公共政策分析論文范文第1篇

內(nèi)容 論文摘要：農(nóng)民負(fù)擔(dān)經(jīng)歷了兩個(gè) 發(fā)展 階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農(nóng)民稅賦、確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)、精簡機(jī)構(gòu)和人員、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和限制 農(nóng)村 公共產(chǎn)品供給成本。從政策實(shí)施過程來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行、農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府、農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目日益合法化、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制訂多落實(shí)少；從政府措施上看，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為改革開放創(chuàng)造了有利條件，但也有不足之處，主要體現(xiàn)在：措施"單兵突進(jìn)"、農(nóng)業(yè)稅等據(jù)實(shí)征收不可操作、只給政策基層無法持久執(zhí)行。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再決策應(yīng)該做到：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制、構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制、構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機(jī)制。 論文關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；公共政策；價(jià)值評估；公共財(cái)政；制度變遷 當(dāng)前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重是"三農(nóng)" 問題 的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個(gè)沉重的問題，因而到了必須深入認(rèn)識，并需要從體制改革入手著重解決的一個(gè)重中之中的問題。黨中央和國務(wù)院從1985年開始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負(fù)擔(dān)，盡可能地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的成效。一項(xiàng)公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對這項(xiàng)公共政策進(jìn)行初始制度 分析 。 一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"問題"的 歷史 背景 認(rèn)識農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，必先認(rèn)識農(nóng)民負(fù)擔(dān)內(nèi)涵及形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的歷史背景。 （一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵界定 "農(nóng)民負(fù)擔(dān)"是一個(gè)中性詞，它是指農(nóng)民作為獨(dú)立的 經(jīng)濟(jì) 主體，在自身進(jìn)行消費(fèi)和投資之外，向國家、集體和 社會 無償支付和承擔(dān)的一切費(fèi)用、實(shí)物和勞務(wù)的總和。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)社會問題和 政治 問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身不是一個(gè)"問題"，只有當(dāng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重， 影響 了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，阻礙著農(nóng)村社會的發(fā)展，進(jìn)而影響著整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展時(shí)，才成為了"問題"。 農(nóng)民負(fù)擔(dān)可以分為顯性負(fù)擔(dān)和隱性負(fù)擔(dān)。顯性負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民向國家、集體和社會有關(guān)方面直接支付的負(fù)擔(dān)。與之相對應(yīng)的隱性負(fù)擔(dān)是指通過不合理的價(jià)格因素，主要通過工農(nóng)業(yè)剪刀差形式暗中向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁的負(fù)擔(dān)。 顯性負(fù)擔(dān)從其性質(zhì)上可以分為四個(gè)部分：一是農(nóng)業(yè)稅收。主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等；二是"三提五統(tǒng)"（即村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費(fèi)，"五統(tǒng)"是指計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、 教育 費(fèi)以及村干部提留費(fèi)；三是農(nóng)民義務(wù)工；四是各種"三亂"，即各種針對農(nóng)民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負(fù)擔(dān)，"三亂"則屬于非法負(fù)擔(dān)。 （二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"負(fù)擔(dān)"的歷史階段 農(nóng)民負(fù)擔(dān)真正成為農(nóng)民的"負(fù)擔(dān)"主要經(jīng)歷了兩個(gè)歷史時(shí)期： 1．第一個(gè)歷史時(shí)期（1978--1994年） 從1982到1986年，中央連續(xù)發(fā)了五個(gè)"一號文件"針對當(dāng)時(shí)農(nóng)村的狀況進(jìn)行的重大的經(jīng)濟(jì)體制改革，這一改革推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要是通過包產(chǎn)到戶（后來稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）手段，調(diào)到了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大大促進(jìn)了農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高，使農(nóng)村出現(xiàn)了空前的繁榮。此時(shí)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況是歷史上最好的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)當(dāng)然就不會成為"問題"了。 農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的出現(xiàn)就是在1984年中共中央下發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》開始的。根據(jù)農(nóng)村改革所取得的成就，《決定》將農(nóng)村改革所取得的經(jīng)驗(yàn)推廣到城市中去，全面推進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個(gè)"承包"了得。全面改革的進(jìn)行，標(biāo)志著農(nóng)村改革不再是改革的重點(diǎn)， 中國 決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國有大中型 企業(yè) 的改革上。此后農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步出現(xiàn)了問題。1985年我國農(nóng)村完成了"撤社建鄉(xiāng)"的體制改革，國家建立起了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以及更為龐大的村組組織。這一年國務(wù)院決定實(shí)行"劃分稅種、核定收支、分級包干"的新財(cái)政體制，這一"分灶吃飯"的財(cái)政包干政策，在各級政府和部門之間形成了明確的利益關(guān)系，致使數(shù)萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即塊塊）都具有獨(dú)立的利益和增收欲望，都有追求地方 工業(yè) 化和 現(xiàn)代 化的強(qiáng)烈要求；此時(shí)，那些擁有國家權(quán)力又掌

公共政策分析論文范文第2篇

關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；公共政策；價(jià)值評估；公共財(cái)政；制度變遷

當(dāng)前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重是"三農(nóng)"問題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個(gè)沉重的問題，因而到了必須深入認(rèn)識，并需要從體制改革入手著重解決的一個(gè)重中之中的問題。黨中央和國務(wù)院從1985年開始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負(fù)擔(dān)，盡可能地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的成效。一項(xiàng)公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對這項(xiàng)公共政策進(jìn)行初始制度分析。

一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"問題"的歷史背景

認(rèn)識農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，必先認(rèn)識農(nóng)民負(fù)擔(dān)內(nèi)涵及形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的歷史背景。

（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵界定

"農(nóng)民負(fù)擔(dān)"是一個(gè)中性詞，它是指農(nóng)民作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在自身進(jìn)行消費(fèi)和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔(dān)的一切費(fèi)用、實(shí)物和勞務(wù)的總和。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)社會問題和政治問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身不是一個(gè)"問題"，只有當(dāng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，阻礙著農(nóng)村社會的發(fā)展，進(jìn)而影響著整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展時(shí)，才成為了"問題"。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)可以分為顯性負(fù)擔(dān)和隱性負(fù)擔(dān)。顯性負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民向國家、集體和社會有關(guān)方面直接支付的負(fù)擔(dān)。與之相對應(yīng)的隱性負(fù)擔(dān)是指通過不合理的價(jià)格因素，主要通過工農(nóng)業(yè)剪刀差形式暗中向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁的負(fù)擔(dān)。

顯性負(fù)擔(dān)從其性質(zhì)上可以分為四個(gè)部分：一是農(nóng)業(yè)稅收。主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等；二是"三提五統(tǒng)"（即村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費(fèi)，"五統(tǒng)"是指計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、教育費(fèi)以及村干部提留費(fèi)；三是農(nóng)民義務(wù)工；四是各種"三亂"，即各種針對農(nóng)民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負(fù)擔(dān)，"三亂"則屬于非法負(fù)擔(dān)。

（二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"負(fù)擔(dān)"的歷史階段

農(nóng)民負(fù)擔(dān)真正成為農(nóng)民的"負(fù)擔(dān)"主要經(jīng)歷了兩個(gè)歷史時(shí)期：

1．第一個(gè)歷史時(shí)期（1978--1994年）

從1982到1986年，中央連續(xù)發(fā)了五個(gè)"一號文件"針對當(dāng)時(shí)農(nóng)村的狀況進(jìn)行的重大的經(jīng)濟(jì)體制改革，這一改革推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要是通過包產(chǎn)到戶（后來稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）手段，調(diào)到了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大大促進(jìn)了農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高，使農(nóng)村出現(xiàn)了空前的繁榮。此時(shí)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況是歷史上最好的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)當(dāng)然就不會成為"問題"了。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的出現(xiàn)就是在1984年中共中央下發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》開始的。根據(jù)農(nóng)村改革所取得的成就，《決定》將農(nóng)村改革所取得的經(jīng)驗(yàn)推廣到城市中去，全面推進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個(gè)"承包"了得。全面改革的進(jìn)行，標(biāo)志著農(nóng)村改革不再是改革的重點(diǎn)，中國決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國有大中型企業(yè)的改革上。此后農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步出現(xiàn)了問題。1985年我國農(nóng)村完成了"撤社建鄉(xiāng)"的體制改革，國家建立起了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以及更為龐大的村組組織。這一年國務(wù)院決定實(shí)行"劃分稅種、核定收支、分級包干"的新財(cái)政體制，這一"分灶吃飯"的財(cái)政包干政策，在各級政府和部門之間形成了明確的利益關(guān)系，致使數(shù)萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即塊塊）都具有獨(dú)立的利益和增收欲望，都有追求地方工業(yè)化和現(xiàn)代化的強(qiáng)烈要求；此時(shí)，那些擁有國家權(quán)力又掌握著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權(quán)力又追求利益的行為主體。

1985年在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量持續(xù)增長的情況下出現(xiàn)的"賣糧難"，直接導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的出現(xiàn)。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，黨和政府早在1985年采取了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施。中共中央、國務(wù)院在1985年10月下發(fā)了《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，明確指出引導(dǎo)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的主要原因在于各級機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)閿偱珊褪召M(fèi)主要是上級機(jī)關(guān)和單位下達(dá)的。然而，農(nóng)民負(fù)擔(dān)并未因此減下來，隨著城市改革的擴(kuò)展，經(jīng)濟(jì)體制在全國范圍內(nèi)進(jìn)行著快速的制度變遷，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的工業(yè)品的價(jià)格逐步放開，農(nóng)民從事生產(chǎn)的成本日益增多，農(nóng)民的比較收益在減少。

90年代初開始的農(nóng)村各種達(dá)標(biāo)活動，使農(nóng)民背上了沉重的負(fù)擔(dān)，農(nóng)民剛剛有所好轉(zhuǎn)的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農(nóng)民種田的積極性減弱，農(nóng)業(yè)的投入也日益減少。農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益增重之時(shí)，也是政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策及法規(guī)不斷出臺之時(shí)：1990年《國務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》出臺；1991年《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》下發(fā)；1992年國辦《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民負(fù)擔(dān)和勞務(wù)監(jiān)督管理工作的通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》下發(fā)。這一時(shí)期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長與中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策是同時(shí)進(jìn)行的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也與政策俱增。

2．第二個(gè)歷史時(shí)期（1994年--今）

農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入第二個(gè)歷史時(shí)期的標(biāo)志是1994年進(jìn)行的分稅制改革。

1993年12月25日，國務(wù)院通過了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開始實(shí)現(xiàn)。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得極為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從20世紀(jì)90年代開始暴露出一系列嚴(yán)重問題。分稅制改革后，從中央到地方的財(cái)政狀況有句俗語概括為："中央財(cái)政很好過，省級財(cái)政也好過，地市財(cái)政也能過，縣鄉(xiāng)財(cái)政沒法過。"分稅后，稅費(fèi)征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優(yōu)質(zhì)稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財(cái)政較為充足，而縣鄉(xiāng)財(cái)政非常緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。要維護(hù)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)成了唯一可行的選擇，因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)節(jié)節(jié)攀升。

從2000年開始，中央在16個(gè)省市實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革試點(diǎn)，其目的是通過將稅費(fèi)合一，成為正稅，正稅之外再無費(fèi)，以剛性的正稅，約束農(nóng)民只交正稅，同時(shí)也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費(fèi)。鄉(xiāng)村稅費(fèi)改革一方面減少了鄉(xiāng)村兩級直接向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)力，另一方面減少了政策外財(cái)力，鄉(xiāng)村財(cái)政收入迅速減少。稅費(fèi)改革止住了亂收費(fèi)，但是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)卻日益嚴(yán)重，特別是鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)危機(jī)顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共設(shè)施投入也捉襟見肘，如何維護(hù)農(nóng)村政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)民教育的運(yùn)行，都成了問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村發(fā)展，陷入了困境。2004年1月，中央下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個(gè)一號文件。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，能否取得減輕負(fù)擔(dān)的后果，需要解決的問題很多。

二、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的主要內(nèi)容

（一）控制并減少農(nóng)民稅賦

1．控制"三亂"

俗話說"頭稅（農(nóng)業(yè)稅）輕、二稅（農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅

重、三稅（各種收費(fèi)）是個(gè)無底洞"�？刂苼y收費(fèi)、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農(nóng)村改革開放后政府的一項(xiàng)重要的任務(wù)。1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》指出上級機(jī)關(guān)和單位，下達(dá)的名目繁多的各種派款收費(fèi)的決定，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因此需要做到：嚴(yán)加控制"集資"、"贊助"、"捐獻(xiàn)"等活動，更不準(zhǔn)攤派指標(biāo)；各級行政部門不得向農(nóng)民攤派辦公費(fèi)、交通工具購置費(fèi)、服裝費(fèi)。這一《通知》的目的是要控制上級政府和部門的各種"三亂"（亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農(nóng)業(yè)"三亂"的文獻(xiàn)。

1990年2月3日，國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，進(jìn)一步明確農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目和使用范圍，并明確規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)的比例一般應(yīng)控制在上一年人均純收入的5％以內(nèi)。這就為農(nóng)民負(fù)擔(dān)定了一個(gè)"高壓線"，所有的攤派、收費(fèi)和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農(nóng)業(yè)"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴(yán)厲的詞語要求自覺防止和抵制"三亂"的滋生和發(fā)展。

1991年12月7日，國務(wù)院將農(nóng)民負(fù)擔(dān)通過《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)的形式確定下來了。國務(wù)院用法規(guī)的形式正面確立了農(nóng)民應(yīng)該交的費(fèi)用，也就從正面排除了非此收費(fèi)就為"三亂"。這就給農(nóng)民確定和抵制"三亂"提供了法律依據(jù)。

1993年3月19日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》，關(guān)于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)必須嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入5％以內(nèi)的規(guī)定繼續(xù)執(zhí)行外，其他涉及要農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用的各種攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動和行政事業(yè)性收費(fèi)，以及在農(nóng)村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個(gè)部門制定的文件或規(guī)定，一律先停止執(zhí)行，然后進(jìn)行清理。

1994年中央實(shí)行分稅制改革后，地方財(cái)政的壓力增大，向農(nóng)民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國務(wù)院再次發(fā)文《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》強(qiáng)調(diào)有的地方"三亂"禁而不止，并且通過虛報(bào)農(nóng)民收入超限額提取村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，因此要堅(jiān)決把農(nóng)民承擔(dān)的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和勞務(wù)全面控制在國家規(guī)定的限額之內(nèi)，嚴(yán)禁面向農(nóng)村的亂收費(fèi)、亂集資、亂漲價(jià)、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的達(dá)標(biāo)升級活動。之后，又有中共中央1998年10月通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問題的決定》，也一再提出制止"三亂"。

2000年中央開始在一些省份試行農(nóng)村稅費(fèi)改革，即并費(fèi)入稅，稅外無費(fèi)。全面禁止一切稅外之費(fèi)。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。

2．穩(wěn)定正稅

農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長期以來保持著穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅從58年以來一直沒有變化，94年從農(nóng)業(yè)稅中分離出農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并開征了農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。屠宰稅也要求據(jù)實(shí)征收。從各地政策執(zhí)行情況來看，正稅基本上是穩(wěn)定的，農(nóng)民所反映的負(fù)擔(dān)不在正稅上，因?yàn)檎�稅相對來說比較輕而穩(wěn)定。

（二）確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)

改革開放初期，農(nóng)民出人出工的現(xiàn)象比較少，90年代前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于農(nóng)民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設(shè)施建設(shè)都要求農(nóng)民出工，有的地方甚至要求農(nóng)民以幣代勞。在農(nóng)民的勞務(wù)和積累工越來越成為負(fù)擔(dān)的時(shí)候，1991年國務(wù)院下發(fā)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工，主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹造林。

（三）精簡機(jī)構(gòu)和人員

精簡機(jī)構(gòu)和人員是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重中之重，政府精簡機(jī)構(gòu)和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會以后，每一次黨的全國代表大會的文件決議都要提到精簡機(jī)構(gòu)和人員問題。為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，黨中央和國務(wù)院從1985年下發(fā)的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》開始，就要求"鄉(xiāng)的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數(shù)過多的也應(yīng)精簡。"此后，一系列的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，無不要求精簡機(jī)構(gòu)和人員。這些要求和政策在一定程度對于政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的規(guī)模起到了一定的作用。然而，精簡機(jī)構(gòu)和人員畢竟是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是我國改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)這個(gè)角度去精簡，現(xiàn)在看來，是無法達(dá)到目的的。

（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央政府采取的財(cái)政措施。中央實(shí)現(xiàn)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)以來，特別是部分試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革以來，中央政財(cái)拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來解決因稅費(fèi)改革，帶來農(nóng)村稅費(fèi)減少而引發(fā)的財(cái)政缺口。

（五）限制農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給收費(fèi)

中共中央、國務(wù)院從1985年《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》就開始要求："農(nóng)村社會主義建設(shè)需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實(shí)事，講實(shí)效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風(fēng)再起。"一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，當(dāng)前的中心任務(wù)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，講減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)不合時(shí)宜，把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對立起來；有的部門不考慮農(nóng)民的承受能力，認(rèn)為發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)是為農(nóng)民辦好事，不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。針對這些錯誤思想，1996年《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》中指出："嚴(yán)禁一切要農(nóng)民出錢出物出工的達(dá)標(biāo)升級活動。各級政府和部門在農(nóng)村開展工作，不得違反規(guī)定要求集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民出錢出物出工，不得脫離農(nóng)村實(shí)際定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、下統(tǒng)一的量化指標(biāo)，也不得以檢查驗(yàn)收和評比等形式搞變相的達(dá)標(biāo)升級活動。"1998年中辦和國辦《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的通知》基本重復(fù)了上述規(guī)定。2000年實(shí)行的稅費(fèi)改革更是將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產(chǎn)品供給收費(fèi)不得超過15元。

三、對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的價(jià)值評估

（一）對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策實(shí)施過程的評估

1．農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行

農(nóng)村改革之初，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入出現(xiàn)快速增長，此時(shí)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)低于農(nóng)業(yè)收入的增長。這一時(shí)期農(nóng)村發(fā)展速度很快，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不成為問題。從1983年至1998年，"農(nóng)民人均純收入增長12%，農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出年均增長9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時(shí)期，雖然沒有出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題，但黨中央和國務(wù)院早在1985年就開始下發(fā)《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，這對農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長的預(yù)防起到了效果，加上改革開放以來的5個(gè)"一號文件"，的確在很大程度上解放了農(nóng)民，提高了農(nóng)村的生產(chǎn)力。

1988年至1992年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在高位上運(yùn)轉(zhuǎn)，"其間，農(nóng)民人均三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個(gè)百分點(diǎn)；而農(nóng)民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負(fù)擔(dān)增速7.4個(gè)百分點(diǎn)。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推進(jìn)改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實(shí)施，政策上向城市傾斜和工農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)復(fù)歸，造成農(nóng)民收入增長的大幅回落，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)性支出增幅明顯高于收入增長幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，農(nóng)村在這一期間，為城市的改革從經(jīng)濟(jì)上做出了很大的貢獻(xiàn)。工農(nóng)業(yè)的剪刀差，在這一期間比較大，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)由此走向高峰。

1992年至1994年前后雖然只有兩年時(shí)間，但這兩年是黨中央和國務(wù)院重新重視農(nóng)村政策的兩年。1991年12月7日國務(wù)院公布《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，明確農(nóng)民應(yīng)該承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，1992年開始全面推行。1993年政府對農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)行嚴(yán)格的比例控制，明令取消了中央國家機(jī)

關(guān)37項(xiàng)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)、集資和基金項(xiàng)目以及43項(xiàng)達(dá)標(biāo)升級活動，糾正了10種錯誤的收費(fèi)方法。當(dāng)年農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)額出現(xiàn)絕對數(shù)額的下降。這兩年政府重視了農(nóng)村問題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就止住了迅猛增長的勢頭。

但是，從1994后開始實(shí)施的分稅制改革之后，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政壓力太大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈不可避免。1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)便以高出收入12.6個(gè)百分點(diǎn)的增長速度反彈，1995年農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出仍在高位運(yùn)行。反彈的力度越大，黨中央和國務(wù)院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國務(wù)院又進(jìn)一步作出了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》后，負(fù)擔(dān)又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復(fù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長和減輕更替進(jìn)行，減輕負(fù)擔(dān)的政策在不斷地采取、不斷地出臺。雖然，這些政策對于壓制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺政策措施的行為中，看不到解決減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本。政策出臺得越頻繁，政策的權(quán)威也就越下降。

2．農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府

自1985年以來，政府就明確指出了，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長的主要源頭在政府自身。中共中央、國務(wù)院減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的最早的一個(gè)文件1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》就指出了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重"主要責(zé)任在各級領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)派款收費(fèi)的決定，是上級機(jī)關(guān)和單位下達(dá)的。"為此，中共中央、國務(wù)院責(zé)成各部門和省、自治區(qū)、直轄市的黨政領(lǐng)導(dǎo)同志出面主持，對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題進(jìn)行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實(shí)加以解決。1990年中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現(xiàn)，有體制改革不配套、經(jīng)濟(jì)過熱、法制不健全的原因，也有部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高的原因，但"更主要的還在于有些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對''''三亂''''的危害性認(rèn)識不足，管理不嚴(yán)，清理整頓態(tài)度不堅(jiān)決，措施不得力，致使問題長期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》中更加明確地指出："農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問題，表現(xiàn)在農(nóng)村，根子在上邊各部門。涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動和行政事業(yè)性收費(fèi)及罰款等方面的許多文件來自中央國家機(jī)關(guān)和省級國家機(jī)關(guān)。"

由此可見，政府早就看清了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的源頭在政府本身，主要來自中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市。而黨中央和國務(wù)院也就把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的責(zé)任交給了各部委和省、自治區(qū)、直轄市，責(zé)成其主要黨政領(lǐng)導(dǎo)主持這項(xiàng)工作，要求有關(guān)部門第一把手負(fù)責(zé)，立即行動起來，把涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件清理完畢，作出表率。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)增是上級政府，減亦靠上級政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國務(wù)院對于當(dāng)前的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，采取的壓力重，省、自治區(qū)和直轄市對于下面各個(gè)層次政府的壓力也就加重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在總量上就會有所減少。而一旦壓力場消失了，減少的負(fù)擔(dān)迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)靠政府自覺是何等脆弱的機(jī)制！這么多年來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在中央的三令五申中，不斷地冒進(jìn)，問題日益嚴(yán)重，就說明了這一政策實(shí)施中的治理模式出了問題。在這一治理的過程中，涉及到利益受損的農(nóng)民一方，處于制度的邊緣，農(nóng)民的權(quán)利與政府的權(quán)利完成不對等，農(nóng)民在權(quán)力失衡的情況下，又缺少利益的表達(dá)主體，因此，增負(fù)和減負(fù)的這種博弈，完成取決于擁有權(quán)力的政府一方。雖說，各級政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時(shí)候，政府自利的偏好就會顯現(xiàn)出來。

3．農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目日益合法化

80年初開始實(shí)行的農(nóng)村體制改革，主要實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其核心就是"交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當(dāng)初極大地解放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對應(yīng)的統(tǒng)籌制度。這種統(tǒng)籌制度與土地產(chǎn)權(quán)不清有著密切的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上不存在了，而計(jì)劃體制下的政府萬能體制并未在農(nóng)村根除，因此，與事實(shí)并不存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式相對應(yīng)的土地所有制形式，成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)重要的載體。正是因?yàn)檎�府要向鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)權(quán)力，因此才有了一個(gè)事實(shí)上并不存在的集體經(jīng)濟(jì)形式。"現(xiàn)行的農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度，實(shí)際上沿用了''''三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)''''的收益分配方式，導(dǎo)致了一些過時(shí)不合理的事情合法化。從運(yùn)行中看，它擾亂了農(nóng)村公共分配關(guān)系，與廢除制度的改革現(xiàn)實(shí)相矛盾。它人為地增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊，導(dǎo)致了稅、租、費(fèi)分配關(guān)系的紊亂，同時(shí)為侵害農(nóng)民利益、增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了可能，是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）

隨著城市改革的全面推行，農(nóng)村分配制度改革被進(jìn)一步延遲。隨后，與集體經(jīng)濟(jì)形式相適應(yīng)而建立起來的，旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策，在實(shí)施過程中不可避免地修補(bǔ)和延續(xù)原有分配制度。1991年國務(wù)院發(fā)表的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)的條例》，就是以行政法規(guī)的方式將原來的分配制度進(jìn)一步以法律的方法固定下來。這一行政法規(guī)的主旨是保護(hù)農(nóng)民利益，從正面確定農(nóng)民的負(fù)擔(dān)應(yīng)該有哪些，除此以外，為不合法負(fù)擔(dān)。但是，這一法規(guī)卻從另一個(gè)側(cè)面，將農(nóng)民本不應(yīng)該有的、適應(yīng)并不存在的集體經(jīng)濟(jì)形式的負(fù)擔(dān)合法化。這一條例將直接面向集體經(jīng)濟(jì)的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌堂而皇之地要求農(nóng)民向集體交納，而事實(shí)上主要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交納，部分用于村委會這一自治組織的工資。"自從80年代初期，廢除了制度以來，在我國大多數(shù)農(nóng)村，鄉(xiāng)村作為集體，已經(jīng)不存在。因此，設(shè)立村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)際上就是對農(nóng)民超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，變相地平調(diào)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，侵犯了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。"（馬曉河，2002，P18）

我們在研究減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策文件時(shí)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目的博弈中，中央一面清理不合理的項(xiàng)目，一面又得照顧到部門和地方的利益，確立和承認(rèn)一些項(xiàng)目為合法的，是可以向農(nóng)民征收的。雖然，確立一些項(xiàng)目，否定一些項(xiàng)目，在短期內(nèi)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但是，新確立的項(xiàng)目卻又以非常合法的方式得以存在，當(dāng)新一輪負(fù)擔(dān)項(xiàng)目上來時(shí)，中央又和部門及地方政府進(jìn)行博弈，新的項(xiàng)目又得以固化為合法的負(fù)擔(dān)。如此累積，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷減輕中增加，而且是以合法的方式增加著，重復(fù)著"黃宗羲定律"。②

4．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制訂多落實(shí)少

從90年代開始，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策文件出臺的頻率是極其少見的，所使用詞語的嚴(yán)厲程度也是極其少見的。從1990年至2001年12年間，黨中央、國務(wù)院及其辦公廳就發(fā)了14個(gè)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，有的甚至以行政法規(guī)形式出現(xiàn)。然而，一項(xiàng)公共政策的成效并不以發(fā)文件的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)。恰恰相反，對于同一公共事務(wù)文件越多，越是降低文件的權(quán)威性。

減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策制訂多，能全面落實(shí)的卻很少。其原因是多方面的，一是這項(xiàng)公共政策涉及的面太廣，難度太多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是某級政府在某一時(shí)間內(nèi)就能完成的；二是政策制訂后，缺少監(jiān)管機(jī)制，如何落實(shí)政策、誰去落實(shí)政策缺少必要的組織機(jī)構(gòu)去監(jiān)管執(zhí)行者；三是針對農(nóng)民利益的政策措施，農(nóng)民鮮有表達(dá)意見的地方，更缺少讓農(nóng)民監(jiān)督政策落實(shí)的程序。因此，當(dāng)侵農(nóng)事件發(fā)生，農(nóng)民提出自己的主張，只有走并不能怎么解決問題的"上訪"一途，或者采用過激的自殺手段，來引起政策制訂和執(zhí)行者的重視。的確，其中有些政策的確是在涉農(nóng)事件發(fā)生后，引起中央的重視后采取的。但這種血的教訓(xùn)，并不是一個(gè)法治社會所推崇的。

（二）對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策主要措施的評估

1．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施的[

積極成果

黨中央和國務(wù)院自1985年以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷地強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要性。90年代之后，幾乎每年都要向地方政府和部門強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、讓農(nóng)民休養(yǎng)生息的重要性，并采用極為嚴(yán)厲的言詞要求地方政府和各部門進(jìn)行清理農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這在一定程度上壓制了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長速度。黨中央和國務(wù)院對解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的態(tài)度是十分鮮明的，這既代表了國家利益，也符合農(nóng)民利益。因此，每一個(gè)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的中央文件都是農(nóng)民反對負(fù)擔(dān)增加的重要武器。正是由于黨中央和國務(wù)院站在最廣大的農(nóng)民階級的利益上思考問題，因此，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策出臺后，農(nóng)民最能支持。這一立足點(diǎn)，充分體現(xiàn)了國家利益和農(nóng)民利益的一致性。正是這種一致性，引導(dǎo)著農(nóng)民保持社會的穩(wěn)定，雖然個(gè)別地方也出現(xiàn)過農(nóng)民采用過激行為，沖擊地方政府現(xiàn)象，但是全國農(nóng)民在負(fù)擔(dān)如此沉重的今天，仍然能相信黨中央和國務(wù)院，始終和黨中央保持一致。地方政府在執(zhí)行了黨中央和國務(wù)院的減負(fù)政策之后，也能得到農(nóng)民的支持和理解。所以說，雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"三農(nóng)"問題的一個(gè)重點(diǎn)，但一問題并未引起農(nóng)村社會的動蕩不安。因此可以說，黨中央和國務(wù)院在過去的近二十年中，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策是卓有成效的，改革開放的二十幾年，正是在這種穩(wěn)定中發(fā)展起來的。離開了農(nóng)村的穩(wěn)定，我們不可能取得改革開放的現(xiàn)有成果。

2000年開始在部分省市推行的稅費(fèi)改革,以及2004年中共中央和國務(wù)院公布的《關(guān)于增加農(nóng)民收入若干政策的意見》，再一次將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策擺在農(nóng)民面前。農(nóng)民從黨中央和國務(wù)院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對于負(fù)擔(dān)的減輕也具有了信心。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在農(nóng)民的支持下得到了一定的發(fā)展。雖然"三農(nóng)"問題成為了我國改革開放諸多工作中的重中之重，農(nóng)村成了發(fā)展最為危險(xiǎn)的地方，但是一切都能在黨中央和國務(wù)院控制的范圍內(nèi)順利進(jìn)行。這是當(dāng)前最為難得的農(nóng)村社會發(fā)展的大好前提。離開了農(nóng)民支持的一切改革都將成為泡影，即使取得了暫時(shí)的成就，也會被國民經(jīng)濟(jì)體系的破壞所摧毀。

2．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施的不足之處

（1）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施"單兵突進(jìn)"

一是制訂的政策在內(nèi)容上單一。只顧眼前的負(fù)擔(dān)，不顧與負(fù)擔(dān)相關(guān)問題的解決。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠一兩項(xiàng)公共政策是無法實(shí)現(xiàn)的，自1985年以來，我們不斷減負(fù)，特別是90年代以來，幾乎年年都在減負(fù)，而采取的政策只是針對某一方面或某幾個(gè)方面，要求地方政府或部門不要越雷池，如農(nóng)民勞務(wù)重了，就控制勞務(wù)；"三亂"多了，就減"三亂"；教育集資多了，達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)高了，就采取措施不準(zhǔn)集資和搞達(dá)標(biāo)。采取的政策給人的感覺是應(yīng)急式的，缺少全盤治本式的改革措施。而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)需要全局性宏觀公共政策轉(zhuǎn)變，這將是一個(gè)重大的制度變遷，是在第一輪承包制度改革基礎(chǔ)上進(jìn)行的更大的制度變遷。

二是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)僅停留在顯性負(fù)擔(dān)上，而對于隱性負(fù)擔(dān)政策措施少。"挖農(nóng)補(bǔ)工"政策在特定歷史時(shí)期實(shí)行的，實(shí)行至今農(nóng)民付出了沉重的代價(jià)。"據(jù)測算，1954-1978年，國家通過剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；1978-1991年的剪刀差累計(jì)已高達(dá)12329.5億元，相當(dāng)于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22%；1987-1991年每年剪刀差絕對額高達(dá)1000-1900億元，成倍于改革前的數(shù)額，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，剪刀差還呈不斷擴(kuò)大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。"（羅文杰，2002，P53）剪刀差是一種極為隱蔽的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不可否認(rèn)這一做法在一定歷史時(shí)期起了作用，而持續(xù)實(shí)行，已損害了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這一做法是以農(nóng)民的長期貧困以及農(nóng)村的長期落后為代價(jià)的，繼續(xù)實(shí)施對于國家的發(fā)展不利，也與實(shí)現(xiàn)全面小康不相稱。這一做法，也不符合國際慣例。農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境的影響太多，自身增值和積累的潛力是十分有限的，這一產(chǎn)業(yè)在市場競爭中始終處于弱勢。發(fā)達(dá)國家為了保持農(nóng)業(yè)發(fā)展能得到平均利潤，在農(nóng)民已采用機(jī)械化的基礎(chǔ)上仍然大量"以工補(bǔ)農(nóng)"，給農(nóng)民以大量的補(bǔ)助，扶持農(nóng)業(yè)在國際上的競爭力。加入WTO后，我們已發(fā)現(xiàn)我國的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已超過了發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)廉價(jià)勞動力的優(yōu)勢已不存在了。如果繼續(xù)采取"挖農(nóng)被工"政策，損害的不再是農(nóng)民的利益，而是國家的整體利益了。所以說，僅在表面對顯性化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)采取"單兵突進(jìn)"措施，只能救一時(shí)，并不能使農(nóng)業(yè)良性發(fā)展，顯性負(fù)擔(dān)和穩(wěn)性負(fù)擔(dān)同時(shí)減輕才能深入到根子上去。

三是簡精鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的手段單一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫和人員膨脹是一個(gè)痼疾，在社會存在著事實(shí)上的等級制度的前提下，隨著高等級階層的人口增長，他們要就業(yè)，要取得較高的收入，以及要有較高的社會地位，這些必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的膨脹和財(cái)政支出擴(kuò)大。"20世紀(jì)90年代中期以前，除了高校畢業(yè)生，我國就業(yè)的典型特征是行業(yè)內(nèi)就業(yè)，父輩們在什么行業(yè)，子女們一般也是相應(yīng)的行業(yè)。由于政府部門的干部享有最優(yōu)的政治與社會待遇，所以人人想進(jìn)政府部門，而進(jìn)入政府設(shè)置的門檻在自己人面前往往不堪一擊，更不要說內(nèi)部人控制，這樣我國機(jī)構(gòu)膨脹-精簡-再膨脹和惡性循環(huán)就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員要精簡絕非如中央機(jī)構(gòu)精簡那么容易，中央機(jī)構(gòu)有著大量的下級可以分散人員，也有著巨額的財(cái)政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時(shí)期內(nèi)減下來。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的組織了，高等級階層人口的增長及其就業(yè)的壓力，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)，加速"三農(nóng)"問題的惡化，"三農(nóng)問題是歷史上長期積淀形成的社會等級制度慣性、思想慣性和路途依賴在人口增加情況下在當(dāng)代延續(xù)的結(jié)果，本質(zhì)上是不平等制度下低等級農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。"（林光彬，2003，P97）如此復(fù)雜的社會問題，僅靠減輕負(fù)擔(dān)政策中的一而再地強(qiáng)調(diào)，一而再地斥責(zé)下級政府的執(zhí)行不力，是肯定不行的。

（2）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅據(jù)實(shí)征收不可操作

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅要求據(jù)實(shí)征收，不得向農(nóng)民下達(dá)指標(biāo)，不得按人、按田畝平攤。這些規(guī)定對于農(nóng)民來說不應(yīng)成為負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅在征收過程中，如果要"據(jù)實(shí)征收"的話，幾乎是不可能的。即使一定要據(jù)實(shí)征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因?yàn)�，我國農(nóng)民生產(chǎn)的分散性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)幾乎不可能得到農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)的產(chǎn)量和質(zhì)量等方面的準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的稅源數(shù)據(jù)。即使能"據(jù)實(shí)征收"，稅收機(jī)關(guān)的征收成本也一定特別大。加上，許多地方政府在財(cái)政壓力下，為了增加財(cái)政收入，將這兩稅以指標(biāo)的方式下發(fā)，因此，大多數(shù)地區(qū)，特別是農(nóng)產(chǎn)區(qū)，對于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策無法落到實(shí)處。

（3）只給政策的減負(fù)措施基層無法持久執(zhí)行

我國政府在采取減負(fù)政策時(shí)，時(shí)常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發(fā)文件（乃至行政法規(guī)），地方必須執(zhí)行，但由于執(zhí)行中央政策所帶來的成本往往由地方政府支付。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府財(cái)力相對雄厚，還可支撐，但大多數(shù)地區(qū)，主要是中西部地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，地方財(cái)政主要依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。1994年分稅制改革后，地方財(cái)政捉襟見肘，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)本質(zhì)上就是減少地方財(cái)政的可用資金，再加上要求地方財(cái)政支付減負(fù)的成本，地方一千個(gè)不愿意。雖然中央能在一時(shí)采取強(qiáng)制手段，要使減負(fù)措施保持長久，幾乎是不可能的。甚至出現(xiàn)政策下達(dá)時(shí)，就是地方政府"想對策"應(yīng)付，乃至欺騙中央之時(shí)，地方保護(hù)主義盛行。

"放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和''''分灶吃飯''''財(cái)政體制的實(shí)施，使得地方政府擔(dān)當(dāng)了[

推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重任，其掌握的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和可支配的資源也得到相應(yīng)拓展。"（金太軍，2003，P45）當(dāng)?shù)胤秸�府出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，機(jī)構(gòu)難以順利運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)候，進(jìn)一步減少地方財(cái)政的收入，并要求支付改革成本，減負(fù)的政策遭到地方政府的抵制，也就不足為奇了。比如，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、教育工資縣級財(cái)政統(tǒng)管，都是如此。只給政策無資金支持，給基層財(cái)政過大的壓力。1993國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立糧食收購保護(hù)價(jià)格制度的通知》、1998年下發(fā)《糧食收購條例》，這些政策旨在保護(hù)農(nóng)業(yè)的利益，用政策法規(guī)規(guī)定敞開收購，順價(jià)銷售，出現(xiàn)虧損，要由地方財(cái)政補(bǔ)貼；2001年鄉(xiāng)村教育系統(tǒng)教師工資沒有保障，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，將鄉(xiāng)村教師工資由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改為縣財(cái)政發(fā)放，這解決了鄉(xiāng)村教師的工資問題，也在一定程度上解決了教師向農(nóng)民伸手的問題，對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)也肯定是有好處的。但是，縣財(cái)政發(fā)工資并不等于縣財(cái)政出錢解決鄉(xiāng)村教師的工資，縣財(cái)政強(qiáng)制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政劃撥出這部分支出。其實(shí)，這部門支出還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付，只不過經(jīng)過縣財(cái)政轉(zhuǎn)了一下手，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一項(xiàng)剛性的支出而已，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)再也不能拖欠師工資了，只好進(jìn)一步拖欠自己人（政府工作人員）工資了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力進(jìn)一步加大，向農(nóng)民伸手的愿望也就更加迫切。這些措施忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支撐力，一旦上面的壓力減輕了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再向農(nóng)民伸手，成為百般無賴的選擇了。

四、對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再決策的建議

（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制

1．國家集權(quán)型財(cái)政體制帶來的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題

農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題根源于中國不合理的國家集權(quán)型財(cái)政體制，長期以來的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，就是通過城鄉(xiāng)分割的非公共財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)的。集權(quán)型的財(cái)政體制是以城市為中心的體制，采取工商業(yè)（城市）中心，工商業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)、國有（營）工商業(yè)剝奪私營工商業(yè)的方式來集中中央的財(cái)力。"在國家集權(quán)型財(cái)政體制下，一旦國家選擇以工業(yè)化作為其合法性的依據(jù)，它就必然要最大限度地控制所有的權(quán)力資源，以推動工業(yè)化的進(jìn)程。由于長期的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型財(cái)政體制的影響，我國的工商業(yè)相對十分落后，工業(yè)化資金的來源就在于最大程度地掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余�！�…國家對農(nóng)業(yè)剩余的控制也進(jìn)一步從最初的流通領(lǐng)域而轉(zhuǎn)向?qū)ι�產(chǎn)、流通領(lǐng)域的全面控制。統(tǒng)購統(tǒng)銷剝奪了農(nóng)民對其剩余產(chǎn)品的支配權(quán)，工農(nóng)業(yè)價(jià)格''''剪刀差''''將這一剝奪進(jìn)一步加深。"（劉志廣，2003，P47）

國家采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策，事實(shí)上就是采用國家權(quán)力置配資源的過程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最大限度地解放了農(nóng)民生產(chǎn)剩余產(chǎn)品的積極性，但經(jīng)過幾年的工商業(yè)的汲取，特別是1984年之后，城市改革發(fā)展需要汲取農(nóng)業(yè)的資源，農(nóng)村政策的使用達(dá)到極限，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題在1985年之后就凸現(xiàn)出來了。因此，就有了1985年的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的首度出臺。隨著改革開放后，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到三資企業(yè)，再到民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私人市場（經(jīng)濟(jì)）也逐步發(fā)展起來。這樣就形成了以城市為中心的國家和以民營經(jīng)濟(jì)為主的市場，共同從農(nóng)業(yè)中汲取資源（包括人力資源--農(nóng)民工），作為弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)無論如何也不可能抵擋如此強(qiáng)烈的"抽血"，農(nóng)民的生存空間和生活機(jī)會越來越窄�？刂�"三亂"、穩(wěn)定正稅、稅費(fèi)改革、減輕勞務(wù)等等，都沒有觸及這個(gè)根本性問題。

1994年的分稅制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央的財(cái)力，也就進(jìn)一步增強(qiáng)了城市（工商業(yè)）汲取農(nóng)業(yè)的能力，權(quán)力資源為城市改革所運(yùn)用達(dá)到了極限，農(nóng)業(yè)資源的被抽取，也就達(dá)到了極限。同時(shí)，這一改革還給地方財(cái)政，特別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來了空前的壓力，進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)。鄉(xiāng)村組織要正常運(yùn)行，轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的對象就只有農(nóng)民，如此一來，任何強(qiáng)制減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策只能救一時(shí)，不能救長久。

2．城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制的建立

公共財(cái)政著眼于公共需要，它是由所有社會成員作為一個(gè)整體共同提出，或者說大家都需要，而不是由哪一個(gè)或哪一些社會成員單獨(dú)或分別提出。建立公共財(cái)政就必須將廣大的農(nóng)村納入公共需要角度上的國家財(cái)政軌道上來，因此，這就要求把城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)共同的平等的主體，工商業(yè)和農(nóng)業(yè)都是我國社會發(fā)展所必需的，都要得到重視，沒有誰是中心，沒有誰該為誰作出犧牲。如果說要有所犧牲的話，根據(jù)公共需要，由強(qiáng)勢群體或強(qiáng)勢產(chǎn)業(yè)向弱勢群體和弱勢產(chǎn)業(yè)作出犧牲。50多年的發(fā)展，特別是近26年來的改革開放，我們已經(jīng)建立強(qiáng)大的工業(yè)基礎(chǔ)，我們已有較強(qiáng)大的國力，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展城市，不再具有時(shí)代意義了。盡快將鄉(xiāng)村納入公共管理之中，平等地對待城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，成為時(shí)代的要求。

長期以來，對待"三農(nóng)"問題的不平等是我們這個(gè)社會的最大的不平等，不管從，還是從人權(quán)角度，都是說不過去的，憲法所賦予給人的美好的權(quán)利，在"三農(nóng)"問題上看不到，而且這種最大的不平等，50多年來逐步固化為一般規(guī)則，使人們?nèi)找媛槟�，無法意識到問題的嚴(yán)重性，一旦有人提出歸還"三農(nóng)"應(yīng)有的權(quán)利（權(quán)益）時(shí)，其阻力可想而知。"所有社會價(jià)值--自由和機(jī)會、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)--都要平等地分配，除非對其中的一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益。"（羅爾斯，1998，P62）集權(quán)型的財(cái)政體制在建國初期，對農(nóng)民的不平等符合國家利益，但時(shí)至今日，既不符合國家利益，也不符合農(nóng)民利益，到了非改不可的時(shí)候了。解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，首先就得解決統(tǒng)一的公平正義的公共財(cái)政建立問題。不解決這個(gè)大的問題，一切具體的減負(fù)措施都不能從根本上解決農(nóng)民問題。

（二）構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制

從農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增長的發(fā)展階段，人們就能認(rèn)識到農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題根子在"上面"，大多數(shù)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是由各種"上級"以文件方式確立，交由基層去執(zhí)行的。這些文件往往以剛性的言詞，配以"一票否決"的考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)令基層政府去執(zhí)行。基層政府以及被征收的對象--農(nóng)民是沒有多少發(fā)言的余地的。

各種"上級"在下發(fā)各種文件的時(shí)候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村的現(xiàn)代化。農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)民奔小康，這些都是農(nóng)民所需要的，但由誰來實(shí)現(xiàn)呢？這就涉及到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題�，F(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是一種自上而下的制度外供給體制，所有上級政府和部門都認(rèn)為自己有這個(gè)職能，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)職能就需要動用行政手段，讓下級去落實(shí)，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也抱怨：不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要收費(fèi)，是上級要收費(fèi)。

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是農(nóng)村發(fā)展是必需的，但是農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本應(yīng)由誰來承擔(dān)呢？從理論上講農(nóng)民交了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)該由國家提供，正如城里人交了稅后，公共產(chǎn)品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學(xué)校以及政府的經(jīng)費(fèi)從來都沒有聽說向城里人再征稅，因?yàn)檫@些都是公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府來提供。但是，國家的事權(quán)在鄉(xiāng)村是混淆不清的，國家推行的各種政策，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的方針，國家在農(nóng)村管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這些成本都是由農(nóng)民在稅外提供的。甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費(fèi)都是由農(nóng)民承擔(dān)的，農(nóng)村義務(wù)教育本應(yīng)是國家的義務(wù)，現(xiàn)在成了農(nóng)民的義務(wù)，修建校舍都得農(nóng)民自己掏錢（不僅如此，政府還要下達(dá)校舍達(dá)標(biāo)指標(biāo)）。

國家權(quán)力對于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，在延續(xù)了多年的計(jì)劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說，國家權(quán)力干預(yù)農(nóng)村生活為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造了條件，但是本應(yīng)由國家財(cái)政掏錢解決的公共產(chǎn)品供給成本，最終由農(nóng)民掏腰包。于是，我們就不難理解農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的內(nèi)在原因了。[

國家應(yīng)保障對不同地區(qū)鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會治安、"五幼保"等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給。如果基層機(jī)構(gòu)的財(cái)力不足,則通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。國家職能在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)，需要國家財(cái)政的支持，國家要實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村的事務(wù)，首先就要從財(cái)力上做準(zhǔn)備，因此，構(gòu)建鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)與事權(quán)一致的公共產(chǎn)品供給體制是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)所必須的。應(yīng)該做到不管是哪一個(gè)"上級"，如果要在鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)管理職能，為鄉(xiāng)村提品，必須有合理合法的公共財(cái)政作支撐，如果公共財(cái)政無力支撐，就不應(yīng)強(qiáng)行在鄉(xiāng)村提供超越現(xiàn)實(shí)的公共產(chǎn)品。

（三）構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機(jī)制

1．稅費(fèi)制度變遷

從稅費(fèi)改革的過程來看，影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)在中央不斷強(qiáng)制減輕中，頑固地增長著。即使最近幾年在一些省市推行的備受關(guān)注的稅費(fèi)改革，也"只是對合法稅費(fèi)項(xiàng)目作出對當(dāng)?shù)卣�府和集體組織較為有利的硬性規(guī)定，不僅無根據(jù)地提高了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅數(shù)量，而且把國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民承擔(dān)''''三提留五統(tǒng)籌''''不超過上年農(nóng)民人均純收入5%的規(guī)定按5%的上限足額收取，同時(shí)，有的地方還在合法的稅費(fèi)之外，加進(jìn)了其他收費(fèi)項(xiàng)目。"（中科院，2002，P151）農(nóng)民稅費(fèi)在不斷"減輕"中增長,這一悖論本身就說明了這種公共政策是缺少效率的,但是由于在歷史發(fā)展進(jìn)程中不斷強(qiáng)化,逐步形成了路徑依賴,最后，要改變這種制度就必須采取交易費(fèi)用極高的變革。

稅費(fèi)制度的不斷改革，雖然在某一個(gè)階段農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒有更快地增長，但是增長的趨勢并沒有消滅。"一個(gè)社會如果沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，那就是因?yàn)樵撋鐣�沒有為經(jīng)濟(jì)方面的創(chuàng)新活動提供激勵。也就是說，沒有從制度方面去保證創(chuàng)新活動得到最低限度的報(bào)償和好處。"（諾思，2002，P9）推行稅費(fèi)改革的基層政府并不能從中得到好處，農(nóng)民也不能看到這種改革能帶來長久的好處，因此，必須從現(xiàn)有的制度依賴中跳出，進(jìn)行稅費(fèi)改革制度創(chuàng)新。

稅費(fèi)制度創(chuàng)新應(yīng)該逐步與世界發(fā)達(dá)國家農(nóng)民稅費(fèi)制度并軌，"世界各國都對農(nóng)民施加補(bǔ)貼，2000年，美國對每公頃耕地的直接補(bǔ)貼是100-150美元，歐盟為300-350美元；我國卻是少數(shù)幾個(gè)向農(nóng)業(yè)征收賦稅的國家，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)攤到每公頃耕地上，約為100-130美元，我國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模只有歐盟的1/40，美國的1/400。"（劉志廣，2003，P48）長期向農(nóng)業(yè)"抽血"不僅使農(nóng)業(yè)失去了國家競爭力，也使農(nóng)業(yè)的發(fā)展成了難題，直接后果是農(nóng)村的發(fā)展危機(jī)。因此，稅費(fèi)制度變遷，主要著眼于建立一種規(guī)范政府的規(guī)制，用硬性的規(guī)制確定政府在若干年內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)零稅費(fèi)，直至給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼。

2．高等級階層就業(yè)制度變遷

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)逐步減少后，最直接的沖擊是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)加劇。原有的鄉(xiāng)村債務(wù)本就越積越多，切斷向農(nóng)民伸手補(bǔ)充財(cái)政缺口后，鄉(xiāng)村的正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨問題。鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)又威脅著鄉(xiāng)村高等級階層的就業(yè)，高等級階層在鄉(xiāng)村社會擁有更多的資源和權(quán)力，因此，稅費(fèi)制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過精簡機(jī)構(gòu)和人員的公共政策來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)都不勝而終，就是由于這一"行動集團(tuán)"抵制的結(jié)果。"制度能否實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，便取決于由不同的人群組成的利益集體的選擇。當(dāng)一項(xiàng)制度安排雖然可以降低交易成本，并能夠增加社會總福利，而又得不到實(shí)施時(shí)，原因就在于這項(xiàng)制度減少了某一利益集團(tuán)的收益，他們?yōu)榱思瘓F(tuán)的利益而繼續(xù)維持一項(xiàng)不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么樣減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施都會觸及這一階層的利益，雖然制度變遷的對于社會總體來說，新制度的成本低于舊制度，但是對于鄉(xiāng)村高等級階層來說，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見，如果沒有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團(tuán)）出現(xiàn)，制度創(chuàng)新就缺少內(nèi)生變量。

推動高等級階層就業(yè)制度變遷，可以從兩個(gè)方面的實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。一是國家在鄉(xiāng)村在職能定位，盡量收縮計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的強(qiáng)政府、萬能政府的管理模式�；鶎诱�府機(jī)構(gòu)之所以不斷擴(kuò)張并無法遏制，一個(gè)重要原因就是政府加之鄉(xiāng)村太多的國家職能，這種外在推動力，為高等級階層就業(yè)提供了基礎(chǔ)。如果政府在諸多方面收手，不去管不屬于政府職能范圍內(nèi)的事務(wù)，再上無管理這些事務(wù)的財(cái)政支撐，當(dāng)然就不可能設(shè)置不需要的職能部門，什么"七所八站"，沒有管理職能的根本就不可能存在，即使存在也不會造成農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。糧食部門、供銷社原有的職能減少后沒有給農(nóng)民造成多少負(fù)擔(dān)就是例子�？车羿l(xiāng)村不需要的部門的管理權(quán)力，機(jī)構(gòu)精簡和裁員才有可能。這一措施是推動高級階層就業(yè)制度變遷的外生變量。

二是變革等級社會為公民社會，取消一切不平等的制度和政策，實(shí)現(xiàn)民主。"社會的經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)被這樣安排，使它們①被合理地期望適合于每個(gè)人的利益；并且②依系于地位和職務(wù)向所有人開放。"（羅爾斯，2001，P61）財(cái)富和收入無法做到平等,但憲法賦予公民的平等權(quán)力，既是我們所追求的，也是我們能做到的，權(quán)力地位和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)向所有人開放，包括向農(nóng)民開放，是我們應(yīng)該做到的。當(dāng)農(nóng)民能夠決定自己所需要的公共產(chǎn)品由誰來提供時(shí)，農(nóng)民集團(tuán)的自有權(quán)力才能得到鞏固，才有可能抵制高等級階層的侵權(quán)。農(nóng)民階層自組織能力的增強(qiáng)，是推動高等級階層就業(yè)制度變遷的內(nèi)生變量�？空�府的自覺，是難以解決政府機(jī)構(gòu)精簡問題的。

3．鄉(xiāng)村自治制度變遷

"農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實(shí)質(zhì)，是在對農(nóng)村剩余產(chǎn)品進(jìn)行分配的過程中，國家、集體和農(nóng)民之間分配關(guān)系的反映。而過重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，則反映了在新舊體制交替的時(shí)期，對三者之間利益進(jìn)行調(diào)節(jié)的各種制度安排存在嚴(yán)重缺陷和不足。因此，探尋農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根源，應(yīng)從制度性因素著手進(jìn)行研究。"（楊軍，1995，P15）實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上已不存在，但是由于傳統(tǒng)政府管理體制的慣性，強(qiáng)政府的職能還需要在鄉(xiāng)村推行，國家參與農(nóng)村剩余產(chǎn)品的分配也需要一個(gè)組織去落實(shí)，非私有的土地產(chǎn)權(quán)也需要附著于某一經(jīng)濟(jì)體上，因此，從制度上分析集體經(jīng)濟(jì)組織的延續(xù)也就可以探究農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根源。

集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上不存在，而村民自治組織（村委會）更多地體現(xiàn)為政治性的組織，特別是政府權(quán)力向村落延伸的組織，這就出現(xiàn)了代表農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)組織體的缺位。從理論上和實(shí)踐上進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革就成了十分必要的了。而現(xiàn)存的體制內(nèi)能體現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織體的機(jī)構(gòu)，那就只有村民自治組織了。但是，村民自治組織的太強(qiáng)的政治性--既代表國家利益，又代表村民利益--影響著村民自治組織實(shí)現(xiàn)村民的經(jīng)濟(jì)利益，因此，只有對村民自治組織進(jìn)行制度變遷才能達(dá)到代表農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)組織體的出現(xiàn)。

現(xiàn)行的村民自治制度是在村民民主的基礎(chǔ)并不太厚實(shí)的基礎(chǔ)上，由政府提供的一種強(qiáng)制性的制度變遷，政府在設(shè)計(jì)這種制度時(shí)帶有較強(qiáng)烈的"統(tǒng)治者的偏好"，"如果新制度安排帶給國民的收入較高而帶給統(tǒng)治者的收益較低（由于統(tǒng)治者交易費(fèi)用的緣故），那么在和原先制度安排進(jìn)行比較時(shí)統(tǒng)治者可能會發(fā)現(xiàn)，建立這種新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在執(zhí)行村民組織法時(shí)，村民自治帶有很強(qiáng)的政府色彩，是原有"大隊(duì)"的替代，也是原有"集體經(jīng)濟(jì)"的組織替代，雖然村委會并不具有集體經(jīng)濟(jì)組織的能力。村委會并不能真正意義上決定和提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品，稅費(fèi)中許多名目，雖說是借用村委會集體的名義收取，但由于村委會永遠(yuǎn)也無法真正完成剛性的上級"計(jì)算"出來的稅費(fèi)，因此，以集體名義提留的有限的費(fèi)用，實(shí)際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會成員的勞務(wù)，更不用說提供公共產(chǎn)品。一旦國家又以各種美好的"愿景"，要求鄉(xiāng)村發(fā)展某某時(shí)，從農(nóng)民手上奪取幾

乎少得可憐的分配剩余，就是唯一的選擇了。

新的制度安排，應(yīng)該讓村民實(shí)現(xiàn)真正的自治，這種自治不僅是有限的政治（民主）上的，更應(yīng)是經(jīng)濟(jì)上的自治。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由農(nóng)民自己說了算，由村民自治組織去執(zhí)行。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品大多是農(nóng)民自己的事，除了國家應(yīng)該付錢去辦的（如教育和公共衛(wèi)生、基本社會保障等），應(yīng)由農(nóng)民自己決定，也就是說鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)，應(yīng)由農(nóng)民把握，政府只有指導(dǎo)權(quán)，沒有強(qiáng)行推行的所謂"逼民致富"的權(quán)力，因?yàn)檗r(nóng)民并未賦予政府這種權(quán)力。與治權(quán)的統(tǒng)一，是這一制度變遷的根本性的問題。經(jīng)濟(jì)是最大的政治，如果農(nóng)民擁有鄉(xiāng)村自主發(fā)展的權(quán)力，那么有了經(jīng)濟(jì)利益的自治就更能吸引農(nóng)民參與，而不是被動地參與，這對鄉(xiāng)村民主的發(fā)展也是非常重要的，是鄉(xiāng)村良性發(fā)展的重要組織部分。

注釋：

①最早使用"三亂"名稱的正式文獻(xiàn)是1990年6月5日，國家教委下發(fā)的《關(guān)于普通高等學(xué)校成人教育治理整頓工作的若干意見》，中，稱"亂辦學(xué)、亂收費(fèi)、亂發(fā)文憑"為"三亂"。農(nóng)村問題的"三亂"最早出現(xiàn)在1990年9月16日《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》。

②"黃宗羲定律"是清華大學(xué)秦暉教授在2000年11月3日《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》上發(fā)表的論文中首先概括出的。黃宗羲研究自秦以來整個(gè)中國農(nóng)村的稅制變化，認(rèn)為每次稅改都是在農(nóng)民對苛捐雜稅不堪忍受的時(shí)候施行的，砍掉一些雜稅并入正稅，農(nóng)民名義稅收增加但實(shí)際稅負(fù)減輕；然后在下一輪，官府覺得正稅不夠用了，又開始加雜稅；加到一定程度又覺得農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重，于是又砍掉一些雜稅并入正稅，如此反復(fù)。

參考文獻(xiàn)：

（1）林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論:誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷》，載于科斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店,2003年。

（2）孫梅君：《農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)狀及其過重的根源》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1998年第4期。

（3）馬曉河：《我國農(nóng)村稅費(fèi)改革研究》，中國計(jì)劃出版社,2002年。

（4）羅文杰：《對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的深層思考》，《理論與改革》2002年第6期。

（5）林光彬：《社會等級制度與鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2003年第1期。

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（7）劉志廣：《權(quán)力資源、生活機(jī)會和財(cái)政體制》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2003年第5期。

（8）羅爾斯：《正義論》，中國社會科學(xué)出版社,1998年。

（9）中科院公共政策研究中心編：《中國公共政策分析(2002年卷)》，中國社會科學(xué)出版社,2002年。

（10）諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)和變遷（譯者的話）》，上海三聯(lián)書店,2002年。

公共政策分析論文范文第3篇

論文摘要：高原的城市絕大多數(shù)處在海拔較高（一般在2500—3500米、部分在3500—4500米）、氣候惡劣、溫差較大的地理位置，城市大部分建筑是毗鄰結(jié)構(gòu)，主要以土、木、石結(jié)構(gòu)相結(jié)合，重點(diǎn)以木結(jié)構(gòu)為主。改革開放以來，高原城市 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 有不同程度地進(jìn)步，社會物質(zhì)財(cái)富相對集中，用火用電量增加，導(dǎo)致火災(zāi)因素增多，火災(zāi)發(fā)生概率上升。高原城市的消防基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，公民的消防意識不強(qiáng)并逐漸突出，消防設(shè)施、消防裝備、消防隊(duì)伍建設(shè)長期徘徊不前，維持低層次運(yùn)行。隨著社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，高原城市的消防設(shè)施、消防裝備、消防隊(duì)伍建設(shè)更面臨新的嚴(yán)峻考驗(yàn)。近幾年全國群死群傷的特大惡性火災(zāi)事故，充分證明城市人民政府如不引起足夠的高度重視，將成為制約高原城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和 影響人民生產(chǎn)、生活的重要因素之一。深刻反思，“消防”已是一個(gè)全社會關(guān)注的話題，也是全社會共同關(guān)注的焦點(diǎn) 問題，迫切需要在思想上、行動上建立一種全新實(shí)際的消防監(jiān)督體制，采取行之有效的監(jiān)督管理措施，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)高原城市消防安全工作現(xiàn)狀以促進(jìn)消防工作和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利發(fā)展。 論文關(guān)鍵詞：高原城市；城市消防；工作現(xiàn)狀；對策Abstract: The plateau urban overwhelming majority occupies the elevation to be high (in 2500-3500 meters, part in 3500-4500 meters), the climate is generally bad, the temperature difference big geographical position, the urban majority of constructions adjoin to the structure, mainly by the earth, the wood, the stone structure unifies, key by wood construction primarily. Since the reform and open policy, the plateau urban economy development has had the varying degree progress, the society material wealth relative centralism, increases with the fire electricity consumption, causes the pyric factor to increase, the fire has the probability rise. The plateau city's fire prevention infrastructure lags seriously, citizen's fire consciousness not strong and highlights gradually, before the fire facility, the fire equipment, the fire troop construction does not pace back and forth for a long time, maintains the low level movement. Along with the society stable and the economical unceasing development, the plateau city's fire facility, the fire equipment, the fire troop construction faces the new severe test. In recent years the national group dies the group wound especially big malignant fire accident, proved fully the city people's government like does not cause enough takes seriously, will become the restric

公共政策分析論文范文第4篇

關(guān)鍵詞：公共政策學(xué)；案例教學(xué)；能力培養(yǎng)

中圖分類號：G4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672��3198（2023）16��0152��01

本文結(jié)合筆者案例教學(xué)實(shí)踐，對公共政策的案例教學(xué)進(jìn)行分析，以此拋磚引玉。

1 公共政策案例教學(xué)的理論分析

1.1 公共政策案例的界定

案例是一種將真實(shí)生活引入學(xué)習(xí)之中的方式，“模仿真實(shí)生活中的職業(yè)情境”，創(chuàng)作“劇情說明書”用來做詳細(xì)的檢查、分析和解釋，可以幫助學(xué)習(xí)者像從業(yè)人員那樣進(jìn)行思考和行動。小勞倫斯?E?列恩認(rèn)為：“教學(xué)案例是一個(gè)描述或基于真實(shí)事件和情景而創(chuàng)作的故事，它有明確的教學(xué)目的，學(xué)習(xí)者經(jīng)過認(rèn)真的研究和分析后會從中有所收獲。”公共政策案例是基于鮮活的公共政策活動，將公共政策理論與實(shí)踐有機(jī)結(jié)合起來的教學(xué)案例，目的是幫助學(xué)生掌握公共政策的基本理論、基本知識和基本方法，促進(jìn)公共政策學(xué)教學(xué)和研究水平的提高。

1.2 公共政策案例教學(xué)功能分析

（1）有利于提高課程教學(xué)質(zhì)量�！秶�家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》指出提高質(zhì)量是高等教育發(fā)展的核心任務(wù)，是建設(shè)高等教育強(qiáng)國的基本要求。注重學(xué)思結(jié)合。倡導(dǎo)啟發(fā)式、探究式、討論式、參與式教學(xué)，幫助學(xué)生學(xué)會學(xué)習(xí)。激發(fā)學(xué)生的好奇心，培養(yǎng)學(xué)生的興趣愛好，營造獨(dú)立思考、自由探索、勇于創(chuàng)新的良好環(huán)境。公共政策案例教學(xué)將灌輸式學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變?yōu)閱�發(fā)式學(xué)習(xí)，改應(yīng)試教育為素質(zhì)教育，能夠?qū)⒗碚撝�識通過具體形象的案例使學(xué)生吸收，在潛移默化中樹立公共政策理念，比傳統(tǒng)枯燥的灌輸式教學(xué)效果好得多。

（2）適應(yīng)公共政策學(xué)科特點(diǎn)有利于提高學(xué)生學(xué)習(xí)效率。公共政策學(xué)是一門綜合性很強(qiáng)的學(xué)科，它融匯了自然科學(xué)、社會科學(xué)和技術(shù)科學(xué)等學(xué)科知識，又具有自身特點(diǎn)和規(guī)律的科學(xué)。學(xué)生對政策術(shù)語和范疇等理論知識的理解較困難。通過對公共政策案例的分析，能夠加深對政策術(shù)語、范疇及其他理論知識的理解，并能消化所學(xué)知識，能夠以簡易而又抽象的形式儲存于大腦的記憶之中，提高學(xué)習(xí)效率。

（3）有利于培養(yǎng)學(xué)生公共政策技能和應(yīng)用能力。公共政策學(xué)是一門實(shí)踐性、應(yīng)用性很強(qiáng)的學(xué)科。它來源于實(shí)踐，又服務(wù)于實(shí)踐。通過創(chuàng)設(shè)政策情景對公共政策進(jìn)行模擬分析，能夠增長學(xué)生政策制定、政策執(zhí)行、政策評估等多方面的公共政策操作性技能，同時(shí)也能增進(jìn)學(xué)生的政策信息收集與加工技能、政策管理技能等。通過嚴(yán)格的“經(jīng)驗(yàn)性練習(xí)”，使學(xué)生具備發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的初步能力，為成為一名合格的公共管理者和職業(yè)分析師奠定基礎(chǔ)。

（4）有利于轉(zhuǎn)變學(xué)生思維模式，養(yǎng)成主動學(xué)習(xí)的習(xí)慣。案例教學(xué)能夠培養(yǎng)學(xué)生的自學(xué)能力和自主性思維，使學(xué)生在思維方式上更主動，它以個(gè)案分析為載體，通過富有針對性的理論闡述來影響學(xué)生的思維，最終為學(xué)生從感性為主的思維模式提升為以理性為主的思維素養(yǎng)創(chuàng)造了條件。案例教學(xué)是教師與學(xué)生雙方參與的互動式教學(xué)形式。它突破了傳統(tǒng)的被動式教學(xué)途徑，能使學(xué)習(xí)者針對模擬情景主動參與進(jìn)來，形成雙向交流的啟發(fā)式教學(xué)模式。它能夠促進(jìn)學(xué)生積極思考，激發(fā)其對于公共政策學(xué)的興趣和求知欲，使其與實(shí)際部門工作者分享經(jīng)驗(yàn)，把所學(xué)知識和理論“內(nèi)化”為發(fā)現(xiàn)問題的認(rèn)知思維、分析問題的推理思維和解決問題的判斷思維。

2 公共政策案例創(chuàng)建原則

案例的質(zhì)量對教學(xué)效果的影響至關(guān)重要，教師應(yīng)重視案例選編環(huán)節(jié)，精心設(shè)計(jì)。選編案例需要遵循以下原則。

2.1 真實(shí)性、典型性和時(shí)效性原則

隨著政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)范圍的擴(kuò)大，公共政策活動繁雜，公共政策事件層出不窮，現(xiàn)代傳媒尤其是互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展為公共政策事件傳播提供了便捷條件，但是傳媒中的事件，有些是虛假的、不全面的，在選做案例時(shí)必須去偽存真，在案例編寫時(shí)必須忠實(shí)于事件本身，不能夸大和扭曲事實(shí)。同時(shí)，在選取案例時(shí)一定要關(guān)注社會現(xiàn)實(shí)，要盡可能地反映現(xiàn)實(shí)生活中的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，盡量反映當(dāng)代最新的公共政策理論、知識和方法。

2.2 與教學(xué)目標(biāo)相一致的原則

案例是為學(xué)生正確吸收理論知識服務(wù)的，因此案例選擇應(yīng)該充分考慮到案例與理論教學(xué)內(nèi)容的相關(guān)性，選取的案例應(yīng)與教學(xué)理論知識相吻合，要針對這些知識的重點(diǎn)、難點(diǎn)，避免無關(guān)材料的羅列。

2.3 本土化原則

盡管公共政策原理具有共性，但是各國在社會文化、社會環(huán)境、社會制度及歷史淵源等諸多方面存在重大差異，各國公共政策具有個(gè)性。在公共政策教學(xué)中可以參考國外特別是西方發(fā)達(dá)國家案例，但是案例選擇的內(nèi)容應(yīng)具有中國特色，盡量反映我國公共政策的現(xiàn)實(shí)，反映公共政策在我國的發(fā)展實(shí)際，最好選用一些發(fā)生在身邊或者與學(xué)生密切相關(guān)的事例作為教學(xué)案例，使學(xué)生將理論知識與中國紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)實(shí)有機(jī)聯(lián)系起來，融入案例情景，產(chǎn)生共鳴，促其思考，掌握知識點(diǎn)，從而收到更好的效果。

3 公共政策案例教學(xué)方法分析

公共政策分析論文范文第5篇

小組討論是一種互動式、引導(dǎo)式和主動性強(qiáng)的教學(xué)方式，能夠培養(yǎng)學(xué)生發(fā)散性思維，提高學(xué)生創(chuàng)新能力。小組討論教學(xué)法能夠引導(dǎo)學(xué)生自主學(xué)習(xí)、提高學(xué)生自主學(xué)習(xí)能力及問題研究能力，同時(shí)體現(xiàn)了多樣性教學(xué)方法在大學(xué)本科教育中的重要性。文章介紹了小組討論教學(xué)法在公共管理類課程中的內(nèi)涵、設(shè)計(jì)及效果意義，并結(jié)合公共政策分析學(xué)科特色，探討了小組討論教學(xué)法在課堂教學(xué)、案例分析、實(shí)踐應(yīng)用中的具體操作過程。

關(guān)鍵詞

“公共政策分析”；小組討論；案例教學(xué)；教學(xué)模式

“公共政策分析”是公共管理學(xué)科中一門重要的必修課程，其主要任務(wù)在于對政策系統(tǒng)中的政策過程諸環(huán)節(jié)及其系統(tǒng)內(nèi)外諸要素進(jìn)行因果分析或相關(guān)分析，從而改進(jìn)政策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量。①它也是一門新興學(xué)科，強(qiáng)調(diào)問題意識和辯證思維，是行政管理專業(yè)和公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)生必須學(xué)習(xí)和掌握的基本技能。為適應(yīng)社會實(shí)踐應(yīng)用型人才的培養(yǎng)，②“公共政策分析”教學(xué)必須突出學(xué)生對公共問題感知的靈敏性和培養(yǎng)學(xué)生解決實(shí)際問題的能力。小組討論是一種互動式、引導(dǎo)式和主動性強(qiáng)的教學(xué)方式，能夠培養(yǎng)學(xué)生發(fā)散性思維，提高學(xué)生的創(chuàng)新能力。教學(xué)實(shí)踐表明，教師將小組討論引入到“公共政策分析”的課程教學(xué)中，有利于提高教學(xué)效果和順利實(shí)現(xiàn)教學(xué)目標(biāo)。教師可通過引導(dǎo)學(xué)生進(jìn)行公共議題選擇、分組討論交流、學(xué)習(xí)成果分享、課堂效果評價(jià)以及知識延伸等教學(xué)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)學(xué)生從學(xué)科基礎(chǔ)課程向?qū)�業(yè)基礎(chǔ)技能的學(xué)習(xí)方法遷移，力求增進(jìn)學(xué)生自主學(xué)習(xí)、合作學(xué)習(xí)的技能，形成教與學(xué)有機(jī)統(tǒng)一的有效課堂教學(xué)模式。③同時(shí)，學(xué)生通過討論讓自身能夠主動參與教學(xué)活動，可以在相當(dāng)大程度上調(diào)動學(xué)習(xí)的積極性和主動性，并有利于提高創(chuàng)新能力和問題解決的能力。因此，在“公共政策分析”課程教學(xué)中引入小組討論法具有必要性，值得推廣。本文結(jié)合自身的教學(xué)實(shí)踐，分析了小組討論法在“公共政策分析”課程教學(xué)中的具體應(yīng)用。

1小組討論法的內(nèi)涵

目前，依據(jù)學(xué)生積極性的高低，可以將主動教學(xué)方法歸納為以下幾種：講授式、主動學(xué)習(xí)式、協(xié)作式、合作式、團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)、基于問題式學(xué)習(xí)、基于項(xiàng)目式學(xué)習(xí)和同學(xué)互教式。④其中，小組討論教學(xué)法是主動教學(xué)方法中較為成功的一種。它注重的是“討論”，能夠串聯(lián)學(xué)生間、師生間的互動，有利于實(shí)現(xiàn)教與學(xué)的有機(jī)統(tǒng)一。由于問題導(dǎo)向的鮮明特征，“公共政策分析”教學(xué)不僅要加強(qiáng)公共政策抽象理論的學(xué)習(xí)，而且也要以具體案例加深學(xué)生對真實(shí)政策世界的理解。因此，“公共政策分析”課程所應(yīng)用的小組討論法是指由一定數(shù)量的學(xué)生組成討論小組，在課程教學(xué)要求下按照一定的組織原則對經(jīng)典案例進(jìn)行分析討論，教師圍繞評價(jià)要素給出最終得分的一種教學(xué)模式。教師在進(jìn)行課堂知識點(diǎn)講授之后，指定案例范圍，由學(xué)生自主組織、自主討論，在最后的考核中按照相關(guān)規(guī)定和時(shí)間限制內(nèi)進(jìn)行案例匯報(bào)。教師并不參與具體討論分析，但可為學(xué)生提供相關(guān)幫助及參考意見。學(xué)生在最后案例匯報(bào)中，必須在教學(xué)目標(biāo)的指引下和規(guī)定時(shí)間之內(nèi)，形成一個(gè)完整的案例匯報(bào)，并且按要求在討論過程中必須依據(jù)課堂知識點(diǎn)表述案例應(yīng)用觀點(diǎn)。大學(xué)教育要求充分發(fā)揮學(xué)生學(xué)習(xí)自主性、提高學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性和主動性。但是在教學(xué)中，通常采用的是傳統(tǒng)小組討論形式。傳統(tǒng)小組討論是把全班分成若干小組，在某一個(gè)特定的主題中，組員委任某一個(gè)或幾個(gè)代表發(fā)表自身觀點(diǎn)；或全班為一個(gè)組，進(jìn)行全班討論。多年的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)小組討論有其自身的優(yōu)缺點(diǎn)。其優(yōu)點(diǎn)在于：一是教師在講授知識點(diǎn)之后能夠利用小組討論即時(shí)反饋教學(xué)效果，掃描教學(xué)盲區(qū)；二是能夠調(diào)動課堂氣氛，在互動的氛圍中完成教學(xué)任務(wù)。其缺點(diǎn)一是在小組討論中，教師無法全面了解學(xué)生具體知識點(diǎn)掌握程度，無法照顧到所有學(xué)生。在課堂中主動性強(qiáng)的學(xué)生往往在課堂中經(jīng)常發(fā)言，“發(fā)言權(quán)”容易集中在少數(shù)主動性強(qiáng)的學(xué)生手中。二是在小組討論時(shí)，由于只是給出了選題，容易在討論中出現(xiàn)偏離，甚至出現(xiàn)與主題方向相反的情況，背離教學(xué)目標(biāo)。對比傳統(tǒng)小組討論的優(yōu)缺點(diǎn)，結(jié)合公共政策分析注重問題導(dǎo)向的學(xué)科特點(diǎn)，本文認(rèn)為“公共政策分析”課程教學(xué)中的小組討論應(yīng)與案例分析有機(jī)結(jié)合。兩者的結(jié)合既可吸收傳統(tǒng)小組討論方式的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也充分考慮到公共管理學(xué)科中社會實(shí)驗(yàn)和情景模擬的必要性。

2小組討論法的設(shè)計(jì)

小組討論法基本是按照“理論知識—小組選題—自由討論—展示與評分”的流程進(jìn)行，其目的是能夠達(dá)到促進(jìn)學(xué)生間、師生間的知識交流與夯實(shí)理論基礎(chǔ)的教學(xué)效果。

2.1理論知識的學(xué)習(xí)“公共政策分析”是行政管理、公共事業(yè)管理專業(yè)的學(xué)科基礎(chǔ)課，具有系統(tǒng)性、科學(xué)性和整合性等特征。其教學(xué)目標(biāo)一要系統(tǒng)了解公共政策學(xué)的框架和內(nèi)容體系；二要熟悉公共政策學(xué)的基本原理及公共政策分析的一般方法；三要能夠分析和解決現(xiàn)實(shí)中的公共政策問題�！肮�共政策分析”知識體系不僅包含政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等眾多學(xué)科的理論知識，還包括公共政策分析方法和現(xiàn)實(shí)中的政策問題。教學(xué)目標(biāo)要求教師在教學(xué)中，不僅需要對理論知識進(jìn)行細(xì)致講解，還需要對現(xiàn)實(shí)政策問題進(jìn)行剖析。

2.2討論主題——案例選擇案例的選擇一定要恰當(dāng)并且能夠涵蓋當(dāng)前所學(xué)的知識點(diǎn)，例如，“公共政策分析”課程中案例的選擇基本上應(yīng)遵循“尋找公共政策問題的核心——利益相關(guān)者”的原則。學(xué)生不僅要橫向把握各個(gè)利益相關(guān)者的互動，而且需要縱向把握公共政策的歷史淵源及現(xiàn)實(shí)影響。因此，為了幫助學(xué)生更深入地了解利益相關(guān)者在公共政策中的作用，結(jié)合當(dāng)前的公共政策熱點(diǎn)，小組討論設(shè)計(jì)可選取具有明顯利益相關(guān)者沖突特征的案例。當(dāng)然，不同的案例同時(shí)也決定了小組討論中所需要的知識點(diǎn)與分析方法的側(cè)重點(diǎn)差異。這要求教師在理論的講授及案例素材的準(zhǔn)備中，應(yīng)注重將理論知識和備選案例的分析點(diǎn)有機(jī)結(jié)合。同時(shí)要求教師必須對“公共政策分析”課程進(jìn)行精心的、系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)，并深刻意識到教學(xué)不僅要使學(xué)科知識系統(tǒng)化，更要緊密貼近現(xiàn)實(shí)政策世界，始終將現(xiàn)實(shí)中的公共政策問題作為課程學(xué)習(xí)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

2.3小組自由討論小組自由討論環(huán)節(jié)首先要選擇和確定組員。學(xué)生可以根據(jù)自身意愿組成小組。另外，小組討論成員不宜過多或過少。人少，則可能導(dǎo)致討論不充分，并且在最后小組展示中由于人數(shù)過少而無法充分表達(dá)各個(gè)利益相關(guān)者的訴求；人多，則可能導(dǎo)致組員間意見分歧過大，很難在課后討論中達(dá)成統(tǒng)一意見，無法高效完成任務(wù)。根據(jù)教學(xué)實(shí)踐，每組人數(shù)以4~5人為宜。其次，由于案例側(cè)重于利益相關(guān)者沖突及其協(xié)調(diào)分析，這就要求學(xué)生在自由討論的時(shí)候，應(yīng)透徹分析案例中的不同利益相關(guān)者，并應(yīng)在最后的成果展示中充分表達(dá)所代表的利益相關(guān)者價(jià)值訴求。最后，小組討論的關(guān)鍵在于對案例的熟悉和透徹分析。小組成立之后，首先應(yīng)經(jīng)過集體討論以便對案例有整體把握和完成角色分工，再經(jīng)過個(gè)人相應(yīng)角色的材料準(zhǔn)備，最后對案例進(jìn)行綜合分析以形成最終的小組報(bào)告�！翱偂�分—總”三個(gè)階段，都要求學(xué)生通過集體討論和分工合作，才能取得最終的結(jié)果和形成小組報(bào)告。由于小組自由討論各個(gè)階段皆是學(xué)生的能力體現(xiàn)，教師原則上只提供大致方向及知識點(diǎn)答疑，只起引導(dǎo)作用而不是決定作用。

2.4小組展示與評分小組討論的最后形式可以為辯論或座談會形式。這些形式有利于小組成員角色扮演的呈現(xiàn)和利益訴求的表達(dá)。由于最終的小組報(bào)告展示代表了小組集體學(xué)習(xí)與個(gè)體學(xué)習(xí)的綜合成績，學(xué)習(xí)效果評分應(yīng)包括三個(gè)部分：一是教師對小組的整體表現(xiàn)給予評分；二是對小組內(nèi)的成員個(gè)體表現(xiàn)給予評分；三是小組內(nèi)成員根據(jù)對小組貢獻(xiàn)的大小進(jìn)行排序，教師根據(jù)排序賦予相應(yīng)分值。此外，還需要對課堂講授過程中學(xué)生的理論學(xué)習(xí)表現(xiàn)給予評分。因此，最終的學(xué)習(xí)成績由上述四個(gè)部分構(gòu)成，其中小組討論部分應(yīng)占總成績的80%。小組討論有利于學(xué)生進(jìn)行全面的能力展示，因而小組成果評價(jià)不僅應(yīng)著重對學(xué)生案例分析能力的考查，而且也需重視對組織形式、口頭表達(dá)、隨機(jī)應(yīng)變及課件展示等其他能力的評估。在小組匯報(bào)階段，除了匯報(bào)小組成員的最終報(bào)告，還可以由非小組成員進(jìn)行現(xiàn)場答疑，通過互動增強(qiáng)對案例的理解和強(qiáng)化學(xué)習(xí)效果。

3小組討論法的具體實(shí)踐及效果

3.1小組討論法的具體實(shí)踐共四個(gè)班級參與此次教學(xué)實(shí)踐活動，學(xué)生人數(shù)101人。按照自由組合原則，分成20組，每組4~6人。小組成員依據(jù)抽簽順序決定最后小組陳述順序。評分制度采取綜合評分方法，即總成績由小組整體表現(xiàn)分、組員個(gè)人分、組員互評分、及課堂表現(xiàn)分綜合而成，分別占比重為40%、30%、10%和20%。“公共政策分析”課程小組報(bào)告的教學(xué)目標(biāo)是對政策系統(tǒng)中的政策過程諸環(huán)節(jié)及其系統(tǒng)內(nèi)外諸要素進(jìn)行相關(guān)分析，從而改進(jìn)政策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量。因此，案例需要結(jié)合當(dāng)前的公共政策熱點(diǎn)，同時(shí)具有明顯利益相關(guān)者沖突特征。此次教學(xué)實(shí)踐中共安排了七個(gè)案例供學(xué)生自由選擇：一，云南怒江到底該不該開發(fā)；二，油價(jià)調(diào)整背后的利益博弈；三，房價(jià)為何越調(diào)越漲；四，暴力拆遷何時(shí)休；五，如何牽住“看病難”的牛鼻子；六，汽車限購令傷到了誰；七，柴靜霧霾調(diào)查動了誰的奶酪。

3.2小組討論法的教學(xué)效果參與此次教學(xué)實(shí)踐共計(jì)101人，及格率100%。其中，90分以上（優(yōu)秀）8人，優(yōu)秀率達(dá)7.92%；80~89（良好）39人，良好率達(dá)38.61%；70~79（中等）人數(shù)43人，中等率達(dá)42.57%。教學(xué)成績在一定程度上表明了小組討論法在教學(xué)中取得了一定的成效，肯定了小組討論法在調(diào)動學(xué)生自主學(xué)習(xí)能力及學(xué)科探索能力上具有積極作用。

4總結(jié)