建國以來，我國的財政體制在各個不同的歷史時期進(jìn)行了多次的改革和完善，經(jīng)歷了由高度集中、一灶吃飯到分級管理、分權(quán)分稅的發(fā)展過程。沿著這條制度變遷的軌跡，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，對其進(jìn)行分析和研究，無疑會發(fā)現(xiàn)并總結(jié)出規(guī)律性的東西，從而對進(jìn)一步理順中央與地方政府間的財政關(guān)系產(chǎn)生積極的影響。

一、財政體制的變遷歷程

（一）高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的階段（1950年－1952年）

建國初期，為了迅速制止通貨膨脹，穩(wěn)定物價，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，中央做出了《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，要求統(tǒng)一全國財政收支，統(tǒng)一全國的物資調(diào)度，統(tǒng)一全國現(xiàn)金管理。之后政務(wù)院又了建國后第一個關(guān)于國家財政體制的文件，即《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年財政收支的決定》，規(guī)定國家預(yù)算管理權(quán)和制度規(guī)定權(quán)集中在中央，收支范圍和收支標(biāo)準(zhǔn)都由中央統(tǒng)一制定；財力集中在中央，各級政府的支出均由中央統(tǒng)一審核，逐級撥付，地方組織的預(yù)算收入同預(yù)算支出不發(fā)生直接聯(lián)系，年終結(jié)余也要全部上繳中央。1950年的財政體制，基本上是高度集中的中央財政統(tǒng)收統(tǒng)支的體制，又稱為收支兩條線的管理體制。

1951－1952年間，隨著國家財政經(jīng)濟(jì)狀況的開始好轉(zhuǎn)，為了調(diào)動地方的積極性，開始實行在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的初步分級管理，國家預(yù)算劃分為中央、大行政區(qū)和�。ㄊ校┤�級管理。但是，在這種體制下，財權(quán)和財力仍然集中在中央，劃歸省級財政的收入只充抵原來的中央撥款，地方機(jī)動財力有限。因此，1951－1952年的財政體制基本上還是統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，但在一定程度上開始向分級管理的體制過渡。

（二）劃分收支、分類分成階段（1953年－1957年）

1953年，我國進(jìn)入第一個五年計劃時期。隨著大行政區(qū)機(jī)構(gòu)的改變和撤銷，縣級政權(quán)的建立和健全，國家的財政體制也作了相應(yīng)的改變，由原來的中央、大行政區(qū)、�。ㄊ校┤�級管理，改為中央、�。ㄊ校┖涂h（市）三級管理，并劃分了各自的財政收支范圍。

1954年根據(jù)、鄧小平同志的指示精神，開始實行分類分成辦法，將財政收入劃分為固定收入、固定比例分成收入、中央調(diào)劑收入三大類。地方預(yù)算每年由中央核定，地方的預(yù)算支出，首先用地方固定收入和固定比例分成抵補(bǔ)，不足部分，由中央調(diào)劑收入彌補(bǔ)。分成比例一年一定。

“一五”期間，財政體制雖然每年都有一些變化，但主要傾向仍然是在集中財力保證重點建設(shè)的前提下，實行劃分收支、分級管理的財政體制。

（三）劃分收支、總額分成階段（1958年－1979年）

從1958年起實行“以收定支，五年不變”的財政體制。這次重大改革的背景是，“一五”期間建設(shè)的156項骨干工程已陸續(xù)建成投產(chǎn)，中央各部門所屬的企事業(yè)單位數(shù)量劇增，難以做到有效監(jiān)管。1956年4月在《論十大關(guān)系》中提出“中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”的論斷，“以收定支、五年不變”的財政體制正是在這種思想的指導(dǎo)下設(shè)計的。它把三種收入（地方固定收入、企業(yè)分成收入、調(diào)劑分成收入）劃歸地方，分類分成，多收了可以多支，少收了只能少支。

1958年的財政體制改革，是建國以來傳統(tǒng)體制下的第一次財政分權(quán)。但是由于財力下放過度，中央財政收支所占比重銳減，于是在1959年開始實行“收支下放，計劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變”的財政體制，即各地的財政收支相抵后，收不抵支的部分由中央財政給予補(bǔ)助，收大于支的部分按一定比例上繳中央財政。從1959年到1970年，以及后來的1976年到1979年，“總額分成”的管理體制共存續(xù)了16年。

（四）劃分收支、分級包干階段（1980年－1993年）

為進(jìn)一步調(diào)動地方的積極性，遵循“放權(quán)讓利”的思路，從80年代初開始實行財政大包干的過渡體制。

1980年2月，國務(wù)院決定實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，其要旨是，把收入分成固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入，實行分類分成，財政支出主要按照企業(yè)和事業(yè)單位的隸屬關(guān)系進(jìn)行劃分，地方財政在劃定的收支范圍內(nèi)多收可多支，少收則少支，自求平衡。

1983年和1985年國家對國營企業(yè)實行兩步利改稅，企業(yè)由上繳利潤改交稅金，同時開征了幾種新稅，完善了稅制體系。從1985年起財政體制也相應(yīng)調(diào)整為“劃分稅種、核定收支、分級包干”。

1987年開始在全國范圍推行承包經(jīng)營責(zé)任制，財政體制在某些方面與之不相適應(yīng)。1988年，根據(jù)財政經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的新情況，開始全方位實行財政承包制。

財政包干體制使地方政府成為相對獨立的利益主體，但它從本質(zhì)上看仍未擺脫集權(quán)型的財政分配模式，沒有從根本上解決中央與地方政府之間財力分配的約束機(jī)制與激勵機(jī)制問題，但它與當(dāng)時經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是吻合的，為后來分稅制財政體制的改革奠定了基礎(chǔ)。

（五）分稅制財政體制階段（1994年至今）

為了進(jìn)一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，從1994年開始改革財政包干體制，實行分稅制財政管理體制。分稅制的主要內(nèi)容是“三分一返”，即在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財政支出范圍，按稅種劃分收入，明確中央與地方的收入范圍，分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，建立中央對地方的稅收返還制度。分稅制體制改變了原來多種體制形式并存的現(xiàn)象，通過“存量不動、增量調(diào)整”的原則，既保證了中央財力不斷增強(qiáng)，又有利于實現(xiàn)對現(xiàn)存關(guān)系的逐步平穩(wěn)調(diào)整。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅收入的弊端日益顯現(xiàn)，制約了國有企業(yè)改革的逐步深化和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，客觀上助長了重復(fù)建設(shè)和地區(qū)封鎖，妨礙了市場公平競爭和全國統(tǒng)一市場的形成，不利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕。為此，在分稅制實施8年后即2002年，中央對分稅制財政體制進(jìn)行了較大的調(diào)整完善，改革按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的辦法，對企業(yè)所得稅和個人所得稅收入實行中央與地方按比例分享。

二、財政體制的特征分析

（一）財政體制變遷的主線是由集中到分權(quán)。

通過上述對財政體制變遷歷程的描述，我們可以看到，我國的財政體制改革，始終圍繞著中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系變化進(jìn)行，可以說財政體制的變遷史，實際就是從集權(quán)到分權(quán)、從收權(quán)到放權(quán)的循環(huán)變化過程。圖1給出了1953年到1998年中央與地方財政收入比重變化的面積圖，圖2則描述了1953年到1998年中央與地方財政支出比重的變化情況，通過圖示我們可以更加清楚地看出這種制度變遷的主要脈絡(luò)。

50年代基本上屬于高度集中階段，1953年中央級財政收入占全國財政收入的83.0%，中央財政支出占到73.9%.1958年的財政體制改革是我國建國來的第一次財政分權(quán)，盡管當(dāng)年中央財政收入仍然占到80.4%，比1957年提高了6.9個百分點，支出比重卻由1957年的71.0%驟降到44.3%.之后到60年代末仍然屬于集中階段，將1958年下放過頭的權(quán)力逐漸收回，中央財政支出所占的比重總體上呈現(xiàn)出逐漸回升的趨勢，到1968年達(dá)到60.7%.1969年以后國家再次實行以“塊塊”為主的國民經(jīng)濟(jì)管理體制，從1971年開始實行財政收支包干體制，擴(kuò)大了地方預(yù)算管理范圍，當(dāng)年中央財政收入所占比重萎縮到16%，1975年達(dá)到最低點11.8%.有人把這個階段的財政體制改革稱為傳統(tǒng)體制下第二次大規(guī)模的財政分權(quán)。

十一屆三中全會后我國進(jìn)行了又一輪的財政分權(quán)改革，由過去全國“一灶吃飯”，改為“分灶吃飯”，財力分配由過去“條條”為主，改為“塊塊”為主。“分灶吃飯”體制的實施，承認(rèn)中央和地方財政各自的地位和利益，是邁向分級財政體制的重要一步。從1988年開始，我國全面推行財政承包制，運(yùn)用邊際增量分成的手段激勵地方政府組織收入。這期間中央財政收入比重總體呈現(xiàn)下滑態(tài)勢，由1985年的38.4%下降到1993年22.0%.1994年參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，我國進(jìn)行了較為規(guī)范的財政分權(quán)改革，即實行分稅制的財政體制，中央財政收入比重突破了50%.分稅制體制的實施，極大地刺激了地方組織收入的積極性，再一次導(dǎo)致中央財政收支呈現(xiàn)下滑態(tài)勢，到1998年中央財政收支所占比重分別降到49.5%和28.9%.

（二）財政體制改革往往是一個非帕累托改進(jìn)的過程。

所謂“帕累托改進(jìn)”，就是指在存在經(jīng)濟(jì)無效率的情況下，若進(jìn)行資源的重新配置，確實使得某些人的福利水平有所提高，而與此同時，其它人的福利水平卻沒有降低（至少是不變）。屬于“帕累托改進(jìn)”的改革是不會受到改革阻力的。在實踐中，越接近“帕累托改革”的體制改革，所引起的利益摩擦和震動也越小，改革越容易推進(jìn)。

財政體制規(guī)定了政府間的財政分配關(guān)系，對政府間的財政資源進(jìn)行重新配置。因此，財政體制的改革，實質(zhì)上是權(quán)力和利益的調(diào)整和再分配的過程。在這個過程中，或者是中央（或地方）財政收入的增加要以地方（或中央）財政收入的損失為代價，或者是部分省（市）財力的增加要以其他�。ㄊ校┴斄Φ臏p少為代價。即使通過財政體制改革最終能夠使中央與每一個地方政府從中受益，但各方獲益多少是不一樣的，這就可能引起地方政府財力位次的升降，位次下降者也會感到自己受到了損失。2002年實行所得稅體制改革時，財政部最初估計東部發(fā)達(dá)省市肯定會反對改革，而中西部省份應(yīng)該支持改革，因為所得稅改革的初衷就是要縮小地區(qū)差距，實現(xiàn)共同富裕，中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入將全部用于對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。出乎財政部預(yù)料的是改革方案也遭到了中西部省份的反對，因為所得稅改革也同樣集中了他們的部分財力由中央統(tǒng)一安排，對他們而言與其等待中央的轉(zhuǎn)移支付還不如自己收取放到自己的腰包里放心。所以說，財政體制的改革往往是一個非帕累托改進(jìn)的過程。

非帕累托改進(jìn)意味著阻力，改革的設(shè)計者一般運(yùn)用“補(bǔ)償”的手段來減緩阻力推進(jìn)改革。長期以來，我國的財政體制調(diào)整，基本上是用“基數(shù)法”確定體制的收支劃轉(zhuǎn)，從而保證了地方的既得利益。承認(rèn)地方的既得利益是中央政府為了推行財政體制改革所采取的最大的補(bǔ)償措施，很多人對這種補(bǔ)償措施提出批評，認(rèn)為基數(shù)的長期延續(xù)承認(rèn)了原有分配結(jié)構(gòu)中的不合理部分，使一次性體制受益或受損永久化，使財政體制的公正性大打折扣。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷是一個漸進(jìn)性的連續(xù)的演變過程，是通過制度在邊際上的不斷調(diào)整而實現(xiàn)的。我國財政體制的改革與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論是吻合的，正是“增量改革”和“漸進(jìn)式改革”這兩大特點，才使得我國的財政體制改革順利推進(jìn)，穩(wěn)步進(jìn)行。在一個更加標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)良的體制辦法出現(xiàn)之前，通過保證既得利益、調(diào)節(jié)增量的手段，能夠避免“鞭打快�！钡默F(xiàn)象發(fā)生，在確保效率的前提下達(dá)到調(diào)節(jié)政府間財力狀況的目的，符合我國漸進(jìn)式改革的總體要求。通過這種承認(rèn)既得利益的補(bǔ)償措施，可以把“非帕累托改進(jìn)”向著“帕累托改進(jìn)”的方向轉(zhuǎn)化。

（三）中央與地方“經(jīng)濟(jì)理性”的特征十分明顯。

盡管我國是一個單一制國家，但中央政府與地方政府都沒有擺脫“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)屬性，博弈味道十足。在建國之初實行高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制階段，地方便初顯經(jīng)濟(jì)理性，迫使財政體制由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變。實行分級管理后，作為本轄區(qū)人民利益代表的地方政府，更是運(yùn)用各種手段與中央進(jìn)行博弈。在博弈過程中，常常是中央政府處于劣勢，以至于曾經(jīng)出現(xiàn)了中央向地方借債度日的情況。

中央與地方的博弈在進(jìn)行體制改革的時候會變得更加明顯，甚至于表面化。分稅制改革時，地方政府為了爭取更多的返還基數(shù)，“瘋狂”組織收入，1993年全國地方各項稅收收入比上年增長37.98%，而中央級財政收入則比上年下降了2.25%，地方財政收入在全國收入中的比重比1992年一下子提高了6.1個百分點。所得稅體制改革時，國務(wù)院文件決定所得稅基數(shù)按2001年實際完成數(shù)計算，結(jié)果各地的所得稅收入忽然非正常大幅攀升，財政部多次下文制止糾正，但地方政府絲毫不予理會，2001年全國地方企業(yè)所得稅收入比上年增長了55.3%.盡管財政部、審計署派出檢查組奔赴各地檢查所得稅的征管工作，但面對眾多的博弈對手，財政部的檢查也顯得力不從心，最終只好利用行政權(quán)力改變游戲規(guī)則，不再以2001年決算數(shù)作為計算依據(jù)。

其實地方政府這種博弈行為是非常正常和理性的。地方政府具有“利益雙重性”的特征，它在對上級政府負(fù)責(zé)的同時，也要為轄區(qū)內(nèi)的居民服務(wù)。而且隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，地方政府無論是出于為官政績的考慮，還是迫于自身發(fā)展的壓力，都必須更多地關(guān)注地方利益。作為一個理性的地方政府，有著地方預(yù)算最大化的主觀要求，為轄區(qū)謀取利益最大化是它的根本方針。在這種思想指導(dǎo)下，積極爭取自身利益才是常態(tài)，否則，如果每個地方政府都能夠做到舍小家顧大家，舍地方為全國，那么，財政體制也就沒有改革的必要了，建國初期的統(tǒng)收統(tǒng)支就是最佳模式。

（四）財政體制的法制化程度不高。

盡管說政府間的這種博弈行為是理性，但這種理性所導(dǎo)致的結(jié)果并不是體制改革設(shè)計者所期望的。如何解釋這個問題呢？答案就是在體制變遷的過程中缺少制度框架對各級政府的行為進(jìn)行約束，財政體制的法制化程度不高。

我國的財政體制經(jīng)歷了多次的反復(fù)變動，從1950到2002年的52年間，至少變動了19次，平均不到三年就變動一次，一直到現(xiàn)在也沒有形成一個穩(wěn)定的中央與地方的財政關(guān)系。這一方面是由于“摸著石頭過河”，經(jīng)驗不足，新生事物不斷出現(xiàn)，計劃不如變化快。另一方面，也充分說明我國各級政府特別是中央政府對財政體制法制化的觀念和認(rèn)識還有待進(jìn)一步提高。

財政體制的反復(fù)變動導(dǎo)致交易費用的增加。如同企業(yè)簽訂合同是為了節(jié)省交易費用一樣，中央和地方政府由于缺少穩(wěn)定的法律關(guān)系，要在信息搜集、基數(shù)談判上消耗更多的交易費用。

如果將尋租理論運(yùn)用到政府間關(guān)系上，我們會發(fā)現(xiàn)，多變的財政體制還可能導(dǎo)致“財政尋租”活動。財政體制改革就是利益的重新分配過程，地方政府為了不受損失甚至增加收益，會“跑部錢進(jìn)”，進(jìn)行游說、尋租。這種情況在多種財政體制同時并存、中央與地方進(jìn)行一對一談判時可能會更為普遍。制度變遷為尋租活動提供了更多的機(jī)會，預(yù)算體制的頻繁變動，也無疑增加了尋租的可能性。

另外，體制的反復(fù)變動還會導(dǎo)致出現(xiàn)納什均衡。在我國的財政體制改革過程中，中央政府起著主導(dǎo)的作用，可以利用行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性的制度變遷。在中央與地方的重復(fù)博弈中，體制規(guī)則的嚴(yán)肅性受到損害，地方政府對中央的不信任感進(jìn)一步增強(qiáng)。為了避免在財政體制調(diào)整過程中受損，地方可能會采取各種手段（比如隱藏偏好，私自減免稅，甚至故意增支減收加大赤字等），利用體制的漏洞和規(guī)則的空隙實現(xiàn)自身利益的最大化，最終陷入對博弈雙方都不利的囚徒困境。

盡管中央政府在現(xiàn)行行政體制中處于較為有利的位置，可以強(qiáng)制變更中央與地方的游戲規(guī)則，而且我們也可以寬泛地認(rèn)為游戲規(guī)則的變更決不是出于中央政府的一己私利，而是為了更好地進(jìn)行宏觀調(diào)控。但是，經(jīng)驗和理論分析都表明，這種短期的行為要付出相當(dāng)?shù)拇鷥r，后果非常嚴(yán)重。無論是中央政府還是地方政府，各自享有的權(quán)利與承擔(dān)的責(zé)任都應(yīng)該用法律的形式固定下來，并保持相對穩(wěn)定。目前這種以行政而不是以法律為基礎(chǔ)的政府間財政關(guān)系，必須有一個根本性的轉(zhuǎn)變。

（五）轉(zhuǎn)移支付具有明顯的雙軌制特征。

與國外政府間的轉(zhuǎn)移支付主要是財政資金從上級政府轉(zhuǎn)移到下級政府不同，我國轉(zhuǎn)移支付制度的一個明顯的特點就是政府間財政資金的轉(zhuǎn)移是雙向的，即一方面地方政府通過上解的形式向中央政府轉(zhuǎn)移資金，另一方面中央政府則通過下?lián)艿姆绞较虻胤秸�府轉(zhuǎn)移財政資金。我國的轉(zhuǎn)移支付中，有條件撥款約占20%，80%屬于無條件撥款性質(zhì)，其中中央對地方的稅收返還又占到無條件撥款的80%左右。

由于稅收返還是轉(zhuǎn)移支付的主要部分，目前對轉(zhuǎn)移支付的批評也主要集中在稅收返還的設(shè)計方法上，認(rèn)為稅收返還并沒有使中央的財力明顯增強(qiáng)，一定程度上導(dǎo)致中央缺乏財力對地方進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付。實際情況則恰恰相反，稅收返還集中地方財力的速度既出乎中央的預(yù)料，更出乎地方的預(yù)料。稅收返還是按照1993年地方凈上劃中央數(shù)確定的，它肯定要小于地方上劃中央“兩稅”。同時，稅收返還的“1：0.3”設(shè)計意味著稅收返還的增長速度遠(yuǎn)低于“兩稅”增長，對地方而言，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，“兩稅”增長速度就越快，“兩稅”與稅收返還的差距就越大，中央集中的財力也就越多。從這一角度看，中央集中的財力將主要來自“兩稅”增長較快的發(fā)達(dá)地區(qū)，可以說稅收返還制度在一定程度上起到了均衡地區(qū)間財力的作用，相關(guān)的實證研究也驗證了這一觀點。目前，地方在增量分配中所得比重的下降速度已經(jīng)超過體制設(shè)計的預(yù)期，1994年“兩稅”增量中地方所得占到27%，1995年為25%，1996年為23%，1997年為21%，平均每年下降2－3個點左右。據(jù)此測算，10年之后這一比例將趨向于零，中央財政將集中起幾乎所有的“兩稅”增量。

轉(zhuǎn)移支付對受補(bǔ)政府（地方政府）會同時產(chǎn)生收入效應(yīng)和替代效應(yīng)。采用什么類型的轉(zhuǎn)移支付形式要視轉(zhuǎn)移支付的目的而定。如果對收益外溢的公共產(chǎn)品或服務(wù)（比如教育）進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，適宜采用有條件的配套撥款，因為配套撥款的價格（替代）效應(yīng)會降低項目的成本，并直接誘導(dǎo)受補(bǔ)項目的發(fā)展。而無條件撥款常常把地方政府的稅收努力程度考慮在內(nèi)（比如我國目前的過渡期轉(zhuǎn)移支付），因此能刺激受補(bǔ)政府提高自己本級財政收入的積極性。

一般而言，中央政府喜歡有條件的轉(zhuǎn)移支付，因為這樣可以強(qiáng)制提供更多指定的受補(bǔ)產(chǎn)品，而地方政府更偏愛無條件的轉(zhuǎn)移支付，這樣可以使地方的無差異曲線外移，從而得到更大的效用。盡管有人通過實證研究后認(rèn)為，等額的有條件和無條件轉(zhuǎn)移撥款所導(dǎo)致的“偏離效應(yīng)”很少產(chǎn)生，但我們還是認(rèn)為這種說法是站不住腳的，因為它無法解釋當(dāng)前地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在的挪用�？瞵F(xiàn)象。

三、財政體制的創(chuàng)新問題

制度創(chuàng)新是制度變遷過程中最為重要的階段，沒有制度創(chuàng)新的出現(xiàn)，制度變遷就不可能有實質(zhì)性的演進(jìn)。今后一段時期，財政體制應(yīng)在以下方面有所突破和創(chuàng)新。

（一）進(jìn)一步明晰政府間事權(quán)劃分。50年來我國財政體制的改革主要側(cè)重于財政收入體制的改革，隨著分稅制財政體制的實施，以及所得稅體制改革的順利進(jìn)行，政府間事權(quán)改革的緊迫性已經(jīng)凸顯出來，并且已經(jīng)成為進(jìn)一步完善財政體制的瓶頸。更為重要的是，事權(quán)改革的滯后還動搖了收入劃分改革的成果，因為根據(jù)事權(quán)、財權(quán)統(tǒng)一的原則，在事權(quán)尚不明晰的情況下進(jìn)行的財權(quán)劃分，顯然是缺乏公正性的。因此，一方面要按照“不越位、不缺位”的原則來重新界定財政的職責(zé)范圍。根據(jù)政府的職能轉(zhuǎn)換，對過去越位的職責(zé)，例如，企業(yè)挖潛改造支出、企業(yè)虧損補(bǔ)貼等，要逐步退出；對尚不到位的職責(zé)，如基礎(chǔ)科學(xué)、基礎(chǔ)教育、社會保障、支農(nóng)支出等要進(jìn)一步加大財政支持力度。另一方面，在政府間事權(quán)劃分上，應(yīng)該根據(jù)“比較優(yōu)勢”原則，凡是地方具有比較優(yōu)勢的事權(quán)項目，原則上都應(yīng)該劃給地方。同時，中央與地方應(yīng)該更多的強(qiáng)調(diào)彼此獨立地行使職責(zé)，進(jìn)一步減少中央對地方政府的干預(yù)事項，處理好中央與地方的分權(quán)制衡關(guān)系，走出“一收就死、一放就亂”的惡性循環(huán)。

（二）逐步建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。從1995年開始，中央制定了《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，我國的轉(zhuǎn)移支付體系進(jìn)一步充實完善。1995年中央從收入增量中拿出20.71億元，1996－1998又分別拿出34.65億、50.21億和60.54億元用于過渡期轉(zhuǎn)移支付。下一步，一是要進(jìn)一步簡化轉(zhuǎn)移支付形式。對多種轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行歸并調(diào)整，力求建立一個透明、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系。二是加強(qiáng)專項撥款的管理。在控制�？羁偭康那疤嵯�，優(yōu)化專款結(jié)構(gòu)，保證重點需要。同時，建立嚴(yán)格有效的專項撥款監(jiān)督體系，確保專款能夠?qū)Ｓ�。三是繼續(xù)完善過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法�？茖W(xué)選擇測算因素，逐步規(guī)范技術(shù)方法，從而建立起激勵和約束機(jī)制。四是進(jìn)一步加大過渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。目前中央通過分稅制財政體制以及所得稅體制改革，已經(jīng)從地方集中了相當(dāng)多的財力，具備了實施較大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的條件。

（三）改革共享稅制。我國的中央地方共享稅包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、證券交易稅等。共享稅的設(shè)計保留了財政包干體制的痕跡，具有濃厚的收入分成特征。共享稅的這種特點表明當(dāng)前我國的財政體制還是一種不徹底的分稅制。稅基分享制是一種國際通行做法，它的要旨就是稅基由中央政府統(tǒng)一確定，不同層級政府共享稅基，分率計征。即各級政府針對同一個稅基分別按不同的稅率征收各自的稅收。稅基分享制其實曾經(jīng)在我國有過短暫的嘗試和應(yīng)用。1997年國務(wù)院曾將金融、保險企業(yè)繳納的營業(yè)稅在原5%稅率的基礎(chǔ)上提高了3個百分點作為中央稅收，這就是稅基分享的模式。稅基分享制的最大優(yōu)點是可以使中央和地方收入都能建立在收入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自動穩(wěn)定增長的良性循環(huán)的基礎(chǔ)之上，使各級政府財政收入具有高度的可預(yù)見性，也使各級政府都擁有自己的主體稅種成為可能。2002年所得稅體制改革后，兩個稅務(wù)局的征稅關(guān)系變得異常復(fù)雜，國稅局和地稅局都是既為中央征稅又替地方征稅，這有悖于我們的改革初衷。實行稅基分享制后，地稅只按照共享稅中地方稅率計征地方稅收，國稅部門只按照中央稅率計征中央稅，各征各稅，同時又互相制約，從根本上理順了國地稅的關(guān)系。

（四）分割稅收立法權(quán)。浙江省在2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費改革時為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鼓勵農(nóng)民發(fā)展特產(chǎn)農(nóng)業(yè)，決定在全省范圍內(nèi)停征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。對此財政部相關(guān)司局急忙喊停，稱地方?jīng)]有稅種的開征停征權(quán)。分稅制的改革并沒有解決合理劃分中央與地方稅收管理權(quán)限的問題，地方特別是省級政府要求給予調(diào)整地方稅率甚至開征新稅種自主權(quán)的呼聲日漸高漲，浙江省的這個案例更是提醒我們稅權(quán)改革應(yīng)該提到議事日程了。稅收立法權(quán)的分割可以從以下幾方面著手：（1）稅收立法權(quán)的分割只在中央與省級之間進(jìn)行，不再下放到省以下；（2）中央稅的開征、停征及稅目稅率調(diào)整權(quán)繼續(xù)保留在中央；（3）屬于地方稅但對國家的宏觀調(diào)控產(chǎn)生較大影響的稅種，其開征、停征及稅目稅率調(diào)整權(quán)也要保留在中央；（4）其他主要對地方轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生影響的稅種，可由地方自行確定其開征、停征及稅目稅率調(diào)整；（5）地方在不侵蝕中央稅基、不損害中央利益的前提下，可對區(qū)域性資源開征新稅。

（五）政府間財政關(guān)系立法。與國際通行做法不同，我國的財政立法工作嚴(yán)重滯后，目前尚沒有一部《政府間財政關(guān)系基本法》從法的層面對政府間的財政關(guān)系加以規(guī)范。財政體制的頻繁變動，政府間事權(quán)的交叉以及政府間不合作的博弈行為（比如中央減免地方稅、上級“點菜”下級“買單”、地方侵蝕中央稅基等）莫不與此有著直接的因果關(guān)系。經(jīng)過這么多年的改革和探索，我國中央和地方財政關(guān)系應(yīng)該具有的基本框架和應(yīng)該遵循的一般原則已經(jīng)比較明朗，立法的時機(jī)和條件已經(jīng)成熟，不宜再拖�！痘�本法》中應(yīng)包括中央與地方事權(quán)與支出的劃分，政府間收入的劃分，各級的財政責(zé)任等。通過政府間關(guān)系的法制化，強(qiáng)化游戲規(guī)則約束，使政府間的博弈步入良性軌道，最終達(dá)到“雙贏”的財政格局。

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