非正常上訪高發(fā)狀況調(diào)研報告

近年來，**縣各項社會事業(yè)高速發(fā)展，人民群眾生活水平不斷提高，黨群關系、干群關系更加融洽，社會日趨和諧。但是，隨著改革開放不斷深化、經(jīng)濟社會加速轉型以及社會利益格局的調(diào)整，各類社會矛盾也不斷出現(xiàn)，引發(fā)了大量的以重復訪、越級訪、群體訪等為表現(xiàn)形式的非正常上訪，嚴重擾亂了該縣正常的信訪秩序和社會政治的穩(wěn)定。下面，就**縣非正常上訪高發(fā)的現(xiàn)狀、原因和對策，談一些粗淺的看法。

一、**縣非正常上訪高發(fā)的現(xiàn)狀

（一）規(guī)模大，參與上訪人數(shù)多。有些上訪群眾認為，人越多越能受到領導和接待單位的重視。因此，僅就某一問題上訪，也極力糾合多人到場，并且在上訪材料上署名、按指印，以示上訪的決心和反映情況的真實。如**縣**鎮(zhèn)中**屯因林地糾紛引發(fā)的集體訪就屬這種情況。

（二）涉及面廣，問題多樣要求高。近幾年來，**縣參加上訪的人員有農(nóng)民、工人、落聘代課教師和復退軍人等等。他們反映的問題，涉及社會的方方面面，有三大糾紛、福利待遇、拆遷補償、就業(yè)要求、處理不公等等。他們提出的要求往往都很高，而且指名要求某某主要領導人接待、要上級領導立刻滿足其高要求等等。

（三）矛盾集中，處理難度大。從**縣這幾年非正常上訪的情況來看，反映的問題主要集中在以下幾方面：三大糾紛問題,對越復退軍人問題,落聘代課教師問題和機構改革人員調(diào)整問題等,這些都是改革和發(fā)展中的“熱點”、“難點”問題，是多種因素造成的，問題的解決受多種因素的制約，牽涉到多個部門、多級政府甚至國務院，處理難度相當大。

（四）撇開基層，越級多頭集體訪。多數(shù)上訪人認為在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本地縣上訪因“官官相護”不會解決問題，往往都越級到市、省乃至北京集體上訪，如**縣的工商局分流人員就多次去北京上訪，落聘代課教師和**鎮(zhèn)**屯村民也多次到市、省上訪。

（五）情緒激動，行為超常重復訪。**縣的非正常上訪中，三大糾紛問題,對越復退軍人問題,落聘代課教師問題和機構改革人員調(diào)整問題都是多種因素促成的，問題的解決也同時受到多種因素的制約，處理難度很大。如果縣政府不滿足其過份要求，上訪一般都會不斷重復。但隨著上訪的次數(shù)越來越多,上訪人付出的金錢、時間和精力就不斷增加，其心中積壓的怨氣也越來越大,情緒容易激動，如果接待和處理的工作人員在方法上稍有不慎，就可能使矛盾激化。

（六）多頭準備，行動具有組織性。隨著上訪的次數(shù)越來越多,上訪人在跟政府有關部門“打交道”的過程中 ，也積累了一些和**縣各級政府有關部門“周旋”的“經(jīng)驗”，為達目的，他們往往想盡辦法，嚴密組織。上訪之前，都會作做比較周密的準備，采取什么方式、達到什么要求，都經(jīng)過開會商討，統(tǒng)一口徑，然后開始行動。

（七）集資上訪，為達目的不惜“血本”。**縣的三大糾紛問題、對越復退軍人問題、落聘代課教師問題和機構改革人員調(diào)整問題等都涉及到多人的利益，為達目的，上訪人一般都會向可能的受益人收取上訪費用，采取集資的方式籌集上訪費用，不斷加大“賭注”，社會隱患不斷加大。

（八）行動詭秘,和政府監(jiān)控人員打“游擊”。對于越級訪，市、區(qū)和國家一級政府通常的做法就是“誰家的孩子誰抱回”。于是，迫于上級領導的壓力，負責“抱回自家孩子”的工作人員，不得以委屈求全，連哄帶騙，軟硬兼施，使出渾身解數(shù)將“自家孩子抱回”�？梢哉f，負責“抱回自家孩子”的工作人員在“抱回自家孩子”的過程中吃盡了苦頭、受夠了“自家孩子”的怨氣。因此，為免受到上級領導機關“抱回自家孩子”的苦，對相當一部分基層信訪問題的處理就不得已采取強壓、妥協(xié)、哄騙、盯梢跟蹤、截訪等法治以外甚至違法的方法。而另一方面，上訪人員為了避開政府的盯梢跟蹤和截訪，也往往采取一些聲東擊西、放“煙幕彈”的方法和政府“周旋”，以對付政府的監(jiān)控和截訪，行動非常詭秘。

（九）人員復雜,有跨地區(qū)串聯(lián)傾向。一些非正常上訪人認為，上訪人數(shù)越多，政府的壓力越大，就越會引起領導的重視。因此，為使上訪能達到目的，他們把目光投向了外縣、甚至外省，和 外縣、外省的具有相同訴求的上訪人串聯(lián)起來。如我縣對越復退軍人和市場中心的分流人員就屬此情況。應引起上級領導的足夠重視。

二、**縣非正常上訪高發(fā)的原因

（一）矛盾多發(fā)的社會轉型期是**縣非正常上訪高發(fā)的內(nèi)因。**縣在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的過程中，舊體制弊端依然存在，新的體制還沒有完全健全，有些改革配套措施明顯滯后，隨著改革的不斷深入，原有的分配格局被打破，利益重新進行調(diào)整分配，導致出現(xiàn)許多新的矛盾，在新矛盾不斷出現(xiàn)，而體制機制特別是解決矛盾的體制機制還不健全的條件下，就引發(fā)了大量的非正常上訪。

（二）部分基層政府及其工作人員工作作風、工作方法和工作責任心等自身方面存在的問題是**縣非正常上訪高發(fā)的誘因。首先，一些基層干部不重視初訪，態(tài)度生硬，方法簡單，或不負責任地躲避、推諉、敷衍或者搪塞，想方設法推過本界任期，使本應及時解決的問題長期得不到解決，導致矛盾升級，范圍擴大，簡單問題復雜化。其次，一些基層干部工作作風不踏實，脫離群眾，官僚衙門作風嚴重，缺乏為民服務的思想，甚至在執(zhí)法過程中不依法、不依程序，態(tài)度粗暴，傷害群眾的感情。還有的基層干部違反黨紀國法，在生活作風等方面也存在各種問題，影響了黨和政府在人民群眾中的形象和威信。導致部分群眾不相信基層政府，有問題寧可越級到上級有關部門反映。因此，引發(fā)了大量的非正常上訪。。

（三）信訪制度自身的缺陷是**縣非正常上訪高發(fā)的外因。盡管通過信訪也使柳城縣不少的社會矛盾得到解決，但市場經(jīng)濟發(fā)展到今天，仍然沿用計劃經(jīng)濟時代的政治手段而不用法律手段來處理社會矛盾，存在著很大的弊端。事實上，隨著一個個的信訪人通過信訪解決了自己的問題，不但使信訪辦（局）已經(jīng)由以前的收集和傳達民意的一項制度變成了現(xiàn)在的一個不折不扣的司法行政機構，而且還使許多矛盾糾紛當事人寧可到信訪部門重復訪、越級訪、群體訪也不愿到法院、公安、紀委、監(jiān)察等部門提出訴求和反映問題，“寧信訪而不信法”。因此，造成大量的社會矛盾涌向信訪渠道，引發(fā)大量的非正常上訪。

（四）群眾民主意識增強與法制觀念淡薄的矛盾是**縣非正常上訪高發(fā)的另一個重要外因 。改革開放以來，**縣各界黨委政府帶領全縣人民全力推進物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的建設，各項社會事業(yè)高速發(fā)展，人民群眾生活水平不斷提高，群眾的民主意識逐步增強，對民主的要求越來越高，對切身利益、權益保護方面的法律政策也了解不少。特別是隨著**縣廣播電視事業(yè)的發(fā)展，人與人之間的空間距離不再那么遙遠，群眾從各類新聞媒體上也經(jīng)常了解了國內(nèi)甚至國外的一些維權方面的信息和案例，但由于自身文化、法律素質(zhì)不高，往往斷章取義，知其一不知其二，知其然不知其所以然，權益方面了解的多，義務方面了解的少，當利益出現(xiàn)沖突時，沒能在法律的框架內(nèi)提出訴求和尋求解決，而往往熱衷于能對**縣各級領導施加壓力的重復訪、越級訪、群體訪等方式，從而導致非正常上訪的頻繁發(fā)生。

（五）信訪工作格局的不適應，是**縣非正常上訪高發(fā)的又一個重要外因。

當前，我國的人均gdp已經(jīng)突破1000美元，社會經(jīng)濟快速發(fā)展，但各種人民內(nèi)部矛盾也不斷出現(xiàn)，**縣也不例外。同時，一個社會問題往往牽涉到多級地方政府和多個職能部門，這在客觀上就要求各級政府、各部門共同參與解決社會矛盾，共同參與信訪工作，應當建立起齊抓共管、上下聯(lián)動處理信訪問題的工作格局。矛盾發(fā)生在基層，但解決矛盾的責任不光在基層，上級政府及其領導同樣也有幫助基層政府解決矛盾的責任和義務。但是，一些上級領導，不深入基層，不了解具體問題，理論一大堆，基層實踐經(jīng)驗非常匱乏，群眾到上面上訪，沒有幫助基層化解矛盾的能力和責任，只是一句話對付：誰家的孩子誰抱回。此外，信訪法規(guī)與實際工作中對違法信訪行為的打擊處理不力，在客觀上也助長了群眾的非正常上訪。20xx年實施的《信訪條例》的第二十條雖然對群眾信訪行為明確規(guī)定了“六個不得”，但如果違反該“六個不得”后如何處理，《信訪條例》又沒有明確具體的規(guī)定，和《治安管理處罰法》、《刑法》等法律法規(guī)銜接不上。導致在實際工作中，對絕大部分的非正常上訪行為無打擊處理的法律依據(jù)，客觀上助長了上訪群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思想。因此，很多上訪者通過非正常上訪源源不斷、一浪高過一浪地向各級領導施加壓力，而且越演越烈。因此，這種信訪工作格局的不適應，是形成非正常上訪的重要外因。

三、遏止**縣非正常上訪高發(fā)的對策

（一）在對待信訪工作的觀念方面，要牢固樹立三種理念。一要樹立“信訪工作是構建和諧**的基礎工程”的大局理念，改過去那種“就信訪抓信訪”的傳統(tǒng)工作思路，以全新的思維和理念，“跳出信訪看信訪”、“跳出信訪抓信訪”，變被動接訪為主動排查，變“群眾上訪”為“干部下訪”，及時化解上訪苗頭，確保**縣重點工程和招商引資項目的順利推進。二要樹立“信訪工作必須依法辦事”的法治理念，堅持“雙向規(guī)范”原則，既依法規(guī)范信訪人的行為，也依法規(guī)范信訪工作人員的行為。一方面，縣司法局等職能部門要在社會上大力宣傳《信訪條例》等信訪工作法律法規(guī)，使廣大群眾增強依法上訪的法律意識。另一方面，人勞局和司法局要組織全縣干部職工學習《信訪條例》等信訪工作法律法規(guī)，做到依法接訪，更重要的是要懂得如何對違法上訪行為人進行說服教育和保存證據(jù)以配合公檢法等職能部門依法打擊處理違法上訪行為人。三要樹立“信訪工作必須以民為本”的責任理念，在工作目標上，注重解決群眾切身利益問題。建議在全縣干部職工隊伍中開展“假如我是一個信訪人”的大討論，教育全縣廣大干部職工換位思考，克服“衙門”作風 ,防止矛盾激化 、引發(fā)新的上訪。

（二）在接待信訪人工作方面，主要縣領導定期接訪、靈活約訪、擇機回訪，教育感化上訪群眾。從**縣的上訪情況來看，絕大多數(shù)上訪人都點名要求某某縣領導親自接見，此舉略顯過分但不無道理，一些基層干部的推委、搪塞已經(jīng)使上訪人倍感麻木，于是，“大領導講話算數(shù)、可解決問題”便成為上訪人認定的死理，在此情形之下如主要縣領導仍不出面接訪穩(wěn)住上訪人的情緒，越級上訪便成為必然。因此，主要縣領導要定期接訪、定期了解**縣信訪工作狀況、定期穩(wěn)定上訪人情緒，也等于攔住了上訪人到柳赴邕進京上訪的步伐。如果主要縣領導因工作繁忙一時未能接訪，也可靈活約定時間接訪。總之，要想方設法“接”住“訪”，不能再“訪”外溜。此外，對一些重復訪對象，主要縣領導可定期或在一些敏感時期擇期回訪，充分體現(xiàn)政府關心群眾、解決問題的誠意。另外，信訪辦的工作主要是分流信訪件，只是一個分流信訪問題的機構，而不是解決問題的機構，對于信訪問題，特別是一些重大的信訪問題，沒有主要縣領導的決策是沒能解決的。對于上訪人，光是攔訪、截訪，千方百計考慮如何不給其上訪，而不是考慮如何幫助上訪人解決問題，純屬舍本求末，治表而不治本。當然，有些上訪人反映的問題，如對越復退軍人問題和工商局分流人員問題，上訪人本身也知道縣一級政府是無力解決的，屬“心有余而力不足”，但如果主要縣領導做好解釋工作，講明難處，表現(xiàn)出誠意和姿態(tài)、安撫工作做到家，相信絕大多數(shù)的上訪人也會理解。

（三）在社會矛盾的解決渠道方面，要加強法律援助司法救助工作，降低矛盾糾紛當事人的訴訟成本，使其“信法”而不“信訪”。在平時的工作中，有些信訪矛盾往往能夠通過人民調(diào)解、行政執(zhí)法以及訴訟等在法制的框架內(nèi)得到妥善解決。但是，由于信訪渠道解決社會矛盾既不要訴訟費，又不要代理費，甚至可以滿足其不合法不合理不合情的要求。因此，信訪當事人寧愿選擇信訪而不愿意進行訴訟。為此，建議縣司法局結合**縣實際，降低法律援助門檻，擴大援助范圍，把信訪問題引導到正常的司法框架內(nèi)解決。與其花錢買平安在個案上，不如花錢買平安在制度建設上，同樣是花錢買平安但二者的社會效果完全不一樣。

（四）在干部隊伍的建設方面，要努力建設一支高素質(zhì)的政府公職律師隊伍。 當前**縣各級政府機關中缺少訴訟類律師，更缺少熟悉行政法律法規(guī)的非訴訟類律師。由于政府的絕大多數(shù)法律事務都涉及到非訴訟業(yè)務，因此，建議縣政府采取切實有效措施，留住柳城縣機關中這類專業(yè)技術人才，并加快政府律師隊伍的培養(yǎng)，或在目前人員緊缺的情況下可以通過國家雇員的辦法招聘社會律師，此外還可吸收具有豐富實踐經(jīng)驗的法律工作者以應不時之需。要盡快形成這樣的政府律師階層，要人盡其才，物盡其用，涉及到各類實體法和程序法的信訪問題盡可能讓專業(yè)人員去處理，充分發(fā)揮專業(yè)技術人員的作用，避免一些不懂法律的官員犯低級錯誤，從而引起矛盾激化、引發(fā)更多的重復訪、越級訪、群體訪。

（五）在政府自身建設方面 ，要樹立政府良好的公信力。當前**縣大多數(shù)信訪人吃準了政府要維護穩(wěn)定的“軟肋”， “大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的手段在實踐中屢試不爽，并為更多的信訪人所效仿，帶來了很大的社會負面效應。這實際上是政府在處理信訪問題上的誠信缺失，進而影響到其對社會的管理，從實踐來看，我們已為此付出了不少的代價。建議縣委政府今后要增強政務的透明度，要通過建立政府網(wǎng)站、建立新聞發(fā)言人制度、設立專門負責接待百姓的查閱、咨詢信息公開機構等方式，提高政府的公關能力。政府處理任何事情必須以事實為依據(jù)以法律為準繩，不能失信于民，在決策科學化民主化的前提下說一不二，避免出爾反爾。對于老實的人不能讓其吃虧，會吵會鬧的不能使其占便宜，不能讓會哭的孩子多吃奶的現(xiàn)象發(fā)生。要維護政府的信譽，樹立政府坦率、坦白、坦然的品質(zhì)，重塑政府的公信力。

（六）在打擊處理方面，強化依法治訪，一旦時機出現(xiàn)，馬上殺雞敬猴，果斷依法采取多種措施打擊非正常上訪的違法犯罪嫌疑人。對絕大部分的非正常上訪行為無打擊處理的法律依據(jù)，客觀上助長了上訪群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思想，導致**縣重復訪、越級訪、群體訪等非正常上訪的頻繁發(fā)生。但是，也不是所有的非正常上訪都沒有打擊處理的法律依據(jù)，對于一些違反《治安管理處罰法》和《刑法》的多次非正常上訪的、屢教不改的違法犯罪嫌疑人，要果斷按照如下規(guī)定依法予以打擊，殺雞敬猴，震懾其他重復訪、越級訪、群體訪等非正常上訪人員，以改變**縣非正常上訪越演越烈的尷尬局面。

1、有下列行為之一，擾亂機關單位秩序，致使工作不能正常進行，尚未造成嚴重損失的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款，（但如果行為人的擾亂行為經(jīng)有關人員勸阻后，停止擾亂行為，沒有造成影響和損失的，則可以不予處罰。）

（1）在機關單位內(nèi)砸辦公用具、物品、門窗等物；

（2）擅自封閉機關單位的出入通道；

（3）占據(jù)辦公室等工作場所；

（4）在機關單位內(nèi)起哄、鬧事、辱罵；

2、非法攜帶槍支、彈藥或者匕首等國家規(guī)定的管制器具的，處五日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處警告或者二百元以下罰款。

3、公然侮辱他人的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。

4、非法限制他人人身自由的，處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上一千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款。

5、毆打他人或者故意傷害他人身體造成輕微傷害的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。故意傷害他人身體造成輕傷以上傷害的，依法追究刑事責任。

6、聚眾擾亂黨政機關的正�；顒�，情節(jié)嚴重，致使工作無法進行，給國家和社會造成嚴重損失的，，對首要分子和其他積極參加人員，以聚重擾亂社會秩序罪追究其刑事責任。

7、聚眾沖擊國家機關，致使國家機關工作無法進行，造成嚴重損失的，對首要分子和其他積極參加人員，以聚眾沖擊國家機關罪追究其刑事責任。

8、聚眾堵塞交通或者破壞交通秩序，情節(jié)嚴重的，對首要分子以聚眾擾亂交通秩序罪追究其刑事責任。

9、舉行集會、游行、示威，未依照法律規(guī)定申請或者申請未獲許可，或者未按照主管機關許可的起止時間、地點、路線進行，又拒不服從解散命令，嚴重破壞社會秩序的，對集會、游行、示威的負責人和直接責任人員，以非法集會、游行、示威罪追究其刑事責任。

10、對于一些非正常上訪的干部職工，如沒能追究其行政刑事責任，還可以從組織人事的角度對其進行處理。如因上訪導致曠工達到一定的期限，可辭退或解除勞動關系等。

1、“以其人之道還治其人之身”。針對蓄意選擇在“兩會”或其他重大活動期間上訪給各級領導施加壓力的擇機訪現(xiàn)象，政府有關部門也可以在“兩會”或其他重大活動的前幾天，安排人員對一些非正常上訪的骨干份子、頑固份子暗中盯梢，一旦發(fā)現(xiàn)其有賭博、無證駕駛機動車輛、醉酒駕駛機動車輛等日常當中容易出現(xiàn)的違法行為的，立即報告公安機關對其進行查處�；蛘吒鶕�(jù)具體情況，想方設法對其本人或家屬施加一些行政上的、訴訟上的、農(nóng)業(yè)上的、經(jīng)濟上的壓力。當然，采取這些非常規(guī)的方法和手段，一定要做好保密工作，不能放上“桌面”，且必須在法律的范圍內(nèi)操作。

2、如非正常上訪人員舉行集會（聚集于露天公共場所，發(fā)表意見、表達意愿的活動）、游行（在公共道路、露天公共場所列隊行進、表達共同意愿的活動）、示威（在露天公共場所或者公共道路上以集會、游行、靜坐等方式，表達要求、抗議或者支持、聲援等共同意愿的活動）有下列情形之一的，公安機關可以對其負責人和直接責任人員處以警告或者十五日以下拘留：

（一）未依照本法規(guī)定申請或者申請未獲許可的；

（二）未按照主管機關許可的目的、方式、標語、口號、起止時間、地點、路線進行，不聽制止的。

3、如非正常上訪人員非法舉行集會、游行、示威或者在集會、游行、示威進行中出現(xiàn)危害公共安全或者嚴重破壞社會秩序情況的，人民警察有權立即予以制止。對不聽制止，需要命令解散的，應當通過廣播、喊話等明確方式告知在場人員在限定時間內(nèi)按照指定通道離開現(xiàn)場。對在限定時間內(nèi)拒不離去的，人民警察現(xiàn)場負責人有權依照國家有關規(guī)定，命令使用警械或者采用其他警用手段強行驅散；對繼續(xù)滯留現(xiàn)場的人員，可以強行帶離現(xiàn)場或者立即予以拘留。

（七）在接待信訪的方式方面，嘗試請求有關上級,組織開展上下級聯(lián)合接訪，以緩解到*赴*進京上訪的壓力。上訪人之所以屢屢越級上訪，就是不相信當?shù)卣�府，認為只有上級政府才能解決問題、滿足其要求。因此，如果能夠請求上級有關部門和**縣政府一起聯(lián)合接訪，可以使**縣政府的熟悉情況和上級有關部門的政策權威結合起來，使對上訪人的解釋說服教育工作更加有說服力。同時，如果上訪人不再越級上訪，對上級政府來講，也減少了他們的麻煩。因此，我們可以嘗試請求上級有關部門，組織開展上下級聯(lián)合接訪，以緩解到*赴*進京上訪的壓力，如果這樣，不論是對**縣政府來講，還是對上級政府來講都有百利而無一害。

（八）迅速建立**縣矛盾糾紛調(diào)處指揮中心，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，聯(lián)手互動。**縣政法委應當充分發(fā)揮協(xié)調(diào)職能，以自身為主，結合實際從公、檢、法、司、處糾等部門抽出骨干力量，組建經(jīng)常性處理上訪工作指揮中心，統(tǒng)一指導、協(xié)調(diào)，指揮各部門依法、公正、及時地處理非正常上訪案件；定期督促、檢查工作落實情況；上傳下達處理信息，重視信息傳送、反饋，以便上級機關及時了解情況，科學決策。同時，指揮中心可以定期組織召開聯(lián)席會議，通報前期非正常上訪問題處理情況，總結分析存在問題；集中研究解決重大、疑難、熱點且有爭議的非正常上訪問題，安排部署今后工作，確保此項工作有效進行。