農(nóng)村土地糾紛案件審理情況調(diào)查報(bào)告
農(nóng)村土地糾紛案件審理情況調(diào)查報(bào)告
建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨中央從全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)出發(fā)作出的重大決策,也是一項(xiàng)惠及廣大農(nóng)民的民心工程。在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)中,國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅,對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)實(shí)行一系列優(yōu)惠政策,極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民依靠土地勤勞致富的積極性,土地作為農(nóng)民賴以生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ),在新形勢(shì)下地位更加重要。江北區(qū)屬重慶市主城區(qū)之一,轄9街3鎮(zhèn),除魚(yú)嘴、復(fù)盛、五寶三個(gè)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)外,其它街道包含有部分農(nóng)村。轄區(qū)農(nóng)村地處城市周邊,農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)、流轉(zhuǎn)頻繁,伴隨而來(lái)的是涉及農(nóng)村土地承包、調(diào)整、流轉(zhuǎn)、開(kāi)發(fā)建設(shè)等方面的糾紛案件迅速增多。開(kāi)展農(nóng)村土地糾紛案件專題調(diào)研,分析審理農(nóng)村土地案件中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題,總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn),對(duì)充分發(fā)揮人民法院的審判職能作用,更加妥善地審理好農(nóng)民土地糾紛案件,增強(qiáng)服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的自覺(jué)性、主動(dòng)性、實(shí)效性,為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供有力司法保障,具有十分重要的作用 。
一、農(nóng)村土地糾紛案件的基本情況
近年來(lái),隨著城市建設(shè)發(fā)展,城郊農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)日趨活躍,由此引發(fā)的農(nóng)村土地糾紛案件已經(jīng)成為法院審理的重點(diǎn)和難點(diǎn)案件之一。2003年至2006年5月,我院受理農(nóng)村土地糾紛案件26件。其中2003年3件;2004年5件;2005年6件;2006年1-5月12件。農(nóng)村土地糾紛案件是與農(nóng)民對(duì)土地的重視程度,農(nóng)民的法律意識(shí),國(guó)家土地法律政策的調(diào)整,土地價(jià)值提升相關(guān)聯(lián)的。
(一)農(nóng)村土地糾紛案件的特點(diǎn)
一是案件數(shù)量逐年上升。特別是國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)村土地價(jià)值凸顯,土地糾紛案件上升勢(shì)頭迅猛。僅今年前5個(gè)月,我院受理的農(nóng)村土地糾紛案件就占到近三年來(lái)同類案件的46.2%。二是案件類型日益呈現(xiàn)出多樣性。2004年以前的案件,矛盾比較單一,主要集中在土地被國(guó)家開(kāi)發(fā)征用后,土地補(bǔ)償金、安置費(fèi)、青苗和附著物補(bǔ)償費(fèi)分配方面,2005年以后,侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、違規(guī)收回土地、離婚分割承包地等類型的案件不斷增多。三是訴訟主體和法律關(guān)系日趨復(fù)雜。2004年以前的土地糾紛案件訴訟主體單一,主要是作為土地承包者的農(nóng)民與所在村社,2005年以來(lái)逐步擴(kuò)展到承包戶家庭成員之間、承包人之間、村社與流轉(zhuǎn)租用人之間,部分案件存在原、被告和第三人等多方當(dāng)事人。案件既是合同糾紛又有侵權(quán)行為,法律關(guān)系也更加復(fù)雜。四是容易引起矛盾激化和集體性上訪事件。大規(guī)模開(kāi)發(fā)征占農(nóng)業(yè)用地,影響眾多農(nóng)民的切身利益,容易引發(fā)集體訴訟。這類案件牽涉面廣,案件的復(fù)雜疑難程度和社會(huì)影響大,稍有不慎容易導(dǎo)致群體性上訪事件。
(二)農(nóng)村土地糾紛案件的主要類型
最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》,明確了人民法院作為民事案件受理農(nóng)村土地糾紛案件的五種情形:農(nóng)村土地承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)侵權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛以及對(duì)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)分配引起的糾紛,這是法律上比較宏觀的劃分。從我院受理案件情況分析,土地糾紛案件主要表現(xiàn)為以下七種具體類型:
1.村民之間轉(zhuǎn)包土地引發(fā)的糾紛。法律規(guī)定,通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可依法采取轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)民把自己的承包土地轉(zhuǎn)包給其他村民耕種,在履行轉(zhuǎn)包協(xié)議中發(fā)生矛盾,雙方不能協(xié)調(diào)一致,訴請(qǐng)法院解決。這類案件從爭(zhēng)議根源來(lái)看又表現(xiàn)出多樣性。一是因轉(zhuǎn)包地被開(kāi)發(fā)或出租后補(bǔ)償費(fèi)歸屬問(wèn)題發(fā)生矛盾。轉(zhuǎn)包土地被開(kāi)發(fā)或租用后,土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗費(fèi)、附著物賠償費(fèi)歸原承包人所有或是歸現(xiàn)耕種人享有,雙方莫衷一是,基層組織又協(xié)調(diào)不了。二是在轉(zhuǎn)包土地上種植特定作物引起糾紛。村民之間簽訂土地轉(zhuǎn)包合同后,轉(zhuǎn)包方在地上種植花木、經(jīng)濟(jì)作物等,引起原承包人不滿。原承包人見(jiàn)效益較好,想提前收回土地,便以影響土地肥力為由,阻止轉(zhuǎn)包人在該耕地上種植經(jīng)濟(jì)作物和綠化樹(shù)木,雙方發(fā)生糾紛。原承包戶要求解除轉(zhuǎn)包協(xié)議,收回承包地。
2.村民與村社之間履行特殊承包合同引起的糾紛。一是承包人拒不給付承包費(fèi)產(chǎn)生糾紛。村民承包集體所有的魚(yú)塘等,在合同履行中,承包戶以村社提供的魚(yú)塘不符合使用條件,自己未獲得預(yù)期收益為由,減扣或拒付承包費(fèi),其他村民對(duì)此不滿,社里起訴要求給付租金。二是承包果園開(kāi)發(fā)后因賠償款分配引起糾紛。村民承包集體所有的果園并添加種植果樹(shù),合同期限屆滿前果園土地被國(guó)家開(kāi)發(fā)征用,果樹(shù)賠償款歸誰(shuí)引起爭(zhēng)議。社里稱賠償款是國(guó)家賠給社里的,與承包個(gè)人無(wú)關(guān)。承包人則認(rèn)為自己在承包期內(nèi)添植了果樹(shù),又為培育果樹(shù)付出了辛勤的勞動(dòng),要求分得相應(yīng)款項(xiàng)。三是承包人改變土地用途引發(fā)糾紛。承包人與村社簽訂協(xié)議承包集體所有的荒地種植果樹(shù)、林木,后來(lái)由于城市擴(kuò)張,承包戶未種植果樹(shù)、林木,而是在承包地上修建大量房屋出租牟利,引起其他村民公憤,社里為平息矛盾起訴承包人要求收回土地。
3.離婚分割承包地引起的糾紛。以前的離婚案件中由于雙方都未提出土地問(wèn)題,法院處理離婚案件時(shí)一般不主動(dòng)涉及承包地分割。近年來(lái)由于土地價(jià)值大增,當(dāng)事人因離婚提出承包地分割的情況較為普遍。有的是在離婚案件審理中要求一并分割承包地,有的是在離婚后單獨(dú)提起承包地分割的訴訟。
4.土地集中流轉(zhuǎn)后租金分配引發(fā)的糾紛。經(jīng)承包戶同意,社里把土地集中對(duì)外流轉(zhuǎn)(多為出租),合同履行中個(gè)別原承包人認(rèn)為租金分配不合理,以社里侵犯其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為由,訴請(qǐng)撤銷村集體與他人簽訂的出租協(xié)議,恢復(fù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 。這類案件涉案人數(shù)眾多,涉及多方當(dāng)事人利益,處理起來(lái)頗為棘手。
5. 未按程序發(fā)包或調(diào)整土地引起的糾紛。村社干部隨意將農(nóng)民的承包地另行發(fā)包給他人,侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的案件大量存在。一是原承包人把土地轉(zhuǎn)包或借給他人耕種后,村社直接將土地發(fā)包給耕種人。如有的原承包戶把土地借給其他人耕種,農(nóng)稅、提留等由耕種人交納,在第二輪土地承包時(shí),村社干部未告知原承包人,即把借耕土地發(fā)包給耕種人,原承包人請(qǐng)求歸還土地時(shí),才發(fā)現(xiàn)自己的承包地早已被另行發(fā)包給他人。原承包人遂以村社侵權(quán),向法院起訴訟請(qǐng)求返還承包地。二是村社干部濫用職權(quán)隨意調(diào)整承包地,侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
6.因客觀情況發(fā)生無(wú)法預(yù)料的重大變化致土地流轉(zhuǎn)租金低廉誘發(fā)的糾紛。這類案件主要表現(xiàn)在其他方式承包中。涉及集體所有的林地、荒山等,約定承包時(shí)間很長(zhǎng),一般為50年。由于簽訂合同在中央出臺(tái)系列惠農(nóng)政策措施之前,土地價(jià)值還未充分體現(xiàn)出來(lái),約定租金中含有上交國(guó)家的稅費(fèi),隨著免征農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的落實(shí),純受益性質(zhì)的租金水平大大降低,造成顯失公平的結(jié)果,引起村民普遍不滿,村社向法院提起訴訟,請(qǐng)求解除合同。
7.村社收回外出打工人員承包地引發(fā)的糾紛。農(nóng)民在外打工并在城里買房安家,舉家遷移出原籍,村社以承包人戶口已不在農(nóng)村為由收回土地,承包人不服向法院起訴要求廢除村社決定,恢復(fù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
二、我院審理農(nóng)村土地糾紛案件遵循的主要原則
農(nóng)村土地糾紛案件涉及理論復(fù)雜、政策性強(qiáng)、敏感度高、處理難度大,妥善處理土地糾紛不單純是法律問(wèn)題,而是關(guān)乎維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大社會(huì)問(wèn)題。把握好農(nóng)村土地糾紛案件審理的總體原則,對(duì)于妥善處理這類案件十分必要。
1.保護(hù)農(nóng)民土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與合法流轉(zhuǎn)。按照我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定,農(nóng)民擁有法律賦予的長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),在法定承包期限內(nèi),任何組織和個(gè)人不得違法調(diào)整和收回承包地,不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)承包地,不得非法侵占農(nóng)民承包地,這是審理農(nóng)村土地糾紛案件應(yīng)把握的基本原則。
2.把握好法律與政策的關(guān)系。在我國(guó),政策和法律有著統(tǒng)一的指導(dǎo)思想、政治方向和利益基礎(chǔ),本質(zhì)上是一致的,在出現(xiàn)法律空白時(shí)相應(yīng)的政策可以給予補(bǔ)充。但是,政策與法律在制定機(jī)關(guān)和程序、表現(xiàn)方式、實(shí)施方式、效力范圍等方面都存在區(qū)別,政策和法律各有其獨(dú)特的不能互相取代的調(diào)整機(jī)制。在法律沒(méi)有修改之前,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法辦事,假如必須按照政策辦事,也不能損害公民在法律結(jié)構(gòu)中所取得的合法權(quán)益。國(guó)家土地政策是國(guó)家有關(guān)部門針對(duì)土地利用、開(kāi)發(fā)情況,土地政策運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題的政治決策和對(duì)策。在目前農(nóng)村土地糾紛處理方面,政策的調(diào)節(jié)作用相當(dāng)強(qiáng)*。法律調(diào)節(jié)具有強(qiáng)制性,政策具有導(dǎo)向性,處理二者關(guān)系應(yīng)堅(jiān)持政策調(diào)節(jié)服從法律調(diào)節(jié),在法律沒(méi)有規(guī)定或法律與政策存在沖突時(shí),應(yīng)當(dāng)按照法律原則正確適用相關(guān)政策。
3.正確處理法律、政策與村民自治、鄉(xiāng)規(guī)民約的關(guān)系,力求法律效果與政治效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一。從我國(guó)的國(guó)情來(lái)看,除了政策、法律對(duì)農(nóng)村土地的調(diào)整、規(guī)范,還普遍存在農(nóng)村村民自治與鄉(xiāng)規(guī)民約的非正式規(guī)范。村民自治是隨著農(nóng)村民主與法制建設(shè)的推進(jìn)而產(chǎn)生的,是村民自主解決農(nóng)村公共問(wèn)題,進(jìn)行公共管理,提供良好公共服務(wù)的重要制度安排。1998年通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》,為村民自治奠定了基本的法律基礎(chǔ)。按照規(guī)定,涉及村民利益的事情,村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定方可辦理,這些事項(xiàng)包括從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用;村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)方案;村民的承包經(jīng)營(yíng)方案;宅基地的使用方案等。鄉(xiāng)規(guī)民約是指作為農(nóng)村村民自治的一種調(diào)整村民之間、村民與集體之間利益及村民行為的規(guī)范。由于農(nóng)村土地問(wèn)題的復(fù)雜性,在法律、政策進(jìn)行宏觀調(diào)整的同時(shí),有時(shí)發(fā)揮微觀意義上村民自治和鄉(xiāng)規(guī)民約的作用非常必要!洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十條規(guī)定:“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容!笨梢(jiàn),鄉(xiāng)規(guī)民約必須合法且僅作為政策法規(guī)的補(bǔ)充,不能凌駕于法律之上。審理農(nóng)村土地糾紛案件時(shí)既要充分尊重村民自治的權(quán)利和鄉(xiāng)規(guī)民約的既定事實(shí),又要對(duì)借村民自治、鄉(xiāng)規(guī)民約之名制定土政策侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為堅(jiān)決依法糾正,實(shí)現(xiàn)法律效果和政治效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一 。
4.堅(jiān)持司法為民原則。首先,運(yùn)用多種手段加強(qiáng)訴訟調(diào)解。審理農(nóng)村土地糾紛案件,要堅(jiān)持以化解矛盾,構(gòu)建和諧為目標(biāo),把調(diào)解作為處理土地糾紛案件的必經(jīng)程序,靈活運(yùn)用從審判經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出來(lái)的“親情感化法、法理疏導(dǎo)法、利益誘導(dǎo)法、權(quán)衡利弊法”等多種手段,依靠村委會(huì)、基層政府信訪部門、司法所、人民調(diào)解組織出面協(xié)調(diào),把調(diào)解工作貫穿于整個(gè)訴訟過(guò)程。其次,做好判后答疑。農(nóng)村當(dāng)事人法律素質(zhì)相對(duì)較低,對(duì)法院裁判文書(shū)理解困難,有必要在案件宣判后向其解釋判決的理由,力爭(zhēng)服判息訴。第三,巡回審理、開(kāi)展法制宣傳、提供司法救助,保障農(nóng)民合法權(quán)利。實(shí)行巡回審理,就地辦案,為農(nóng)民訴訟提供方便,并組織農(nóng)民群眾旁聽(tīng),提高他們對(duì)土地法律政策的了解和明辨是非的能力,起到審理一案,教育一片的社會(huì)效果。對(duì)部分經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人,給予司法救助,及時(shí)辦理減、緩、免交訴訟費(fèi)用,保證其打得起官司。
5.延伸審判功能,提出司法建議。司法不是萬(wàn)能的,土地糾紛案件原因復(fù)雜社會(huì)影響面廣,許多案件反映的是農(nóng)村帶普遍性的問(wèn)題,單靠司法手段不能解決問(wèn)題,有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“案結(jié)事未了”的情況,應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件審理中遇到的新情況、新問(wèn)題向黨委、政府及農(nóng)村基層組織提出司法建議書(shū),加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村土地工作、解決突出問(wèn)題,保證當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn) 。
6. 堅(jiān)持公平正義理念,確保案件質(zhì)量。審理農(nóng)村土地糾紛案件,要切實(shí)做到公開(kāi)、公正,通過(guò)程序公正,確保案件實(shí)體公正,尤其在案件處理結(jié)果上要體現(xiàn)出公平正義。
三、審理農(nóng)村土地糾紛案件的幾個(gè)問(wèn)題
農(nóng)民擁有法律賦予的長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),在法定承包期限內(nèi),任何組織和個(gè)人不得違法調(diào)整和收回土地,不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)承包地,不得非法侵占農(nóng)民承包地,對(duì)沒(méi)有具體法律、政策為審理依據(jù)的土地糾紛案件,應(yīng)當(dāng)從維護(hù)承包人合法權(quán)益出發(fā),根據(jù)現(xiàn)有法律和政策的基本精神,妥善處理。近年來(lái),我院通過(guò)審理的農(nóng)村土地糾紛案件,有力地維護(hù)了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益,促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展,收到了良好的法律效果和社會(huì)效果。我們認(rèn)為,農(nóng)村土地糾紛案件的審判實(shí)務(wù)中,應(yīng)重點(diǎn)處理好以下幾個(gè)問(wèn)題。
1.準(zhǔn)確界定農(nóng)村土地糾紛案件的案由。目前農(nóng)村土地糾紛案件的案由不具體明確,一般做法是統(tǒng)一以土地承包糾紛案件立案,案由比較籠統(tǒng),不能準(zhǔn)確反映案件實(shí)質(zhì),也不能從案由上提示處理方式的區(qū)別,不利于建立詳細(xì)的司法統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳。應(yīng)結(jié)合農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題發(fā)生的特點(diǎn),在案由上準(zhǔn)確細(xì)分,使其能夠反映案件糾紛的實(shí)質(zhì)特點(diǎn),便于正確適用法律 。結(jié)合審判實(shí)踐,我們認(rèn)為主要應(yīng)作如下區(qū)分:(1)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件。凡農(nóng)業(yè)承包合同的當(dāng)事人,因農(nóng)業(yè)承包合同的簽訂、履行、變更或終止而發(fā)生糾紛,一方當(dāng)事人向人民法院提起訴訟的,案由應(yīng)確定為農(nóng)業(yè)承包合同糾紛。這類案件由承包合同履行地或被告住所地人民法院管轄。共同承包,人數(shù)眾多的應(yīng)當(dāng)推選代表人進(jìn)行訴訟。推選不出代表人的,由受案法院在承包人中指定代表人。(2)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛 。公民、集體對(duì)集體或國(guó)家所有的由集體經(jīng)濟(jì)組織使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(占有、使用或收益的權(quán)利)受法律保護(hù)。因發(fā)包人、承包人之外的第三人違反法律規(guī)定,侵害承包人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而引發(fā)的糾紛,應(yīng)當(dāng)以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛立案。與農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的區(qū)別在于它是侵權(quán)類糾紛,農(nóng)業(yè)承包合同糾紛屬合同類糾紛,適用法律大不相同。(3)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議糾紛。法律規(guī)定通過(guò)家庭承包取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人因轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),在履行流轉(zhuǎn)協(xié)議過(guò)程中發(fā)生的糾紛,應(yīng)當(dāng)以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流專協(xié)議糾紛案由了立案。(4)請(qǐng)求確認(rèn)土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議無(wú)效糾紛。凡農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或者村民委員會(huì)的村民,認(rèn)為農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)違反法律規(guī)定,將集體所有的土地轉(zhuǎn)讓給他人而損害農(nóng)民利益,一方起訴請(qǐng)求確認(rèn)土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議無(wú)效的,應(yīng)以請(qǐng)求確認(rèn)土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議無(wú)效糾紛立案。這類案件多為群體性糾紛或集團(tuán)訴訟。
2.關(guān)于外出務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。農(nóng)民進(jìn)城打工,在城里購(gòu)房置家的情況越來(lái)越多,這部分人雖然成了“城里人”,但不會(huì)輕易放棄在農(nóng)村的承包土地。外出務(wù)工農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù),我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定,在法定承包期內(nèi),除承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口外,一律不得收回土地。可見(jiàn),對(duì)外出務(wù)工農(nóng)民土地收回問(wèn)題,法律是嚴(yán)格限定了條件的,對(duì)實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)以人地矛盾突出為由,放寬條件收回外出務(wù)工農(nóng)民土地發(fā)包給他人的行為應(yīng)予禁止。凡遇此種情況,外出務(wù)工農(nóng)民起訴請(qǐng)求還回承包地的法院應(yīng)予支持。
3.關(guān)于違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)土地問(wèn)題。法律規(guī)定承包方依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的自主權(quán),不受任何組織和個(gè)人的妨礙或強(qiáng)迫。未經(jīng)承包方書(shū)面委托,發(fā)包方和其他組織、個(gè)人不得代表承包方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同,強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的,或者借口經(jīng)過(guò)民主議定實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的,流轉(zhuǎn)關(guān)系無(wú)效。農(nóng)戶起訴要求收回返還被強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)的承包地的,法院應(yīng)當(dāng)保護(hù)。
4.關(guān)于以拋荒為由收回農(nóng)戶承包地的問(wèn)題。承包方棄耕拋荒土地有復(fù)雜的原因,特別是以前農(nóng)業(yè)稅賦較重,許多農(nóng)民認(rèn)為外出打工比在家種地劃算,導(dǎo)致一些土地荒蕪。從法律和政策來(lái)看,無(wú)論是《土地承包法》或《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》,以及國(guó)務(wù)院《關(guān)于盡快恢復(fù)摞荒耕地生產(chǎn)的緊急通知》或《關(guān)于妥善解決當(dāng)前土地承包糾紛的緊急通知》,都未規(guī)定可以收回拋荒的承包地。據(jù)此,審判實(shí)踐中,應(yīng)從維護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益出發(fā),對(duì)《農(nóng)村土地承包法實(shí)施》以前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回農(nóng)戶拋荒承包地,現(xiàn)在承包方起訴要求返還承包地的請(qǐng)求,原則上應(yīng)予支持。
5.關(guān)于出嫁女、上門婿承包地問(wèn)題。出嫁女和上門婿的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù),無(wú)論其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是結(jié)婚后從新居住地取得,還是保留結(jié)婚前取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),總的原則是不能使其權(quán)利落空。在個(gè)案處理中可以區(qū)別情況對(duì)待:對(duì)承包期內(nèi)當(dāng)事人結(jié)婚后從新居住地取得承包土地的,發(fā)包方可以收回其原承包地;對(duì)結(jié)婚后在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地。
6.關(guān)于客觀情況變化致合同履行顯失公正的問(wèn)題。涉及土地流轉(zhuǎn)的合同,簽約時(shí)只能考慮到當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和法律、政策背景,雙方權(quán)利義務(wù)的約定適合于合同簽訂時(shí)的情況。但是,土地問(wèn)題受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家政策變化影響極大,不同時(shí)期客觀條件的變化,國(guó)家農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)政策的調(diào)整,往往會(huì)打破合同雙方權(quán)利義務(wù)的平衡關(guān)系,使得土地流轉(zhuǎn)合同繼續(xù)履行失去了公平基礎(chǔ),從而引發(fā)糾紛案件 。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十六條,借鑒了情勢(shì)變更原則,為解決相關(guān)問(wèn)題提供了法律依據(jù)。實(shí)踐中,有的發(fā)包人起訴要求確認(rèn)合同無(wú)效,但案件的實(shí)質(zhì)并非合同無(wú)效,而是客觀情況發(fā)生了重大變化,法院在審理此類案件時(shí)不能輕易否定合同的效力,破壞合同的嚴(yán)肅性;但如果駁回原告請(qǐng)求,繼續(xù)履行合同,則不利于保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)利。因此,法官應(yīng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行法律釋明,原告變更訴訟請(qǐng)求后,法院可以分析發(fā)生變更的客觀情況,按照公平原則處理,從法律效果和社會(huì)效果兩方面,使案件得到妥善處理。
7.關(guān)于案件審理中證據(jù)適用問(wèn)題。農(nóng)村土地糾紛案件當(dāng)事人的證據(jù)能力一般較差,而且土地糾紛案件的成因也比較復(fù)雜,審理中對(duì)證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)把握兩個(gè)方面:一是按照農(nóng)村實(shí)際,注重經(jīng)驗(yàn)法則的運(yùn)用;二是在遵從《證據(jù)規(guī)則》相關(guān)規(guī)定的前提下,適當(dāng)增加依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的力度,盡可能在使用證據(jù)時(shí)符合客觀真實(shí)。
四、解決農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題的建議
當(dāng)前,農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題突出,反映到法院案件中來(lái)的只是一部分。要從根本上解決這些實(shí)際存在的土地糾紛問(wèn)題,僅靠法院運(yùn)用司法程序是不夠的,必須建立綜合治理機(jī)制,納入統(tǒng)籌安排,健全防范機(jī)制,及時(shí)排查、發(fā)現(xiàn)和消除涉及農(nóng)村土地問(wèn)題的不安定因素,為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)各項(xiàng)工作的順利推進(jìn)創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。
1.加強(qiáng)農(nóng)村土地問(wèn)題的法律研究。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村進(jìn)程中,必須圍繞農(nóng)村穩(wěn)定、發(fā)展大局,有針對(duì)性地開(kāi)展農(nóng)村土地問(wèn)題調(diào)研活動(dòng),發(fā)現(xiàn)和分析涉及農(nóng)村土地方面的新情況、新問(wèn)題。從政策和法律的層面積極探索新形勢(shì)下避免和處理農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題的新機(jī)制、新方法。雖然最高院出臺(tái)了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土承包糾紛案件法律適用問(wèn)題的解釋》,為審理土地承包、流轉(zhuǎn)、集體收益分配等提供了依據(jù),但一些爭(zhēng)議較大,未形成共識(shí)的問(wèn)題仍未加規(guī)范,有的問(wèn)題需要在物權(quán)法中加以明確,而農(nóng)地問(wèn)題研究滯后,不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,急需高度重視。
2.充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用。加強(qiáng)農(nóng)村基層村黨支部和村民委員會(huì)組織建設(shè),增強(qiáng)其權(quán)威性和凝聚力,使其在管理農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù),特別是處理土地糾紛問(wèn)題中發(fā)揮更大的作用。農(nóng)村基層干部作為農(nóng)村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者,要學(xué)會(huì)在新的歷史條件下做好農(nóng)民和農(nóng)村工作的方法,不斷規(guī)范自身行為,依法行政,以良好的形象帶動(dòng)群眾,取信于民。要依法管理農(nóng)村與土地相關(guān)的承包合同。農(nóng)村所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng),特別是涉及農(nóng)民利益的土地承包、土地流轉(zhuǎn)等,凡是能夠用合同管理的,都要依法納入合同管理。簽訂農(nóng)村承包合同,必須堅(jiān)持合法、平等、自愿的原則,嚴(yán)禁損害群眾和集體利益,逐步將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)納入法制化管理的軌道。農(nóng)村基層組織與農(nóng)民最接近,最了解農(nóng)村土地的現(xiàn)狀及糾紛的起因,可因勢(shì)利導(dǎo)的調(diào)解矛盾,把土地糾紛化解在萌芽狀態(tài)。
3.加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。從農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題來(lái)看,政府對(duì)農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)等指導(dǎo)監(jiān)督不力,導(dǎo)致農(nóng)村土地工作中出現(xiàn)混亂,產(chǎn)生矛盾糾紛的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)和農(nóng)村工作的監(jiān)督和指導(dǎo),通過(guò)正確有效的引導(dǎo)、指導(dǎo)和培訓(xùn),提高農(nóng)村干部的思想政治素質(zhì)和實(shí)際工作能力!掇r(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定:“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)以外的單位或者個(gè)人承包,應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二心上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)!笨梢(jiàn),鎮(zhèn)人民政府對(duì)農(nóng)村土地發(fā)包中的部分土地向外發(fā)包享有批準(zhǔn)權(quán),可以通過(guò)批準(zhǔn)行為來(lái)監(jiān)督和指導(dǎo)農(nóng)村發(fā)包土地的有序展開(kāi)。鎮(zhèn)人民政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村土地工作的指導(dǎo)監(jiān)督力度,政府相關(guān)部門要嚴(yán)格按照《土地承包法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包的規(guī)范和指導(dǎo),進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村基層組織的土地工作。對(duì)農(nóng)村土地發(fā)包、流轉(zhuǎn)、局部調(diào)整等要登記備案,實(shí)行全程監(jiān)督,減少發(fā)生土地糾紛的潛在隱患。針對(duì)城市周邊土地流轉(zhuǎn)頻繁,形式多樣的情況,有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范化指導(dǎo),建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,建立土地流轉(zhuǎn)合同的訂立、見(jiàn)證、登記制度,根據(jù)依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,確保農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行清理、整頓,把土地流轉(zhuǎn)納入法制化、規(guī)范化軌道,切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益
4.完善多元化土地糾紛解決機(jī)制。一是要拓寬糾紛解決渠道。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第51條的規(guī)定,土地糾紛解決方式有三種:調(diào)解、仲裁和訴訟。解決土地糾紛矛盾,應(yīng)當(dāng)是訴訟、調(diào)解、仲裁等多管齊下,為那些不愿意通過(guò)訴訟解決糾紛的當(dāng)事人提供多種救濟(jì)渠道,使更多的土地糾紛在訴訟外迅速、便利、妥善地得到解決,舒緩法院的壓力,使有限的司法資源得到合理的利用。二是要建立農(nóng)村土地矛盾排查機(jī)制。政府相關(guān)部門要深入農(nóng)村開(kāi)展土地糾紛和不穩(wěn)定因素的排查調(diào)處工作,做到土地問(wèn)題“早發(fā)現(xiàn)、早處置”。對(duì)排查中發(fā)現(xiàn)的土地糾紛苗頭,及時(shí)報(bào)告相關(guān)部門協(xié)調(diào)處理,職能部門要提前介入,做好糾紛當(dāng)事人疏導(dǎo)穩(wěn)控工作,把問(wèn)題解決在基層,把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。三是要健全農(nóng)村土地糾紛處理機(jī)制。各級(jí)黨委、政府要充分認(rèn)識(shí)解決農(nóng)村土地糾紛的重要性和緊迫性,要建立健全處理土地糾紛的調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu),組織專人、集中力量,地主動(dòng)深入農(nóng)民中及時(shí)處理發(fā)生的土地糾紛,防止矛盾激化引起不良事端,使調(diào)解工作成為預(yù)防和解決土地糾紛的第一道防線。
5.提高對(duì)無(wú)地農(nóng)民的社會(huì)保障水平。土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料,農(nóng)民靠農(nóng)業(yè)為生,無(wú)土地則無(wú)生計(jì)。對(duì)農(nóng)村存在的無(wú)地農(nóng)民導(dǎo)致的人地矛盾問(wèn)題,應(yīng)主要通過(guò)發(fā)展方法解決。以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為目標(biāo),各級(jí)政府部門要積極主動(dòng)地幫助部分無(wú)地、少地農(nóng)民擴(kuò)大就業(yè)領(lǐng)域,優(yōu)先安排他們參加非農(nóng)崗位的技能培訓(xùn)、技術(shù)學(xué)習(xí),通過(guò)把大量農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上解放出來(lái),減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度。從轉(zhuǎn)變思想觀念入手,拓展農(nóng)民增收致富空間,鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商,走城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,在發(fā)展中解決人多地少的矛盾。改變目前農(nóng)村社會(huì)保障政策中不區(qū)分有地?zé)o地的情況,對(duì)無(wú)地農(nóng)民應(yīng)實(shí)行政策傾斜,適當(dāng)提高社會(huì)保障水平,緩解農(nóng)村土地矛盾 。
6.積極探索新的土地流轉(zhuǎn)方式。土地資源有限性和不可再生性,決定了土地價(jià)值隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈增長(zhǎng)趨勢(shì),F(xiàn)實(shí)中部份因流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地糾紛案件,就是因?yàn)楹炗喓贤瑫r(shí)對(duì)土地價(jià)值增值情況預(yù)見(jiàn)不足,流轉(zhuǎn)費(fèi)用低廉,農(nóng)民感到很吃虧引起的矛盾。有的采取流轉(zhuǎn)費(fèi)用隨年限變化梯度增加的方法,但實(shí)行增加的梯度與土地價(jià)值自身的變化不相符合,亦會(huì)產(chǎn)生事實(shí)上的不公平,導(dǎo)致矛盾發(fā)生 。目前城市周邊農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,改變土地使用性質(zhì)的現(xiàn)象十分普遍,土地不能復(fù)耕,從長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益是一種損害。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,應(yīng)大膽探索新的土地流轉(zhuǎn)方式,可嘗試采用土地使用權(quán)入股,將土地實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)化為價(jià)值形態(tài),推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),增加農(nóng)民土地收益,穩(wěn)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。
(陳興林)
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