一、賄選的內(nèi)涵及主要特點(diǎn)

(一)賄選的內(nèi)涵

賄選是一種伴隨著選舉出現(xiàn)的現(xiàn)象，它是指用金錢或者其他形式的利益買通選舉人來選舉自己或者自己同派系人的一種行為。

具體到農(nóng)村民主選舉中的賄選行為該如何界定，現(xiàn)行《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》中并沒有明確的說明，目前對(duì)賄選較為權(quán)威的解釋是《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法條文釋義》，該《釋義》將賄選解釋為以獲取選票為目的，用財(cái)物或其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進(jìn)行舞弊，并對(duì)正常的選舉工作產(chǎn)生影響的活動(dòng)。2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》規(guī)定在村民委員會(huì)選舉的過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財(cái)物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選。以上兩者都認(rèn)為構(gòu)成賄選的行為需要滿足三方面的要求:一是賄選必須損害了村民的民主權(quán)利和選舉活動(dòng)，二是須有金錢或其他利益的收買行為，三是賄選行為必須對(duì)競(jìng)選結(jié)果造成實(shí)際的影響。但如此界定賄選的概念從法理上似有不妥。如在競(jìng)選中多名候選人都進(jìn)行了賄選，但最終能夠成功當(dāng)選的只有一人，如按上述規(guī)定來講只能追究當(dāng)選者的責(zé)任，其他也有賄選行為但并未當(dāng)選的人則可以免責(zé)，這明顯有失公允。故從刑法理論上講，賄選應(yīng)當(dāng)是行為犯而不是結(jié)果犯。只要在競(jìng)選的過程中有賄選故意并實(shí)施賄選行為就應(yīng)認(rèn)定為賄選，至于賄選行為對(duì)選舉的結(jié)果是否產(chǎn)生影響在所不問。

(二)賄選的主要特點(diǎn)

隨著我國村級(jí)直選的深入開展，賄選行為的新形態(tài)層出不窮，綜合考量我國農(nóng)村民主選舉中發(fā)生的各類賄選行為，可以將其特點(diǎn)歸納如下。

1.賄選形式多樣

早期的賄選行為多為請(qǐng)客吃飯、暗送財(cái)物等方式，但目前很多地區(qū)的賄選行為己從實(shí)物交易發(fā)展到期權(quán)交易，即承諾在選舉成功后給予支持者某些利益，如承諾給予金錢財(cái)物，或者在宅基地、社會(huì)保險(xiǎn)、計(jì)劃生育等方面給以方便照顧。

2.地域性差異不再顯著

以往賄選發(fā)生頻率較多的地區(qū)往往是有經(jīng)濟(jì)利益可圖的地區(qū)，如面臨征地拆遷，或擁有各類礦產(chǎn)資源，或經(jīng)濟(jì)狀況較好的行政村。但從目前情形看來，這種地域之間的差異己不再明顯，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)時(shí)有賄選情形發(fā)生，連一些貧困落后地區(qū)也有賄選案件發(fā)生。

3.賄選投入巨大

隨著競(jìng)選的激烈程度不斷加大，起初一袋而、一桶油就可解決問題的小恩小惠己經(jīng)失去了作用，促使候選人不斷增加賄選的祛碼，特備是對(duì)各候選人都意圖爭(zhēng)取的關(guān)鍵選民舍得一擲千金，這使得涉案金額達(dá)到幾十萬甚至上百萬的賄選事件己屢見不鮮。

4.團(tuán)隊(duì)性特征明顯

在競(jìng)選中越來越多的候選人依照共同利益組建自己的競(jìng)選團(tuán)隊(duì)為自己的競(jìng)選服務(wù)，他們組織起或明或暗的專門班子，制訂拉票方案，明確人員分工，從選前拉票到選中填票再到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)票，都有專人負(fù)責(zé)，組織化程度非常高。

二、法制欠缺導(dǎo)致賄選產(chǎn)生的原因

(一)賄選法律概念界定不明

縱觀《村民委組織法》，與賄選有關(guān)的法律條文只有第十七條第一款，但其也只是籠統(tǒng)規(guī)定了以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會(huì)成員的，當(dāng)選無效。而對(duì)于賄選的概念卻沒有給出明確界定《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法條文釋義》以及《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》中雖然對(duì)賄選行為進(jìn)了解釋，但其并不是正式的法律淵源，并且表述方式在法理上還存在爭(zhēng)議，同時(shí)偏重于定性的描述而沒有細(xì)化具體標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，故在實(shí)踐中對(duì)賄選的認(rèn)定難免標(biāo)準(zhǔn)不一。

(二)賄選責(zé)任追究制度不完善

《村民委員會(huì)組織法》第十七條第二款規(guī)定:對(duì)以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，由鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。其主要問題表現(xiàn)在:第一，舉報(bào)主體界定不明，有權(quán)舉報(bào)的村民究竟是民主權(quán)利受到侵害的村民還是任何一個(gè)村民都可進(jìn)行舉報(bào)。第二，上述機(jī)關(guān)如果出現(xiàn)不作為的情形該如何處理沒有做出強(qiáng)制性規(guī)定。

(三)民主權(quán)利缺乏相關(guān)法律保障

雖然鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府有權(quán)依法對(duì)賄選案件進(jìn)行調(diào)查并依法處理，但鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府在作出處理決定時(shí)所依照的法律并不明確。從實(shí)體法來看，不論是刑法體系、還是行政法體系，均沒有明確的法律條文可直接適用于村委會(huì)選舉中的民主權(quán)利保障。雖然我國刑法中規(guī)定了破壞選舉罪，但只適用于選舉各級(jí)人大代表和國家領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)發(fā)生的賄選行為，而村級(jí)民主選舉不再此列，故不能對(duì)賄選者追究刑事責(zé)任�，F(xiàn)實(shí)中大部分地區(qū)對(duì)賄選的當(dāng)事人大多依照《治安管理處罰法》第二十三條規(guī)定，以破壞選舉秩序?qū)Ξ?dāng)事人采取行政處罰。但根據(jù)2007年公安部對(duì)于破壞選舉秩序行為的解釋，其具體形為侮辱、誹謗、毆打他人、故意傷害、故意損毀財(cái)物等，并沒有將賄選明確列入破壞選舉秩序行為。實(shí)踐中大部分地區(qū)為了便于執(zhí)法便將賄選列入了破壞選舉秩序行為的范圍，雖然此舉一定程度上打擊了賄選行為，但其作為處罰依據(jù)并沒有確實(shí)的法律根據(jù)，使得所謂的依法處理，變成現(xiàn)實(shí)中尷尬的無法處理。

(四)公力救濟(jì)手段的缺乏

訴訟是最終極、最有權(quán)威的公力救濟(jì)形式。賄選行為侵害了選民和競(jìng)選人的民主權(quán)利，理應(yīng)啟動(dòng)國家公權(quán)力對(duì)選民進(jìn)行公力救濟(jì)，但目前從我國的三大訴訟體系來看卻缺乏必要的訴訟救濟(jì)手段。不管是民事訴訟、刑事訴訟還是行政訴訟，都偏重于保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利，而沒有將村民選舉權(quán)利納入各自調(diào)整的范圍，使得村民缺少通過訴訟進(jìn)行救濟(jì)的渠道。

三、整治農(nóng)村選舉中賄選問題的法律對(duì)策

(一)制定統(tǒng)一的《村民委員會(huì)選舉法》

縱觀目前頒行的《村民委員會(huì)組織法》，其中實(shí)體法和程序法相互摻雜，而且存在著重實(shí)體輕程序的現(xiàn)象。實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)要靠精良的程序設(shè)計(jì)作為保證，故有必要制定獨(dú)立的《村民委員會(huì)選舉法》，來規(guī)范當(dāng)前的選舉行為。而且從法律邏輯上講，亦應(yīng)當(dāng)是先有選舉法，再有組織法。制定統(tǒng)一的《村委會(huì)選舉法》應(yīng)著重從程序制度上對(duì)選舉制度進(jìn)行完善，如秘密投票制度，流動(dòng)票箱制度，委托投票制度，村委會(huì)班子審計(jì)制度，并在其中規(guī)定有關(guān)選舉的訴訟救濟(jì)制度。這些制度的設(shè)定與完善，可以增大賄選者的賄選成本，最大限度地防止賄選的發(fā)生，為農(nóng)村民主選舉起到保駕護(hù)航的作用。

(二)明確賄選界定，細(xì)化賄選標(biāo)準(zhǔn)

只有明確賄選的概念和具體標(biāo)準(zhǔn)，并將其轉(zhuǎn)化為正式的法律淵源，才能有效遏制賄選的發(fā)生，如若不然，在現(xiàn)實(shí)的村委會(huì)選舉的具體操作中有時(shí)很難定性。比如給以金錢，給多少算是賄選?如果候選人向全村所有村民都發(fā)送錢財(cái)或物品，算不算賄選?甚至出現(xiàn)的一些非法允諾算不算賄選，如承諾當(dāng)選后不搞計(jì)劃生育、分光集體財(cái)產(chǎn)等。如果不能解決賄選定性問題，將很難有效解決現(xiàn)實(shí)中的賄選問題。

(三)完善行政、刑事法律規(guī)范，加大對(duì)賄選的懲處力度

《村民委員會(huì)組織法》第十七條規(guī)定賄選的法律后果僅僅是當(dāng)選無效，再無其他處罰措施《治安管理處罰法》第二十三條規(guī)定的對(duì)于破壞依法進(jìn)行的選舉秩序處罰不過是罰款而己，最多也只可給以十五日的行政拘留。這樣的處罰力度明顯不夠，無法對(duì)賄選者形成有力震懾。故有必要把村級(jí)直選中的賄選納入到《刑法》的制度體系，加大對(duì)賄選行為的打擊力度。具體做法可將《刑法》破壞選舉會(huì)進(jìn)行修改，擴(kuò)大破壞選舉罪的調(diào)整范圍，具體可將刑法256條修改為在國家法律規(guī)定的政治性選舉中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)、情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利。

(四)開辟訴訟救濟(jì)渠道，建立健全訴訟救濟(jì)體系

如前所述，我國目前的司法救濟(jì)范圍將農(nóng)村民主選舉排斥在保護(hù)范圍之外，所以應(yīng)盡快建立完善選舉糾紛的司法救濟(jì)體系，盡快解決司法救濟(jì)缺位的現(xiàn)狀，將賄選、選舉程序瑕疵等行為納入法院的受案范圍。在選舉糾紛日益增多的情況下，可以考慮法院在換屆選舉年設(shè)立專門的選舉法庭，建立選舉訴訟程序，及時(shí)解決選舉糾紛。