一、質(zhì)詢權(quán)行使現(xiàn)狀

我國人大質(zhì)詢權(quán)在現(xiàn)實(shí)中的行使情況并不理想，最明顯的表現(xiàn)是人大提起質(zhì)詢案的數(shù)量相當(dāng)少，甚至有人認(rèn)為，質(zhì)詢權(quán)幾乎處于一種閑置或者說虛置的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)全國人大至今為比只提起過兩次質(zhì)詢案，一次是在1980年的五屆全國人大三次會議北京代表團(tuán)小組討論會上向冶金工業(yè)部提出的關(guān)于寶鋼選址等相關(guān)問題的質(zhì)詢，另一次是2000年在九屆全國人大三次會議上，由遼寧代表團(tuán)聯(lián)名向交通部提出的關(guān)于煙臺特大海難事故的質(zhì)詢。在地方人大層面，質(zhì)詢權(quán)的行使也不為多見。有關(guān)的專家做過分析，有不少于80%的地方各級人大或者常委會沒有發(fā)生過一起質(zhì)詢案。我國由于國土面積大、民族文化多樣、地域差異明顯、改革進(jìn)程快等具體國情因素，決定了質(zhì)詢案的數(shù)量只可能多，不可能少。因此有學(xué)者已深刻看到:與不少地方問題成堆相對照，質(zhì)詢案極少運(yùn)用這種現(xiàn)象顯然極不正常。

在筆者看來，人大質(zhì)詢權(quán)的閑置，很大一部分是制度性缺失所造成的。規(guī)定質(zhì)詢權(quán)的法律主要有:我國現(xiàn)行《憲法》第73條;《全國人民代表大會組織法》第16條、第17條和第33條;《全國人民代表大會議事規(guī)則》第41至第44條;《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》第25條至第29影;《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第28條、第29條、第40條;《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第13條和第14條;《各級人民代表大會和常務(wù)委員會監(jiān)督法》第34條至第38條。這些法律條文中，對質(zhì)詢權(quán)只做概括性的規(guī)定，并沒有將質(zhì)詢權(quán)行使的每一個程序和步驟具體化和明確化，使質(zhì)詢權(quán)的行使落實(shí)到程序時沒有條理和依據(jù)，這是束縛質(zhì)詢監(jiān)督的一個重要原因。具體而言，相關(guān)的問題表現(xiàn)為以下幾個方面。

二、質(zhì)詢權(quán)行使不力的法律原因分析

(一)相關(guān)規(guī)定不明確

質(zhì)詢權(quán)的法律規(guī)定不合理，主要表現(xiàn)在質(zhì)詢案提起的時間上。我國《憲法》第73條、《全國人大組織法》第16條、《地方組織法》第28條、《全國人大議事規(guī)則》第42條和《全國人大常委會議事規(guī)則》第26條等法律條文，都對質(zhì)詢案提起的時間做了相應(yīng)的規(guī)定。質(zhì)詢案在人大及其常委會開會期間提出，在一定程度上提高了質(zhì)詢權(quán)實(shí)施的門檻。一方面，人大的會期均不長，會議上的工作量又十分繁重，這就限制了代表充分質(zhì)詢。另一方面，人大對政府的監(jiān)督是日常的，政府的違法違紀(jì)等行為的發(fā)生是隨時的，因此人大對政府提起質(zhì)詢案也應(yīng)該是隨時的。然而，相關(guān)法律對質(zhì)詢案提起的時間的限制，阻礙了人大對政府的監(jiān)督。那么，質(zhì)詢案能否在人大會期以外的時間提起呢?目前并沒有明確的法律規(guī)定。因此，現(xiàn)有的法律同現(xiàn)實(shí)的需要之間產(chǎn)生了一道函需彌合的裂縫。

(二)程序性規(guī)定空白

雖然相關(guān)法律中對質(zhì)詢權(quán)做出明確規(guī)定，但對質(zhì)詢權(quán)的制度設(shè)計(jì)比較粗線條。質(zhì)詢是有嚴(yán)格的限定條件的，但現(xiàn)行法律對質(zhì)詢的相關(guān)規(guī)定過于原則，程序不夠完善，操作性不強(qiáng)。例如:質(zhì)詢結(jié)果如何規(guī)范?質(zhì)詢權(quán)的實(shí)施范圍是什么?質(zhì)詢會上的辯論如何展開?質(zhì)詢結(jié)果如何公布?只有完善這些制度，才能使質(zhì)詢活動的展開有章可循，避免造成質(zhì)詢的無果而終以及受質(zhì)詢機(jī)關(guān)不愿接受質(zhì)詢的心理抵觸，為質(zhì)詢權(quán)的合理運(yùn)行掃清制度上的障礙，最后樹立起質(zhì)詢監(jiān)督的權(quán)威性。

三、完善有關(guān)質(zhì)詢權(quán)的程序性規(guī)定

針對我國目前有關(guān)質(zhì)詢權(quán)規(guī)定的法律缺陷和空白，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面完善質(zhì)詢權(quán)的法律規(guī)定:

(一)實(shí)現(xiàn)質(zhì)詢案提起權(quán)日�；�

根據(jù)憲法第七十三條規(guī)、《全國人大組織法》第十六條、《全國人大議事規(guī)則》第四十二條等法律的規(guī)定，可以看出，質(zhì)詢權(quán)的行使只能在開會期間，這是毋庸置疑的。但是，可否說，質(zhì)詢案的提起權(quán)也僅限于開會期間行使呢?筆者認(rèn)為不然。

憲法和相關(guān)法律規(guī)定的是，在開會期間有權(quán)或者可以依法提出質(zhì)詢案。那么，憲法第七十三條及相關(guān)法條則應(yīng)理解為是一種授權(quán)性條款，而非限制性條款。所謂的限制性條款，即是把權(quán)力行使的范圍明確限定在一定領(lǐng)域內(nèi)，排斥列舉范圍以外的一切情況。限制性條款的在文字描述上的典型表現(xiàn)是只能，只允許，僅限于等。因此從這個意義上說，憲法第七十三條規(guī)定的質(zhì)詢案提起權(quán)不能做限制性條款的解讀，而應(yīng)該將其視為授權(quán)性條款。授權(quán)性條款的特征是規(guī)定權(quán)力主體有權(quán)或可以做某事。

因此，從解釋學(xué)的意義上說，質(zhì)詢案是可以在會議以外的時間提起的。那么，這是否違反了質(zhì)詢權(quán)的集體行使原則呢?筆者認(rèn)為并不違反。要廓清這個問題，必須弄清質(zhì)詢權(quán)與質(zhì)詢案提起權(quán)的區(qū)別。從性質(zhì)上看，質(zhì)詢權(quán)屬于權(quán)力的一種，是人大對政府的一項(xiàng)重要監(jiān)督方式。從人大行使質(zhì)詢權(quán)的整個過程來看，質(zhì)詢權(quán)主要包括提起質(zhì)詢案、委員長會議或主任會議決定、質(zhì)詢答辯、受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的責(zé)任承擔(dān)、報告公開等環(huán)節(jié)。換言之，這些環(huán)節(jié)是質(zhì)詢權(quán)有機(jī)的組成部分，構(gòu)成完成的質(zhì)詢權(quán)整體。因此，質(zhì)詢案提起權(quán)只是質(zhì)詢權(quán)的其中一個環(huán)節(jié)，是行使質(zhì)詢權(quán)的必要前提。另外，從行使權(quán)力的主體來看，行使質(zhì)詢權(quán)的主體是人大及其常委會，是在按照民主集中制的原則下集體行使。質(zhì)詢案提起權(quán)的主體是人大代表或人大常委會成員，并且方式是聯(lián)名提起。因此，質(zhì)詢案提起權(quán)是質(zhì)詢權(quán)的一個部分，行使質(zhì)詢提案權(quán)并不等于行使質(zhì)詢權(quán)，不能將二者混為一談。

因此，筆者認(rèn)為，可以啟動憲法第六十七條關(guān)于全國人大常委會解釋憲法和法律的權(quán)力，對憲法第七十三條做一個立法解釋，授權(quán)各級人大常委會辦公室有權(quán)在日常時間接收質(zhì)詢案，使質(zhì)詢案能在除開會以外的時間提出，這樣不僅可以節(jié)約人大及常委會正式會議的時間，也能提高質(zhì)詢案的質(zhì)量。這是彌合裂縫的關(guān)鍵所在。

(二)規(guī)定質(zhì)詢結(jié)果

質(zhì)詢結(jié)果主要指在質(zhì)詢活動結(jié)束后，質(zhì)詢活動的主持單位就該次質(zhì)詢進(jìn)行綜合性的評價。一般而言，質(zhì)詢的結(jié)果分為以下幾類:第一，對質(zhì)詢結(jié)果表示滿意，弄清了相關(guān)事實(shí)的，應(yīng)及時澄清;第二，對于情節(jié)相對較輕的問題，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)通過質(zhì)詢認(rèn)識到問題所在，自愿及時糾正的，可視情況采取批評教育，或進(jìn)行違法違紀(jì)處分;第三，質(zhì)詢案的內(nèi)容經(jīng)過反復(fù)答復(fù)和辯論，但問題仍無法達(dá)成共識的，則可以考慮轉(zhuǎn)變成其他監(jiān)督方式，例如《監(jiān)督法》中規(guī)定的組織特定問題調(diào)查委員會，對相關(guān)問題展開進(jìn)一步細(xì)致的調(diào)查等;第四，發(fā)現(xiàn)有重大違法違紀(jì)行為，則應(yīng)視情節(jié)輕重，依法對相關(guān)的責(zé)任人采取罷免、撤職，或移送司法機(jī)關(guān)立案偵查。只有保證質(zhì)詢的結(jié)果有章可循，并保證相應(yīng)責(zé)任的承擔(dān)落到實(shí)處，使質(zhì)詢監(jiān)督長出牙齒，才能為質(zhì)詢權(quán)的有效運(yùn)行提供強(qiáng)有力保障。

(三)明確質(zhì)詢權(quán)行使范圍

質(zhì)詢權(quán)雖然是人大監(jiān)督政府的憲法權(quán)力，但不意味著這項(xiàng)權(quán)力是無邊界的。換言之，質(zhì)詢權(quán)的行使應(yīng)視具體內(nèi)容而定，有些方面不適合直接采用質(zhì)詢監(jiān)督。例如，根據(jù)《中華人民共和國保密法》及相關(guān)隱私權(quán)的規(guī)定，人大的質(zhì)詢不宜涉及國家秘密、商業(yè)秘密和相關(guān)人員的隱私等問題。針對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督中，人大不宜對正在審理的案件提出質(zhì)詢，也不宜就案件判決的實(shí)體性內(nèi)容提出質(zhì)詢。任何權(quán)力的行使都是有邊界的有所不為才能有所為。廓清質(zhì)詢監(jiān)督的邊界范圍，才不至于在開展質(zhì)詢活動的過程中混淆對象，才能有利于建立合理有序的質(zhì)詢秩序。

(四)完善質(zhì)詢答辯程序

質(zhì)詢答辯是開展質(zhì)詢活動最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)必須就相關(guān)的質(zhì)詢問題進(jìn)行合理的答復(fù)和說明，提起質(zhì)詢案的代表或相關(guān)人員就受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)進(jìn)行追問和辯論，在唇槍舌劍的交鋒中將事實(shí)弄清楚。質(zhì)詢答辯的程序一般包括會議主持、答復(fù)時間、代表提問、回應(yīng)說明以及最后評議等。在人大會議上，質(zhì)詢答辯由主席團(tuán)主持;在常委會會議上，由常委會委員長或副委員長主持，這樣可以保證質(zhì)詢過程的莊重性和公正性。質(zhì)詢答復(fù)的時間，應(yīng)考慮具體問題的性質(zhì)及復(fù)雜程度，合理地給予充分的答復(fù)時間，以利于將問題闡釋清楚。一般而言，以30分鐘時間為基準(zhǔn)，可以視具體情況再作調(diào)整。提案代表可再次進(jìn)行簡短追問，時間應(yīng)控制在5至10分鐘以內(nèi)，若卻有需要的，如最新證據(jù)的展示和說明等，則可適當(dāng)延長追問時間。最后，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)就相關(guān)問題再次做出回應(yīng)和說明。質(zhì)詢答辯是行使質(zhì)詢權(quán)的中心環(huán)節(jié)，只有對答辯程序做出嚴(yán)格的規(guī)范，使答辯過程中的任何活動都能在制度的框架內(nèi)進(jìn)行，任何行為都于法有據(jù)，有章可循，才能使質(zhì)詢活動有條不紊地展開，形成一種莊重和規(guī)范的機(jī)制，將真理越辯越明。

(五)公布質(zhì)詢結(jié)果

質(zhì)詢的結(jié)果應(yīng)做出明確的公示。結(jié)果到底是對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)滿意?批評教育?違法違紀(jì)處分?決定開展進(jìn)一步調(diào)查?或是轉(zhuǎn)入司法程序?不論做出任何的決定，都必須回應(yīng)社會輿論的質(zhì)疑，對社會大眾有個交代。公布的途徑可采用多元化方式，如可以在各級人大機(jī)關(guān)工作地點(diǎn)的公示欄公布，也可采用網(wǎng)上公布的方式，將結(jié)果公布在人大的相關(guān)網(wǎng)站上，以實(shí)現(xiàn)社會大眾對政府行為的知情權(quán)。這里需要強(qiáng)調(diào)的是新聞媒體的監(jiān)督作用，新聞媒體必須具有獨(dú)立表達(dá)和客觀報道的法律地位，不能受到外界壓力的影響與干涉，否則將對社會造成不利的輿論導(dǎo)向。杜力夫教授就曾指出:新聞單位不能成為各級國家機(jī)關(guān)的附屬品，各新聞單位和傳播媒體應(yīng)該依法獨(dú)立開展工作，將各級各類國家機(jī)關(guān)的活動(除法律需要保密之外)一律置于大眾傳播媒介的眼皮底下。因只有將質(zhì)詢的結(jié)果及時和客觀地向社會報道，才能實(shí)現(xiàn)一種互動的監(jiān)督模式。

四、總結(jié)

質(zhì)詢作為人大監(jiān)督政府的一項(xiàng)重要憲法權(quán)力，對保證政府行使國家權(quán)力不至于墮落和腐敗，起到了很好的安全閥的作用�，F(xiàn)階段，我國處于向社會主義法治國家的重要轉(zhuǎn)型期，發(fā)揮人民代表大會的監(jiān)督作用，真正實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)對其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是建設(shè)好現(xiàn)代化法治國家的關(guān)鍵所在。本文僅就質(zhì)詢權(quán)在法律層面規(guī)定的完善做一些粗淺的探討。略陳拙見，希望質(zhì)詢權(quán)能夠改變長久以來被虛置狀態(tài)，真正實(shí)現(xiàn)人大對政府的有效監(jiān)督。這不僅是依法治國的題中之義，也是建設(shè)中國特色社會主義法治國家的必然要求。