黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念成為區(qū)分其與黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)不成文規(guī)定的一個(gè)基本指標(biāo)，但制定主體不充分、表現(xiàn)形式不科學(xué)、制定目的不明確的缺陷難以達(dá)到作為區(qū)分指標(biāo)的基本要求，不能滿足黨內(nèi)規(guī)范性文件自身理論發(fā)展的客觀需要，本站今天為大家精心準(zhǔn)備了黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念、屬性、定位,希望對(duì)大家有所幫助!

　　黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念、屬性、定位

　　一、 黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念

　　《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《備案規(guī)定》)第2條對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念①作了權(quán)威界定，明確了規(guī)范性文件的制定主體、表現(xiàn)形式和范圍內(nèi)容，體現(xiàn)了規(guī)范性文件的基本特征，一定時(shí)期內(nèi)方便和滿足了人們對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件的認(rèn)知和了解，提高了黨內(nèi)外對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件的接受度與認(rèn)同感。但文本化的概念總是滯后于不斷發(fā)展變化的社會(huì)實(shí)踐，正如西方法諺所說(shuō)：“法律一經(jīng)制定就是一部千瘡百孔的法律。”法律一經(jīng)制定出來(lái)，就已經(jīng)過(guò)時(shí)，對(duì)于“定型”的概念同樣面臨實(shí)踐的檢驗(yàn)，需要通過(guò)不斷的修正才能做到與時(shí)代發(fā)展同步，而事實(shí)證明帶有“時(shí)代”烙印的概念才是科學(xué)的和有價(jià)值的。根據(jù)人們對(duì)于科學(xué)概念的一般理解，普遍認(rèn)為“科學(xué)的概念要求反映出一個(gè)事物得以區(qū)別于其他事物的本質(zhì)特征”[1](P17)。因此，較為科學(xué)的黨內(nèi)規(guī)范性文件概念應(yīng)突出反映規(guī)范性文件的特質(zhì)與特性，而這種特質(zhì)與特性因通過(guò)概念中的具體內(nèi)容予以體現(xiàn)。反觀《備案規(guī)定》第2條規(guī)定的規(guī)范性文件的概念，與科學(xué)概念的要求進(jìn)行“對(duì)表”，發(fā)現(xiàn)此概念與科學(xué)概念之間仍有較大差距。

　　(一)黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體涵蓋不全、不明確

　　實(shí)踐中，省級(jí)以下黨委出于工作的需要，制定了大量的重要文件，如中共安徽寧國(guó)市委印發(fā)的《黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作實(shí)施方案的通知》、中共石家莊市委制定的《關(guān)于全市開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的實(shí)施方案》，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定條例》)判斷上述文件不屬于黨內(nèi)法規(guī)，而除了制定主體，以上兩個(gè)文件均符合作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的一般要求根據(jù)《備案規(guī)定》第2條規(guī)定，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體不包括省級(jí)以下黨委，但以上兩文件的制定內(nèi)容和制定形式均符合概念中規(guī)定的作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的兩個(gè)重要條件，其中方案的表現(xiàn)形式可以納入“意見、通知等重要文件”中“等”的范疇。。如果將上述兩個(gè)文件作為黨內(nèi)規(guī)范性文件對(duì)待，既填補(bǔ)了黨內(nèi)規(guī)范性理論發(fā)展上的空白，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的統(tǒng)一，也可避免大量的重要文件游離于《備案規(guī)定》的監(jiān)督之外。除此之外，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”，深圳已經(jīng)開始試點(diǎn)，并制定了五部黨內(nèi)法規(guī)分別是《中國(guó)共產(chǎn)黨深圳市街道工作委員會(huì)工作規(guī)則(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨深圳市社區(qū)委員會(huì)工作規(guī)則(試行)》《深圳市社會(huì)組織黨的建設(shè)工作規(guī)定(試行)》《黨支部書記履行黨建工作職責(zé)考核辦法(試行)》《建立健全糾正“四風(fēng)”長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)定(試行)》。

　　為了更好地貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)，充分調(diào)動(dòng)這些地方黨委黨建工作的積極性和主動(dòng)性，可以探討是否需要制定黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行配套，賦予以上主體規(guī)范性文件的制定權(quán)。

　　另外，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)規(guī)定，組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)等黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，如中央全面依法治國(guó)委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在司法部。又依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《機(jī)關(guān)條例》)第14條規(guī)定：“黨委辦事機(jī)構(gòu)是協(xié)助黨委辦理某一方面重要事務(wù)的機(jī)構(gòu)，一般是指黨委為加強(qiáng)跨領(lǐng)域、跨部門重要工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)而設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的綜合性服務(wù)工作，可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定履行特定管理職責(zé)。”那么黨委辦事機(jī)構(gòu)在工作中是否享有黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán)?作為設(shè)立黨委辦事機(jī)構(gòu)的中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能否制定黨內(nèi)規(guī)范性文件?第一個(gè)問(wèn)題需結(jié)合《機(jī)關(guān)條例》第13條和第14條的規(guī)定做出回答，根據(jù)“常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定履行特定管理職責(zé)”判斷，常設(shè)機(jī)構(gòu)在有關(guān)規(guī)定授權(quán)的情況下即享有一定的管理職責(zé)，被賦予相對(duì)獨(dú)立的管理職能，行使一定的決策權(quán)，而決策往往是以制發(fā)黨內(nèi)重要文件的形式作為載體，此時(shí)常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)享有黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán);但辦事機(jī)構(gòu)在沒有履行特定管理職責(zé)時(shí)不能作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體，不享有黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán)。第二個(gè)問(wèn)題是《改革方案》出臺(tái)之前，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組作為中央全面深化改革委員會(huì)的前身，在一定時(shí)期一定領(lǐng)域制定公布了一批重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件，如中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)的《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見》《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》�！陡母锓桨浮吠ㄟ^(guò)后中央全面深化改革委員會(huì)仍是黨內(nèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)且承擔(dān)了更加重要且重大的決策工作，基于工作的需要以及為降低因機(jī)構(gòu)變動(dòng)帶來(lái)的規(guī)范性文件權(quán)威性受損、穩(wěn)定性下降的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)將改革后決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的黨內(nèi)規(guī)范性文件制定權(quán)予以保留并延續(xù)。

　　除議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)以外，黨委根據(jù)工作的需要，派出對(duì)某一特定領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)關(guān)，擔(dān)任受派出單位(領(lǐng)域)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，一般指黨的工作委員會(huì)，簡(jiǎn)稱“黨工委”。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》第35條規(guī)定，中央和省級(jí)的黨和國(guó)家機(jī)關(guān)必須設(shè)置機(jī)關(guān)黨工委，市級(jí)單位可以根據(jù)需要設(shè)置機(jī)關(guān)黨工委�！稒C(jī)關(guān)條例》第11條規(guī)定，黨的工作機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)包括五項(xiàng)，其中第(二)項(xiàng)規(guī)定，研究部署職責(zé)范圍內(nèi)的工作，按照規(guī)定制發(fā)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，抓好組織實(shí)施和督促落實(shí)。也就是說(shuō)，依據(jù)《機(jī)關(guān)條例》授權(quán)，黨工委具備黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán)。

　　黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念、屬性、定位

　　一、黨內(nèi)規(guī)范性文件概念的不同說(shuō)法及其不足

　　關(guān)于“何謂黨內(nèi)規(guī)范性文件”，目前人們從不同角度認(rèn)識(shí)并形成了多種說(shuō)法，其中影響最為廣泛的應(yīng)當(dāng)為以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《備案規(guī)定》)為代表提出的“備案論”(2023年中共中央印發(fā)修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。但如無(wú)特別說(shuō)明,下文所稱《備案規(guī)定》均指2023年6月4日中共中央批準(zhǔn)、中共中央辦公廳發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》)�！秱浒敢�(guī)定》第二條規(guī)定，黨內(nèi)規(guī)范性文件是指“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過(guò)程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件”，并從正面列舉和負(fù)面排除兩方面界定其內(nèi)容范圍。此外，與《備案規(guī)定》一同印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定條例》)第五條規(guī)定，黨內(nèi)規(guī)范性文件“一般不用條款形式表述”�？梢哉f(shuō)，這是黨中央首次就黨內(nèi)規(guī)范性文件概念作出的規(guī)范界定，奠定了后來(lái)人們關(guān)于黨內(nèi)規(guī)范性文件的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。以此規(guī)范界定為基本框架，不同地區(qū)對(duì)地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體、制定內(nèi)容、名稱類型、表述形式等作出略微調(diào)整。有學(xué)者概括指出，黨內(nèi)規(guī)范性文件是“各級(jí)黨組織制定出臺(tái)的旨在規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的決議、決定、意見、通知等”。

　　除上述“備案論”以外，一些學(xué)者還從其他角度嘗試對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行界定。“比較論”將黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行比較分析，認(rèn)為黨內(nèi)規(guī)范性文件是“由黨組織制定的，除黨內(nèi)法規(guī)以外的能夠反復(fù)適用并具有普遍約束力的行為規(guī)范”;與黨內(nèi)法規(guī)在“制定主體、名稱、表述形式、審批程序和效力等級(jí)上”存在明顯區(qū)別;通過(guò)比較揭示了黨內(nèi)規(guī)范性文件具有靈活性和適應(yīng)性特點(diǎn)。 “體系論”中有學(xué)者從構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系角度，將黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體擴(kuò)展至各級(jí)黨組織，排除無(wú)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨組織制定的“規(guī)則”“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”等規(guī)范;有學(xué)者從國(guó)家治理角度出發(fā)，將黨內(nèi)規(guī)范性文件分為兩類：一是“黨的主張類文件”，由黨的中央組織制定;二是“備案類文件”，包括沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨組織制定的制度，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門在工作中制定的僅適用于本系統(tǒng)或本部門的制度。

　　由上可知，圍繞黨內(nèi)規(guī)范性文件概念，目前形成的“備案論”“比較論”“體系論”分別體現(xiàn)著人們對(duì)于黨內(nèi)規(guī)范性文件的不同維度思考，具有一定價(jià)值意義，但客觀來(lái)說(shuō)這些說(shuō)法并沒有很好地回答“何謂黨內(nèi)規(guī)范性文件”，黨內(nèi)規(guī)范性文件概念化依舊任重道遠(yuǎn)。首先，“備案論”僅從特定范圍備案工作角度來(lái)界定黨內(nèi)規(guī)范性文件本身會(huì)存在視野局限的問(wèn)題，這導(dǎo)致黨內(nèi)規(guī)范性文件在制定主體、制定內(nèi)容等方面表現(xiàn)出明顯的層級(jí)差異性和地區(qū)差異性，割裂了黨內(nèi)規(guī)范性文件概念的統(tǒng)一和完整。此外，“備案論”本身包含了很多自相矛盾的概念要素，直接導(dǎo)致黨內(nèi)規(guī)范性文件的特征難以統(tǒng)一，例如黨內(nèi)規(guī)范性文件與同一主體制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力關(guān)系不明，存在高于、等同、低于三種可能情形等;地方層面既有條款形式的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，又有非條款形式的決定、決議、意見、通知等等。其次，“比較論”雖然通過(guò)與黨內(nèi)法規(guī)的比較揭示出了黨內(nèi)規(guī)范性文件的重要特征，但是這種比較實(shí)際上還是主要建立在“備案論”認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上，回避了對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件概念內(nèi)涵和外延的直接釋明。最后，“體系論”可以說(shuō)在一定程度上認(rèn)識(shí)到“備案論”內(nèi)含復(fù)雜矛盾要素之概念問(wèn)題，但是如果僅僅停留在從表述形式上分離出條款式規(guī)范，或者從內(nèi)容方面揭示目前黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)有兩種效力關(guān)系，這仍然只是停留在黨內(nèi)規(guī)范性文件概念界定的“外圍探尋”而非“深入本質(zhì)”。

　　綜上所述，當(dāng)前“備案論”既是實(shí)務(wù)工作中普遍使用的黨內(nèi)規(guī)范性文件概念，同時(shí)也是學(xué)理層面認(rèn)識(shí)黨內(nèi)規(guī)范性文件的重要參照。故而，本文主要針對(duì)“備案論”之不足，分析黨內(nèi)規(guī)范性文件概念化阻滯因素，并嘗試從學(xué)理角度限縮黨內(nèi)規(guī)范性文件的類型，修正“備案論”之概念不足，以推進(jìn)黨內(nèi)規(guī)范性文件概念化進(jìn)程。

　　二、基于“備案論”兜底功能定位的黨內(nèi)規(guī)范性文件概念化誤區(qū)

　　目前的黨內(nèi)規(guī)范性文件概念難以科學(xué)準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和界定，其間原因固然很多，但根本原因在于人們未深刻認(rèn)識(shí)到“備案論”的兜底功能定位考量，并且在這種思維慣性下，黨內(nèi)規(guī)范性文件被“天然”地賦予了一些復(fù)雜矛盾的要素。

　　(一)“備案論”的兜底功能定位

　　由于人們對(duì)法律問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和預(yù)測(cè)有限，“在立法時(shí)預(yù)留某種‘口袋’以作兜底，是保持法律靈活性和穩(wěn)定性的最佳選擇”。黨內(nèi)規(guī)范性文件的“備案論”正是一個(gè)在映射黨內(nèi)規(guī)范上發(fā)揮兜底功能的概念，將“黨內(nèi)法規(guī)”概念沒有包括的、難以包括的或者目前預(yù)測(cè)不到的黨內(nèi)規(guī)范都包含入內(nèi)。這點(diǎn)可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行佐證：一是《備案規(guī)定》的制定目的�！秱浒敢�(guī)定》第一條明確指出，制定《備案規(guī)定》的目的是為了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。由此可知，黨內(nèi)法規(guī)制度體系中所有規(guī)范都應(yīng)當(dāng)納入備案范圍，包括“黨內(nèi)法規(guī)”和“黨內(nèi)規(guī)范性文件”兩種規(guī)范類型。但根據(jù)《制定條例》規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)”概念的內(nèi)涵和外延已經(jīng)明確，專指特定黨組織制定的以黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則命名的七類規(guī)范。這意味著備案工作中，除“黨內(nèi)法規(guī)”以外的所有規(guī)范，都只能以“黨內(nèi)規(guī)范性文件”的名義進(jìn)行備案，“黨內(nèi)規(guī)范性文件”在備案工作中要發(fā)揮概念上的兜底功能。二是《備案規(guī)定》的定義規(guī)定�！秱浒敢�(guī)定》第二條在定義黨內(nèi)規(guī)范性文件時(shí)多處采用兜底條款表述，比如“決議、決定、意見、通知等文件”“等方面的重要文件”“其他不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的文件”，這些用語(yǔ)模糊了“黨內(nèi)規(guī)范性文件”概念的外延，進(jìn)而為該概念發(fā)揮兜底功能預(yù)留了很大的解釋空間。三是“黨內(nèi)規(guī)范性文件”概念的實(shí)際使用情況。與“黨內(nèi)法規(guī)”概念的封閉性、排他性不同，“黨內(nèi)規(guī)范性文件”概念具有很強(qiáng)的開放性和相容性。除了中央及其各部門，不同地區(qū)的各級(jí)黨委(部門)對(duì)其制定的黨內(nèi)規(guī)范統(tǒng)稱為“黨內(nèi)規(guī)范性文件”，即實(shí)踐中除黨內(nèi)法規(guī)以外的所有黨內(nèi)規(guī)范都可以被納入黨內(nèi)規(guī)范性文件概念下進(jìn)行稱呼，類型多元化。

　　(二)兜底功能定位下黨內(nèi)規(guī)范性文件的四種效力關(guān)系現(xiàn)實(shí)

　　在“備案論”的兜底功能定位基礎(chǔ)上，按照效力關(guān)系梳理現(xiàn)有黨內(nèi)規(guī)范性文件，可以進(jìn)一步總結(jié)出四種具有明顯不同特征的黨內(nèi)規(guī)范性文件類型。

　　一是效力高于黨內(nèi)法規(guī)的“黨的主張類文件”。黨的主張類文件一般體現(xiàn)為決定、決議、意見、報(bào)告等，代表特定時(shí)期黨的重大事項(xiàng)的決策部署以及黨的路線方針政策，并通過(guò)推動(dòng)國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋過(guò)程進(jìn)而轉(zhuǎn)化為行為規(guī)范，權(quán)威性高、約束力強(qiáng)。例如，《制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體已作出明確規(guī)定，但中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”，2023年5月中共中央發(fā)布決定在沈陽(yáng)、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個(gè)城市開展黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作，推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制定主體的擴(kuò)容變革，故而對(duì)此意見顯然不能以“違規(guī)”論之。

　　二是效力等同于黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)解釋。黨內(nèi)法規(guī)解釋是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)作出的規(guī)范解釋，可以“解釋”“答復(fù)”“批復(fù)”等進(jìn)行命名，同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力。但實(shí)踐中部分黨內(nèi)法規(guī)解釋混入了黨內(nèi)規(guī)范性文件當(dāng)中。例如在中共中央辦公廳法規(guī)局主編的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月——2023年12月)》中，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定〉幾個(gè)問(wèn)題的說(shuō)明》目前雖劃屬在黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念范疇，但就其內(nèi)容實(shí)質(zhì)而言應(yīng)屬于黨內(nèi)法規(guī)解釋。

　　三是效力低于黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施和探索類規(guī)范。前者是對(duì)實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)等上位規(guī)定作出具體規(guī)范、工作部署、組織領(lǐng)導(dǎo)等實(shí)施性規(guī)定，例如《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》;后者是在制定黨內(nèi)法規(guī)條件尚不成熟情形下，根據(jù)有關(guān)政策精神作出的管黨治黨探索性制度安排，待條件成熟后再依規(guī)制定黨內(nèi)法規(guī)，例如在黨務(wù)公開條例制定前出臺(tái)《關(guān)于黨的基層組織實(shí)行黨務(wù)公開的意見》以進(jìn)行立規(guī)經(jīng)驗(yàn)的探索和積累。

　　四是地方層面按照表述形式可進(jìn)一步區(qū)分為“類黨內(nèi)法規(guī)”和“黨內(nèi)規(guī)范性文件”，并且在效力上同一主體制定的類黨內(nèi)法規(guī)一般高于黨內(nèi)規(guī)范性文件。所謂類黨內(nèi)法規(guī)，是指無(wú)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨組織制定的以條款形式表述的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則、規(guī)程等規(guī)范。目前，“備案論”在地方層面以“黨內(nèi)規(guī)范性文件”一個(gè)概念包含了兩種形式(條款式和段落式)的黨內(nèi)規(guī)范，在理論與實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多問(wèn)題。將地方黨內(nèi)規(guī)范進(jìn)一步區(qū)分為“類黨內(nèi)法規(guī)”和“黨內(nèi)規(guī)范性文件”，這充分體現(xiàn)了類黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件不同的表述形式和特征，有助于進(jìn)一步明確兩者的不同功能作用和制度定位。

　　綜上所述，黨的主張類文件、黨內(nèi)法規(guī)解釋、類黨內(nèi)法規(guī)、實(shí)施和探索類規(guī)范這四種功能不同、特征差異較大乃至自相矛盾的黨內(nèi)規(guī)范，在“備案論”兜底功能定位下實(shí)際上被吸收進(jìn)入“黨內(nèi)規(guī)范性文件”概念當(dāng)中。

　　(三)“備案論”兜底功能定位的積極意義在不斷消減

　　“備案論”從備案工作實(shí)際出發(fā)，以“黨內(nèi)規(guī)范性文件”這一概念兜底黨內(nèi)法規(guī)以外的其他黨內(nèi)規(guī)范，在一定程度上發(fā)揮了積極效果。例如有助于簡(jiǎn)化其他黨內(nèi)規(guī)范的稱呼，避免了對(duì)各種規(guī)范名稱的一一列舉;有助于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范備案全覆蓋，在對(duì)黨內(nèi)規(guī)范的種類、形式、名稱等認(rèn)識(shí)不成熟的探索階段，確保所有黨內(nèi)規(guī)范都可以在“黨內(nèi)規(guī)范性文件”這一開放性概念下納入備案范圍;有助于維護(hù)《備案規(guī)定》穩(wěn)定性和權(quán)威性，加設(shè)兜底條款比窮盡列舉更富有立規(guī)技術(shù)性，在一定程度上可以緩解制度規(guī)定與備案實(shí)踐之間的張力。

　　對(duì)于兜底功能定位的積極意義盡管我們不可否認(rèn)，但是考慮兜底功能定位存無(wú)問(wèn)題的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)考慮兜底程度的差異，顯然“備案論”的兜底功能定位是一種寬口徑版，主要適應(yīng)于黨內(nèi)規(guī)范認(rèn)識(shí)不成熟的初步階段。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)深入發(fā)展，黨內(nèi)規(guī)范性文件“備案論”兜底功能的優(yōu)勢(shì)將不斷消減，甚至將阻礙黨內(nèi)規(guī)范性文件乃至黨內(nèi)法規(guī)制度體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

　　首先，“備案論”兜底功能的作用空間在不斷限縮。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)蓬勃發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入了精細(xì)化、體系化建設(shè)，帶動(dòng)了黨內(nèi)其他規(guī)范的建設(shè)進(jìn)程，人們對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件的認(rèn)識(shí)和思考日益成熟、全面。一是納入備案工作的黨內(nèi)規(guī)范種類基本穩(wěn)定，不易有大的變動(dòng)。從《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2023年12月)》收錄的260件中央黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件來(lái)看，黨內(nèi)規(guī)范性文件的名稱及類型包括決定、決議、意見、通知、規(guī)劃、綱要、說(shuō)明、方案。二是人們對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件的認(rèn)識(shí)日益深入，比如特點(diǎn)除了“反復(fù)適用并具有普遍約束力”，還有“靈活性”“適應(yīng)性”，定義視角除了備案視角還強(qiáng)調(diào)制定視角、實(shí)施視角、國(guó)家治理視角等。三是一些學(xué)者嘗試用新的概念來(lái)區(qū)分黨內(nèi)規(guī)范性文件概念中的不同規(guī)范。比如施新州將地方層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則從黨內(nèi)規(guī)范性文件概念中抽離并統(tǒng)稱為“黨內(nèi)管理制度”，王偉國(guó)將黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)一步區(qū)分為黨的主張類文件和備案類文件。這些充分說(shuō)明，人們對(duì)黨內(nèi)規(guī)范類型化的認(rèn)識(shí)正在發(fā)展成熟，“備案論”的兜底功能意義在不斷消減。

　　其次，“備案論”兜底功能定位是阻礙黨內(nèi)規(guī)范性文件概念化的癥結(jié)所在。如前所述，“備案論”已經(jīng)廣泛影響著人們對(duì)于黨內(nèi)規(guī)范性文件的認(rèn)識(shí)，甚至很多學(xué)者提出的學(xué)理概念在很大程度上仍然留有“備案論”的思維慣性，避免不了概念自身帶有較強(qiáng)“兜底”的意蘊(yùn)。這點(diǎn)從概念定義方式中可作進(jìn)一步說(shuō)明。一般來(lái)說(shuō)，定義一個(gè)事物主要是歸納法，即從黨內(nèi)規(guī)范性文件的內(nèi)容中提煉共同特征以作為概念之要素，比如靈活性、適應(yīng)性等。雖然歸納法具有方法上的科學(xué)性，但“備案論”兜底功能認(rèn)識(shí)下黨內(nèi)規(guī)范性文件的內(nèi)容本身過(guò)于復(fù)雜，在這種基礎(chǔ)上以歸納方式再去定義，表面看來(lái)是“認(rèn)識(shí)不成熟”導(dǎo)致當(dāng)前概念的不周全，實(shí)際上這種定義方式根本無(wú)法全面、準(zhǔn)確地歸納出黨內(nèi)規(guī)范性文件的本質(zhì)要素，免不了概念“從規(guī)則到原則”的遞增抽象性。例如，王振民、施新州從學(xué)理角度曾提出“黨內(nèi)法規(guī)的效力高于黨內(nèi)規(guī)范性文件”觀點(diǎn)，但根據(jù)《備案規(guī)定》是無(wú)法作出這種效力關(guān)系的直接判斷。實(shí)際上，“備案論”下黨內(nèi)規(guī)范性文件與同一主體制定的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)之間有低于、高于、等同三種可能效力關(guān)系。由此可見，“備案論”內(nèi)含的矛盾要素導(dǎo)致以歸納法提煉概念的共同特征在前提上具有不可行性。若不減少“備案論”兜底功能定位的消極影響，黨內(nèi)規(guī)范性文件概念化任務(wù)始終將難以完成。

　　最后，“備案論”兜底功能定位不利于構(gòu)建完善的黨內(nèi)規(guī)范概念體系。中共中央明確提出，到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。從體系化視角來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不僅僅是規(guī)范的體系，同時(shí)也是規(guī)范的概念體系。例如，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，由黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則這七種規(guī)范概念組成，每種規(guī)范概念的制定主體、內(nèi)容、性質(zhì)、效力、外延都十分清晰。同樣的，黨內(nèi)規(guī)范性文件作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，必然要向體系化、精細(xì)化趨勢(shì)發(fā)展。但是，“兜底”意味著開放、包容和不明，具有兜底功能定位的黨內(nèi)規(guī)范性文件“備案論”容納了除黨內(nèi)法規(guī)以外所有的制定規(guī)范，這必然在制定主體、內(nèi)容范圍、形式表述、名稱類型等方面表現(xiàn)出多元性，進(jìn)而增加概念的內(nèi)在矛盾性和復(fù)雜性，同時(shí)也限制了概念中其他規(guī)范的應(yīng)有發(fā)展，整體上不利于構(gòu)建完善的黨內(nèi)規(guī)范概念體系。

　　三、類型限縮：黨內(nèi)規(guī)范性文件概念化的基本前提

　　完善黨內(nèi)規(guī)范性文件概念，實(shí)質(zhì)上就是消除“備案論”兜底功能定位帶來(lái)的思維慣性和消極影響，對(duì)目前黨內(nèi)規(guī)范性文件的四種類型按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行必要限縮。盡管目前學(xué)術(shù)界沒有明確提出限縮黨內(nèi)規(guī)范性文件類型的觀點(diǎn)，但是近兩年來(lái)部分學(xué)者實(shí)際上已經(jīng)在從事這方面的努力，例如前述的“體系論”觀點(diǎn)，只是他們的限縮程度尚沒有達(dá)致黨內(nèi)規(guī)范性文件概念清晰的要求。

　　首先，黨內(nèi)規(guī)范的表述因人們認(rèn)識(shí)不斷深入而經(jīng)歷了從多元到單一、再到分化的發(fā)展歷程，黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)遵循黨內(nèi)法規(guī)概念化的經(jīng)驗(yàn)規(guī)律，進(jìn)一步限縮其規(guī)范的類型。在1990年中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》)之前，人們主要是在整體層面提出黨內(nèi)規(guī)范的表述概念，比如“黨內(nèi)法規(guī)”“黨規(guī)”“黨法”“紀(jì)律”“規(guī)矩”等。后來(lái)隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)日益得到重視和加強(qiáng)，《暫行條例》首次定義并使用“黨內(nèi)法規(guī)”概念，將過(guò)去多元的概念提法進(jìn)行了統(tǒng)一�！稌盒袟l例》第二條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。”《暫行條例》定義中的“黨內(nèi)法規(guī)”是黨內(nèi)規(guī)范的整體概念，內(nèi)容極其廣泛。2023年，中共中央印發(fā)《制定條例》和《備案規(guī)定》，將過(guò)去意指“黨內(nèi)各類規(guī)章制度”的“黨內(nèi)法規(guī)”概念進(jìn)一步分化為“黨內(nèi)法規(guī)”和“黨內(nèi)規(guī)范性文件”，分離出發(fā)揮概念兜底功能的黨內(nèi)規(guī)范性文件概念，進(jìn)而限縮黨內(nèi)法規(guī)的類型為特定黨組織制定的一般以條款表述的黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則這七類規(guī)范。由此可見，“黨內(nèi)法規(guī)”正是通過(guò)規(guī)范類型的限縮過(guò)程完成了其概念化任務(wù)。隨著目前人們對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件日益深入認(rèn)識(shí)，黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)以同樣的類型限縮過(guò)程推動(dòng)其概念化進(jìn)程。

　　其次，“‘規(guī)范性文件’的含義在法律領(lǐng)域存在狹義化使用的趨勢(shì)”，而行政領(lǐng)域的“規(guī)范性文件”(以下簡(jiǎn)稱“行政規(guī)范性文件”)通過(guò)不斷地限縮類型進(jìn)而推進(jìn)了概念狹義化進(jìn)程，這為限縮黨內(nèi)規(guī)范性文件的類型提供了借鑒。行政規(guī)范性文件概念最早出現(xiàn)于1989年制定的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十二條，該條規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”顯然當(dāng)時(shí)行政規(guī)范性文件的概念在內(nèi)容上包含了所有國(guó)家機(jī)關(guān)制定的具有法律效力且可以作為行政行為依據(jù)的抽象性文件，可以說(shuō)這是行政規(guī)范性文件的最初的概念范圍。后來(lái)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》等亦在同等意義上使用該概念。2006年《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》將行政規(guī)范性文件的類型范圍大致界定為行政法規(guī)、規(guī)章，以及較大的市以下地方各級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令。隨后行政規(guī)范性文件的類型范圍主要分為兩種：地方性法規(guī)主要在廣義上使用“行政規(guī)范性文件”概念，但不同地方性法規(guī)圍繞概念是否包含“規(guī)章”規(guī)定不一，并且排除“規(guī)章”的狹義用法越來(lái)越普遍;在行政法領(lǐng)域，行政規(guī)章及其他行政文件都是在狹義上使用“行政規(guī)范性文件”概念。根據(jù)2023年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》定義，行政規(guī)范性文件是指“除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。”由此至少可知，在行政規(guī)范性文件概念演變過(guò)程中，其類型范圍在不斷地限縮：從早期最廣義的用法，到分離出法律、行政法規(guī)、行政決定、行政命令以及部門制定的規(guī)章、地方政府制定的規(guī)章等概念，并且隨著地方政府規(guī)章制定主體不斷擴(kuò)大，行政規(guī)范性文件類型的范圍不斷縮減，直至形成了目前在制定主體、制定程序、性質(zhì)、效力位階、識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、司法適用等方面相對(duì)統(tǒng)一明確的行政規(guī)范性文件狹義概念。

　　最后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)深入發(fā)展內(nèi)在要求黨內(nèi)規(guī)范性文件概念務(wù)必精細(xì)準(zhǔn)確，促進(jìn)黨內(nèi)規(guī)范性文件工作規(guī)范化發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，全面從嚴(yán)治黨背景下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了重要進(jìn)展，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成為全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策。隨著全面從嚴(yán)治黨向基層延伸、向縱深發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度的籠子將會(huì)進(jìn)一步扎緊，進(jìn)而帶動(dòng)地方層面制度治黨、依規(guī)治黨的實(shí)踐進(jìn)程。從中央到地方，黨內(nèi)規(guī)范性文件數(shù)量最多、使用最廣泛，在管黨治黨中發(fā)揮著類似黨內(nèi)法規(guī)的重要規(guī)范功能。因此，推進(jìn)黨內(nèi)規(guī)范性文件工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，這是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)精細(xì)化趨勢(shì)的內(nèi)在要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨制度治黨、依規(guī)治黨走向成熟的另一重要體現(xiàn)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)參照黨內(nèi)法規(guī)工作規(guī)定，對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體、制定過(guò)程、表現(xiàn)形式、功能性質(zhì)、效力關(guān)系，以及同國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接等一系列工作作出更加科學(xué)、更加具體、更加系統(tǒng)的規(guī)定，在更高水平上實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的“有規(guī)可依”。然而目前“備案論”兜底功能定位下黨內(nèi)規(guī)范性文件概念模糊，包含了較多具有明顯差異的內(nèi)容。“準(zhǔn)確性和明確性是任何一種形式的規(guī)范都應(yīng)當(dāng)具備的基本品質(zhì)，黨內(nèi)法規(guī)也不應(yīng)當(dāng)有根本的例外。”較于具體的條文規(guī)范而言，概念更為基礎(chǔ)，概念的模糊所帶來(lái)的不良影響更為深遠(yuǎn)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，面對(duì)目前極具包容性的黨內(nèi)規(guī)范性文件概念，既然以歸納方式難以提煉出黨內(nèi)規(guī)范性文件的統(tǒng)一特征，那么必須糾正目前“備案論”的兜底功能定位，特別是對(duì)其類型范圍進(jìn)行限縮，分離出目前黨內(nèi)規(guī)范性文件概念中差異較大、明顯不符合其概念本質(zhì)的內(nèi)容要素，以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件概念內(nèi)部要素的統(tǒng)一。

　　四、限縮類型后黨內(nèi)規(guī)范性文件再認(rèn)識(shí)

　　如前所述，目前“備案論”根據(jù)效力關(guān)系至少可劃分為黨的主張類文件、黨內(nèi)法規(guī)解釋、類黨內(nèi)法規(guī)、實(shí)施和探索類規(guī)范這四種類型。在這明顯具有不同性質(zhì)和特點(diǎn)的規(guī)范中如何進(jìn)行類型限縮，將直接關(guān)聯(lián)對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件概念的再認(rèn)識(shí)。

　　(一)體系化視角下黨內(nèi)規(guī)范性文件的類型限定

　　黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)同屬于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的組成部分，在實(shí)際管黨治黨過(guò)程中發(fā)揮著重要的規(guī)范功能。對(duì)“備案論”中黨內(nèi)規(guī)范性文件的四種類型進(jìn)行必要地限縮，應(yīng)當(dāng)基于黨內(nèi)法規(guī)制度體系乃至國(guó)家治理體系的視角。對(duì)此，筆者嘗試提出：黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)限定在實(shí)施和探索類規(guī)范，不包括黨的主張類文件、黨內(nèi)法規(guī)解釋、類黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法規(guī)、類黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)解釋和黨內(nèi)規(guī)范性文件這四類規(guī)范共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系;黨的主張類文件應(yīng)列入政策制度體系。

　　首先，黨的主張類文件不屬于黨內(nèi)法規(guī)制度體系，而是屬于政策制度體系。盡管黨的主張類文件與黨內(nèi)規(guī)范性文件在制定方式、表述形式等方面具有很大程度的相似，但由于黨的主張類文件集中體現(xiàn)特定時(shí)期黨的重大事項(xiàng)的決策部署以及黨的路線方針政策，一般偏向宏觀性指導(dǎo)，權(quán)威性強(qiáng)，并且通過(guò)推動(dòng)國(guó)家法律體系或黨內(nèi)法規(guī)制度體系的貫徹實(shí)施，進(jìn)而將黨的主張轉(zhuǎn)化為直接約束黨組織和黨員的具體行為規(guī)范，例如《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》應(yīng)為黨的主張類文件，并通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的立改廢釋進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為具體、直接的適用規(guī)范。因此，應(yīng)當(dāng)區(qū)分黨的主張類文件和黨內(nèi)規(guī)范性文件，將黨的主張類文件納入政策制度體系，作為黨的主張的基本規(guī)范載體。這點(diǎn)亦符合國(guó)家治理體系中對(duì)以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系和以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家法律制度體系的區(qū)分。其次，黨內(nèi)法規(guī)、類黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)解釋和黨內(nèi)規(guī)范性文件都屬于黨內(nèi)規(guī)范的不同類型，共同構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系。一方面，黨內(nèi)法規(guī)和類黨內(nèi)法規(guī)均以條款式表述為主，遵循法規(guī)范的“假定條件+行為模式+法律后果”規(guī)則結(jié)構(gòu)，二者相對(duì)于黨內(nèi)規(guī)范性文件來(lái)說(shuō)則是一種高級(jí)規(guī)范、成熟規(guī)范，應(yīng)當(dāng)適用更加嚴(yán)格的法規(guī)工作標(biāo)準(zhǔn)等等，因此在效力上同一主體制定的黨內(nèi)法規(guī)(類黨內(nèi)法規(guī))比黨內(nèi)規(guī)范性文件高。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)解釋可以使用“解釋”“批復(fù)”“答復(fù)”等名稱，其中“批復(fù)”“答復(fù)”等名稱命名的黨內(nèi)法規(guī)解釋在制定方式、表述形式、規(guī)范內(nèi)容等方面與黨內(nèi)規(guī)范性文件具有較大的相似性，但是基于確保黨內(nèi)規(guī)范性文件效力關(guān)系統(tǒng)一的目的，故而將黨內(nèi)法規(guī)解釋與黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行區(qū)分。經(jīng)過(guò)上述區(qū)分之后，以黨內(nèi)法規(guī)制度體系視角再看這些黨內(nèi)規(guī)范：1.從中央到地方，黨內(nèi)法規(guī)與類黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)，二者根本區(qū)別在于制定主體是否具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán);2.黨內(nèi)規(guī)范性文件在中央和地方層面實(shí)現(xiàn)了概念上的統(tǒng)一;3.黨內(nèi)法規(guī)(類黨內(nèi)法規(guī))與對(duì)應(yīng)層級(jí)的黨內(nèi)規(guī)范性文件之間存在實(shí)施轉(zhuǎn)化和探索轉(zhuǎn)化兩種關(guān)系;4.黨內(nèi)法規(guī)解釋與黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力。

　　最后，將黨內(nèi)規(guī)范性文件限定為實(shí)施類和探索類規(guī)范，而不再繼續(xù)限縮，這是因?yàn)橄蘅s至此，黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念和基本特征已趨于統(tǒng)一。例如黨內(nèi)規(guī)范性文件均為直接規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的規(guī)范，以公文為載體呈現(xiàn)，以段落方式進(jìn)行表述，在效力上低于同一主體制定的黨內(nèi)法規(guī)(類黨內(nèi)法規(guī))，具有靈活性和適應(yīng)性等統(tǒng)一特點(diǎn)。至于實(shí)施類和探索類規(guī)范，這分別為兩種不同功能取向的黨內(nèi)規(guī)范性文件，在概念上沒有作進(jìn)一步區(qū)分的必要。

　　(二)類型限定下黨內(nèi)規(guī)范性文件概念的再界定與釋明

　　經(jīng)過(guò)上述類型限定后，可進(jìn)一步對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件概念作出新的界定，即黨內(nèi)規(guī)范性文件是指中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織及其部門為貫徹實(shí)施黨的規(guī)定要求或先行補(bǔ)充黨內(nèi)規(guī)范，在履行職責(zé)過(guò)程中針對(duì)黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為制定的以特定公文為載體的行為規(guī)范。黨內(nèi)規(guī)范性文件概念的具體含義分說(shuō)如下。

　　第一，黨內(nèi)規(guī)范性文件的本質(zhì)是行為規(guī)范。目前“備案論”把黨內(nèi)規(guī)范性文件的本質(zhì)界定為“文件”，強(qiáng)調(diào)其“具有普遍約束力、可以反復(fù)適用”，實(shí)際上此處“文件”就是指公文，即黨內(nèi)規(guī)范性文件是“有規(guī)范性的公文”。雖然“備案論”將黨內(nèi)規(guī)范性文件的本質(zhì)界定為公文具有一定的現(xiàn)實(shí)考量，至少日常接觸到的黨內(nèi)規(guī)范性文件都是以公文方式呈現(xiàn)，即“一份有規(guī)范性的公文可以說(shuō)是一份黨內(nèi)規(guī)范性文件”。但是，從學(xué)理角度來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)規(guī)范性文件的本質(zhì)只能為“行為規(guī)范”而不是其他。首先，黨內(nèi)規(guī)范性文件是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的組成部分，這決定了黨內(nèi)規(guī)范性文件必須是行為規(guī)范，必須從完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系角度推動(dòng)黨內(nèi)規(guī)范性文件工作;其次，黨內(nèi)規(guī)范性文件之所以能夠被稱為“黨內(nèi)規(guī)范性文件”而不是“公文”，其根本原因在于黨內(nèi)規(guī)范性文件的本質(zhì)是“行為規(guī)范”，而不是其他;最后，黨內(nèi)規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)屬性為“行為規(guī)范”，表現(xiàn)形式為“公文”，實(shí)質(zhì)與形式二者關(guān)系不可顛倒。因此，黨內(nèi)規(guī)范性文件的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)界定為“行為規(guī)范”，只是實(shí)踐中人們?yōu)榱朔奖惴Q呼，可以從整體層面將黨內(nèi)規(guī)范性文件直接對(duì)應(yīng)為一份具有規(guī)范內(nèi)容的特定公文。

　　另外，“行為規(guī)范”本質(zhì)說(shuō)明黨內(nèi)規(guī)范性文件具有普遍約束力、可以反復(fù)適用，將直接適用調(diào)整黨組織和黨員，并且黨內(nèi)規(guī)范性文件的“規(guī)范”明顯區(qū)別于黨內(nèi)法規(guī)所強(qiáng)調(diào)的“法規(guī)”形式的規(guī)范，也就是說(shuō)黨內(nèi)規(guī)范性文件在法屬性、規(guī)范內(nèi)容、規(guī)范時(shí)長(zhǎng)和規(guī)范力度等方面不及黨內(nèi)法規(guī)，更不應(yīng)當(dāng)有法規(guī)范的“假定條件+行為模式+法律后果”規(guī)則結(jié)構(gòu)，其保障手段側(cè)重政紀(jì)處分和黨員自覺遵守。當(dāng)然，這種規(guī)范特點(diǎn)并不意味著黨內(nèi)法規(guī)可以取代黨內(nèi)規(guī)范性文件，反而黨內(nèi)規(guī)范性文件有其自身獨(dú)立存在的價(jià)值和功能，兩者都是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要工具，“何種情況下采取黨內(nèi)法規(guī)的形式，何種情況下采取規(guī)范性文件的形式，取決于調(diào)整對(duì)象、文件內(nèi)容、制定目的、制定條件等因素，并無(wú)一定之規(guī)”。

　　第二，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體為中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織及其部門。首先，這排除了國(guó)家機(jī)關(guān)、其他政黨和群團(tuán)等組織制定的規(guī)范性文件，意味著黨內(nèi)規(guī)范性文件是一種由中國(guó)共產(chǎn)黨組織制定，體現(xiàn)黨組織意志的特定規(guī)范。其次，實(shí)踐中從中央到地方各級(jí)黨組織乃至相關(guān)部門在不同程度上具有制發(fā)黨內(nèi)規(guī)范性文件的客觀立規(guī)需求，“備案論”僅從不同層級(jí)的備案工作角度去定義，割裂了黨內(nèi)規(guī)范性文件概念中制定主體的統(tǒng)一和完整。因此，將黨內(nèi)規(guī)范性文件制定主體擴(kuò)展為各級(jí)黨組織及其部門，既回應(yīng)了實(shí)踐客觀需要，同時(shí)也彌補(bǔ)了“備案論”之概念缺陷。最后，針對(duì)實(shí)踐中較為常見的黨政聯(lián)合發(fā)布規(guī)范性文件現(xiàn)象，由于該類規(guī)范性文件同樣表達(dá)了黨組織的發(fā)文意志，其內(nèi)容主要為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)，有助于發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，故而筆者還是將其定位在黨內(nèi)規(guī)范性文件范疇。

　　第三，黨內(nèi)規(guī)范性文件以特定公文為載體。正是因?yàn)辄h內(nèi)規(guī)范性文件是一種以特定公文為表現(xiàn)形式的行為規(guī)范，決定了在制定、實(shí)施等工作環(huán)節(jié)中黨內(nèi)規(guī)范性文件明顯區(qū)別于黨內(nèi)法規(guī)。例如，黨內(nèi)法規(guī)工作的適用依據(jù)主要為《制定條例》，但是黨內(nèi)規(guī)范性文件的擬制、辦理、管理等工作必須按照《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《公文處理?xiàng)l例》)的規(guī)定，遵循公文處理工作的一般性規(guī)律和特點(diǎn)。由《公文處理?xiàng)l例》規(guī)定可知，黨內(nèi)規(guī)范性文件一般是傳閱審批，不要求會(huì)議審議通過(guò);程序簡(jiǎn)便而靈活性、適應(yīng)性強(qiáng);側(cè)重說(shuō)理闡釋，表現(xiàn)為段落式表述等等。正是由于黨內(nèi)規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)(類黨內(nèi)法規(guī))在表現(xiàn)載體上的不同，決定了二者在規(guī)范形式、規(guī)范性質(zhì)、規(guī)范功能等方面具有明顯差異。正如一位學(xué)者總結(jié)道：“黨內(nèi)法規(guī)主要用以調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)秩序，更具普遍性、規(guī)范性、操作性、穩(wěn)定性;黨內(nèi)規(guī)范性文件主要用以統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益，更具靈活性、原則性、指導(dǎo)性、探索性，更能反映黨的執(zhí)政特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)”。

　　另外，黨內(nèi)規(guī)范性文件是黨內(nèi)成文規(guī)范，表現(xiàn)于特定公文之中。所謂“特定公文”，需結(jié)合公文種類和內(nèi)容、性質(zhì)來(lái)看�！豆�文處理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，公文種類主要有決議、決定、命令(令)、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要十五種。根據(jù)黨內(nèi)規(guī)范性文件“規(guī)范”本質(zhì)要求，一是可以排除黨的主張類文件和不具有規(guī)范性質(zhì)的一般公文，例如內(nèi)容上排除人事調(diào)整、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、表彰決定、請(qǐng)示、報(bào)告、會(huì)議活動(dòng)通知、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)講話、情況通報(bào)、工作要點(diǎn)、工作總結(jié)、機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度和工作方案等公文;二是在形式上篩選可得出決定、意見、通知、通告等主要黨內(nèi)規(guī)范性文件�？紤]到目前實(shí)踐中還有規(guī)劃、綱要、方案等文件，例如《2023-2023年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》對(duì)干部教育培訓(xùn)工作作出了大量較為明確、具體的規(guī)范，因此建議《公文處理?xiàng)l例》在日后修改時(shí)對(duì)這些黨內(nèi)規(guī)范性文件類型予以吸收。

　　第四，黨內(nèi)規(guī)范性文件的功能主要為貫徹實(shí)施黨的規(guī)定要求和先行補(bǔ)充黨內(nèi)規(guī)范，這二者實(shí)際上來(lái)自于對(duì)實(shí)施類規(guī)范和探索類規(guī)范之區(qū)分。首先，無(wú)論是實(shí)施功能還是探索功能，黨內(nèi)規(guī)范性文件都應(yīng)以管黨治黨為根本目的，指向黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)兩大領(lǐng)域，具體包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)，其適用對(duì)象主要為黨組織和黨員，但在個(gè)別情形下可能會(huì)涉及黨外人員和事項(xiàng)。其次，與黨內(nèi)法規(guī)的定位不同，黨內(nèi)規(guī)范性文件主要是作為補(bǔ)充性、輔助性的制度得以存在。例如，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)成熟的高級(jí)法規(guī)范，在宏觀層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，側(cè)重創(chuàng)設(shè)職權(quán)職責(zé)、設(shè)定權(quán)利義務(wù)、明確處分方式、規(guī)定處理程序等，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度整體的穩(wěn)定性和權(quán)威性。而黨內(nèi)規(guī)范性文件由于具有公文的制發(fā)靈活性和表述說(shuō)理性，其主要在微觀層面進(jìn)行具體規(guī)范和指導(dǎo)，以彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)靈活性和適應(yīng)性不足之問(wèn)題。最后，黨內(nèi)規(guī)范性文件基于其屬性特點(diǎn)而具有鮮明的實(shí)施功能和探索功能，一方面黨內(nèi)規(guī)范性文件側(cè)重政策闡釋、工作部署等，大多是貫徹實(shí)施黨的政策主張和黨內(nèi)法規(guī)，另一方面黨內(nèi)規(guī)范性文件在黨內(nèi)法規(guī)制定條件不成熟時(shí)可以發(fā)揮先行先試功能，以臨時(shí)彌補(bǔ)黨內(nèi)規(guī)范不足之缺陷。綜上可進(jìn)一步證立，黨內(nèi)規(guī)范性文件不同于黨的主張類文件、黨內(nèi)法規(guī)(類黨內(nèi)法規(guī))、黨內(nèi)法規(guī)解釋，并且同一主體制定的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件，在效力適用上黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)優(yōu)于黨內(nèi)規(guī)范性文件。

　　結(jié)語(yǔ)

　　黨內(nèi)規(guī)范性文件是黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的重要組成部分，在當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)給予必要的關(guān)注和研究。目前黨內(nèi)規(guī)范性文件在概念、性質(zhì)、效力、功能等方面有待進(jìn)一步研究，但前提在于明確黨內(nèi)規(guī)范性文件是什么，即應(yīng)以黨內(nèi)法規(guī)制度體系的視角厘清黨內(nèi)規(guī)范性文件所指向的類型。本文以問(wèn)題為導(dǎo)向，分析了當(dāng)前黨內(nèi)規(guī)范性文件概念化的問(wèn)題和阻礙因素，提出《備案規(guī)定》定義的兜底功能定位是當(dāng)前黨內(nèi)規(guī)范性文件概念化問(wèn)題的癥結(jié)所在，并通過(guò)類型限縮方式從目前黨內(nèi)規(guī)范性文件中分離出“黨的主張類文件”“類黨內(nèi)法規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)解釋”三類規(guī)范，從而將黨內(nèi)規(guī)范性文件限定在實(shí)施類規(guī)范和探索類規(guī)范。立基于此，本文最后提出，黨內(nèi)規(guī)范性文件是指中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織及其部門為貫徹實(shí)施黨的規(guī)定要求或先行補(bǔ)充黨內(nèi)規(guī)范，在履行職責(zé)過(guò)程中針對(duì)黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為制定的以特定公文為載體的行為規(guī)范。當(dāng)然，這種關(guān)于黨內(nèi)規(guī)范性文件的類型限縮和概念再認(rèn)識(shí)主要是一種學(xué)理探討，與實(shí)踐相關(guān)規(guī)定存在著較大出入，這必然會(huì)產(chǎn)生很多更具體的問(wèn)題，比如黨內(nèi)規(guī)范性文件與其他黨內(nèi)規(guī)范的關(guān)系如何，黨內(nèi)規(guī)范性文件與公文種類如何映射等等。由于篇幅有限，這些問(wèn)題筆者雖在文中簡(jiǎn)要作出了回應(yīng)，但有待后續(xù)深入闡述。