" 摘 要

本文以國(guó)家聯(lián)合作為有別于統(tǒng)獨(dú)的兩岸關(guān)系架構(gòu)，分析政合國(guó)、特殊關(guān)系、國(guó)協(xié)、邦聯(lián)四種制度類(lèi)型，并以?shī)W匈帝國(guó)、美加關(guān)系、大英國(guó)協(xié)／獨(dú)立國(guó)協(xié)、德意志邦聯(lián)／美利堅(jiān)邦聯(lián)為個(gè)案，分析兩岸關(guān)系架構(gòu)的出路。結(jié)論認(rèn)為政合國(guó)和邦聯(lián)并不適用，兩岸宜從特殊關(guān)系和國(guó)協(xié)，學(xué)習(xí)建立解決問(wèn)題的雙邊機(jī)制。

臺(tái)灣與大陸的政治終局如何安排，歷經(jīng)半世紀(jì)的統(tǒng)獨(dú)之爭(zhēng)，已經(jīng)產(chǎn)生更多樣化的思惟。早期將統(tǒng)獨(dú)視為零和賽局的舊思惟，隨著臺(tái)灣民主化和國(guó)民黨本土化，如今已經(jīng)面臨更多挑戰(zhàn)。最大轉(zhuǎn)變，在于超越國(guó)家認(rèn)同的主觀情感之爭(zhēng)，轉(zhuǎn)向兩岸關(guān)系架構(gòu)的制度討論，因而使統(tǒng)獨(dú)光譜更趨多元。其中，國(guó)家聯(lián)合（特殊關(guān)系、國(guó)協(xié)、邦聯(lián)）介于統(tǒng)獨(dú)之間，雖有部份政治人物提及，卻很少說(shuō)明確切的內(nèi)涵，但國(guó)家聯(lián)合作為政體整合的形式，卻可能為對(duì)立難解的統(tǒng)獨(dú)之爭(zhēng)，開(kāi)創(chuàng)出更多元的思考空間，值得深入研討。

國(guó)家聯(lián)合（Staatenverbindung）意指兩個(gè)以上的國(guó)家發(fā)生聯(lián)合關(guān)系，但并未于其上設(shè)置統(tǒng)治權(quán)。 就思想傳承來(lái)說(shuō)，國(guó)家聯(lián)合是「政府間主義」（ intergovernmentalism）的最高形式，并非「超國(guó)家主義」（supranationalism）。 通常，國(guó)家聯(lián)合的成員國(guó)之間，權(quán)利義務(wù)網(wǎng)絡(luò)必須發(fā)展到某種密集程度，其間關(guān)系也要有相當(dāng)?shù)闹贫然�，�?duì)成員國(guó)產(chǎn)生約束，才符合聯(lián)合的基本條件。

國(guó)家聯(lián)合是政治整合（political integration）的一種形式，成員國(guó)經(jīng)由聯(lián)合，形成互相依賴(lài)的關(guān)系，進(jìn)而產(chǎn)生成員國(guó)單獨(dú)所無(wú)的體系性質(zhì)（system properties）。如Karl Deutsch所說(shuō)，政治整合并非歷經(jīng)固定的階段順序產(chǎn)生，而是類(lèi)似裝配生產(chǎn)的流程，不同層面可能各自在不同時(shí)間進(jìn)行整合。 國(guó)家聯(lián)合亦然，國(guó)與國(guó)間的聯(lián)合過(guò)程，依照不同的歷史脈絡(luò)，也可能采取迥然有別的制度形式。

國(guó)家聯(lián)合有別于一般國(guó)際組織，后者通常只涉及某些特定利益，并未涉及成員國(guó)主權(quán)，成員國(guó)也未形成政治共同體。依照國(guó)家聯(lián)合的結(jié)合程度，從淺到深可分為三種類(lèi)型：

一、君主政體的聯(lián)合：君合國(guó)、政合國(guó)、特殊關(guān)系、國(guó)協(xié)

1.1 君合國(guó)（personal union）：

兩個(gè)以上的君主國(guó)，共同擁戴一位君主，例如1697～1763年薩克森與波蘭、 1714～1837年英格蘭與漢諾威、1386～1569年波蘭與立陶宛。

1.3 特殊關(guān)系（special relationship）：

兩個(gè)以上的國(guó)家，盡管并未產(chǎn)生同一國(guó)際法主體，也未在主權(quán)層次形成聯(lián)合，但已因?yàn)樘厥獾臍v史淵源結(jié)為和平共同體，例如二次戰(zhàn)后的英美關(guān)系、美加關(guān)系、挪威和瑞典關(guān)系。

1.4 象征性同盟（symbolic union）：

兩個(gè)以上的君主國(guó)與共和國(guó)，因?yàn)樘厥獾臍v史淵源形成聯(lián)合，例如后大英帝國(guó)的大英國(guó)協(xié)、后蘇聯(lián)的獨(dú)立國(guó)協(xié)、荷蘭與印尼共和國(guó)。

二、國(guó)際法上的國(guó)家聯(lián)合：邦聯(lián)

成員國(guó)的關(guān)系較君主政體的聯(lián)合更加緊密，其上有一共同機(jī)關(guān)，不但作為國(guó)家聯(lián)合的共同代表，也用來(lái)協(xié)助任一成員國(guó)的外來(lái)攻擊，并以和平方式協(xié)調(diào)成員國(guó)間的內(nèi)部爭(zhēng)議。邦聯(lián)的共同機(jī)關(guān)，權(quán)力只能行于成員國(guó)，不能直接行于成員國(guó)人民。依照成員國(guó)的地位，可分為兩類(lèi)：

2.1 地位平等的邦聯(lián)：

2.2 從屬關(guān)系的邦聯(lián)：

三、國(guó)家法上的國(guó)家聯(lián)合：聯(lián)邦

成員國(guó)已將部份主權(quán)轉(zhuǎn)移到國(guó)家聯(lián)合的共同機(jī)關(guān)，后者不但在國(guó)際社會(huì)上執(zhí)行所有成員國(guó)的外交權(quán)限，同時(shí)統(tǒng)轄相當(dāng)程度的國(guó)內(nèi)事務(wù)，直接對(duì)成員國(guó)人民行使權(quán)力。依照聯(lián)邦的統(tǒng)治性質(zhì)，可分為兩類(lèi)：

3.1 暴力強(qiáng)制建構(gòu)：國(guó)中之國(guó)（Staatenstaat）

3.2 和平演化產(chǎn)生：民主聯(lián)邦

例如1787年之后的美國(guó)、二次戰(zhàn)后的德國(guó)。

臺(tái)灣與大陸治權(quán)互不隸屬、同為對(duì)等分治實(shí)體，已經(jīng)持續(xù)超過(guò)半個(gè)世紀(jì)。為了探討兩岸關(guān)系架構(gòu)的可行出路，本文將不預(yù)設(shè)統(tǒng)獨(dú)立場(chǎng)，改由兩個(gè)現(xiàn)實(shí)存在的主權(quán)體可能產(chǎn)生的國(guó)家聯(lián)合進(jìn)行研討。由于兩岸目前并無(wú)凌駕其上的統(tǒng)治權(quán)，因此本文所謂的「國(guó)家聯(lián)合」，并不包括主權(quán)已經(jīng)部份轉(zhuǎn)移中央的聯(lián)邦制。

由于兩岸并無(wú)君主，君合國(guó)對(duì)于兩岸的國(guó)家聯(lián)合并不適用。本文將分別就政合國(guó)、特殊關(guān)系、國(guó)協(xié)、邦聯(lián)四種國(guó)家聯(lián)合的制度類(lèi)型，探討不同類(lèi)型對(duì)于兩岸關(guān)系架構(gòu)的啟示。其中，政合國(guó)將以?shī)W匈帝國(guó)為個(gè)案、特殊關(guān)系將以美加關(guān)系為個(gè)案、國(guó)協(xié)將分別以大英國(guó)協(xié)和獨(dú)立國(guó)協(xié)為個(gè)案，邦聯(lián)將分別以德意志邦聯(lián)和美利堅(jiān)邦聯(lián)為個(gè)案，希望能從具體的個(gè)案研究中，汲取有關(guān)兩岸關(guān)系架構(gòu)的啟示。

奧匈帝國(guó)：多民族的兩元政合國(guó)

政合國(guó)意指兩個(gè)以上的國(guó)家，在各自憲法上明示同一國(guó)際法主體和最高統(tǒng)帥權(quán)，最典型的代表即1867～1918年的奧匈帝國(guó)。

奧地利皇室和匈牙利談判，于1867年通過(guò)妥協(xié)憲章（Ausgleich）﹐建立奧匈兩元君主國(guó)（Dual Monarchy of Austria-Hungary﹐習(xí)稱(chēng)「奧匈帝國(guó)」）。帝國(guó)分為奧地利君主國(guó)和匈牙利君主國(guó)，由奧皇Francis Joseph為帝，并在匈牙利稱(chēng)王，稱(chēng)為「帝 ─ 王」（Emperor-King）。兩國(guó)地位平等，各有其憲法、議會(huì)與內(nèi)閣，各有其官方語(yǔ)言，在國(guó)防、外交、財(cái)政上，則設(shè)立共同的行政部門(mén)，其它事務(wù)則自理。

較強(qiáng)的奧地利所以愿意維持兩國(guó)平等，主因是1859年意大利的戰(zhàn)事失敗，以及 1866年普奧戰(zhàn)爭(zhēng)失利，使奧帝國(guó)由外轉(zhuǎn)內(nèi)，試圖爭(zhēng)取人民支持，而普奧戰(zhàn)爭(zhēng)期間匈牙利人效忠?jiàn)W皇對(duì)抗普魯士，也使奧對(duì)匈產(chǎn)生好感。相形之下，較弱的匈牙利所以愿意結(jié)為奧匈帝國(guó)，主因是可以避免兩國(guó)沖突，并藉由帝國(guó)保護(hù)防止外力入侵。

為了監(jiān)督共同的國(guó)防、外交、財(cái)政，奧匈兩議會(huì)各派60人組成帝國(guó)議員團(tuán)（ Imperial Delegation），每年輪流在維也納和布達(dá)佩斯集會(huì)，但采取分院開(kāi)議的方式，各自使用德語(yǔ)及馬扎兒語(yǔ)，并各自投票決議，再以書(shū)面交換意見(jiàn)，結(jié)果每年常有許多信差來(lái)往兩地，共同部門(mén)首長(zhǎng)也常輪流奔走兩地，至于有關(guān)關(guān)稅同盟，則每十年重新交涉一次。

奧匈帝國(guó)持續(xù)長(zhǎng)達(dá)半世紀(jì)（1867～1918），主因是共同君王Francis Joseph在位的時(shí)間甚長(zhǎng)（1848～1918），帝國(guó)貴族、文官、軍隊(duì)都頗效忠共同君主，軍隊(duì)兵員來(lái)自各地，軍官則多來(lái)自貴族，盡管內(nèi)部矛盾不少，卻得以繼續(xù)維持。

由于帝國(guó)的統(tǒng)治力量不足，1871年奧皇曾前往布拉格，提議將奧匈聯(lián)合模式延伸到捷克／波希米亞人，試圖使兩元政合國(guó)變成三元政合國(guó)，但因?yàn)樾傺览�的�?qiáng)烈反對(duì)而作罷， 由此可看出奧皇在主權(quán)議題上對(duì)匈牙利的尊重。

就政治整合來(lái)說(shuō)，奧匈帝國(guó)盡管只是政合國(guó)，但國(guó)家聯(lián)合的強(qiáng)度卻遠(yuǎn)勝于特殊關(guān)系、國(guó)協(xié)、邦聯(lián)，不但在各自憲法上明示同一國(guó)際法主體和最高統(tǒng)帥權(quán)，而且還在國(guó)防、外交、財(cái)政上設(shè)立共同的行政部門(mén)。盡管作為國(guó)際法主體的共同君主奧皇對(duì)于匈牙利人并無(wú)實(shí)質(zhì)統(tǒng)治權(quán)，派遣帝國(guó)軍隊(duì)亦須經(jīng)過(guò)兩國(guó)同意，共同部門(mén)的決策也要兩國(guó)同時(shí)背" 書(shū)，但匈牙利默認(rèn)奧皇對(duì)內(nèi)和對(duì)外的象征性統(tǒng)治地位，已經(jīng)不容置疑。

總之，匈牙利等于是在象征性主權(quán)上讓步，一方面促成奧匈兩國(guó)的和平，一方面得到帝國(guó)保護(hù)防止外力入侵。為了鞏固國(guó)家聯(lián)合，因而成立國(guó)防、外交、財(cái)政上的共同機(jī)構(gòu)，由此確保兩元政合國(guó)的運(yùn)作。

奧匈兩元政合國(guó)對(duì)于兩岸關(guān)系的最大啟示，在于兩岸能否在各自憲法上明示同一國(guó)際法主體，針對(duì)「一個(gè)中國(guó)」做出突破性解釋?zhuān)�共同�?chuàng)造一個(gè)不具實(shí)質(zhì)統(tǒng)治內(nèi)涵、但兩岸都可接受的象征性主權(quán)，從此走出中國(guó)代表權(quán)之爭(zhēng)。

就此而言，1997年11月16日海協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)汪道涵的轉(zhuǎn)述意見(jiàn)，可視為典型代表。他重新把「一個(gè)中國(guó)」理解為「不等于中華人民共和國(guó)，也不等于中華民國(guó)，而是兩岸同胞共同締造統(tǒng)一的中國(guó)。所謂『一個(gè)中國(guó)』，應(yīng)是一個(gè)尚未統(tǒng)一的中國(guó)、共同邁向統(tǒng)一的中國(guó)」。 換句話說(shuō)，「一個(gè)中國(guó)」目前并不存在，并非「現(xiàn)在式」，而是「現(xiàn)在進(jìn)行式」或「未來(lái)式」。

問(wèn)題是，汪道涵頗具突破性的新思惟，后來(lái)卻產(chǎn)生變化。1999年4月5日，他又提出「一個(gè)中國(guó)的分治」新解，并對(duì)「一個(gè)中國(guó)」解釋如下：「世界上只有一個(gè)中國(guó)，臺(tái)灣是中國(guó)的一部份，目前尚未統(tǒng)一，雙方應(yīng)共同努力，在『一個(gè)中國(guó)』的原則下，平等協(xié)商，共議統(tǒng)一；一個(gè)國(guó)家的主權(quán)和領(lǐng)土是不可分割的，臺(tái)灣的政治地位應(yīng)該在『一個(gè)中國(guó)』的前提下進(jìn)行討論」。 在這個(gè)新論述中，「一個(gè)中國(guó)」并非中華人民共和國(guó)的原有澄清，已經(jīng)轉(zhuǎn)趨模糊，自然引起臺(tái)灣朝野的疑慮。

美加關(guān)系：和平共榮的國(guó)際特殊關(guān)系

特殊關(guān)系意指兩個(gè)以上的國(guó)家，盡管并未產(chǎn)生同一國(guó)際法主體，也未在主權(quán)層次上形成聯(lián)合，但已因?yàn)樘厥獾臍v史淵源，結(jié)為和平共榮的政治共同體。

特殊關(guān)系下的成員國(guó)，都已不再以對(duì)方為假想敵，不但以平等方式互相往來(lái)，而且以和平方式解決爭(zhēng)端。相較于與其它國(guó)家的互動(dòng)，成員國(guó)往往更容易經(jīng)由溝通形成共識(shí)，因而產(chǎn)生更深更廣和更多層次的正面交往。具有共同語(yǔ)言的國(guó)際特殊關(guān)系，例如美加關(guān)系、美英關(guān)系、德奧關(guān)系；具有共同歷史的國(guó)際特殊關(guān)系，例如瑞典和挪威的關(guān)系。

不過(guò)，共同語(yǔ)言或共同歷史，并不是形成國(guó)際特殊關(guān)系的充分條件，例如俄羅斯和其它斯拉夫國(guó)家、或拉丁美洲國(guó)家之間，并未產(chǎn)生特殊關(guān)系。不同國(guó)家形成國(guó)際特殊關(guān)系，有如Karl Deutsch 所說(shuō)的「多元安全共同體」（pluralistic security communities），成立前提有三：

一、成員國(guó)的主要政治價(jià)值彼此兼容。

二、成員國(guó)的政治菁英能夠和平因應(yīng)彼此的需求。

三、成員國(guó)可以互相預(yù)期彼此的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為。

以美加關(guān)系為例，1819年英美簽署Rush-Bagot 條約，即確立五大湖區(qū)的不設(shè)防原則，規(guī)定雙方分別在尚普蘭湖和安大略湖各留駐百?lài)嵓?jí)單炮炮艇一艘，其余大湖則留駐兩艘，后來(lái)這項(xiàng)非軍事化原則還延伸到陸地，使美加3000英里邊境成為不設(shè)防線，雙方都不以對(duì)方為假想敵，這種成果可說(shuō)舉世罕見(jiàn)。

美加兩國(guó)結(jié)為特殊關(guān)系，并非自然演化產(chǎn)生，而是兩國(guó)菁英的共同努力才逐漸促成。由于加拿大直到1867年才成為自治領(lǐng)，在此之前的對(duì)外關(guān)系仍由英國(guó)主導(dǎo)，因此美加關(guān)系的早期進(jìn)展，其實(shí)是美英關(guān)系和加拿大國(guó)內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)二者交錯(cuò)互動(dòng)的結(jié)果。

美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后，至少有10萬(wàn)名親英派移民加拿大，使加拿大對(duì)美國(guó)的入侵意圖更懷戒心。由于英國(guó)認(rèn)為一旦Ohio區(qū)劃歸美國(guó)所有，加拿大西部將受到美國(guó)威脅，因此遲遲不肯履行巴黎條約，拖延撤出在該區(qū)的軍事?lián)�點(diǎn)，導(dǎo)致英美關(guān)系日益惡化。 1794年美國(guó)派遣代表赴英談判，英國(guó)承諾在1796年撤走美國(guó)西北部的軍事?lián)�點(diǎn)，但美國(guó)拒絕英國(guó)在北部建立印第安人衛(wèi)星國(guó)的提議。

二、美國(guó)仍在經(jīng)貿(mào)上依賴(lài)英國(guó)，尤其是外人投資和棉花出口。

三、美國(guó)北進(jìn)勢(shì)力遭到南方蓄奴州的制衡，反對(duì)破壞南北方的政治平衡。

四、美國(guó)轉(zhuǎn)向西部、南方、西南方發(fā)展，目標(biāo)改為西班牙殖民地。

為了強(qiáng)化加拿大的防衛(wèi)力量，英國(guó)也于1840年通過(guò)「聯(lián)合法案」，將上下加拿大聯(lián)合起來(lái)，設(shè)立共同議會(huì)，強(qiáng)化了加拿大相對(duì)于美國(guó)的力量。1854年，美加簽署互惠貿(mào)易條約，為后來(lái)的兩國(guó)經(jīng)濟(jì)整合奠定基礎(chǔ)。

1867年，加拿大成為自治領(lǐng)，自主意識(shí)因而高漲，同年美國(guó)也從俄國(guó)買(mǎi)下阿拉斯加，引起加拿大的疑懼，從而加快西進(jìn)政策。1869年，加拿大在英國(guó)協(xié)助下，從哈德遜灣公司買(mǎi)進(jìn)安大略省以西的廣大土地，建立Manitoba省和英屬哥倫比亞省，并先后于1870和1871年自治領(lǐng)聯(lián)邦， 由此抑制美國(guó)的領(lǐng)土擴(kuò)張。

1871年英軍撤出加拿大，加國(guó)從此要自負(fù)防衛(wèi)責(zé)任，但隨著美加人民的擴(kuò)大往來(lái)，以及美國(guó)放棄對(duì)加拿大的兼并政策，美加關(guān)系并未因此轉(zhuǎn)趨緊張。尤其在1895 ～96年委內(nèi)瑞拉危機(jī)中，英國(guó)承認(rèn)美國(guó)在拉美的特殊地位（即「門(mén)羅主義」），更使英美關(guān)系進(jìn)入長(zhǎng)期友好的歷史轉(zhuǎn)折；1899～1900年，美國(guó)宣布對(duì)華門(mén)戶(hù)開(kāi)放政策，立即得到英國(guó)響應(yīng)，更使英美兩國(guó)的特殊關(guān)系進(jìn)一步鞏固。加拿大的對(duì)外政策，原就居于英美兩大國(guó)之間，自然也因?yàn)橛⒚澜Y(jié)為特殊關(guān)系，而和美國(guó)也逐漸發(fā)展出類(lèi)似的特殊關(guān)系。

第一次世界大戰(zhàn)期間，英美加三國(guó)共同對(duì)抗德國(guó)。第二次世界大戰(zhàn)期間，加拿大在英國(guó)向德宣戰(zhàn)后決定參戰(zhàn)，兩年后美國(guó)也因?yàn)檎渲楦凼伦儏��?zhàn)，兩次大戰(zhàn)的共同參戰(zhàn)，都使三國(guó)的特殊關(guān)系更加緊密。1940年8月﹐美加兩國(guó)為了確保北美防務(wù)﹐成立常設(shè)聯(lián)席防務(wù)委員會(huì)，從此加拿大在軍事上從英加聯(lián)盟轉(zhuǎn)向美加聯(lián)盟。1941 年4月，美加通過(guò)「海德公園宣言」，共同成立物資調(diào)配委員會(huì)、聯(lián)席經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、防務(wù)生產(chǎn)委員會(huì)，兩國(guó)的特殊關(guān)系更加密切。

大戰(zhàn)結(jié)束后，隨著冷戰(zhàn)的崛起，為了防止蘇聯(lián)從北極入侵，美國(guó)在加國(guó)境內(nèi)安裝遠(yuǎn)距離預(yù)警系統(tǒng)和駐軍，并于1957年成立北美空防司令部（Noth American Air Defense Command, NORAD），司令部設(shè)在美國(guó)，由美加空軍擔(dān)任正副司令，美國(guó)可指揮加拿大空軍。1959年，美加簽署「國(guó)防生產(chǎn)分享協(xié)議" 」，加拿大在武器制造上更進(jìn)一步依賴(lài)美國(guó)。

盡管如此，加拿大在對(duì)外政策上并非美國(guó)附庸，仍有相當(dāng)?shù)淖灾餍�。例如：加�?guó)并未接受美國(guó)對(duì)古巴實(shí)施完全禁運(yùn)的要求，只禁止戰(zhàn)略物資運(yùn)往古巴，而且從未對(duì)古巴斷交。此外，加國(guó)早在1970年中國(guó)參加聯(lián)合國(guó)之前，即與北京建交，成為繼英、法之后第三個(gè)承認(rèn)北京的西方國(guó)家，并反對(duì)美國(guó)轟炸北越，也對(duì)美國(guó)在南北越和談上的消極作為不以為然。

綜上所述，美加特殊關(guān)系的建立，其實(shí)頗為曲折，大致分為四個(gè)階段：

一、1776～1819年：加拿大仍為英屬地，依賴(lài)英國(guó)軍力保護(hù)。

二、1819～1895年：美加人民擴(kuò)大交流，全面發(fā)展連帶關(guān)系。

三、1895～1940年：英美建立特殊關(guān)系，擴(kuò)為美加特殊關(guān)系。

四、1940年至今：加拿大轉(zhuǎn)為依賴(lài)美國(guó)，維持原來(lái)特殊關(guān)系。

1999年4月下旬，民進(jìn)黨籍前臺(tái)北市長(zhǎng)陳水扁在訪美期間，提出愿與北京發(fā)展「國(guó)際特殊關(guān)系」，盡管概念還有待厘清，但基本上已經(jīng)正視兩岸具有歷史遺留的特殊政治關(guān)系，以及兩岸的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系正在迅速深化。

但從美加特殊關(guān)系的形成來(lái)說(shuō)，目前臺(tái)灣與大陸的交往，可說(shuō)是不完整地混合了美加關(guān)系的前三階段，一方面在軍事上仍有賴(lài)美國(guó)保護(hù)，二方面在社經(jīng)上已經(jīng)擴(kuò)大全面民間交流，三方面在外交上也必須因應(yīng)美中建立戰(zhàn)略性伙伴關(guān)系的世界趨勢(shì)，逐步緩和兩岸僵局。不過(guò)，三階段不完整的同時(shí)并存，正顯示兩岸關(guān)系仍然充滿(mǎn)矛盾，尤其是北京始終不愿承認(rèn)中華民國(guó)／臺(tái)灣的政治實(shí)體地位，又不愿放棄對(duì)臺(tái)動(dòng)武，更是兩岸發(fā)展特殊關(guān)系的最大障礙。

國(guó)協(xié)：大英國(guó)協(xié) v. 獨(dú)立國(guó)協(xié)

國(guó)協(xié)意指兩個(gè)以上的國(guó)家，盡管并未產(chǎn)生同一國(guó)際法主體，也未在主權(quán)層次上形成聯(lián)合，但已設(shè)立定期的共同會(huì)議機(jī)制，強(qiáng)化成員國(guó)的溝通協(xié)調(diào)。

以大英國(guó)協(xié)為例，并無(wú)所謂共同的國(guó)協(xié)領(lǐng)袖，各成員國(guó)可自行決定是否共擁只具象征性意義的大不列顛君主。國(guó)協(xié)成員的定期會(huì)議，其實(shí)只是延續(xù)過(guò)去的帝國(guó)會(huì)議，但此會(huì)議只供溝通與討論，并無(wú)議決權(quán)限，因此并無(wú)表決機(jī)制。國(guó)協(xié)成員是否接受英國(guó)樞密院作為上訴機(jī)構(gòu)，亦由各國(guó)自行決定，成員國(guó)也有單方退出國(guó)協(xié)的權(quán)利。

目前最具代表性的兩大國(guó)協(xié) ── 大英國(guó)協(xié)和獨(dú)立國(guó)協(xié)，都是舊帝國(guó)瓦解之后的歷史遺產(chǎn)，但兩者基于不同的歷史背景，發(fā)展趨勢(shì)并不相同：大英國(guó)協(xié)傾向日益分散，獨(dú)立國(guó)協(xié)則傾向日益整合。

大英國(guó)協(xié)：

1884年，大英帝國(guó)為了協(xié)調(diào)各殖民地問(wèn)題，首創(chuàng)帝國(guó)聯(lián)邦同盟，隨后又在1887 年召開(kāi)第一次殖民地會(huì)議，開(kāi)始建立帝國(guó)內(nèi)部的磋商制度。1919年巴黎和會(huì)，各自治領(lǐng)以大英帝國(guó)代表團(tuán)的成員出席，加、澳、南非、紐西蘭、印度更分別成為國(guó)際聯(lián)盟的成員。

在1956年蘇伊士運(yùn)河危機(jī)之前，大英國(guó)協(xié)還維持總理定期會(huì)晤，并在聯(lián)合國(guó)相關(guān)組織中聯(lián)合提出候選人名單，隨即因?yàn)閲?guó)際形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，使國(guó)協(xié)成員轉(zhuǎn)向不同陣營(yíng)，逐漸導(dǎo)致國(guó)協(xié)的分崩離析。主要的政治矛盾有四：

一、冷戰(zhàn)造成東西方矛盾。

二、先進(jìn)國(guó)與后進(jìn)國(guó)的矛盾。

三、白人國(guó)與非白人國(guó)的矛盾。

四、美國(guó)取代英國(guó)的霸權(quán)地位。

1956年7月，埃及宣布對(duì)蘇伊士運(yùn)河國(guó)有化，因而引起英法聯(lián)軍的入侵行動(dòng)。結(jié)果在印度、巴基斯坦、錫蘭等地，都爆發(fā)反英示威，英國(guó)立場(chǎng)只得到紐澳支持，非白人的亞洲各國(guó)都反對(duì)英國(guó)立場(chǎng)，加拿大和南非則棄權(quán)，頗能凸顯出國(guó)協(xié)內(nèi)部先進(jìn)國(guó)和后進(jìn)國(guó)的矛盾。

1958年起，印度推動(dòng)亞非不結(jié)盟中立政策，促使國(guó)協(xié)成員拒絕參加冷戰(zhàn)軍事集團(tuán)，因而與英加紐澳所參與的西方集團(tuán)發(fā)生矛盾。1961年3月，國(guó)協(xié)更因?yàn)槟戏菃?wèn)題分裂，盡管英國(guó)再三堅(jiān)持，仍然無(wú)法阻止其它成員國(guó)反對(duì)南非參加國(guó)協(xié)。1965年 11月，南羅得西亞白人單方宣布獨(dú)立，試圖從新成立的黑人國(guó)家分離，也導(dǎo)致國(guó)協(xié)內(nèi)的非洲成員和英國(guó)的激烈沖突。

美國(guó)霸權(quán)的崛起，也使英國(guó)失去主導(dǎo)國(guó)協(xié)的地位。例如美加形成北美防務(wù)體系，美澳紐簽訂防務(wù)協(xié)議，都排除英國(guó)的參與，其它地區(qū)也有類(lèi)似情形。

除了政治矛盾之外，國(guó)協(xié)原有的帝國(guó)特惠制也因?yàn)槭澜缃?jīng)濟(jì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，面臨前所未有的沖擊。主要的經(jīng)濟(jì)沖擊有三：

一、美日歐的崛起，大幅削弱英國(guó)在國(guó)協(xié)市場(chǎng)的地位。

二、國(guó)協(xié)成員為了發(fā)展民族工業(yè)，寧可轉(zhuǎn)向保護(hù)主義。

三、英國(guó)轉(zhuǎn)向歐洲發(fā)展，降低英國(guó)對(duì)國(guó)協(xié)市場(chǎng)的依賴(lài)。

因此即使大英國(guó)協(xié)的成員仍在繼續(xù)增加，但不管從政治或經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，除了增加另一個(gè)國(guó)際對(duì)話機(jī)制外，早已分崩離析，喪失了早期功能。

獨(dú)立國(guó)協(xié)：

一、保有前蘇聯(lián)的統(tǒng)合要素，重新建立一個(gè)新的政治共同體。

二、以歐體和北約為典范，分別在經(jīng)濟(jì)和軍事上，重新整合各共和國(guó)。

為了確保各國(guó)的獨(dú)立自主地位，憲章第三條進(jìn)一步規(guī)定：「尊重成員國(guó)主權(quán)，不可剝奪的民族自決權(quán)利和無(wú)外來(lái)干預(yù)下，支配自身命運(yùn)的權(quán)利」、「國(guó)家邊界的不可侵犯，承認(rèn)現(xiàn)存疆界并放棄非法的領(lǐng)土要求」、「國(guó)家領(lǐng)土的完整性，并放棄旨在瓜分他國(guó)領(lǐng)土的任何行為」、「不使用武力或以武力威脅反對(duì)會(huì)員國(guó)的政治獨(dú)立」、「以和平方式解決爭(zhēng)端」、「在國(guó)家間的關(guān)系，國(guó)際法具最高地位」、「彼此不干預(yù)內(nèi)部和對(duì)外事務(wù)」等原則。

獨(dú)立國(guó)協(xié)的迅速發(fā)展，主因是各成員國(guó)在原蘇聯(lián)統(tǒng)合下，原就具有高度的經(jīng)濟(jì)互賴(lài)，因此各國(guó)在獨(dú)立后往往很難自主發(fā)展，必須延續(xù)部份前蘇聯(lián)的合作架構(gòu)。不過(guò)，由于國(guó)協(xié)組織繁雜，功能重疊混淆相當(dāng)嚴(yán)重，加上決策執(zhí)行常有障礙，因而導(dǎo)致國(guó)協(xié)逐漸質(zhì)變，轉(zhuǎn)為兩種政治整合形式：

一、雙邊模式：即俄羅斯主導(dǎo)的雙邊合作。

兩相比較，大英國(guó)協(xié)成員由于國(guó)土并未毗鄰，經(jīng)濟(jì)互賴(lài)又低，雙邊關(guān)系因此日趨分散；獨(dú)立國(guó)協(xié)成員因?yàn)閲?guó)土毗鄰，經(jīng)濟(jì)互賴(lài)又高，雙邊關(guān)系因此難以脫鉤，部份成員國(guó)甚至還有重新聯(lián)合的趨勢(shì)。

具體方案是「在各自的政治與法律架構(gòu)（包括國(guó)號(hào)與體制等）一切不變的前提下，在兩岸間設(shè)立一個(gè)共同組織（即「聯(lián)合會(huì)」），可使「國(guó)統(tǒng)綱領(lǐng)」中程階段成立「對(duì)等官方溝通管道」的構(gòu)想具體化，目的是維持和平、解決實(shí)際問(wèn)題。其設(shè)立與運(yùn)作，須遵循兩岸各自之法定程序，也可成為「兩會(huì)協(xié)商」的延伸，存續(xù)期間并無(wú)上限。

「聯(lián)合會(huì)」下含雙邊性的「兩岸會(huì)議」與各功能委員會(huì)，實(shí)質(zhì)功能有三：

一、規(guī)劃與促進(jìn)兩岸的交流與合作。

二、協(xié)商與仲裁兩岸非政治性的議題或爭(zhēng)議。

三、協(xié)調(diào)兩岸政治性（包含國(guó)際活動(dòng)）的議題。

「聯(lián)合會(huì)」雖稱(chēng)兩岸各自的政治法律架構(gòu)均未改變，但并不同于現(xiàn)有的兩會(huì)協(xié)商，而是試圖建立常設(shè)性的雙邊共同組織解決問(wèn)題。顯然，「聯(lián)合會(huì)」既未創(chuàng)設(shè)國(guó)際法主體，也未凌駕在兩岸當(dāng)局之上，本質(zhì)上并非決策體（decision body），只是雙邊會(huì)議﹐并不具有獨(dú)立自主的決策作用，只具有兩岸授權(quán)的執(zhí)行功能。就實(shí)質(zhì)內(nèi)涵來(lái)說(shuō)，「聯(lián)合會(huì)」可視為建立兩岸國(guó)協(xié)的原型，用意在建立定期的共同會(huì)議機(jī)制，由此強(qiáng)化成員國(guó)的溝通協(xié)調(diào)。

邦聯(lián)：過(guò)渡性質(zhì)的國(guó)家聯(lián)合

邦聯(lián)意指兩個(gè)以上的國(guó)家，在各國(guó)之上設(shè)立共同憲法，由此形成共同機(jī)關(guān)和共同代表，例如1815～66年德意志邦聯(lián)和1777～87年美利堅(jiān)邦聯(lián)。

相較于政合國(guó)與國(guó)協(xié)，政合國(guó)是在各自憲法上建立共同的國(guó)際法主體，并未創(chuàng)設(shè)共同憲法。國(guó)協(xié)只成立國(guó)際會(huì)議，僅供成員國(guó)溝通協(xié)調(diào)，并不像邦聯(lián)成立具有獨(dú)立意志的國(guó)際組織。 盡管邦聯(lián)的統(tǒng)治權(quán)，并不能直接行使于成員國(guó)人民，但對(duì)于成員國(guó)則具有約束力。

邦聯(lián)成員平等，因此有關(guān)邦聯(lián)憲章的修改，通常須經(jīng)全體成員國(guó)同意（即「共識(shí)決」），成員國(guó)有否決權(quán)和取消權(quán)，可以單方宣告邦聯(lián)決議無(wú)效。 不過(guò)，由于共識(shí)決過(guò)于困難﹐同樣具有邦聯(lián)性質(zhì)的歐洲聯(lián)盟，因而改采「加權(quán)多數(shù)」（ qualified majority），使表決門(mén)檻成為五大國(guó)加上一小國(guó)（約三分之二），藉此同時(shí)避免表決困難和大國(guó)壟斷。

德意志邦聯(lián)（1815～66）：

1814年拿破侖戰(zhàn)敗后，維也納會(huì)議試圖重建歐洲秩序，同年5月30日列強(qiáng)確立「德意志人國(guó)家應(yīng)獨(dú)立，且統(tǒng)一為一個(gè)聯(lián)合的國(guó)家體」原則，于1815年6月8日，由奧地利、普魯士、巴伐利亞、漢諾威、符滕堡等「五強(qiáng)委員會(huì)」簽署＜德意志邦聯(lián)公約＞，由41個(gè)主權(quán)邦（6個(gè)王國(guó)、31個(gè)公侯國(guó)、4個(gè)自由市）組成。其中，普魯士與奧地利人口共占 58％，是邦聯(lián)內(nèi)兩大強(qiáng)權(quán)。由于是以德意志民族為加入標(biāo)準(zhǔn)，因此奧地利管轄的奧匈帝國(guó)各民族并未參加。

邦聯(lián)議會(huì)的決議，只能約束成員國(guó)，并不直接對(duì)人民發(fā)生效力，除非透過(guò)國(guó)內(nèi)法的轉(zhuǎn)換。除非成員國(guó)政府主動(dòng)請(qǐng)求，或國(guó)內(nèi)發(fā)生嚴(yán)重違抗政府的暴動(dòng)或反叛，或有發(fā)生之虞時(shí)，邦聯(lián)可訴諸所謂「執(zhí)行程序」直接干預(yù)。一旦有此緊急狀況，邦聯(lián)大會(huì)得單方?jīng)Q定發(fā)布命令、飭令其它成員國(guó)政府協(xié)助、動(dòng)用軍警等等，并派遣執(zhí)行官監(jiān)督執(zhí)行。

但從德意志邦聯(lián)史來(lái)看，除了和平功能之外，其它成果頗為有限。主因是普魯士和奧地利的國(guó)家戰(zhàn)略并不一致，成員國(guó)中甚至有其它歐洲列強(qiáng)代兼君主的情形（如丹麥王于豪斯坦，英王于漢諾威，荷蘭王于盧森堡），以致邦聯(lián)難有共同對(duì)外政策。邦聯(lián)的經(jīng)濟(jì)功能不足，也使其它邦際經(jīng)濟(jì)組織因應(yīng)而生，例如德意志貿(mào)易及商業(yè)同盟、德意志關(guān)稅同盟、南德關(guān)稅同盟／租稅同盟等等。

1848年革命，使邦聯(lián)暫時(shí)中止，鎮(zhèn)壓革命后，邦聯(lián)又于1850年重新開(kāi)張，但普奧相爭(zhēng)的基本矛盾并未解決。1866年，邦聯(lián)終于因?yàn)槠諍W戰(zhàn)爭(zhēng)面臨攤牌，邦聯(lián)議會(huì)竟然通過(guò)奧地利的申請(qǐng)，發(fā)布對(duì)普魯士宣戰(zhàn)的動(dòng)員令，公然違反邦聯(lián)公約有關(guān)互不侵犯及不以武力解決爭(zhēng)端的規(guī)定，結(jié)果導(dǎo)致普魯士片面運(yùn)作解散邦聯(lián)，最后更因?yàn)槠蒸斒康膽?zhàn)勝而正式瓦解。

美利堅(jiān)邦聯(lián)（1777～87）：

相較于長(zhǎng)達(dá)41年的德意志邦聯(lián)，美利堅(jiān)邦聯(lián)的存在歷史只有10年。1777年11月，通過(guò)「邦聯(lián)和永久聯(lián)盟條款」，翌年已經(jīng)有11州批準(zhǔn)參加， 但因?yàn)楦髦輰?duì)于中央集權(quán)的疑懼，因此邦聯(lián)并無(wú)行政部門(mén)，只有邦聯(lián)國(guó)會(huì)。

邦聯(lián)國(guó)會(huì)只設(shè)一議院，由每州派出 2-7 名代表組成，代表由各州州議會(huì)任命，任期一年，可隨時(shí)" 罷免，任何人在六年內(nèi)不得擔(dān)任超過(guò)三年。代表薪資由州支付，以州為單位投票，每州只有一個(gè)投票權(quán)。

邦聯(lián)國(guó)會(huì)的權(quán)力如下：宣戰(zhàn)和媾和、對(duì)外關(guān)系、派遣駐外使節(jié)、締結(jié)條約和結(jié)盟、向各州攤派邦聯(lián)歲入、發(fā)行貨幣、借款、維持海陸軍、解決州際爭(zhēng)端、建立郵政系統(tǒng)、規(guī)定度量衡等等。凡涉及外交、財(cái)政、軍事的權(quán)力，必須有9個(gè)州（共13 州）同意才能行使，非經(jīng)全體一致同意，不得修改邦聯(lián)條款。

邦聯(lián)也無(wú)權(quán)管制州際和對(duì)外貿(mào)易，因而導(dǎo)致各州各自為政，設(shè)置貿(mào)易壁壘，妨礙國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一，各州自行對(duì)外貿(mào)易，也造成進(jìn)出口的失序。最嚴(yán)重的是，邦聯(lián)海陸軍規(guī)模甚小，常須仰賴(lài)各州民兵，難以因應(yīng)英國(guó)和西班牙的威脅。

不過(guò)十年，各州即痛感邦聯(lián)的缺失，因而在1787年召開(kāi)制憲會(huì)議，克服大小州，南北方的矛盾，終于使美國(guó)憲法從邦聯(lián)制邁向聯(lián)邦制。

綜合德國(guó)和美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)，可知邦聯(lián)在本質(zhì)上并不穩(wěn)定，只是政體形式的過(guò)渡，不是退回成員國(guó)的各自為政（如普奧分家），就是深化成員國(guó)的結(jié)合程度（如美國(guó)聯(lián)邦制），很難長(zhǎng)治久安。所以如此，在于邦聯(lián)政府的權(quán)限不足，并不足以因應(yīng)人民和國(guó)家的需求，往往被迫改以更小的有效單位（如單一國(guó)家）或更緊密的政治整合（如聯(lián)邦制）才能存續(xù)。

全方位雙邊架構(gòu)：對(duì)兩岸關(guān)系的啟示

本文從國(guó)家聯(lián)合切入，經(jīng)由不同國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)，就政合國(guó)、國(guó)際特殊關(guān)系、國(guó)協(xié)、邦聯(lián)四種政體形式分別討論，試圖從中尋找兩岸關(guān)系架構(gòu)的啟示。

用意在使兩岸的統(tǒng)獨(dú)之爭(zhēng)，從零和賽局轉(zhuǎn)向制度辯證，使臺(tái)灣與大陸展開(kāi)自我認(rèn)識(shí)和互相認(rèn)識(shí)的良性循環(huán)，亦即兩岸將經(jīng)由不斷的競(jìng)爭(zhēng)與合作，不斷克服矛盾、保留合理成份、進(jìn)而展開(kāi)自我提升和互相提升。

兩岸僵局的突破，關(guān)鍵在于如何克服統(tǒng)獨(dú)對(duì)立的零和思惟，以便在兩岸終局形成之前，確保兩岸關(guān)系的和平穩(wěn)定，醞釀更豐富、更多元的新思惟。

作為新思維的第一步，兩岸必須先擱置主權(quán)爭(zhēng)議，從制度設(shè)計(jì)的角度，力求在兩岸關(guān)系架構(gòu)中納入平等、民主、自主的內(nèi)涵，才能為兩岸關(guān)系的和平穩(wěn)定走出困局。臺(tái)灣和大陸，首先必須承認(rèn)兩岸具有歷史遺留的特殊關(guān)系，包括淵源深厚的分治政府，以及迅速發(fā)展的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，由此才能從國(guó)家聯(lián)合的不同歷史經(jīng)驗(yàn)中得到啟示。

就目前形勢(shì)來(lái)說(shuō)，兩岸嚴(yán)重缺乏互信，并不可能采取共創(chuàng)國(guó)際法主體（政合國(guó)）或共創(chuàng)憲法（邦聯(lián)）的國(guó)家聯(lián)合型態(tài)。特殊關(guān)系和國(guó)協(xié)所強(qiáng)調(diào)的全方位雙邊架構(gòu)，才是兩岸值得深思的方向。

就特殊關(guān)系來(lái)說(shuō)，兩岸應(yīng)思考如何使美中臺(tái)三角關(guān)系，發(fā)展成平行互惠的美中、美臺(tái)、中臺(tái)三組正面關(guān)系，唯有在穩(wěn)定和平的美中臺(tái)三角關(guān)系基礎(chǔ)上，兩岸透過(guò)社經(jīng)文化的持續(xù)交流，才可能水到渠成，結(jié)出特殊關(guān)系的成果。

就國(guó)協(xié)來(lái)說(shuō)，由港臺(tái)學(xué)者提出的「中華兩岸聯(lián)合會(huì)」構(gòu)想，作為邁向國(guó)協(xié)的預(yù)備性架構(gòu)，頗值得進(jìn)一步構(gòu)思。最大難題，在于厘清雙邊機(jī)構(gòu)和兩岸政府的負(fù)責(zé)關(guān)系，確定權(quán)責(zé)范圍和監(jiān)督方式，才能得到臺(tái)灣人民的信服。

2 二者區(qū)別，參考張亞中，《歐洲統(tǒng)合：政府間主義與超國(guó)家主義的互動(dòng)》（臺(tái)北：揚(yáng)智，1998）。

5 王曾才，《西洋近世史》（臺(tái)北：正中，1978），頁(yè)607-609。

7 邵宗海，《兩岸關(guān)系：兩岸共識(shí)與兩岸歧見(jiàn)》（臺(tái)北：五南，1998），頁(yè) 349。

9 Deutsch, op.cit., 244-245.

10 K. J. Holsti, International Politics ( Prentice-Hall, 19

8

8), p. 436.

12 用富蘭克林的話來(lái)說(shuō)，美國(guó)要設(shè)法在美加邊境保持一個(gè)可供出入的大門(mén)。

13 加拿大總理Trudeau曾說(shuō)：「跟美國(guó)在一起，就好象睡在一頭大象旁邊，大象每一抽動(dòng)或每一打鼾，加拿大都會(huì)受到影響」，引自楊令俠前書(shū)，頁(yè)113。

14 Holsti, op.cit., p.438.

16 陳樂(lè)民、王振華、胡國(guó)成，《戰(zhàn)后英國(guó)外交史》（北京：世界知識(shí)，1994），頁(yè)193。

17 謝福助，《蘇伊士運(yùn)河危機(jī)》（臺(tái)北：韋伯文化，1998）。

19 尹慶耀，《獨(dú)立國(guó)協(xié)研究》（臺(tái)北：幼獅，1996）。

20 「獨(dú)立國(guó)協(xié)憲章」引自畢英賢，《俄羅斯》（政大國(guó)關(guān)中心，1995），附錄三。

22 芻議全文，參見(jiàn)《九十年代》，1998年4月，頁(yè)57。

23 朱建民，《國(guó)際組織新論》（正中，1976），頁(yè)3-4。

24 美國(guó)反聯(lián)邦主義的著名代表John Calhoun強(qiáng)調(diào)的「同時(shí)多數(shù)決」（ concurrent majority）。

25 奧地利等于同時(shí)參加兩個(gè)國(guó)家聯(lián)合：奧匈帝國(guó)和德意志邦聯(lián)。

26 林佳和，前文，頁(yè)26。

27 前文，頁(yè)29。

28 有關(guān)美利堅(jiān)邦聯(lián)，參考Gordon Wood, The Creation of the American Republic, 1776-1787 (Norton, 19

6

9); William Riker, The Development of American Federalism.

29 Delaware于1779年批準(zhǔn)，Maryland直到獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)勝利前夕，1781年3月才批準(zhǔn)。