摘 要 通過 分析 軌道 交通 引入PPP(Public-Private-Partnerships,公私合作模式)的目的,結(jié)合軌道交通PPP項(xiàng)目特點(diǎn), 研究 適合于不同城市軌道交通 發(fā)展 需求的PPP模式,分為以競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)和以融資為驅(qū)動(dòng)兩大類,提出一些創(chuàng)新思路供探討。

關(guān)鍵詞 城市軌道交通 公私合作模式 競(jìng)爭(zhēng) 融資

PPP(Public-Private-Partnerships),即公共部門與私人 企業(yè) 合作的一種融資模式,是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目形成一種相互合作的關(guān)系。這種合作關(guān)系主要通過一套協(xié)議和計(jì)劃來進(jìn)行,其目的就是提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。合作各方共同承擔(dān)投資、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任以及分享回報(bào),其 內(nèi)容 通常包括融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)等內(nèi)容。通過這種合作模式,合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果,既能滿足投資者營(yíng)利性的要求,又能提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。下面探討軌道交通項(xiàng)目PPP模式的創(chuàng)新與 應(yīng)用 ,以期能提供一些新的融資建設(shè)思路。

1 軌道交通引入PPP模式的目的

軌道交通具有投資額巨大、價(jià)格受到政府監(jiān)管、投資回收期長(zhǎng)及公益性等特點(diǎn),決定了它不同于一般的產(chǎn)品或服務(wù),不可能實(shí)現(xiàn)完全意義上的產(chǎn)業(yè)化,因此“民有民營(yíng)”的模式很難取得成功。而我國(guó)在軌道建設(shè)初期所采取的“國(guó)有國(guó)營(yíng)”的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式證明,在城市政府 經(jīng)濟(jì) 基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)條件下,這一模式存在著政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重、難以保證建設(shè)資金和補(bǔ)貼資金的到位、運(yùn)營(yíng)效率低下等 問題 。為了拓展資金來源,提高效率,可以在地鐵的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等不同環(huán)節(jié)建立多樣化的收益模式,吸引 社會(huì) 投資,采用公私合作機(jī)制。對(duì)于軌道交通而言,引入PPP模式通常出于如下考慮。

1.1 實(shí)現(xiàn)資金的最佳價(jià)值

具體可以體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是通過社會(huì)投資人的競(jìng)爭(zhēng)性選擇來增加壟斷領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng),為項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)整個(gè)生命周期提供一個(gè)持續(xù)的激勵(lì);二是利用社會(huì)投資人的專業(yè)資源和創(chuàng)新能力,提供質(zhì)量更高、更有效率、更有創(chuàng)造性的服務(wù),帶來更富創(chuàng)新性的收入來源的機(jī)會(huì);三是將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給能夠更好地控制那些風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)投資人;四是促使政府投資方和社會(huì)投資人對(duì)各自的風(fēng)險(xiǎn)和成本進(jìn)行全面、長(zhǎng)期的考慮,以最低的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)成本在項(xiàng)目期限中持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

1.2 彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足

軌道交通項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng),政府沒有能力提供充足的資金。為解決公共需求與資金間的矛盾,政府需在部分工程建設(shè)上引入多元化社會(huì)投資,以加快軌道交通建設(shè),滿足公共需求。PPP模式下社會(huì)投資人的投資和融資,緩解了政府在建設(shè)期投入的資金壓力。

1.3 提升軌道交通服務(wù)的水平

在PPP框架下,為保持持續(xù)提供公共服務(wù)的資格,實(shí)現(xiàn)投資的最大收益,同時(shí)提高自身商譽(yù),社會(huì)投資人必須具有滿足用戶需要、提升其服務(wù)水平的內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí),社會(huì)投資人所具有的商業(yè)頭腦和管理經(jīng)驗(yàn)、專有技術(shù)和專業(yè)人員、類似項(xiàng)目的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn),為服務(wù)水平的提升提供了客觀支持。

1.4 降低成本

對(duì)于社會(huì)投資人而言,降低成本以獲得更大的利潤(rùn),是其組織的天性所在。PPP模式可以充分利用這一特性,激勵(lì)社會(huì)投資人通過制定最佳方案、適用規(guī)模經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新性技術(shù)、更加靈活的采購(gòu)與締約方式,降低一般管理費(fèi)用,以提高效率、降低成本。

2 軌道交通項(xiàng)目PPP應(yīng)用現(xiàn)狀

PPP模式的由來可追溯至20世紀(jì)80年代,當(dāng)時(shí)英國(guó)交通量持續(xù)猛增,但又限于政府資金預(yù)算的制約,交通部門開始通過在私人部門創(chuàng)立交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)來提供服務(wù)。當(dāng)時(shí),英國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)衰退期,私人企業(yè)特別是大型國(guó)內(nèi)工程建設(shè)單位又面臨建設(shè)工程的減少,這些客觀條件促使新制度的形成。

倫敦地鐵、北京地鐵4號(hào)線、深圳地鐵4號(hào)線等采用了PPP模式。

倫敦地鐵自1863年開通,其后100多年一直由政府建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。至1998年,政府決定采用公私合作(PPP)方式來保證倫敦地鐵 網(wǎng)絡(luò) 在未來30年有足夠的投資。倫敦地鐵公司通過招標(biāo)選定了由3家基礎(chǔ)設(shè)施公司組成的聯(lián)合體,簽署了關(guān)于提供基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)協(xié)議,負(fù)責(zé)線路在未來30年內(nèi)的維護(hù)、更新和重建等長(zhǎng)期投資計(jì)劃的實(shí)施。這3家公司,在15年之內(nèi)每年將投入13億英鎊,其中8.7億英鎊用于服務(wù)系統(tǒng)的升級(jí),3.7億英鎊用于維修系統(tǒng)的長(zhǎng)期投資。根據(jù)PPP方案,政府對(duì)地鐵線路規(guī)劃、票價(jià)和綜合服務(wù)的措施將保留,由倫敦地鐵公司繼續(xù)運(yùn)營(yíng),獲取票務(wù)收入,全面負(fù)責(zé)對(duì)乘客的服務(wù)和系統(tǒng)的安全;倫敦地鐵公司每4個(gè)星期向3家基礎(chǔ)設(shè)施公司聯(lián)合體支付一筆基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費(fèi),作為投資回報(bào)。

北京地鐵4號(hào)線在國(guó)內(nèi)首次采用PPP模式,將工程的所有投資建設(shè)任務(wù)以7∶3的基礎(chǔ)比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設(shè),由政府投資方負(fù)責(zé);B部分包括車輛、信號(hào)等設(shè)備資產(chǎn)的投資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù),吸引社會(huì)投資組建的PPP項(xiàng)目公司來完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,要根據(jù)PPP項(xiàng)目公司所提供服務(wù)的質(zhì)量、效益等指標(biāo),對(duì)企業(yè)進(jìn)行考核。在項(xiàng)目成長(zhǎng)期,政府將其投資所形成的資產(chǎn),以無償或象征性的價(jià)格租賃給PPP項(xiàng)目公司,為其實(shí)現(xiàn)正常投資收益提供保障;在項(xiàng)目成熟期,為收回部分政府投資,同時(shí)避免PPP項(xiàng)目公司產(chǎn)生超額利潤(rùn),將通過調(diào)整租金(為簡(jiǎn)便起見,其后在執(zhí)行過程中采用了固定租金方式)的形式令政府投資公司參與收益的分配;在項(xiàng)目特許期結(jié)束后,PPP項(xiàng)目公司無償將項(xiàng)目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營(yíng)合同。3 軌道交通項(xiàng)目PPP模式的創(chuàng)新

由于提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)背景和需求不同,PPP較傳統(tǒng)的采購(gòu)形式靈活多樣,是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷演變進(jìn)化的概念范疇。不同的國(guó)家根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)PPP的分類各不相同,每種模式有其一定的適用范圍。結(jié)合軌道交通PPP項(xiàng)目特點(diǎn),筆者研究了適合于不同城市軌道交通發(fā)展需求的PPP模式,分為以競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)的PPP模式和以融資為驅(qū)動(dòng)的PPP模式兩大類。

3.1 以競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)的PPP模式

此類PPP模式適用于已基本形成軌道交通運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)的城市(如北京、上海等),這些城市中的軌道交通已成為市民出行的主要方式之一,客流趨于穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。因此,采用以競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)的PPP模式,打破壟斷建立適度競(jìng)爭(zhēng)格局,可以有效利用存量資產(chǎn),提高增量資產(chǎn)的價(jià)值。

3.1.1 線路經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓

線路完全由政府投資建設(shè),建成后委托有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理和相關(guān)資源開發(fā)。社會(huì)投資人由政府通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇,以特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)作為標(biāo)的。運(yùn)營(yíng)公司可以是社會(huì)投資人獨(dú)自組建,也可由政府和社會(huì)投資人共同出資組建。運(yùn)營(yíng)公司只有使用管理權(quán),承擔(dān)專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)職能,采取商業(yè)化的運(yùn)營(yíng)模式以實(shí)現(xiàn)公司盈利,政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、規(guī)范運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)營(yíng)。新加坡地鐵采取了這種模式。

此種方式的優(yōu)點(diǎn)是:市場(chǎng)化運(yùn)作存量資產(chǎn),引入適度競(jìng)爭(zhēng),以降低運(yùn)營(yíng)成本和提高運(yùn)營(yíng)效率,改變長(zhǎng)期由國(guó)有運(yùn)營(yíng)公司壟斷經(jīng)營(yíng)帶來的效率低下、虧損嚴(yán)重、依賴政府補(bǔ)貼的局面,加快國(guó)有運(yùn)營(yíng)公司的改革。 補(bǔ)償BOT模式的引入,是由于軌道交通項(xiàng) 目前 期投入強(qiáng)度大,后期內(nèi)部財(cái)務(wù)效益差,全壽命周期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)自我平衡。因此,對(duì)于新線建設(shè),設(shè)計(jì) 科學(xué) 的盈利結(jié)構(gòu)、吸引社會(huì)投資人參與競(jìng)爭(zhēng),是補(bǔ)償BOT模式的關(guān)鍵。北京地鐵4號(hào)線和深圳地鐵4號(hào)線采取了這種模式。

補(bǔ)償BOT模式雖然是建設(shè)新線的一種融資思路,但它所起的主要作用仍然是在線網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中引入了競(jìng)爭(zhēng),改變建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的壟斷格局。

3.2 以融資為驅(qū)動(dòng)的PPP模式

除北京、上海、廣州外,深圳、南京、天津、武漢、重慶等城市大多處于運(yùn)營(yíng)一條線、同時(shí)開工建設(shè)新線的狀況,還有10余個(gè)城市正在籌建。對(duì)于這些遠(yuǎn)未形成軌道 交通 網(wǎng)絡(luò) 的城市,運(yùn)營(yíng)公司均非常年輕,起點(diǎn)較高,有較好的成長(zhǎng)性。如在運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)過早引入競(jìng)爭(zhēng),一是不能做到資源和人才共享,二是不同運(yùn)營(yíng)主體間的協(xié)調(diào)難度大,三是不能充分利用線網(wǎng)之間的客流組織,四是容易造成運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍的不穩(wěn)定。筆者認(rèn)為,在運(yùn)營(yíng)初期,新線項(xiàng)目建設(shè)的核心需求是資金籌措。如果照搬以競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)的PPP模式,在引入 社會(huì) 資金的同時(shí)也引入運(yùn)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng),不僅增加了項(xiàng)目運(yùn)作的復(fù)雜程度,而且也將一定程度地 影響 未來線網(wǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)模 經(jīng)濟(jì) 的實(shí)現(xiàn)。為此,筆者提出以下兩種以融資為驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新PPP模式,以期共同探討。

3.2.1 BTD模式

BTD的含義是“建造-轉(zhuǎn)讓-開發(fā)”(Build-Transfer-Develop)。在此合作模式下,政府給予部分地鐵站點(diǎn)一定的上蓋開發(fā)規(guī)劃條件,由社會(huì)投資人負(fù)責(zé)該部分站點(diǎn)及相鄰區(qū)段的整體建設(shè),地鐵工程部分要達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和滿足工程需求,同時(shí)上蓋開發(fā)物業(yè)不能影響地鐵正常功能的發(fā)揮。建成后,地鐵功能所需工程部分移交給政府代表的軌道交通公司,社會(huì)投資人在一定期限內(nèi)享有上蓋物業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán),通過經(jīng)營(yíng)收益獲得建設(shè)投資回報(bào)。

借鑒香港地鐵的盈利模式,越來越多的城市軌道交通項(xiàng)目在考慮和策劃地鐵站場(chǎng)的上蓋物業(yè)。對(duì)于具有一定上蓋物業(yè)開發(fā)規(guī)模的車站或車場(chǎng),通過預(yù)期收益測(cè)算,可選擇適當(dāng)站點(diǎn)及相鄰區(qū)段,采用BTD模式實(shí)施一體化建設(shè)。此種模式作為局部投資建設(shè),可以吸引有工程施工資質(zhì)和物業(yè)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人參與。

3.2.2 BLT模式

BLT的含義是“建造-租賃-轉(zhuǎn)讓”(Build-Lease-Transfer)。此模式將工程的所有投資建設(shè)任務(wù)分為A、B兩部分,A部分范圍以洞體、車站等土建工程為主,由政府投資方負(fù)責(zé)投資建設(shè);B部分范圍以車輛、信號(hào)等設(shè)備資產(chǎn)為主,由社會(huì)投資人負(fù)責(zé)投資建設(shè)和在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的維護(hù)更新。社會(huì)投資人完成B部分建設(shè)后,租賃給政府投資方使用,由政府投資方負(fù)責(zé)線路運(yùn)營(yíng),政府投資方用運(yùn)營(yíng)收益向社會(huì)投資人支付B部分基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費(fèi),可由固定支付和業(yè)績(jī)支付兩部分組成。

在此種模式下,潛在的社會(huì)投資人較BOT模式多,不僅一些有建設(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的地鐵公司具備條件,而且那些具有系統(tǒng)設(shè)備集成能力但無運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的大型工程建設(shè) 企業(yè) 也會(huì)頗感興趣。 目前 ,國(guó)內(nèi)的建設(shè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈,財(cái)務(wù)狀況良好的大型建造商有意借此擴(kuò)大市場(chǎng)占領(lǐng)份額。潛在競(jìng)爭(zhēng)局面的形成,將有助于降低工程造價(jià)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本。

此種模式借鑒了倫敦地鐵所采取的PPP模式,又結(jié)合了國(guó)內(nèi)軌道交通行業(yè)的特點(diǎn),其主要優(yōu)點(diǎn)是:在滿足融資需求的同時(shí),保證了運(yùn)營(yíng)的統(tǒng)一性;通過把建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期的維護(hù)服務(wù)“捆綁”,仍然體現(xiàn)了BOT模式下基于全壽命周期的建造成本原則;通過激勵(lì)機(jī)制的建立,促進(jìn)建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率的提升。具體的運(yùn)作模式流程如圖1所示。

4 結(jié)語

隨著軌道交通的 發(fā)展 ,基于融資和引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的需求,必將進(jìn)一步推動(dòng)PPP模式在軌道交通領(lǐng)域的 應(yīng)用 。從本質(zhì)上講,PPP模式是政府及其國(guó)有投資公司和社會(huì)投資人之間一系列復(fù)雜的合約安排。在實(shí)踐中,我們要深入 分析 每個(gè)具體項(xiàng)目的特點(diǎn),在綜合考慮各種現(xiàn)實(shí)狀況和平衡參與各方實(shí)際情況的基礎(chǔ)上,選擇適合需求和易于操作的PPP模式。當(dāng)前應(yīng)用不同PPP模式時(shí),應(yīng)在以下兩方面加以把握。

(1)政府部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘熊壍澜煌ǖ牟煌�發(fā)展階段、網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、建設(shè)規(guī)劃和政府價(jià)值取向等,認(rèn)真 研究 切合其城市特點(diǎn)的軌道交通管理體制,建立清晰的政企關(guān)系和 科學(xué) 合理的補(bǔ)償機(jī)制,培育適度競(jìng)爭(zhēng),為以競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)的PPP模式實(shí)施提供規(guī)范、有序、健康的市場(chǎng)。

(2)隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和資本的積累, 中國(guó) 已經(jīng)進(jìn)入資金相對(duì)充裕的新階段,出現(xiàn)了龐大的銀行存貸差額,閑置資金不斷增加;外匯儲(chǔ)備逐年攀升,過去資本與外匯的雙缺口已被雙剩余所取代,外資作為資金補(bǔ)充的功能越來越小。在未來軌道交通采用以融資為驅(qū)動(dòng)的PPP模式時(shí),應(yīng)充分吸引國(guó)內(nèi)有實(shí)力的企業(yè)參與,這樣在操作和協(xié)調(diào)上更容易,而且風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。

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[5]董經(jīng)緯,來慶泉.城市軌道交通項(xiàng)目公私合作模式的架構(gòu)和建議[J].都市快軌交通,2006,19

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