" 自1996年3月八屆全國(guó)人大四次會(huì)議提出“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”以來(lái),依法治國(guó)的思想日益深入人心。根據(jù)我國(guó)憲法,我國(guó)工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的,以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政是通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。憲法規(guī)定“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下,堅(jiān)持人民民主專政,堅(jiān)持社會(huì)主義道路�！雹僦袊�(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。我國(guó)各族人民從切身經(jīng)驗(yàn)中得出的根本經(jīng)驗(yàn)是:沒(méi)有共產(chǎn)黨就沒(méi)有新中國(guó),同樣地,沒(méi)有共產(chǎn)黨就沒(méi)有中國(guó)社會(huì)主義的現(xiàn)代化。因此,堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),完善和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮黨在社會(huì)主義法治和社會(huì)主義建設(shè)中的核心作用,是我們?nèi)魏螘r(shí)候都不能動(dòng)搖的原則。另一方面,黨在我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)中的核心作用也決定了,黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的法治化對(duì)我國(guó)法治建設(shè)具有根本的意義。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化關(guān)鍵是把黨的領(lǐng)導(dǎo)納入法治軌道

首先,中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是由我們黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定的。在我國(guó),黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家公權(quán)力的基礎(chǔ),也是我國(guó)社會(huì)主義法治的最主要和最廣泛的表現(xiàn)。法治靠黨來(lái)推動(dòng),靠黨來(lái)實(shí)行,黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的法治化程度,決定了依法治國(guó)的程度。因此,依法治國(guó),首先就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。這是社會(huì)主義法治條件下對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的基本要求。將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入法治的軌道,受到法律的支配,依法執(zhí)政,依法領(lǐng)導(dǎo),這是我們實(shí)施依法治國(guó)和法治的最本質(zhì)含義。二千多年前亞里士多德就說(shuō)過(guò):“法治應(yīng)包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好法律�！雹跒榱吮Ｕ线@種普遍服從的法治秩序就要求執(zhí)政黨首先守法,依法辦事。這是現(xiàn)代民主憲政的基本要求。如果執(zhí)政黨可以超越于法律之外,法治的完整性和統(tǒng)一性就會(huì)受到破壞,依法治國(guó)就不可能實(shí)現(xiàn)。

其次,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化也是我國(guó)人民民主的根本要求。我國(guó)人民民主是通過(guò)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的,對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō),人民民主既是目標(biāo)也是手段。就目標(biāo)而言,黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要實(shí)現(xiàn)民主。人民民主是我們黨為之奮斗了近一個(gè)世紀(jì)的理想,當(dāng)年,共產(chǎn)黨就是依靠人民民主這個(gè)武器,打敗了國(guó)民黨反動(dòng)派,建立了新中國(guó)。建國(guó)以后,人民民主一直是我國(guó)社會(huì)主義的立國(guó)之本。但是,由于對(duì)人民民主制度建設(shè)的忽視,我國(guó)人民民主的實(shí)現(xiàn)并不理想。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)各方面的改革開(kāi)放取得了巨大的成就,但我國(guó)人民民主根本制度的改革卻不大,這顯然不合理。比如,立法民主問(wèn)題、人大代表的選舉問(wèn)題、黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的關(guān)系等等,都有待于從理論上和實(shí)踐中進(jìn)一步完善,而這方面的基本目的就是要推進(jìn)民主。正如江總書(shū)記在十五大報(bào)告中所指出:“發(fā)展社會(huì)主義民主,是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo),沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義,就沒(méi)有社會(huì)主義現(xiàn)代化�！雹劬褪侄味�言,黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要保障民主。人民民主的目標(biāo)靠人民民主的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。人民民主不是天上掉下來(lái)的,也不靠誰(shuí)的恩賜。實(shí)現(xiàn)人民民主的唯一辦法就是實(shí)行人民民主。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化就要求進(jìn)一步明確黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)不是取代人民民主或?yàn)槿嗣癞?dāng)家作主,而是保障人民當(dāng)家作主,全心全意為人民當(dāng)家作主服務(wù)。這就要求將人民當(dāng)家作主和黨的領(lǐng)導(dǎo)保障人民當(dāng)家作主制度化、法律化。④

第三,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的歷史要求。建國(guó)以后我們最大的教訓(xùn)就是忽略了法制建設(shè),法律的權(quán)威沒(méi)有樹(shù)立起來(lái)。鄧小平同志曾深刻地指出:“舊中國(guó)留給我們的,封建專制傳統(tǒng)比較多,民主和法制傳統(tǒng)很少。解放以后,我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度,法制很不完備,也很不受重視�！雹荻�法律得不到重視的根本在于黨的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有納入法治。其直接后果是封建專制和個(gè)人崇拜泛濫,人民民主受到破壞,社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)嚴(yán)重受阻。改革開(kāi)放以后,黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系受到了我國(guó)人民特別是老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家的高度重視。鄧小平同志在不同的場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào):“任何人都不許干擾法律的實(shí)施,任何犯了法的人都不可能逍遙法外�！雹蕖叭�黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事�！薄斑@是現(xiàn)在和今后發(fā)展社會(huì)主義民主,健全社會(huì)主義法制的過(guò)程中要求我們盡快學(xué)會(huì)的新課題�！雹唿h的十五大提出“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo),進(jìn)一步明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的法治意義,對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的深入意義非凡。

第四,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是我國(guó)依法治國(guó)的實(shí)踐決定的。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)法制建設(shè)成就巨大,在短短的20年里,法律已經(jīng)涵蓋我國(guó)社會(huì)生活的主要方面。但是,我國(guó)社會(huì)的法治秩序與大量法律的出臺(tái)并不同步。這固然有許多原因,但黨的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有納入法治的軌道不能不是一個(gè)重要方面。比如,我們現(xiàn)在談得比較多的人大監(jiān)督,一般只涉及一府兩院(政府、法院、檢察院)。就目標(biāo)而言,我國(guó)國(guó)家權(quán)力的主要方面都是由黨決定的,但全國(guó)人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)實(shí)施的監(jiān)督卻不包括黨,顯然不合理。實(shí)踐中,黨政不分,以黨代政,黨的意志代替法律等現(xiàn)象還時(shí)有所聞。其主要原因在于黨的權(quán)力范圍不明確,沒(méi)有制約。我們的黨不是一般的黨,而是受到全國(guó)人民愛(ài)戴的執(zhí)政黨,是依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)者,既然如此,就應(yīng)當(dāng)有明確的范圍并受到法律的監(jiān)督和制約。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的基本依據(jù)。法治的要義是法律支配權(quán)力,依法治國(guó)和黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化都要求國(guó)家公權(quán)力受到法律的支配。隨著我國(guó)法制建設(shè)和政治體制改革的深入,實(shí)踐將進(jìn)一步提出黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的種種要求,從而把我國(guó)依法治國(guó)推向更高的階段。

應(yīng)當(dāng)指出,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化與依法治國(guó)的法是一個(gè)概念。我們黨是無(wú)產(chǎn)階級(jí)的先鋒隊(duì),黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化就是要黨首先守法尊法,成為守法尊法的模范,這是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的首要含義。對(duì)我們黨來(lái)說(shuō),憲法和法律是最基本也是最重要的法。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的法當(dāng)然也包括黨紀(jì),黨紀(jì)是黨內(nèi)法,但對(duì)于共產(chǎn)黨人來(lái)說(shuō),黨紀(jì)與憲法和法律是統(tǒng)一的,服從憲法和法律本身就是黨紀(jì)的要求。正如小平同志所說(shuō):“無(wú)論是不是黨員,都要遵守國(guó)家的法律,對(duì)于共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō),黨的紀(jì)律就包括這一條�！雹噙@就決定了依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化具有高度的一致性。

二、必須明確黨的地位,對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)依法予以制約

第一,黨在國(guó)家生活中的地位要明確。在我國(guó),黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法規(guī)定的。但是,我國(guó)憲法中對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定僅是一種抽象的、原則的規(guī)定,黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)容在憲法中并沒(méi)有涉及,更沒(méi)有明確的規(guī)定。這樣一來(lái),黨的領(lǐng)導(dǎo)一旦涉及具體的領(lǐng)域,就會(huì)與法律特別是憲法發(fā)生不協(xié)調(diào)。憲法規(guī)定,“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家�！雹帷爸腥A人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”⑩這兩條分別規(guī)定了我國(guó)的國(guó)體和政體,那么,黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)怎樣實(shí)現(xiàn)呢?就國(guó)體而言,黨是作為工人階級(jí)的先鋒隊(duì)規(guī)定的,但先鋒隊(duì)是一種比喻,對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn),并不能提供比黨的領(lǐng)導(dǎo)更深入具體的內(nèi)容。此外,先鋒隊(duì)作為黨章的規(guī)定,與憲法是有區(qū)別的,先鋒隊(duì)的規(guī)定不能作為憲法和法律的規(guī)范,盡管它事實(shí)上也不能作為規(guī)范。就政體而言,人大是最高權(quán)力機(jī)構(gòu),憲法所規(guī)定的人大權(quán)力的最高性是我國(guó)人民民主專政國(guó)體的表現(xiàn)。不能想象,在人大之外,還存在一種高于人大的權(quán)力組織或機(jī)構(gòu),如果那樣,人大就不是最高權(quán)力機(jī)構(gòu),也是違背憲法的。

但這樣一來(lái),怎么實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)呢?我國(guó)改革開(kāi)放以后就提出了黨政分離,但由于黨在國(guó)家生活中的地位不明確,黨政分離沒(méi)有明確的法律和理論界限,使黨政分離缺乏可操作性,這不能不是一個(gè)重要原因。比如,黨政分離的準(zhǔn)確含義是什么?應(yīng)當(dāng)分離到什么程度才實(shí)現(xiàn)了黨政分離?怎么來(lái)實(shí)現(xiàn)黨" 政分離?等等,都缺乏準(zhǔn)確可行的理論指導(dǎo)和實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化就是要從理論上和實(shí)踐中明確黨在我國(guó)社會(huì)生活和國(guó)家生活中的地位,這是依法治國(guó)的基本前提。從我國(guó)社會(huì)主義法治的要求看,以下幾點(diǎn)應(yīng)當(dāng)明確: 第二,黨的領(lǐng)導(dǎo)要有制約。在我國(guó),人民民主是通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)11

政黨,掌握著我國(guó)最大最根本的權(quán)力。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入到法治的軌道,就是要對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施制約。這是人民民主和社會(huì)主義法治的基本要求。沒(méi)有制約的權(quán)力必然腐敗,黨也不能超越這個(gè)法則。黨的十五大明確提出依法治國(guó),強(qiáng)調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,并在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng),”實(shí)際上就意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)要受到制約。從法治國(guó)家的性質(zhì)看,這是保持我們黨無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)的性質(zhì),保證我們黨始終為人民的根本利益服務(wù)所絕對(duì)必要的。黨的領(lǐng)導(dǎo)如果沒(méi)有制約,最后受到傷害的除了國(guó)家,黨本身也不能避免。

黨的領(lǐng)導(dǎo)的制約,要解決三個(gè)問(wèn)題:

(1)從觀念上明確黨的領(lǐng)導(dǎo)受到制約的合理性。制約黨的領(lǐng)導(dǎo)不是不要黨的領(lǐng)導(dǎo),而是為了更好地體現(xiàn)著黨的領(lǐng)導(dǎo),更完善地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。我們黨是久經(jīng)考驗(yàn)的馬克思主義政黨,但我們黨又是執(zhí)政黨,對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施制約,不僅是人民熱愛(ài)黨的需要,也是維護(hù)權(quán)力純潔性和合法性的需要。孟德斯鳩說(shuō)得好:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止�！雹�

黨也不例外。對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施制約,就是要防止黨的領(lǐng)導(dǎo)可能出現(xiàn)的濫用權(quán)力的現(xiàn)象,通過(guò)制度建設(shè),使黨的領(lǐng)導(dǎo)始終保持人民先鋒隊(duì)的本色。從這個(gè)角度,制約黨的領(lǐng)導(dǎo),正是愛(ài)護(hù)黨,熱愛(ài)黨的一種表現(xiàn)。相反,否認(rèn)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制約,恰恰從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。

(2)黨內(nèi)生活民主化,即建立起黨內(nèi)民主。這一點(diǎn),鄧小平同志說(shuō)得很清楚:“不論是擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)工作的黨員,或者是普通黨員,都應(yīng)以平等態(tài)度互相對(duì)待,都平等地享有一切應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利,履行一切應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。上級(jí)對(duì)下級(jí)不能頤指氣使,尤其不能讓下級(jí)辦違反黨紀(jì)國(guó)法的事情;下級(jí)也不應(yīng)當(dāng)對(duì)上級(jí)阿諛?lè)畛?無(wú)原則地服從、‘盡忠’。不應(yīng)當(dāng)把上下級(jí)之間的關(guān)系搞成毛澤東同志多次批評(píng)過(guò)的貓鼠關(guān)系,搞成舊社會(huì)那種君臣父子關(guān)系或幫派關(guān)系�！雹�

黨內(nèi)民主是黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部制約,對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)具有重要的意義。在某種意義上,沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)的這種內(nèi)部制約,我國(guó)社會(huì)主義法治就不可能真正實(shí)現(xiàn)。

(3)黨的領(lǐng)導(dǎo)的外部制約。這包括兩個(gè)方面,一是法律的制約,即我國(guó)憲法和法律對(duì)任何人、任何組織都有制約作用。江總書(shū)記在黨的十五大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng),實(shí)際上就是強(qiáng)調(diào)一種法律的制約。二是權(quán)力機(jī)構(gòu)的制約。在我國(guó),一切權(quán)力屬于人民,憲法規(guī)定,全國(guó)人大是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān),是國(guó)家權(quán)力的最高體現(xiàn)者。它集中代表全國(guó)各族人民的意志和利益,行使國(guó)家的立法權(quán)和決定國(guó)家生活中的其它重大問(wèn)題,在我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)中居于首要地位,其他任何國(guó)家機(jī)關(guān)和組織都不能超越于全國(guó)人民代表大會(huì)之上,也不能和它相并列。全國(guó)人大及其人大常委會(huì)通過(guò)的法律和決議,對(duì)“全國(guó)各族人民,一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量,各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織”都有效。⒁這涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的關(guān)系。筆者認(rèn)為,人大應(yīng)當(dāng)發(fā)揮制約黨的領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)作用。人大是我國(guó)人民行使主權(quán)的機(jī)構(gòu),黨是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力量,由人大來(lái)制約黨的領(lǐng)導(dǎo)既合理也合法,也是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的應(yīng)有之義。當(dāng)然,人大也應(yīng)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo),但這與人大對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制約并不矛盾,可以通過(guò)人大制度的建設(shè)使黨的領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制約有效地統(tǒng)一起來(lái)。⒂

注:①⑨⑩⒁憲法序言,第1條

②亞里士多德:《政治學(xué)》商務(wù)印刷廠1965版,第167頁(yè)

③④⑾江澤民:《在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次代表大會(huì)上的報(bào)告》

⑤⑥⑦《鄧小平文選》第2卷,第332頁(yè)、第371頁(yè)、第331頁(yè) ⑿ 孟德斯鳩:《論法的精神》商務(wù)印刷廠,1994版,第154頁(yè)

⒀《鄧小平論民主法制建設(shè)》法律出版社,1994版,第58頁(yè)