近年來，特別是國務(wù)院新修訂的《信訪條例》實施后，群眾信訪秩序有了明顯好轉(zhuǎn)，“倒金字塔”式的信訪態(tài)勢有了明顯改善。但從目前的總體情況來看，群眾越級上訪的問題仍然比較突出。就拿×縣來說，2004年群眾越級上訪為256批463人次，2005年為209批406人次，2006年為107批164人次。雖然逐年下降，“倒金字塔”式的信訪結(jié)構(gòu)逐步向“正金字塔” 式的信訪結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但越級訪的數(shù)量仍然較大。筆者在分管信訪工作一年多的基礎(chǔ)上，近期又著重對群眾越級上訪問題作了一些調(diào)查和綜合分析，現(xiàn)就越級訪的特點、成因以及對策談點膚淺認識。

一、群眾越級上訪的特點

（一）反映的問題較集中。群眾越級上訪反映的問題比集中，絕大多數(shù)都是當前的熱點信訪問題。如企業(yè)改革中欠發(fā)職工工資等損害職工利益的問題；城鎮(zhèn)拆遷補償標準低；對法院判決不服等涉法涉訴問題，等等。

（二）利益性問題突出。從上訪內(nèi)容看，絕大多數(shù)越級上訪群眾是為了讓自己獲取利益，求利的動機非常明了。而求權(quán)和為經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展提建議的，卻是相當?shù)蒙佟?/p>

（三）上訪老戶多，反復性強。越級上訪中，大多數(shù)是上訪老戶。以×縣為例，2006年越級上訪中，上老戶73批96人次，批數(shù)占了總數(shù)的68%，新出現(xiàn)的越級上訪人員僅占32%。而且有的越級上訪群眾一年去北京就達6次之多，反復性強。

（四）危害性大。越級上訪群眾，其基本動機就是要造成大影響，讓上級或通過其他方式給基層施加壓力，以期達到所訴求的目的。有的越級上訪群眾過分夸大、甚至歪曲事實，或來個突其不意，圍攻工作人員、圍堵行政機關(guān)等；有的則是滯留等待屬地政府派人勸返，嚴重影響一個地方的對外形象和上訪地的社會穩(wěn)定。有的群眾越級上訪見到了“世面”，回到屬地還要宣揚一番“外面的信訪世界多熱鬧”，并擇機應變，煽動一些群眾越級上訪。

（五）對基層組織不信任。越級上訪群眾絕大多數(shù)是對基層組織持不信任的態(tài)度，對基層干部產(chǎn)生了對抗性心理，一味地辨稱基層組織的不是，把自己越級上訪的理由歪曲到“他們（基層）不給我解決，我們只有來找你們”上去。

二、群眾越級上訪的原因

（一）群眾有“崇上”心理，想去越級上訪。有的群眾認為上級官更大，說話肯定更頂用，用“上壓下”的方法來解決問題。有的群眾則是認為通過越級上訪的方式讓“上級發(fā)通報”才能把問題傳到基層領(lǐng)導這里，才能引起基層領(lǐng)導重視，問題才會更快解決。再有的群眾認為上級才會說真話，上級的政策才是符合法律法規(guī)的，想到上級訪個明白。

（二）解決信訪問題不及時、不到位，逼著群眾越級上訪。基層有權(quán)處理機關(guān)對群眾反映的問題沒有依法依規(guī)處理，消極無為。哪怕群眾重復上訪多次，最終得到的還是一張忽悠人的紙，問題依然還是問題。有些基層干部只看領(lǐng)導的眼色行事，領(lǐng)導沒發(fā)話，即使群眾跑斷腿也不為所動。有的則是遇到矛盾繞道走，能躲則躲。許多本來可以在基層解決的問題沒有得到解決。群眾不得不花錢去越級上訪，以求解決問題。

（三）基層干群關(guān)系不好，民怨情緒推著群眾越級上訪。干群眾關(guān)系緊張，基層干部作風及對待群眾態(tài)度差，在群眾當中的形象不好，群眾對他們不信任，怨氣重。群眾有問題、有困難不找他們反映解決，而是直接越級到上級機關(guān)上訪。

（四）機構(gòu)調(diào)整，職能權(quán)限上收產(chǎn)生群眾“越級上訪”。近年來，各級政府為了加強社會管理、轉(zhuǎn)變職能，進行了一系列的改革，一些審批處理權(quán)都上收了。群眾要解決問題，就只有到上級機關(guān)去了。

（五）勸返機制的負面影響，誘引了個別群眾越級上訪。當前的勸返機制對維護社會穩(wěn)定起到了積極作用，但也帶來了負面影響。現(xiàn)在一些群眾公然宣揚“先不要找他們（基層），你一到上面去上訪，他們都會坐飛機來接你、主動找你，到時你把要解決的問題向他們說才管用”。這樣也的確誘引了一些群眾去越級上訪。

另外，就信訪統(tǒng)計操作而言，造成目前群眾越級上訪數(shù)量多有兩方面的因素。一是統(tǒng)計范圍擴大，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的采集較以前廣泛得多，數(shù)量更全面。二是越級上訪劃分標準尚未調(diào)整。新修訂的國務(wù)院《信訪條例》第十六條規(guī)定：信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權(quán)處理的本級或者上一級機關(guān)提出。越級上訪則是指上訪人越過“依法有權(quán)處理的本級或者上一級機關(guān)”，而到其他上級機關(guān)上訪的行為�，F(xiàn)在我們的統(tǒng)計則是片面地限制信訪人到依法有權(quán)處理的本級機關(guān)上訪。一旦依法選擇到有權(quán)處理的上一級機關(guān)上訪，則就被定性為越級上訪。比如反映科級干部有問題，信訪人一旦到市一級上訪，則被定性為越級上訪。

三、群眾越級上訪的對策

當前，我們正處在經(jīng)濟發(fā)展的“黃金期”，同時又是社會矛盾的“凸顯期”。做好信訪工作，化解社會矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定，是各級黨委政府在發(fā)展戰(zhàn)術(shù)上的第一位任務(wù)。減少群眾越級上訪，我認為主要采取以下對策：

（一）更新信訪工作理念。在構(gòu)建社會主義和諧社會的大背景下，信訪工作賦予了新的內(nèi)涵。它不僅是聯(lián)系黨和群眾的橋梁，傾聽群眾呼聲、解決群眾疾苦的重要途徑，同時也是黨和國家的一項重要工作，構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，維護和實現(xiàn)群眾民主權(quán)利的重要手段。它在化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧中發(fā)揮著不可替代的重要作用。因此，要站在新的高度，用新的角度來看待信訪工作。用“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會主義和諧社會本質(zhì)特征來理解信訪工作。用“抓經(jīng)濟發(fā)展是政績，抓好信訪工作、促進社會和諧同樣也是政績，抓發(fā)展不抓穩(wěn)定不行，抓穩(wěn)定不抓信訪不行，發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定是硬任務(wù)，穩(wěn)定保障和諧”的理念來謀劃信訪工作。在戰(zhàn)略上要把發(fā)展放在第一位，在戰(zhàn)術(shù)上把穩(wěn)定放在第一位。自覺把信訪工作放到全局工作中去思考、去謀劃、去部署、去推進，與其他中心工作一同部署、一同檢查、一同評比，做到年初有計劃、年中有檢查、年終有總結(jié)，表彰先進，鞭策后進，形成良好的信訪工作激勵機制，促進工作的有序運作，深入開展。

（二）要暢通信訪渠道。疏則和，通則順。減少群眾越級上訪，關(guān)鍵的是要暢通信訪渠道，使群眾在最基層冤有處申、苦有處訴、事有人管、問題有人解決，讓群眾在近距離、短時間、多途徑、低成本的情況下表達訴求，解決實際問題。一是要暢通訴求表達渠道。各地各部門要落實信訪接待制度，確保群眾來訪來電有人接，事情有人辦。要按照信訪為民、便民的原則，進一步拓寬信訪渠道。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、單位及有條件的村都要公開信訪電話，開通網(wǎng)上信訪、和諧110和“免費郵政”信訪。村一級要落實村干部日值班制度。二是要暢通信訪信息渠道。健全完善縣、鄉(xiāng)、村、組四級信訪信息網(wǎng)絡(luò)，形成上下齊抓、左右共管，橫向到邊、縱向到底的信訪網(wǎng)絡(luò)體系。要充分調(diào)動發(fā)揮各級信訪工作人員和群眾提供傳遞信息、調(diào)解矛盾、參與查處問題的積極性，盡早掌握苗頭性、內(nèi)幕性信息，做到未發(fā)先知，將大量的信訪隱患、初信初訪和反映的“難點”、“熱點”問題解決到基層，處理在萌芽狀態(tài)，有效預防和控制越級上訪。

（三）要增強基層組織的公信力。有了政府的關(guān)心，群眾才安心。信訪信訪，一級組織失去信任，群眾就會去越級上訪。要減少越級上訪，重要的是增強基層組織的公信力。一是要抓好基層組織建設(shè)。按照“三個代表”重要思想加強對領(lǐng)導干部的教育、監(jiān)督和管理，增強他們的勤政廉政意識和全心全意為人民服務(wù)的思想。對哪些不能堅持原則，私心重、群眾意見大、能力又差的領(lǐng)導干部要及時調(diào)整和更換。提高基層組織的公信力、吸納力和做好新形勢下群眾工作的能力。二是要切實轉(zhuǎn)變基層干部的工作作風，增強群眾觀念。端正思想認識和態(tài)度，不要怕群眾反映問題，要認識到群眾信訪是對我們黨和政府的信賴與支持。要堅持從群眾中來到群眾中去的群眾路線，想問題辦事情要考慮群眾的根本利益，做到科學、民主、依法決策，不能犧牲群眾利益來完成經(jīng)濟指標或其它任務(wù)。三是要大力推行公開辦事制度，增強工作透明度，促進領(lǐng)導干部廉潔自律、秉公辦事，從根本上減少越級上訪問題的發(fā)生。要及時、真實、具體地做好以財務(wù)公開為重點的村務(wù)、廠務(wù)公開，便于群眾監(jiān)督。亮出家底，溫暖人心，濃厚感情。四是要關(guān)心群眾疾苦，尊重群眾意愿。要按照執(zhí)政為民和根本要求，堅持從群眾滿意的事情做起，從群眾不滿意的事情改起，認真傾聽群眾呼聲，妥善處理涉及群眾利益的問題。

（四）要切實解決群眾合理訴求。當前越級上訪反映的問題多數(shù)涉及信訪人切身利益，而且絕大多數(shù)都是合理的。減少群眾越級上訪，根本的還是要穩(wěn)定上訪人員情緒，弄清群眾的意見和要求，解決群眾實際問題和合理訴求。實踐證明，只要將群眾反映的問題實事求是地徹底查清，秉公依法依規(guī)處理，上訪群眾心通氣順了，越級上訪也隨之平息了。對合情合理、符合政策，又能夠解決的問題，要及時按有關(guān)政策，盡快一次性地解決好；對那些要求合理，但由于客觀原因一時不能解決的，要列出時間表，耐心做好解釋工作，信守承諾按時兌現(xiàn)；對那些要求過高的，要進行說服教育，引導其在政策、法規(guī)范圍內(nèi)解決，絕不能遷就；對于因其他困難引起越級上訪的，我們要切實解決他的生計問題。疑難復雜問題要集中力量、集中時間，限時解決，不解決問題決不收兵，做到動真心，獻真情，辦實事，解難題。

（五）要創(chuàng)新工作機制破難題。根據(jù)新形勢下信訪工作的特點，越級上訪群體的特性，用新的機制來破解越級訪較多的問題。一是邀請上級來處訪。就是要求屬地政府要甘當信訪群眾的代言人，根據(jù)群眾反映的問題，積極與上級有關(guān)部門聯(lián)系溝通，爭取支持。邀請上級機關(guān)領(lǐng)導干部下訪，到群眾當中與群眾對話，宣傳解釋政策法規(guī)，讓群眾信服、心服而息訴。二是變?nèi)罕姳粍由显L為領(lǐng)導干部主動下訪。信訪重心和窗口下移，領(lǐng)導干部下到基層窗口接訪、約訪，與群眾直接對話。村每三天，鄉(xiāng)每周，縣每半月對轄區(qū)內(nèi)的不穩(wěn)定因素、熱點和苗頭性問題要進行全方位梳理、排查和化解，做到問題不出村、組（社區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。三是全員辦訪。做好信訪工作是全社會的共同職責，需要全黨全社會的共同努力。人人都是信訪工作責任人，個個都是信訪工作者。只要發(fā)現(xiàn)了越級上訪苗頭和相關(guān)信息，都應當向信訪、維穩(wěn)和群眾所在地政府報告，并做好有關(guān)工作。絕不能視而不見，聽而不聞，任其發(fā)展。四是調(diào)解消訪。按照縣有矛盾糾紛排查調(diào)處服務(wù)總中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有服務(wù)中心，村有服務(wù)站，組有聯(lián)絡(luò)員的要求，建設(shè)好矛盾糾紛排查調(diào)處網(wǎng)絡(luò)。充分運用調(diào)解的手段，讓群眾在平等協(xié)商、互諒互讓的和諧氛圍中解決問題。

（六）要綜合治理好秩序。減少越級上訪是一項綜合性很強的工作，涉及到各個部門、種類人員，需要齊抓共管，密切配合。一是要切實落實領(lǐng)導責任，促使領(lǐng)導盡職盡責。在嚴格落實“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”原則的同時，還要實行信訪工作領(lǐng)導“一崗雙責”制度�！耙话咽帧睂π旁L工作要親自抓，副職領(lǐng)導要具體抓，中層干部要全力抓。做到了信訪工作人人肩上有擔子、個個頭上有責任。二是要積極派員勸返控訪。要有備無患，以防萬一，完善預案，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)越級上訪，尤其是非正常上訪，要迅速派員勸返做工作，盡快把人員勸返回當?shù)亍Ｈ�是要嚴格責任追究，做到獎懲分明。該獎的一定要獎，該罰一定要罰，不能干好干差一個樣。通過樹立正反兩個方面的典型來推動工作。尤其是要查究因報告不及時造成工作被動和消極影響的人和事。四是加強教育，依法處置。對無理上訪的群眾要采用換人、換思維的方式反復做工作，給予批評教育，做好轉(zhuǎn)化工作；對那些煽動、串聯(lián)越級上訪或非正常上訪，鬧訪、纏訪的要采取果斷措施予以打擊。該訓誡的要訓誡，該拘留的要拘留，該勞教的要送勞教，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。從而維護的良好的信訪工作秩序和風氣。

此外，針對越級訪的擇機性，在做到經(jīng)常抓、抓防范的同時，還應做到抓重點、重點抓。對重大會議、重大節(jié)日、重大活動、敏感期等容易發(fā)生越級訪的時期，有針對性地采取措施，確保重點時期、重點地區(qū)、重點部位不發(fā)生越級上訪，維護好社會穩(wěn)定。