這種措施已取得了巨大成效。

相比較傳統(tǒng)偵查措施，“控制下交付”措施的優(yōu)勢主要有：第一，由于毒品犯罪活動具有隱蔽性，犯罪手段多變，常采取“人貨分離”的方式，采用一般公開查緝等傳統(tǒng)偵查措施，往往只能查獲貨物或者抓獲次要案犯，而實施控制下交付，有助于使整個毒品犯罪組織及其成員暴露在偵查視野之內(nèi)，可以抓獲幕后操縱者、重要案犯，擴大實戰(zhàn)成果。

第二，鑒于毒品犯罪案件偵破難，取證難的問題，實施控制下交付，可以使毒品犯罪活動在緝毒偵查部門的監(jiān)控下進行，爭取多部門協(xié)調(diào)配合，容易做到人贓俱獲，有助于獲取毒品犯罪證據(jù)，保證刑事訴訟活動的順利進行。

面對全球日益嚴峻的毒品犯罪形勢和毒品犯罪分子不斷翻新的反偵查措施，各國警方也都在結(jié)合本國自身的實際情況，研究如何在本國具體案件中運用“控制下交付”措施。新形勢下，加強對“控制下交付”這種新型偵查措施的研究，對于健全我國刑事偵查措施體系，更好地打擊毒品犯罪有重要意義。

（二）我國法律中關(guān)于“控制下交付”的規(guī)定

2023年新修訂的《刑事訴訟法》，在偵查章增加了第八節(jié)“技術(shù)偵查措施”，對兩大類秘密偵查措施進行了立法規(guī)范。秘密偵查，實際上包含兩大類具體的偵查措施，即喬裝欺騙型秘密偵查（喬裝偵查）與監(jiān)控型秘密偵查（秘密監(jiān)控）。前者即法律中新增的“隱匿身份偵查”，通過身份欺騙接近相對人或者打入犯罪集團展開的偵查取證活動，例如：特情偵查，誘惑偵查或臥底偵查等。而后者我國的偵查實踐中又被稱之為技術(shù)偵查措施，例如：各種通信監(jiān)控措施，竊聽，郵件檢查，電子監(jiān)控等等。

“控制下交付”這一措施并非一類單獨的秘密偵查措施，其本質(zhì)是技術(shù)偵查的特殊表現(xiàn)形式。控制下交付，是一種偵查技術(shù)，即在一國或多國禁毒執(zhí)法當局知情或監(jiān)控下，允許貨物中的毒品或可疑的毒品或它們的替代物質(zhì)運出、通過或運入其領(lǐng)土，以期查明毒品犯罪情況，將毒品犯罪人員一網(wǎng)打盡的偵查策略。[2]

值得注意的是，有不少學(xué)者在論述“誘惑偵查”時，將“控制下交付”納入其中，與之相混淆，從而對“控制下交付”這種秘密偵查措施的合法性提出了疑問。

控制下交付作為一種新型偵查措施，其自身有許多特點值得注意。鑒于這些特點，結(jié)合國際公約及世界各國法律中關(guān)于實施控制下交付的規(guī)定，公安機關(guān)在決定啟動及實施控制下交付時，需要注意以下兩個方面：

第一，適用控制下交付的合法性問題。由于各國的具體國情不同，涉及的影響因素過多，甚至涉及各國司法主權(quán)問題，因而國際公約難以對控制下交付的啟動條件作出統(tǒng)一規(guī)定。世界各國根據(jù)本國實際情況，對于控制下交付的啟動條件所做的立法完善也不盡相同。而我國在2023年新的《刑事訴訟法》中，才第一次正式提出控制下交付，有關(guān)法條正文僅46個字，這同時也是目前我國法律對于控制下交付的全部規(guī)定。其中對于控制下交付啟動條件的規(guī)定僅為“根據(jù)偵查犯罪的需要”9個字，過于空洞模糊。立法上的粗淺，甚至空白，勢必導(dǎo)致實際工作中違法違規(guī)的情況大量出現(xiàn)。而控制下交付措施本身就容易產(chǎn)生違法問題，諸如：偵查人員使用已破案繳獲入庫的毒品用于控制下交付；將誘惑偵查與控制下交付混淆，誘人犯罪，甚至運用秘密力量組織從境外調(diào)毒進入境內(nèi)等等。因而對于需要實施控制下交付的案件，各級公安機關(guān)必須嚴格履行申請、審批手續(xù)，嚴格依法辦案，實行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理。

第二，實施控制下交付的高要求性問題。實施控制下交付，公安機關(guān)只能對毒品犯罪過程予以監(jiān)視、控制，結(jié)果必然是使自身處于一種不確定的狀態(tài)，因而對偵查技術(shù)，偵查人員的素質(zhì)和通訊、交通等條件要求很高。實施控制下交付，每一環(huán)節(jié)都需仔細考慮，精心設(shè)計。

應(yīng)當強調(diào)，及時準確的毒品犯罪案件情報信息的獲取，以及對于案情的全面掌握，是啟動控制下交付的前提。沒有對案情的全面掌握做基礎(chǔ)，輕率實施控制下交付，往往會造成犯罪嫌疑人脫逃，罪證滅失等嚴重損失。

堅持在國內(nèi)貫徹協(xié)調(diào)一致的方針，公安、海關(guān)、邊防、銀行、郵局等相關(guān)部門以及各省市地區(qū)要通力協(xié)作，擴大情報信息來源。同時充分使用技術(shù)偵查措施，加強對犯罪嫌疑人的監(jiān)控，保證信息暢通，對案件進展盡可能地做到實時掌握。要做好保密工作，預(yù)先制定應(yīng)急方案，做到萬無一失。在非常情況下，偵查機關(guān)應(yīng)及時調(diào)整或適時終止行動，避免不可控制局面的產(chǎn)生。堅持安全第一，效率第二。至于在國際上運用控制下交付，更應(yīng)強調(diào)加強各國之間的聯(lián)合協(xié)作，同時尊重他國的司法主權(quán)。

二、當前我國“控制下交付”措施存在的問題

目前，我國有關(guān)控制下交付的規(guī)定，僅限于前文列出的《刑事訴訟法》與《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容。立法上的粗淺，導(dǎo)致控制下交付在實際偵查工作中嚴重缺乏可操作性與規(guī)范性，問題頻出。突出表現(xiàn)為以下三個問題：

（一）適用對象不明確

依照《刑事訴訟法》的規(guī)定，控制下交付的適用對象為“涉及給付毒品等違禁品或者財物的犯罪活動”，這就存在適用對象不明確的問題。

首先“違禁品”與“財物”是兩個交叉范圍，譬如槍支，一般意義上而言，槍支屬于違禁品，但對于軍工等特殊部門而言，則屬于其合法財產(chǎn)。將這兩個概念并列，顯然犯了邏輯錯誤。[3]

其次，控制下交付的適用對象，當然不只局限于毒品犯罪案件，但依照《刑事訴訟法》，許多涉案物品既非違禁品又非財物的案件將不能適用控制下交付，例如：走私廢棄物。

最后，也是最重要的一點，刑事訴訟法的規(guī)定與國際公約的有關(guān)規(guī)定不一致。前文已闡述，《公約》規(guī)定控制下交付的適用對象為“非法或可疑貨物”，強調(diào)“非法或可疑貨物”處于“運輸途中”，而我國《刑事訴訟法》，對于控制下交付的適用對象界定模糊，可能使得不少學(xué)者與偵查人員混淆“控制下交付”與“誘惑偵查”的概念，進而存在導(dǎo)致誘人犯罪情況發(fā)生的潛在風(fēng)險。除此之外，與國際公約的規(guī)定不一致，不利于我國履行國際公約的法定義務(wù)。在當前經(jīng)濟全球化的大背景下，更不利于我國在國際上運用控制下交付，爭取他國的協(xié)調(diào)配合，擴大打擊跨國犯罪的成果。

（二）沒有具體的啟動條件的規(guī)定與實施規(guī)范

關(guān)于控制下交付的啟動條件，《刑事訴訟法》只規(guī)定了“根據(jù)偵查犯罪的需要”9個字，過于空洞模糊，嚴重缺乏規(guī)范性和可操作性。而新修訂的《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，也只增加了“經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人決定”，就這14個字本身而言就存在極大問題。控制下交付是一種較特殊的偵查措施，在實際運用過程中，往往涉及很多相關(guān)部門和地區(qū)，甚至是國際間的合作，至于違法違規(guī)，侵犯人權(quán)等情況也極可能發(fā)生。因而必須經(jīng)過嚴格的審批程序，在實施過程中也應(yīng)嚴格依法辦案，加強監(jiān)督，絕不能簡簡單單“經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人決定”就可以啟動實施。

關(guān)于控制下交付的具體實施規(guī)范，《刑事訴訟法》與《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》幾乎只字未提。盡管有《公安機關(guān)禁毒業(yè)務(wù)工作規(guī)范》、《關(guān)于毒品案件偵查協(xié)作有關(guān)問題的通知》、《毒品案件偵查協(xié)作規(guī)定》等公安部內(nèi)部規(guī)范性文件可作參考，但這些文件畢竟不是法律，沒有法律的強制性，難以真正起到約束與規(guī)范作用。既不能規(guī)范其他相關(guān)部門，也不能適用于涉案物品為毒品之外的，可實施控制下交付措施的案件。

（三）與現(xiàn)行相關(guān)法律存在沖突

由于立法上的粗陋，加之控制下交付措施自身的特殊性，使得控制下交付與我國許多現(xiàn)行相關(guān)法律，尤其是與《刑事訴訟法》、《海關(guān)法》和《出境入境管理法》之間存在嚴重沖突。

以《刑事訴訟法》自身為例，《刑事訴訟法》第一百三十六條規(guī)定：“進行搜查，必須向被搜查人出示搜查證。”第一百三十七條規(guī)定：“在搜查的時候，應(yīng)當有被搜查人或者他的家屬，鄰居或者其他見證人在場。”第一百四十條規(guī)定：“對查封、扣押的財物、文書，應(yīng)當會同在場見證人和被查封、扣押財物、文件持有人查點清楚，”據(jù)此，偵查人員在實施搜查，查封、扣押時應(yīng)當公開進行，符合法律程序的要求。但實施控制下交付時，如果涉及搜查，查封、扣押，必然要求秘密進行，以保證行動效果，這就明顯與《刑事訴訟法》的要求相抵觸。 至于《海關(guān)法》和《出境入境管理法》關(guān)于運載可疑貨物等相關(guān)規(guī)定，（例如依據(jù)《出境入境管理法》第二十一條，第二十五條的規(guī)定，外國人可能危害中國國家安全和利益、破壞社會公共秩序或者從事其他違法犯罪活動的，不予簽發(fā)簽證，不準入境。）則從根本上否定了在國際上實施控制下交付的可能。

三、對于“控制下交付”措施的程序規(guī)范建設(shè)與立法完善的建議

針對當前我國控制下交付存在的諸多問題，必須以加強控制下交付的程序規(guī)范建設(shè)與立法完善為抓手，進行全面改革和完善，從而真正發(fā)揮控制下交付的實戰(zhàn)作用。

第二，控制下交付的程序規(guī)范建設(shè)，首先應(yīng)當明確控制下交付的適用對象。應(yīng)以國際公約的規(guī)定為標準，明確控制下交付的適用對象為“涉及運輸、給付非法或可疑貨物的違法犯罪活動”。其次，完善控制下交付的審批監(jiān)督機制，在本省范圍內(nèi)實施控制下交付，應(yīng)當直接報省廳一級公安機關(guān)負責人審批，對于跨省，乃至在國際上實施的控制下交付，應(yīng)當逐級報至公安部相關(guān)負責人審批，從而強化對控制下交付的規(guī)范、制約與監(jiān)督，防止濫用。最后，《控制下交付程序規(guī)定》應(yīng)當對于控制下交付的相關(guān)協(xié)助部門的職責作出明確規(guī)定，從而避免出現(xiàn)在實際工作中幾個部門相互扯皮，推卸責任，致使貽誤戰(zhàn)機的情況。