「內容摘要」本文考察了全國人大主席團的運作與職權，探討了其與典型指導機構的不同之處，提出人大主席團制度所存在的若干問題。本文認為我國人大制度的改革與完善的一個重要環(huán)節(jié)就是其指導機構即主席團的改革，而對其改革又必須與我國的現(xiàn)實與政治理論學說結合起來，吸收國外的有益經(jīng)驗，使人大主席團能夠更有效地行使其職權。

「關鍵詞」代議機關，指導機構，主席團

導語

學者們對人大制度的研究現(xiàn)在已經(jīng)深入了許多。研究關注的問題已從原來的人大與其它國家機關的關系深入到人大內部制度及運作中，特別是關于人大內部的專門委員會問題已經(jīng)得到了更多的關注。而作為人大會議的領導機構-主席團則很少有學者關注，這方面的文章也不多，教材中的論述也非常有限。應該說作為大會的領導、主持機構，我國人大會議有這么龐大的主席團主持會議在世界上也是相當罕見的。我國人大為什么以主席團為領導、主持機構，其規(guī)模為什么會有這么大？其職權現(xiàn)行法律為什么規(guī)定這么些內容，其依據(jù)何在，是否合適？其與大會的關系如何，與執(zhí)政黨的關系如何？等等這一類問題都是我們應該解決的。我們現(xiàn)在在討論人大如何改革的同時，必須注意到人大內部配套制度的改革，包括專門委員會及主持機構的改革。比如我們在討論我國的人大應該精減的同時，是不是也應該關注主席團究也應該精減？坐在主席臺上的是否應該有這么多人？[1]

限于筆者的認識及所占有的材料，對剛才所提出的問題現(xiàn)在也不是都能形成自己的看法，即使本文中所提出的一些想法也是極為膚淺和初步的，不當和錯誤在所難免�！皰伌u引玉”，是許多學者文中的自謙之詞，但對于本文來說卻是最合適不過，對這個問題的討論還得再繼續(xù)深入。因為筆者的目的正是引起大家對主席團問題的注意，以期對主席團的認識更加全面、深入，從人大主席團這個角度對人大制度的改革能有所裨益。

一、代議機關及其指導機構

（一）代議機關[2]

現(xiàn)今各國為實現(xiàn)民主政治實現(xiàn)人民主權的需要，或點綴政權機關的民意，或出于其它目的，大多設立代議機關。全國性的代議機關通常稱為國會。在具體名稱上各國不盡相同。[3]其組成有一院或兩院或更多。代議機關的成員即議員（也可譯作代議士），其產生主要由人民直接或間接選舉，在有的國家，有少數(shù)成員采取任命方式產生，包括政府任命、主要黨派任命、議會任命、國家元首任命等；當然還有極少部分由其它一些辦法產生。[4]議員數(shù)量多寡與領土大小、人口多少、民族純雜等有關。[5]代議機關是典型的合議制機構，其決議作出需要該機關的多數(shù)，至于所需的多數(shù)是相對多數(shù)還是簡單多數(shù)還是絕對多數(shù)，均按所通過決議性質由憲法或有關法律規(guī)定。

（二）指導機構

由于代議機關由議員組成，其作出決議亦系由表決通過，與一般會議特別是行政機關會議不同，各議員權利平等，均只有一個投票權，最后決議由多數(shù)決定，即多數(shù)議決原則。[6]不過為形成此多數(shù)，作出最終決定，須有先行的各種準備行為，比如提議、討論、表決等。再一細分，又有誰可提議，達到多少人可提議，提議可否有時間限制、內容限制，提議之后是否必然列入會議討論，持不同觀點的各方辯論時間如何分配，何時結束，以及表決票數(shù)達到何種標準可算通過等等，這些都是一個代議機關會議必須解決的問題。如果這個問題解決不好就可能會出現(xiàn)“聚眾于一堂，每乏組織，職責缺如，遇事隨便發(fā)言，彼此交談接語，全無秩序”的景象[7]為此，各國制定了各種制度規(guī)定會議程序及議員的權利和義務。也為此目的及保障這些制度的實施，還設立了領導（指導）機構，以主持會議。

那么何謂“主持”？《現(xiàn)代漢語詞典》解釋為“①負責掌握或處理；如主持人、主持會議。②主張；維護。如主持公道、主持正義。”[8]本文顯然應取第①義項。不過講到代議機關會議主持，僅僅講到“掌握或處理”還遠遠不夠，得具體到主持的事項或指導機構的職權。一般來說主要有對外代表議會，主持議會討論和辯論，協(xié)商決定議事日程，維持會議秩序，宣布休會等。關于職權后文還將具體討論。

代議機關領導機構也是各不相同。有的國家的代議機關的指導機構的職權由一個人負責，即議長，而有的國家則是由集體（包括執(zhí)行局主席團等）行使。在一些國家里，雖然由議長負責主持會議，但議會中還存在其它機構，這些機構與他共同承擔議會工作的職責。[9]

二、中國全國人大主席團

（一）概述

在中國，按現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定，全國人大并未設議長一職，全國人大常委會委員長只是只能算是全國人大常委會的“議長”。[10]根據(jù)《憲法》第61條和《全國人大組織法》第6條規(guī)定，全國人大舉行會議時，由主席團主持會議。所以中國人大指導機構亦為集體指導機構。

全國人大主席團由人大預備會議選舉產生，其名單草案由人大常委會提出，每屆人大第一次會議的主席團名單草案由上屆人大常委會提出。主席團互推若干人輪流擔任會議的執(zhí)行主席，同時推選常務主席若干人，召集并主持主席團會議。

（二）產生

一般來說指導機構是由代議機關選舉產生，世界各國多數(shù)如此，我國也不例外。[11]由于指導機構的地位及作用比重要，而且對于維持辯論的有效進行非常重要，因此對議長人選的提出，代議機關各方都十分重視，各國也有比較完善的制度或慣例來調控指導機構的產生。如在美國，眾議院議長每2年在議會之初，由下院多數(shù)黨議員大會選舉，自動取得議院承認的多數(shù)黨領袖。[12]因此這里也僅就主席團的提名問題進行討論。

在議長職位由其它職務當然兼任的情況下（如美國副總統(tǒng)兼任參議院議長，印度副總統(tǒng)兼任聯(lián)邦院議長），不存在提名的問題。有的國家雖然存在提名，但這種提名權也只是形式上的，比如英國上院議長雖然屬于內閣成員，由首相提名，但首相只能從大法官中提名。我國的人大主席團名單草案由人大常委會提出，每屆人大第一次會議的主席團名單草案由上屆人大常委會提出。關于主席團名單草案如何提出，其考慮如何，至今沒有明確的官方文件說明。不過從其組成來看應該是兼顧到了各方面的代表。而且主席團的作用似乎不是非常明顯，因為在每屆人大之前，中共中央要向黨外人士說明新一屆國家領導人名單草案，向他們作出說明。而主席團的名單卻不在內。由于我國人大中的辯論氣氛不是很強，因此作為主持者身份的主席團的作用也不是很明顯。而且由于我國人大代表數(shù)量很大，很多發(fā)言是在各代表團甚至代表團的小組上進行，而且從發(fā)言內容來看，幾乎找不到針峰相對的言論，因此對中立的裁決者的要求也不是很強。這樣一來對主席團就無法取得像西方領導機構類似的地位和作用。因此其產生也不像國家領導人那樣引人注目，大家對其也沒有像對國家領導人那么關注。

（三）職權

指導機構的主要職能，是負責組織盡可能公正的辯論，及使議會平衡運行的基本職能，如議程、負責議會行政。[13]其職權主要是：對外代表議會，對內擔任會議主席，一般召集議會，主持議會講座和辯論，協(xié)商決定議事日程，維持會議秩序，宣布休會的權力。不少國家規(guī)定議長不參加辯論和表決投票，只有在議員表決的贊成票和反對票相等時，議長可投決定性的一票。議長主管議會行政事務，有的國家議長兼任辦公機構負責人，負責議會行政管理、財務管理及議會大廈的管理。有的國家的議長還有在議院內非經(jīng)他批準不得進行任何搜查或逮捕的權力。有的國家的議長兼任議會中重要專門委員會或聯(lián)席會議主席，主持該委員會或聯(lián)席會議主席，主持該委員會或聯(lián)席會議的會議。此外，有的國家還規(guī)定，在國家元首因故不能發(fā)行職責或提前卸任或者死亡時，由議長代行其職務。[14]

我國人大主席團的職責比較廣泛，作為大會的領導機構，主席團在程序上和實質上的決定權表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，向全國人大會議提出議案；決定將議案列入會議議程；

第二，提名國家機關的人選；提名各專門委員會主任委員、副主任委員和委員的人選；在全國人大會議期間，國家機關組成人員提出辭職的，由主席團會議決定將其辭職請求交各代表團審議，然后決定提請大會全體會議決定；提出主席團對全國人大會議產生的國家機構組成人員的罷免案。

第三，主席團會議決定，讓受質詢機關的負責人在主席團會議、有關的專門委員會會議或有關的代表團會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。[15]

另外還有提出法律草案公布法律和人大決定、決議的權力，許可人大代表被逮捕的權力。這在世界各國中確屬少見。這里僅是對主席團職權的一般介紹，對于職權的討論將在本文第三部分進行。

三、主席團職權的若干問題

第二部分簡單介紹了中國人大主席團的職權，其中在主持會議上的職權和外國代議機關應該說是大同小異，比如中國人大主席團并沒有相應的處罰權。另外中國人大主席團還有一些獨有的權力為外國代議機關領導機構所無。但盡管有些相同的職權，由于種種原因在行使運作上也有不同。限于目前筆者的能力，僅就下面幾項分別討論：

（一）主持會議

設立會議主持人的目的就是為避免會議人多嘴雜，無法有效辯論，議而不決。因此各國均有指導機構的設置。但是事實上會議主持只能由一個人（極個別情況下有兩個人或多個人主持，但人數(shù)也有限制）進行，因此設立集體指導機構的國家實際上每次議會開會也只能由一個人主持。我國雖然規(guī)定由人大主席團主持會議，但實際上人大主席團人數(shù)過多（從79人到270人之間，關于歷屆人大主席團的人數(shù)請看本文第四部分的“規(guī)模與構成”節(jié)），事實上不可能這么多人同時主持會議。最簡單的例子就是宣布會議開幕，很難想象上百個主持人同時宣布會議開幕是什么情景。在實際運作中，主席團會議內部還要推選主席團成員若干人分別擔任每次大會全體會議的執(zhí)行主席，具體主持會議。另外還要推選常務主席若干人，主持主席團的工作。

1.主席團常務主席

《全國人大議事規(guī)則》第11條規(guī)定主席團常務主席召集并主持主席團會議，可以對屬于主席團職權范圍內的事項向主席團提出建議，并可以對會議日程安排作必要的調整。第13條規(guī)定主席團常務主席可以召開代表團團長會議，就議案和有關報告的重大問題聽取各代表團的審議意見，進行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告。主席團常務主席可以就重大的專門性問題，召集代表團推選的有關代表進行討論；國務院有關部門負責人參加會議，匯報情況，回答問題。會議討論的情況和意見應當向主席團報告。

值得注意的是，從官方正式的報道來看，主席團雖然選出常務主席若干人，但是似乎還是有區(qū)別的。以十屆人大一次會議為例：“全國人大代表、中共中央政治局常委吳邦國被推選為主席團常務主席。同時被推選為主席團常務主席的還有曾慶紅、王兆國、李鐵映、司馬義·艾買提、何魯麗、丁石孫、成思危、許嘉璐、蔣正華等9人�！盵16]吳邦國在3月15日當選為十屆人大常委會委員長，而后面幾人中，除曾慶紅被選為中華人民共和國主席外，其它幾位都被選為副委員長[17].

2.執(zhí)行主席

每次大會還設執(zhí)行主席，同樣由主席團選舉產生。比如十屆人大二次會議第六次全體會議由曾慶紅任執(zhí)行主席，主持會議；同時還有王兆國、何魯麗、、田成平、楊景宇、宋德福、房鳳友、徐有芳、郭伯雄。《人民日報》的報道對他們也是分別對待。在文章第二段報道“大會執(zhí)行主席曾慶紅主持會議”，在末尾又補充：“擔任大會執(zhí)行主席的還有：王兆國、何魯麗、、田成平、楊景宇、宋德福、房鳳友、徐有芳、郭伯雄”。[18]

人大會議、主席團、常務主席和執(zhí)行主席之間的關系可以用下圖來表示（進行網(wǎng)絡處理時略去）。

3.問題

應該說設立領導機構就是要使大會能夠順利召開、進行。而我國的主席團如此龐大（其規(guī)模已經(jīng)達到許多國家議院的議員數(shù)量），不得不在內部又設領導機構，來維持主席團的運行，在實際主持工作中又推選執(zhí)行主席主持大會，這樣的設立究竟是否合適值得深思。在考慮主席團的組成時確實是作到了兼顧各方面代表的作用，但作為主持機構，其主要應該是更好地主持會議，必須有較高的威信，其在代議機關中的作用有點像法官，主導著大會程序，使其不偏離既定議程。這時這么多人同時進入主席團似乎沒有太大必要。

在主持會議方面，主席團與執(zhí)行主席及常務主席三者之間的關系似乎也還不明確。憲法已經(jīng)規(guī)定由主席團主持人大會議。而議事規(guī)則又規(guī)定主席團推選執(zhí)行主席若干人，[19]實際上由他們來主持大會，而最后結果主持大會的工作也是由一個人具體執(zhí)行。同時《全國人大議事規(guī)則》第11條還規(guī)定主席團常務主席有權對日程安排作出“必要調整”。那么，在主持會議方面，主席團、執(zhí)行主席、常務主席三者之間的關系究竟如何？議事規(guī)則對此缺乏明確的規(guī)定。比如執(zhí)行主席在主持會議時在多大權限范圍之內可以決定相關事項，而在其它方面得須經(jīng)主席團會議決定或批準；主席團常務主席對日程安排所作的“必要調整”應當如何理解，在哪些事項及程度上算是必要，以及常務主席所作的調整與執(zhí)行主席的決定出現(xiàn)沖突應該如何處理（比如常務主席已經(jīng)決定某事項不作討論，而執(zhí)行主席卻批準了代表對該事項的發(fā)言）？

議事規(guī)則似乎應該對這個問題作出進一步規(guī)定，明確其調整的對象和范圍，及相關的追認或批準程序。

（二）許可代表被逮捕或受刑事審判

現(xiàn)行憲法第憲法第74條規(guī)定，全國人民代表大會代表，非經(jīng)全國人民代表大會會議主席團許可，……不受逮捕或者刑事審判。應該說該條款在世界上來說也是罕見的。應該說，作為大會的領導機構對一般的程序性事項作出決定尚可理解，對于涉及代表重大權利義務的被逮捕及上事審判則須由全國人大作出決議，而不能僅由主席團許可。這點上1954年憲法規(guī)定則較為科學，1954年憲法第三十七條規(guī)定全國人民代表大會代表，非經(jīng)全國人民代表大會許可，……不受逮捕或者審判。1975年憲法和1978年憲法沒有相應的規(guī)定。在1982年憲法的說明中也沒有找到對這個部分進行修改的說明。[20]

從實踐中來看，也未發(fā)現(xiàn)有全國人大代表在大會期間被主席團許可逮捕或刑事審判的情形。以成克杰為例，1999年8月以來，中央紀委和司法機關開始查處成克杰違紀違法案件。2000年3月4日，九屆全國人大三次會議新聞會透露：全國人大常委會副委員長成克杰涉嫌違法違紀未出會。4月20日，中央紀委舉行新聞會，公布成克杰嚴重違紀違法案件的查處情況。中央紀委決定并經(jīng)中共中央批準，開除成克杰黨籍。4月21日，廣西壯族自治區(qū)第九屆人民代表大會常務委員會舉行第17次會議，罷免成克杰的第九屆全國人民代表大會代表職務，并報全國人民代表大會常務委員會備案。4月25日，九屆全國人大常委會第十五次會議舉行全體會議，決定撤銷成克杰的第九屆全國人大常委會副委員長職務。4月25日，最高人民檢察院對中央紀委移送的成克杰案件依法立案偵查，并決定將其逮捕。7月13日、14日，北京市第一中級人民法院依法對成克杰受賄案進行公開審理。[21]以前的陳希同，胡長清案也大概如此。從中也可以發(fā)現(xiàn)我們國家在這方面的一些特點。即對其之前已經(jīng)開始有關的刑事偵查工作，不過沒有正式逮捕（但有法律制度外的“雙規(guī)”“雙指”），而其因涉兼違法違紀而未出席人大會議，究竟是自己請假還是有其他原因也不得而知。因此法律規(guī)定的一些制度并沒有真正起到應有的作用。[22]

另外要指出的是，由于有全國人大代表有許多同時還是地方人大代表，因此對他們實施逮捕，從理論上應經(jīng)過他們擔任代表所在的全部人大（主席團或常委會）的許可。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第93條作了確認。[23]

（三）法律提案權

全國人大主席團具有法律案提案權，這是中國立法運作的一個特色。賦予主席團以法律案提案權，主要是考慮到主席團作為全國人大會議的主持者，在它需要提出法律案時，應當具有法律案提案權；全國人大會議期間，并非完全不需要主席團臨時提出法律案交付全國人大審議；并且主席團成員來自各有關方面，具有廣泛的代表性，也有條件提出法律案。[24]

從實際運行情況來看，現(xiàn)在還未發(fā)現(xiàn)全國人大主席團提出過法律提案。從理論上看，賦予主席團這個權力，是否與主席團的性質及主要任務相違背？

應該說，主席團是大會的主持者，按照一般典型的議會理論，議會的指導機關的主要任務是組織辯論，即要具有一定的超脫性，而這首先就要求領導機構不能自行提出議案，因為這樣會使他自己也陷入爭論的當事方。許多國家甚至規(guī)定議長沒有投票權（只有在投票結果正反相等的條件下才能投票）來貫徹這個精神。我國把主席團定位為大會的領導機構，更主要的也是通過程序方面的引導控制來使大會順利運作，而它自己有權提出法律案時，極有可能和與之持反對意見的代表對立起來，從而影響其公正的形象。同時主席團與代表進行辯論似乎也不太可能。究竟是主席團全體與持反對意見的代表進行辯論還是和主席團主持大會一樣，實際上由主席團指定人與有關代表辯論。這些制度還需要進一步論證。

因此從理論上來講，不應該賦予人大主席團法律提案權。而實際上，中央認為有必要提出議案時，完全可以通過國務院或人大常委會或其它機關來達到這個目的，不用通過主席團來進行。[25]

基于同樣的理由，《全國人大組織法》第13條規(guī)定主席團提名全國人民代表大會常務委員會委員長、副委員長、秘書長、委員的人選，中華人民共和國主席、副主席的人選，中央軍事委員會主席的人選，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的人選，經(jīng)各代表團醞釀協(xié)商后，再由主席團根據(jù)多數(shù)代表的意見確定正式候選人名單；《全國人大組織法》第35條規(guī)定的各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選由主席團在代表中提名，大會通過；《全國人大議事規(guī)則》中第39條規(guī)定主席團可以對國家領導人提出罷免案。這些在人事上的提名權及罷免案的提議權應該是與作為大會的主持者的身份是相沖突的，因此主席團不應該享有這樣的權力。[26]

四、主席團的其它問題

（一）規(guī)模與構成

人大主席團的規(guī)�？蓮膬蓚�方面考察，一個是其絕對數(shù)，一個是其占人大代表總數(shù)的比例。從中可以得出大概的印象。關于歷屆人大會議的主席團人數(shù)及所占人大代表總數(shù)的比例請參看下表。

從絕對數(shù)來講，主席團的人數(shù)從最少的79人（一屆二次）到270人（五屆四次），從相對比例來講從最低的4.8%（三屆一次）到7.9%（一屆一次）。一屆人大不同次會議來講基本變化不大，但不同屆之間人數(shù)則變化較大�！度珖�人大議事規(guī)則》并沒有規(guī)定人數(shù)方面的條款。從最近幾次會議來看基本上在5.5%.至于全國人大內部對主席團有何掌握則尚不清楚。

至于主席團的構成，還以十屆人大一次會議主席團為例，根據(jù)官方報道，主席團和秘書長名單草案，是九屆全國人大常委會第三十二次會議出的。大會主席團共181人，其中包括黨和國家領導人，中央軍委委員，各派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派代表人士，中央國家機關和各人民團體負責人，各省、自治區(qū)、直轄市、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、解放軍代表團負責人，香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、企業(yè)、科技、社會科學、教育、文藝、體育、衛(wèi)生、歸僑、宗教的代表以及工人、農民、解放軍、武警、基層的代表，人口較多的少數(shù)民族代表。王兆國當選為大會秘書長。主席團是在大會會議期間主持會議的集體領導機構，是大會的組織者。以前對大會主席團構成的報道也大同小異。從其構成來看是有很強代表性的。

（二）資格、罷免及任期

國外有很多國家對議長或領導機構組成人員有資格限制。如年齡、黨派等。[27]我們國家的主席團對此沒有明確要求。在兼顧代表性方面作某種平衡，并沒有特別要求進入主席團的代表有什么條件。目前看來只需要是人大代表一個資格要求。至于主席團組成人員有何種程序罷免同樣也沒有規(guī)定。筆者認為，由于現(xiàn)在們的主席團每次大會選舉一次，而每次大會會期僅十余天，閉會之后就不存在，到下次會議時若不合格，不選舉其作新的主席團成員即可，因此罷免程序其必要性也不是那么強。

我們國家的主席團是人大每年的會期開始后，在議預備會議選出，大會閉幕后其實就不存在。嚴格地說并不存在任期的問題。國外的議長一般是要任職到整屆國會結束。至于連選連任則要求不同。為什么不能每屆人大選舉出一個常任性的主席團，主持該屆每年的人大會議呢？而且從實際情況來看，主席團成員的組成是很穩(wěn)定的。以九屆人大為例，有146人連續(xù)當選為五次大會的主席團成員，[28]而該屆人大歷次大會的主席團人數(shù)分別為177、169、165、165、166人，分別占82%、86%、88%、88%和88%.因此從這方面來看，主席團每次年會都要重新選舉，其是否必要也是值得考慮的。

（三）議行合一與民主集中制

對于中國人民代表大會制度的活動是否是“議行合一”存在爭論。否定者認為我國人大常委會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。由此，一些人認定中國已經(jīng)不是按“議行合一”的原則來組織政府，從表面上看這樣說并不錯。[29]肯定者認為權力機關既制定法律又組織行政機關，并監(jiān)督行政機關的工作就是議行合一，[30]可是如果說政府由議會產生并對議會負責的話，那么議會制資本主義國家豈不都是議行合一。

在這里兩派的觀點都是從代議機關和行政機關表面上的關系來說的，而如果要全面地考察國家制度，特別是涉及到政治運行方面的制度時，如果到此為止就下結論估計還有不足。在這里筆者比較贊同楊光斌先生的觀點。他結合了我國的政黨制度來考察議行合一。他認為解決這些問題的關鍵是如何理解“行政”。如果僅僅把中國的行政理解為國務院系統(tǒng)的政府，就難以理解中國的政治過程。談中國的行政體制，不能無視政黨體制，否則就不能認識中國政治。無論是人民代表大會還是狹義上的政府，都是在執(zhí)行黨的意志和政策。二者雖說是不同的體制，發(fā)揮不同的作用，但最終歸各級黨委會的領導，因此在根本體制上是無可爭議的議行合一。是對馬克思主義的議行合一的發(fā)展。[31]

在不僅國家的核心的政治機制體現(xiàn)了議行合一，人民代表大會的會議過程也體現(xiàn)了這一原則。大會主席團在人民代表大會的會議過程中起決定作用，比如會議的日程、議案表決辦法都由主席團決定。而主席團的主要成員不僅來自人大系統(tǒng)，還有政治局和國務院。當然，來自不同系統(tǒng)的成員首先是人大代表。人大代表既可以是議事代表，又可以是黨政機關工作人員，這本身就是議行合一的表現(xiàn)。而決定人民代表大會會議過程的主席團制度更生動表明，議和行既是聯(lián)署辦公機構統(tǒng)一，又是利益一致基礎上的職能合一。[32]

而我國的人大是由各省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊的代表組成，并且由這些單位組成代表團，不是由各黨組成黨團，因此通過主席團的組織能更好地發(fā)揮黨的領導作用。

如果說對議行合一的概念及其表現(xiàn)還有不同的意見的話，那么對民主集中制作為人大制度的一個組織原則應該是無異議的，這也從現(xiàn)在的官方文件、主流的教科書、論文及專著中體現(xiàn)。在國家制度宏觀層面上，我們從三個方面來理解民主集中制，即：人民與人大的關系、人大與其它國家機關的關系、中央和地方的關系。而具體到某類或某個國家機關在落實民主集中制原則時會有不同的表現(xiàn)，在主席團和人大之間的關系中大概也可以體現(xiàn)這種原則。其中的民主與集中的關系也是非常明顯的。

當然結合黨在主席團中的地位與作用來看，也可以體會到黨的領導在這里的體現(xiàn)。因此在這里，議行合一、民主集中制和黨的領導應該是密切聯(lián)系在一切，可以說從不同的角度考察得出的不同結果，其本身并不是分割的。

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12.任允正、于洪君所著：《獨聯(lián)體國家憲法比較研究》，中國社會科學出版社2001年1月第一版

注釋：

[1]大凡我們開會，在參加會議的正式成員之外（如主持人和與會人員），如果有可能，總會請些領導人來講話至少是出席，以體現(xiàn)領導的重視與關懷。再有可能就會搭建一個主席臺，與臺下的人員相向而坐。而主席臺上所坐的領導未必都是會議的主持人。至于為什么他就應該坐在主席臺，大概就因為他是領導人�？墒亲鳛橐粐�的民意機關，我們人大也要設立一個主席臺，上面所坐的人除了主席團之外，還有一些黨和國家領導人。其實黨和國家領導人的說法也不太科學。畢竟國家領導人具體可分為權力機關領導人、政府機關領導人、最高人民法院領導人、最高人民檢察院領導人、及中央軍委領導人。而人大與他們的關系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，他們在人大不是居于領導人的地位。他們如果不是主席團的成員是否還應該坐在主席臺上，值得考慮。

[2]“議會”一詞有不同的理解，有的認為是資本主義國家代議機構的總稱。（見姜士林等主編：《憲法學辭書》，當代世界出版社1997年2月第一版，第186頁；《中國大百科全書》），但有的又承認在廣義上也包括社會主義國家的代表機關。（《憲法學辭書》）。不過有的觀點比較模糊，認為是“①某些國家的最高立法機關……②某些國家的最高權力機關。||也叫國會�！保ㄒ娭袊�社會科學院語言文字研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務印書館，1996年7月修訂第3版，第1491頁。）不過都承認從我國的人民代表大會也是代議機關，或代表機關。從實踐上來看，我國全國人大加入世界各國議會聯(lián)盟及參加其活動來看，應該認可議會概念與代議機關屬同義，不應僅限于資本主義國家的議會。關于這點蔡定劍教授的見解較為妥當“社會主義國家與資本主義國家代表機關的區(qū)別是內容的區(qū)別，而不是形式的區(qū)別。所以，中國人民代表大會叫中國議會也未嘗不可”（見蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社，第2003年6月第四版，第135-136頁）。但為避免這種爭論，本文仍使用“代議機關”。

[3]議會一詞各國稱謂不同。參見李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社，1998年11月第一版，第757頁。

[4]具體內容可參見李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社，1998年11月第一版，第757-758頁。

[5]參見王世杰、錢端升著：《比較憲法》，中國政法大學出版社，1997年12月第一版，第205頁。

[6]關于多數(shù)議決原則可參見周葉中著：《代議制度比較研究》，武漢大學出版社，1995年3月，第一版，第26－28頁。也有的稱為多數(shù)決定原則，（參見李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社，1998年11月，第一版，第829－832頁。）兩書作者在文中都強調了對少數(shù)的保護。書中關于表決方式的介紹也有助于對多數(shù)議決原則的理解，可參見李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社，1998年11月第一版，第832-833頁。

[7]孫中山著：《建國方略民權初步卷一結會》，華夏出版社，2002年10月第一版，第304頁。孫中山先生對開會程序非常重視，認為如何開好會是“吾國人行民權第一步之方法”（見該書《民權初步·序》第302頁）。對此賀衛(wèi)芳在《我們需要“具體的法治”》一文中對此亦有論述。參見《工人日報》，2001年3月16日或參見《工人日報》網(wǎng)頁：（/news/news_detail_zd.asp？news_id=2883

[8]中國社會科學院語言文字研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務印書館，1996年7月修訂第3版，第1641頁。

[9]關于這部分內容可參看全國人大常委會法工委國家法行政法室、湖北省社會科學院政治學研究所編譯：《各國議會制度概況》，吉林人民出版社，1991年12月第一版，第51-52頁。該書系各國議會聯(lián)盟主編的《世界各國議會》（1986年版）的節(jié)譯本。

[10]不過在無論是在領導人的心目中還是在實際交往中，都把人大常委會委員長視為“議長”。比如就說“有議長，有總理，又有個主席，就更安全些”（許崇德著：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社，2003年4月第一版，第191頁。此句話亦系轉引自《半月談》，1999年第9期）。在與外國議會議長的交往中也是委員長接待，未見過主席團全體接待外國議長的。

[11]指導機構由選舉產生，這一原則幾乎得到所有議會的承認，但也有例外：澳大利亞聯(lián)邦院（參議院）議長，由各州提名的議員按字母順序輪流擔任。加拿大參議院議長，由總理提名，總督任命。約旦參議院議長、馬拉維和泰國的指導機構，由國家元首任命。英國下議院議長的任命，由議院選出后，女王確認，現(xiàn)在這只是一種形式：上院議長是內閣成員，由首相提名，女王任命。在馬來西亞、馬耳他和贊比亞，議長可以由議會從議員中選出，也可以由議會在選民中任命或選出。在美國，副總統(tǒng)是參議院議長，而印度的副總統(tǒng)則是聯(lián)邦院的當然議長。也有部分國家例外，比如美國參議院由副總統(tǒng)兼任，英國上院議長由國王任命貴族院大法官擔任，下院議長亦由國王任命。參見全國人大常委會法工委國家法行政法室、湖北省社會科學院政治學研究所編譯：《各國議會制度概況》，吉林人民出版社，1991年12月第一版，第53頁。

[12]董璠輿著：《外國議會議事規(guī)則》，中國政法大學出版社，1993年5月第一版，第49頁。

[13]參見全國人大常委會法工委國家法行政法室、湖北省社會科學院政治學研究所編譯：《各國議會制度概況》，吉林人民出版社，1991年12月第一版，第51頁。

[14]姜士林等主編：《憲法學辭書》，當代世界出版社，1997年2月，第一版，第190頁。

[15]楊光斌著：《中國政府與政治導論》，中國人民大學出版社，2003年8月第一版，第105-106頁。

[16]《人民日報》2004年3月5日，第一版。

[17]十屆人大常委會副委員長共計有15位，他們分別是王兆國、李鐵映、司馬義·艾買提、何魯麗、丁石孫、成思危、許嘉璐、蔣正華、顧秀蓮、熱地、盛華仁、路甬祥、烏云其木格、韓啟德、傅鐵山。（參見《中國人大新聞》網(wǎng)頁：/gb/paper10/1/class001000004/index.htm）。我們可以發(fā)現(xiàn)，常務主席中的8位副委員長就是排在前面的8位，而且順序相同。

[18]參見《十屆全國人大一次會議決定任國務院總理郭伯雄曹剛川為中華人民共和國中央軍委副主席》，載于《人民日報》，2004年3月16日第一版。

[19]《全國人大議事規(guī)則》第十條只規(guī)定主席團選舉執(zhí)行主席，并未明確指出由其主持大會。但《全國人大議事規(guī)則》第五十條規(guī)定，“在大會全體會議上臨時要求發(fā)言的，經(jīng)大會執(zhí)行主席許可，始得發(fā)言�！痹撀殭鄬嶋H上已屬于主持會議的職權。同時從官方的報道來看則明確稱是“主持”。參見本文“執(zhí)行主席”部分。

[20]在許崇德老師所著的《中華人民共和國憲法史》一書中也未找到相關的材料，這本書可以說是完成了許老師的一個宿愿。但是沒有這方面的內容，不能不說是一個遺憾。

[21]《新聞資料：成克杰案大事記》，參見新浪新聞網(wǎng)頁：/china/2000-09-15/127413.html.

[22]還有一則報道也可以說明這個問題：深圳市常務副市長李德成證實，前深圳市副市長、現(xiàn)任市人大常委會副主任王炬因涉嫌經(jīng)濟問題，日前正在接受中紀委和廣東省紀委聯(lián)合調查組的“雙規(guī)”。但是王炬的人大常委會副主任及人大代表之職，暫時沒有罷免。李德成認為調查“可能還需要一定的時間”。（《深圳人大副主任王炬涉貪受查》摘自2000年8月17日《湖北日報》。見《中國人大新聞網(wǎng)頁》：/zgrdxw/news/200008/18/81805.html）在中國目前的情形下，用雙規(guī)雙指似乎就可以對黨政干部進行審查，似乎不需要逮捕，更不需要需要人大相關部門許可。而且逮捕談不上更不用說審判。

[23]《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第93條規(guī)定：人民檢察院對擔任本級人民代表大會代表的犯罪嫌疑人批準或者決定逮捕，應當報請本級人民代表大會主席團或者常務委員會許可。

對擔任上級人民代表大會代表的犯罪嫌疑人批準或者決定逮捕，應當層報該代表所屬的人民代表大會同級的人民檢察院報請許可。

對擔任下級人民代表大會代表的犯罪嫌疑人批準或者決定逮捕，可以直接報請該代表所屬的人民代表大會主席團或者常務委員會許可，也可以委托該代表所屬的人民代表大會同級的人民檢察院報請許可；對擔任鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表的犯罪嫌疑人批準或者決定逮捕，由縣級人民檢察院報告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會。

對擔任兩級以上的人民代表大會代表的犯罪嫌疑人批準或者決定逮捕，分別依照本條第一、二、三款的規(guī)定報請許可。

對擔任辦案單位所在省、市、縣（區(qū)）以外的其他地區(qū)人民代表大會代表的犯罪嫌疑人批準或者決定逮捕，應當委托該代表所屬的人民代表大會同級的人民檢察院報請許可；擔任兩級以上人民代表大會代表的，應當分別委托該代表所屬的人民代表大會同級的人民檢察院報請許可。

[24]周旺生：《論全國人大的立法運作制度》，載于《法治論叢》，2003年5月，第18卷第3期，第31頁。也可參見張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年8月第一版，第79頁。由于該書屬全國人大常委會法制工作委員會所編的一套叢書，該書作者大部分參與了相應法律的起草工作，對相關條文的理解應該說更加貼近立法原義。

[25]有的學者還提出了其它反對意見�！跋旅孢@些原因從事實上和邏輯上對主席團的這一權力提出質疑：其一，主席團是臨時機構而不是常設機關，它僅存在于全國人大會議召開期間，其主要職權是主持全國人大會議，決定會議副秘書長人選、會議日程、表決議案的辦法、代表提出議案截止日期以及其他有關事項，而不是向會議提出法律案。全國人大閉會期間則無所謂全國人大主席團的提案權。其二，全國人大通常每年舉行一次會議，會議時間也很有限，因而由全國人大審議通過的法律案一般都比較成熟，極少有可能審議像主席團這樣的臨時機構臨時提出的法律案。其三，全國人大享有的國家立法權，除表現(xiàn)為有權修改憲法外，主要是有權制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。一般說制定和修改這些基本法律，其必要性都是在國家生活和社會生活中逐漸凸顯出來的，極少有可能在一次會議上產生了動因并實現(xiàn)了法律案的提案活動，因而主席團也極少有可能就基本法律的制定和修改提出法律案。其四，全國人大的會議議程是在預備會議上就已確定了的，而預備會議是由常委會主持的，主席團本身也是在預備會議上同會議議程同時產生的，它不可能在產生的同時便能提出法律案�；�于這四個原因，不難發(fā)現(xiàn)主席團目前的法律案提案權主要是在法律上、理論上存在著，事實上極少有可能出現(xiàn)由全國人大主席團向大會提出法律案的情況。這就使主席團的法律案提案權在很大程度上成為一種虛置的權力。如欲使主席團的法律案提案權成為真實可靠的權力，自當需要作相應的改進。”參見周旺生：《論全國人大的立法運作制度》，載于《法治論叢》，2003年5月，第18卷第3期，第31頁。

不過筆者認為這四個理由似乎需要進一步推敲，其論證缺乏說明力。下面逐條分析：第一，主席團作為在大會期間才存在的臨時機構在閉會期間當然并不存在�？稍谄浯嬖谄陂g為什么就不能向大會提案？其主要作用當然是前引文所述事項，但有這些職權難道就不能再賦予其它職權？第二，全國人大會期有限，審議的法律案一般比較成熟，而前引文的意思大概是臨時機構臨時提的法律案必然就是不成熟，因此不夠審議條件。但主席團臨時提出的法律案也未必見得就是不成熟，況且所謂成熟者其判斷標準何在，其判斷主體是誰似乎也不明確�？v觀世界各國而言，也從來未聽說只能審議“成熟”的議案或法律案。另外，主席團提出法律案并不意味著該法的草案就是主席團自行起草，主席團完全可以委托其它機構起草條文，或者由于其它原因在條文由相關機構起草之后由主席團向大會提出。第三，人大的立法權確實主要是基本法律的制定和修改，但其制定和修改的必要性的產生所需的時間和主席團何時提出法律案是兩回事，前者所需的時間應該來說往往是要超過一個會期的時間，但其必要性產生時主席團可能還未意識到，必要性產生到主席團提出法律案可能會存在一個時間差。而提出法律案時應該說其必要性已經(jīng)顯露。所以這個理由似乎也不成立。第四，人大會議的議程確實在會前已經(jīng)確定，但也不是說不能修改。否則也就不存在立法法所稱由主席團決定列入議程和是否列入議程一說了，按前引文意思，《立法法》所有帶“由人大主席團決定（是否）列入議程”的條文都可以刪掉了。

[26]值得注意的是在任允正、于洪君所著：《獨聯(lián)體國家憲法比較研究》一書中提到，總的說來有權向立法機關提出法案的機關包括議會領導機構。不過從其后關于立法動議權的敘述中卻未提到任何議會領導機構。倒是提到白俄羅斯議會改革前其議會（即最高蘇維埃）有立法動議權。參見任允正、于洪君著：《獨聯(lián)體國家憲法比較研究》，中國社會科學出版社，2001年1月第一版，第208－212頁。

[27]這些內容可參看董璠輿著：《外國議會議事規(guī)則》，中國政法大學出版社1993年5月第一版，第47頁以下。

[28]他們分別是：1丁石孫、2丁關根、3于永波（滿族）、4于淑珍（女）、5馬開明（彝族）、6馬軍、7馬啟智（回族）、8王云龍、王樂泉、9王光英、10王兆虹（女）、11王克、12王懷遠、13王宋大、14王忠誠、15王濤（女）、16王家福、17王維澄、18王朝文（苗族）、19王瑞林、20毛如柏、21亢龍?zhí)铩?2尹克升、23甘子玉、24布赫（蒙古族）、25盧功勛、26葉文玲（女）、27葉叔華（女）、28田玉科（女，土家族）、29田紀云、30史來賀、31白成亮（哈尼族）、32馮之浚（回族）、33馮蘇祥、34成思危、35曲格平、36朱開軒、37朱清時、38朱添華、39劉長瑜（女）、40劉方仁、41劉漢章、42劉亦銘、43劉志艷、44劉（王介）、45劉明祖、46劉珩、47、48許嘉璐、49孫鴻烈、50嚴義塤、51李長春、52李明豫（女）、53李澤民、54李建國、55李經(jīng)緯、56李玲蔚（女）、57李鐵映、58李夢九、59李淑錚（女）、60李登海、61李瑞環(huán)、62李蒙、63李鵬、64楊長槐（侗族）、65楊國慶、66楊忠、67吳長淑（朝鮮族）、吳儀（女）、吳邦國、68吳階平、69吳官正、70吳康民、71吳瑞林、72吳德馨（女）、73邱健行、74何厚鏵、75何魯麗（女）、76何椿霖、77鄒家華、78汪家镠（女）、79沈辛蓀、遲浩田、80張丁華、81張萬年、82張立昌、83張緒武、84張皓若、85陸佑楣、86阿木冬·尼牙孜（維吾爾族）、87阿勒布斯拜·拉合木（哈薩克族）、88陳光毅、89陳麗齡（女）、90陳奎元、91陳鐵迪（女）、92陳難先、93陳章良、94陳煥友、95陳滋英、96奉恒高（瑤族）、97范敬宜、98林永年、99林墉、100巖莊（傣族）、101羅尚才（布依族）、102帕巴拉·格列朗杰（藏族）、103周光召、104、105孟富林、106趙志浩、107胡亞芳（女，高山族）、108胡光寶、109、110柳隨年、111侯宗賓、112姜春云、113姜恩柱、114洪紱曾、115熱地（藏族）、116賈慶林、117顧昂然、118顧誦芬、119鐵木爾·達瓦買提（維吾爾族）、120徐有芳、121郭振乾、122陶駟駒、123黃菊、124曹志、125曹伯純、126常沙娜（女，滿族）、127尉健行、128彭珮云（女）、129彭楚政（土家族）、130董喜海、131蔣正華、132蔣潔敏、133惠永正、134程思遠、135傅全有、136傅鐵山、137童傅、138曾慶紅、139曾建徽、140曾憲梓、141謝世杰、142謝鐵驪、143虞云耀、144嘉木樣·洛桑久美·圖丹卻吉尼瑪（藏族）、145滕藤、146顏龍安。（根據(jù)《中國人大新聞》網(wǎng)資料整理。）

[29]如我國研究議會的著名專家蔡定劍先生就持這種觀點，這有相當代表性。參見蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社，2003年6月第四版，第87-92頁。

[30]見胡偉：《政府過程》第一章，浙江人民出版社1998版，轉引自楊光斌著：《中國政府與政治導論》，中國人民大學出版社2003年8月第一版，第125頁

[31]在本文討論中，有的同學提出這樣的問題即西方議會內閣制國家中也是議會中的多數(shù)黨組織政府，政府和議會都體現(xiàn)了黨的意志，這是不是說他們也是民主集中制。我想這個問題可以從兩個方面來回答。一是從根本上來講，西方議會內閣制國家中的執(zhí)政黨和我國的共產黨不一樣，他們并不存在這種法定的執(zhí)政黨地位，這樣就不存在我國民主集中制這種前提；二是，議會內閣制國家的黨的作用有強有弱，有相當部分只管選舉，和擬定一般的選舉政策，而執(zhí)政后的具體政策及制度規(guī)劃則由政府自己負責，政府有自己的決策機構，并不是完全按照黨的政策來。和我國相比，他們缺乏類似我國這種系統(tǒng)的政黨領導體系，并且缺乏我國類似政治局一類的核心決策組織。楊光斌著：《中國政府與政治導論》，中國人民大學出版社2003年8月第一版。

[32]楊光斌著：《中國政府與政治導論》中國人民大學出版社2003年8月第一版，第123頁以下。