" 兩千多年來，縣制在中國行政區(qū)劃體系中占據(jù)著非常特殊的地位。在數(shù)不清的朝代更迭與動亂循環(huán)中，縣的建制基本穩(wěn)定，總數(shù)一直保持在一千多個，而不管在它上面的郡、州、府、路、道、省是如何變動不定。在發(fā)展相對緩慢的農(nóng)業(yè)社會中，縣長期擔(dān)負(fù)著基層政權(quán)的職能，所以縣官也被叫做“親民官”、“父母官”。進(jìn)入二十世紀(jì)后，在現(xiàn)代化浪潮沖擊下，行政區(qū)劃如同其他政治制度，已經(jīng)發(fā)生了并正在繼續(xù)發(fā)生著巨大的變化。現(xiàn)代化是廣泛而又深刻的社會變遷，包括工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、民主化、行政效能化等許多方面�？h制在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨怎樣的前途：興耶？廢耶？存耶？亡耶？本系列論文將從歷史上的縣制談起，然后分析它在二十世紀(jì)中的演變與興革，最后對其未來走向給出一個明確的建議。

一、 從封建到郡縣

按照梁啟超家族時代、酋長時代、封建時代、統(tǒng)一時代的歷史劃分，中國古代國家始于封建時代。近年來，歷史學(xué)家提出了“中國早期國家”的概念，認(rèn)為其誕生要大大早于西周封建，中國早期國家在夏商時期已經(jīng)存在了上千年。5在此基礎(chǔ)上，筆者提出中國古代國家發(fā)展的三階段論：萌芽期國家——邑國，形成期國家——封國，成熟期國家——帝國。

國的最初字義是城，是邑�？脊艑W(xué)家認(rèn)為，國家的誕生是與“城市革命”聯(lián)系在一起的。萌芽期國家就是城市國家。一個城邑就是一個國家，一個國家也只有一個都城�！墩f文》稱：“邑，國也。”古文獻(xiàn)中“西邑夏”（《禮記·緇衣》引《尚書》）即西國夏（相對東國商而言）；“大邑商”（見《尚書·多士》及甲骨文）即“大國殷”（《尚書·召誥》）。張光直指出：三代最早建國的都城名稱即是朝代名稱。6建都即意味著建國。當(dāng)時還沒有領(lǐng)土的概念，都城建在哪里，國家就在哪里，都城遷移了，國家也就遷移了。

“封” 最初與“豐”是同一個字，在甲骨、金文中均為“封土成堆而植樹木于其上之形”。7《周禮·地官·司徒》：“辨其邦國都鄙之?dāng)?shù)，制其畿疆而溝封之。”疏曰：“而溝封之者，謂于疆界之上設(shè)溝，為封樹以為阻固也�！�…封，起土界也；穿溝出土于岸，即皆為封�！狈鈬�也可稱為邦國�！墩f文》：“邦，國也�！钡�邦國之國與邑國之國有不同的歷史內(nèi)涵。邦字從豐從邑，說明此時的國家已經(jīng)是既有都邑又有土界畿疆的領(lǐng)土之邦。之所以說封國是形成期國家，因為封國的領(lǐng)土還很不確定（這與帝國時代如西漢早期的王國不同），既有犬牙交錯的飛地，又有持續(xù)不斷的擴(kuò)張。從西周早期分封到春秋后期，許多封國從單邑之國發(fā)展成多邑之國，也有更多的封國被其他封國鯨吞滅亡。更重要的是，在實行封建等級制度的近千年中，國家主權(quán)的歸屬是不明確的，而且一直在流變之中。到戰(zhàn)國后期，最終形成主權(quán)國家的既有自外于周王朝的楚，也有曾經(jīng)是周王朝諸侯國的齊、燕、秦，還有從晉國的卿大夫采邑發(fā)展起來的魏、趙、韓。

人們通常把秦始皇滅六國作為帝國時代的開端，其實也可以從戰(zhàn)國后期算起。前者開啟了統(tǒng)一的帝國時代，后者則是分治的帝國時代。即使在統(tǒng)一帝國建立后的二千多年，也曾有一些分治時期穿插其間。帝國的特征是王權(quán)專制的確立，領(lǐng)土疆域的確定，以及多層級官僚組織的成熟。

從行政區(qū)劃、行政治理或者說中央與地方關(guān)系的角度來說，中國古代萌芽期國家主要施行貢牧制度，形成期國家主要施行封建制度，成熟期國家主要施行郡縣制度。

亨利·萊特指出：“‘復(fù)雜的酋邦’可能在條件優(yōu)良的孤島上存在，但如果它們不劃入一個較大的系統(tǒng)之內(nèi)，它們似乎便不會進(jìn)一步演化成國家�！�8國家形成的基礎(chǔ)是有廣泛而穩(wěn)定的財政來源�！妒酚洝は谋炯o(jì)》記載，夏禹時“執(zhí)玉帛者萬國”；又稱，“自虞夏時，貢賦備矣”。這樣便具有了從酋邦演化成為早期國家的條件。夏禹通過“巡狩”（《史記·夏本紀(jì)》）和“朝覲”（《孟子·萬章上》）的方式征收貢賦，但當(dāng)時大小“諸侯”數(shù)以萬計，要想逐一征收，連大禹這樣勤政能干的君王也是辦不到的�！妒酚洝の宓郾炯o(jì)》說禹“定九州，各以其職來貢，不失厥宜。”《漢書·郊祀志》：“禹收九牧之金，鑄九鼎，象九州�！薄渡袝�·禹貢》并列舉了九州的名稱、地域及其貢物。不能說《禹貢》完全是戰(zhàn)國以后學(xué)者的捏造，因為九州之說有更早的文獻(xiàn)和考古資料的支持。春秋前期的《齊侯鐘》銘文：“咸有九州，處禹之堵�！薄蹲髠鳌废骞�四年引《虞人之箴》：“茫茫禹跡，畫為九州�！备鶕�(jù)《禮記·曲禮》，“九州之長，入于天子之國曰牧。”牧有朝覲之意，一旦行此禮儀，即確定了“州長”的權(quán)位。州牧代天子之國在本州地域內(nèi)征收貢賦，當(dāng)然同時也為自己牟取利益。天子之國、州牧之國、“執(zhí)玉帛者萬國”，構(gòu)成國家萌芽期的邑國等級結(jié)構(gòu)。起初，天子、州牧的地位是不穩(wěn)固的，舜、禹、后羿都是由州牧而上升為天子，禹也曾想把天子之位禪讓給益，少康中興以后，夏王朝才鞏固了統(tǒng)治的權(quán)力。

國家統(tǒng)治權(quán)需要神權(quán)的庇護(hù)和支撐，所以夏禹要“鑄九鼎”、“修社祀”，“郊社所從來尚矣”（《史記·封禪書》），商王朝要把自己的祖先神抬高為至上神（上帝），而以其他部族的祖先神配饗。只有殷王“大享于先王時”，群臣之先祖才能“從與享之”，殷王通過壟斷祭祀的權(quán)力來“壹民心”。（《尚書·盤庚上》、《管子·國準(zhǔn)》）�！对娊�(jīng)·玄鳥》云：“古帝命武湯，正域彼四方。”《商頌·殷武》稱：“昔有成湯，自彼氐羌，莫敢不來享，莫敢不來王，曰商是常�！薄冻�辭·天問》提到“成湯東巡”，甲骨文中有許多商王巡狩或“省方”、“循方”的記載，或者“使人”代己完成巡狩所要達(dá)致的目標(biāo)。還有許多卜辭載有“來某物”、“氐某物”、“工" 某物”、“入某物”，明確記載了某一方國的進(jìn)貢物品及其數(shù)量。

“封建”一辭，最早見于春秋時富辰之說：“周公吊二叔之不咸，固封建親戚，以藩屏周。”（《左傳》僖公二十四年）其具體內(nèi)容即眾仲所云：“天子建德，因生以賜姓，胙之土而命之氏�！保ā蹲髠鳌冯[公二十四年）“詔賜冊命”（現(xiàn)存之《康誥》既為一例），“受民受疆土”（金文《大盂鼎》）。按照楊希枚的解釋，就是向親戚功臣賜以“異族遺民及封土而另成一個氏族或諸侯邦國”。9雖然考古學(xué)家已經(jīng)在廣闊的地域范圍內(nèi)發(fā)掘了一些商城遺址，但商代究竟有沒有封建制度，于文獻(xiàn)無征。周王朝通過軍事殖民方式，在黃河、海河、漢水乃至長江流域大規(guī)模地“封建親戚”，顯然比夏商王朝依賴沒有血緣關(guān)系的州牧和方國，基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。“封建親戚”是自上而下的一整套制度，晉大夫師服說：“吾聞國家之立也，本大而末小，是以能固。固天子建國，諸侯立家，卿置側(cè)室，大夫有貳宗，士有隸子弟，庶人、工、商各有分親，皆有等衰。是以民服事其上，而下無覬覦�！保ā蹲髠鳌坊腹�二年）在周王朝鼎盛期，諸侯家室疆域采邑的大小，都城宮殿的規(guī)模，都有嚴(yán)格的限制；而到了禮崩樂壞的春秋時期，下不再服事其上，一些諸侯、卿大夫的領(lǐng)土、臣民與財富都超過了作為天下共主的周王室。

“縣”作為行政區(qū)劃名稱，有人說來源于“寰”字，有人說來源于“懸”，但都是與“國”相對而言，是畿內(nèi)國外，寰城懸設(shè)的鄙野之邑�！秶�語·周語》：“國無寄寓，縣無施舍；……國有班事，縣有序民。”二者界限分明。《周禮·地官》：“縣士掌野。”《左傳》昭公四年：“山人取之，縣人傳之，輿人納之，隸人藏之�！蓖瘯鴺I(yè)認(rèn)為，輿人、隸人皆在國內(nèi)，山人、縣人則在郊外。13《左傳》昭公二十年載，晏子對齊景公說，“縣鄙之人，入從其政”，不合宗法貴族政治的傳統(tǒng)。根據(jù)注疏家言，郡縣最初或可視為計算土地、兵員的單位。趙簡子曾于出兵誓師時懸賞：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡，士田十萬。”（《左傳》哀公二年）杜預(yù)注云：“《周書·作雒篇》：‘方千里，分百縣，縣四郡。’”孔穎達(dá)疏：“方千里者，為方百里百，千里百縣，則縣方百里。計成方十里出車一乘，縣方百里則出車百乘�！�…上大夫受縣，縣則為百乘之家，得進(jìn)為卿也。縣有四郡，郡方五十里，下大夫得此五十里之采邑。”士田十萬則相當(dāng)于得方十里之采邑。這樣一種理想的狀況與實際的郡縣建制不可能完全符合�？て鸪醮蟾攀潜瓤h距離國都更遠(yuǎn)的邑，是地廣人稀的邊陲，從軍賦單位來考慮，確是“郡小縣大”，但處在外圍的郡比畿內(nèi)的縣開發(fā)潛力更大，隨著荒地的開墾、人口的蕃殖，戰(zhàn)國后期作為邊境軍區(qū)的郡最終成了縣的上級行政單位。郡制創(chuàng)于三晉，后被秦、楚采用，秦始皇滅六國后才普遍行之于中國全境�？h的設(shè)置通過了多種不同的方式。滅國置縣，如秦武公“伐邽冀戎，初縣之”（《史記·秦本紀(jì)》）；楚文王“伐申”、“滅息”后“實縣申息”（《左傳》莊公六年、十四年，哀公十七年）。楚國對敵國俘虜?shù)奶幹么胧┯卸�：一是遷徙或放逐其國君和近臣，改其地為縣，另任命縣尹以治之；二是允許原有的宗廟社稷存在，將國君改封為縣尹，使臣事于楚。春秋時期楚國可考之縣有十七個，其中十五個是由滅亡了的鄰國改建的。14割讓置縣，如晉惠公愿意將“河外五列城”割讓秦國為郡縣作為后者援助其返國的代價。（《國語·晉語二》）以上是錢穆所謂“外務(wù)兼并”的結(jié)果。分田置縣，如《左傳》昭公二十八年載，晉滅祁氏和羊舌氏，“分祁氏之田為七縣，分羊舌氏之田為三縣”，這是錢穆所謂“內(nèi)廢公族”的一個例證。聚鄉(xiāng)置縣，商鞅變法時“集小都鄉(xiāng)邑聚為縣，置令丞，凡三十一縣”。（《史記·商君列傳》）這是把各式各樣的小邑聚集到縣的統(tǒng)一行政區(qū)劃中來。戰(zhàn)國時期各國爭相招徠“新氓”，開荒擴(kuò)土，由此形成的新居民點已經(jīng)與血緣毫無關(guān)系。《莊子·則陽》云：“丘里者，合十姓百名而以為風(fēng)俗也�！薄稇�(zhàn)國策·秦策一》中張儀謂之“雜民之所居也”。

早期的縣設(shè)縣尹、縣公、縣大夫等統(tǒng)轄縣政。不論他們是由被滅之國的國君改封，還是由所屬之國的國君任命貴族擔(dān)任，在相當(dāng)長的一個時期中曾是世襲之職。但是，他們只有守土之責(zé)，而無專土之權(quán)。與私人采邑不同，縣的治理者必須直接聽命于國君，接受國君的調(diào)遣�！蹲髠鳌烦晒�六年：晉侵蔡。楚“以申息之師救蔡”。晉人曰：“成師以出，而敗楚之二縣，何榮之有焉！”遂班師�？梢娚晗⒍�縣之師在楚國對外戰(zhàn)爭中扮演著主力的角色。所以當(dāng)楚令尹子重“請取于申呂以為賞田”時，申公巫臣說：“此申呂所以為邑也，是以為賦，以御北方，若取之，是無申呂也，晉鄭必至于漢�！保ā蹲髠鳌烦晒�七年）可見楚之立縣，旨在加強(qiáng)中央集權(quán)的國力，應(yīng)付日益頻繁的對外戰(zhàn)爭，而置縣與錫采的矛盾，也由此激化。建立縣制的目的，被以上的事實和議論，揭示得明明白白。15商鞅變法秦國普遍推行縣制后，作為一縣之長的縣令、縣長、縣嗇夫不再是世襲貴族，而是由國君隨時任免的行政官吏；他們不是在本縣“食稅”，而是領(lǐng)取定額劃一的俸祿；他們負(fù)責(zé)征集并向中央繳納賦稅、輸送兵員，遇事無權(quán)獨立處置，必須報請國君處理。郡縣制與郡守縣令官僚化的成熟，是統(tǒng)一帝國在中國得以長期確立的關(guān)鍵。到帝國時代，從血族團(tuán)體到地區(qū)團(tuán)體的歷史過渡方告完成。除皇族試圖保持萬世一系的血緣連續(xù)性外，所有國民都已成為郡縣體系中的編戶齊民，連劉備這樣的宗室之后也已淪為普通百姓。商鞅變法后的秦制甚至不允許大家庭的存在，“秦人家富子壯則分家，家貧子壯則出贅”（《漢書·賈誼傳》）。帝國時代的封建只是一種歷史的化石和點綴，漢武帝之后的王侯不過“食稅而已”，并不具有統(tǒng)治的權(quán)力。

二、帝國行政體系中的穩(wěn)定單元

在帝國行政體系的各級地方建制中，縣是最穩(wěn)定的行政單元。秦代在全國統(tǒng)一實行郡縣制。漢代基本上繼承了秦制，但西漢時在郡之上或相當(dāng)于郡一級還設(shè)有王國，到東漢末，本來作為監(jiān)察區(qū)設(shè)置的州演變成郡之上的最高地" 方建制。魏晉南北朝實行州郡縣制，州和郡的數(shù)量不斷增加，有的時候一州只轄一二郡，一郡只轄二三縣。隋代取消了郡制，實行州縣制，隋煬帝大業(yè)三年改州為郡。唐代復(fù)改郡為州（首都及別都所在的州稱府），又在州上設(shè)道，以后在道的基礎(chǔ)上形成了藩鎮(zhèn)割據(jù)。宋代不設(shè)道而設(shè)路，路下為府、州、軍、監(jiān)，再下面是縣。元代的行政建制最為混亂，既有省—路—府—州—縣五級制，又有省—府—州—縣四級制，還有省—府（州）—縣三級制。明代以省—府—縣制為主，個別情況下也有省—府—州—縣制、省—州—縣制和省—州制。16清代統(tǒng)一實行四級制：省下面是道，道下面是府和直隸州、直隸廳，再下面是縣，府除了轄縣外還管轄相當(dāng)于縣級的散州和散廳。程方認(rèn)為，表面的看法，地方行政機(jī)關(guān)的層級，有兩級的，亦有三級的，甚至有四五級的，但細(xì)加剖析，大率各朝地方政制都保持二級制的精神，或者說，其中僅有兩級是根干的、固定的，成為正式的地方行政機(jī)關(guān)；而其他之所謂‘“級”，只是枝葉的、游移的，皆為從中輔導(dǎo)監(jiān)督的組織。17不管縣以上行政建制的名稱、層級、轄域如何變化不定，縣作為帝國行政體系的基石，地位始終穩(wěn)固。

秦代估計有縣一千上下，此后歷朝設(shè)縣均在一千以上、二千以下，政區(qū)設(shè)置最濫的南北朝也不超過1800個。西漢末年有1587個縣（含縣級單位），清嘉慶二十年有1549個縣級單位，數(shù)量上幾乎沒有增減。延續(xù)數(shù)百年至千年的縣比比皆是，有二千多年歷史的縣不在少數(shù)，而其中一些縣從秦朝至今從未改名，甚至連治所也沒有遷移過。18據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)今的縣名，仍有59個同秦代使用的名稱完全相同。19但是，縣制的穩(wěn)定只是相對而言，縣數(shù)量的不變不等于分布的不變，縣轄域的大致穩(wěn)定不意味著人口的穩(wěn)定。

西漢末年與清代中期的縣級單位數(shù)量相同，但兩個朝代的國土面積不同，而且人口分布的情況也不同。在西漢時期，長江以南的廣闊領(lǐng)土尚未得到開發(fā)，在這些地方設(shè)立的郡縣還很少。因此當(dāng)時在中原人口稠密地區(qū)設(shè)立的縣顯然要比清代的縣面積小而數(shù)量多。縣的幅員，秦制規(guī)定“大率方百里，其民稠則減，稀則曠�！保ā稘h書·百官公卿表》）這意味著在當(dāng)時的交通條件下，一日之內(nèi)可由縣治抵達(dá)縣境內(nèi)的各邑落。由于交通狀況此后長期沒有得到改善，為了統(tǒng)治的便利，縣所管轄的范圍也就大致上沒有變化。

三、后期農(nóng)業(yè)社會中的基層政權(quán)

費孝通說：中國“在過去縣以下并不承認(rèn)任何行政單位。知縣是父母官，是親民之官，是直接和人民發(fā)生關(guān)系的皇權(quán)的代表�！�24這里所說的過去并不是自實行郡縣制以來的兩千多年，而是自宋朝以來的一千多年。

中國自早期國家誕生到清帝國滅亡，一直處于農(nóng)業(yè)社會的歷史發(fā)展階段，雖然夏商時期耕作、畜牧、狩獵、采集在社會生產(chǎn)中各自所占比例尚待進(jìn)一步的研究。筆者把漫長的中國農(nóng)業(yè)社會分為三個階段。早期農(nóng)業(yè)社會是兵農(nóng)一體的社會，農(nóng)夫同時也是戰(zhàn)士，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同時也是軍事后勤準(zhǔn)備，國家通過對勞動力和土地的雙重控制牢牢地掌握著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、分配和消費的全過程。這一階段一直延續(xù)到東漢后期。中期農(nóng)業(yè)社會是兵農(nóng)分離的社會，國家通過募兵制、軍屯制、府兵制、世兵制等，把服兵役的義務(wù)限于占人口一定比例的兵戶、軍戶，這樣對普通農(nóng)戶的控制勢必有所放松，但是土地仍然屬于國有，對農(nóng)戶通過授田制的方式分配和再分配土地的使用權(quán)。這一階段終結(jié)于宋朝。后期農(nóng)業(yè)社會普遍實行了土地私有制，并通過經(jīng)濟(jì)貨幣化的發(fā)展和“一條鞭法”等稅賦制度的改革，逐步免除了農(nóng)戶的勞役之苦。只是到了這個時候，縣衙門才成為農(nóng)業(yè)社會中的基層政權(quán), 才有費孝通所謂“人民對于‘天高皇帝遠(yuǎn)’的中央政府極少接觸，履行了有限的義務(wù)后，可以鼓腹而歌，帝力于我何有哉！”。

秦漢時期，在縣下有鄉(xiāng)，鄉(xiāng)下有里。里和鄉(xiāng)作為政權(quán)組織的歷史比縣還要長，可以追溯至西周時期。《尚書·畢命》云：“康王命作冊畢，分居里，成周郊”。此時的里已經(jīng)是一種行政建制，設(shè)有“里君”、“里人”一類的主管官員。到春秋早期，鄉(xiāng)已經(jīng)是一種相當(dāng)普遍的建制。在兵農(nóng)一體社會中，縣曾經(jīng)發(fā)揮過重要的軍事職能，戰(zhàn)時一縣須出戰(zhàn)車百乘以及與之配套的步兵。鄉(xiāng)、里也具有類似的軍事職能，據(jù)《國語·齊語》所說，管仲推行鄉(xiāng)里制度，正是為了達(dá)到“卒伍整于里”的目的，使里中同伍之人“居同樂，行同和，死同哀”，“守則同固，戰(zhàn)則同強(qiáng)”。戰(zhàn)國后期和秦漢帝國在全體男性國民中普遍實行二十等爵制，實際上是一種全民動員制度和預(yù)備役制度。兵農(nóng)一體社會需要有從上到下的嚴(yán)密組織，平時管理民政，戰(zhàn)時管理軍政。根據(jù)《漢書·百官公卿表》和出土的《尹灣漢墓簡牘·東�？だ魡T簿》，秦漢時期的鄉(xiāng)設(shè)有秩、嗇夫、鄉(xiāng)佐、游徼等官員，其中鄉(xiāng)有秩的祿秩是百石，嗇夫、鄉(xiāng)佐等則是斗食少吏。顧炎武說：“漢時……爰延為外黃鄉(xiāng)嗇夫，仁化大行，民但聞嗇夫，不知郡縣�！保ā度罩�錄集釋·鄉(xiāng)亭之職》）

東漢后期取消了郡國常備軍，廢止了正卒更番，此后又經(jīng)過幾百年的戰(zhàn)亂和人口銳減，秦漢帝國盛極一時的鄉(xiāng)里制度隨著兵民一體社會的解體而逐漸趨于消亡。考古學(xué)家從出土的居延漢簡中發(fā)現(xiàn)了漢代戌卒和田卒的名簿，這些名簿沿襲一定的格式。通常的記載按郡、縣、里、爵、姓名、年齡的順序構(gòu)成，有時省略郡名或者縣名，偶爾二者俱省，但從不省略里名。當(dāng)時的用語把這種格式稱為“名縣爵里”或者“縣爵里年姓”。25 由此可見，鄉(xiāng)里在當(dāng)時起著重要的作用。而隋唐以后的籍貫只說到縣，表明由于鄉(xiāng)里制度和民爵制度的消亡，“爵里”已經(jīng)成為歷史的陳跡。隋朝將官員的任免權(quán)集中到中央吏部，從此朝廷命官止于縣一級。隋文帝開皇十年廢“鄉(xiāng)正”。（《隋書·李德林傳》）唐“貞觀九年，每鄉(xiāng)置長一人，佐二人，在十五年省”。（《通典·職官十五·州郡鄉(xiāng)官》）廢除鄉(xiāng)長和鄉(xiāng)佐后，鄉(xiāng)只設(shè)鄉(xiāng)耆，無具體職權(quán)的規(guī)定，鄉(xiāng)制已經(jīng)名存實亡。此后，里正坊正之職亦從一度受人尊重的“長人之責(zé)”向被人輕視的“差役”轉(zhuǎn)化�！独m(xù)文獻(xiàn)通考》歸結(jié)這二者的差異說：“大抵以士大夫治其鄉(xiāng)之事為職，以民供事于官為役�！�26到唐宋之際，縣官以服役之民作為自己在鄉(xiāng)里的“耳目”與“爪牙”，但在縣以下已經(jīng)不再有一級政權(quán)了。

宋代以后，縣（包括散州）在帝國行政體系中一直擔(dān)負(fù)基層政權(quán)的功能。基層行政通常是是全權(quán)行政，其含義有二。首先，縣衙門不是某級行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，而是獨立的一級地方行政機(jī)構(gòu)，在受權(quán)范圍內(nèi)具有處理本級政務(wù)的全權(quán)。其次，知縣是皇帝在本縣的唯一全權(quán)代表，在擁有在本縣范圍內(nèi)處理各種事" 務(wù)的全權(quán)。朝廷設(shè)吏戶禮兵刑工六部，州縣設(shè)吏戶禮兵刑工六房，“六官之所分職，而州縣獨掌之”。清代并非任一級地方機(jī)關(guān)都有全權(quán)。省一級督撫權(quán)力雖大，二者卻相互牽制，主管錢糧和刑名的布政使和按察使也擁有單獨向皇帝上奏的權(quán)力。道一級分守道和巡道，先是布政、按察兩司派出的臨時性差遣，時設(shè)時去，銜額無定，后為統(tǒng)一設(shè)置的實官，但分別掌管本道范圍內(nèi)的錢糧和刑名事務(wù)。府一級形式上有全權(quán)，但因縣政由布政、按察兩司直接督導(dǎo)，許多事務(wù)可不經(jīng)府而直達(dá)兩司，故實際上無全權(quán)。時人論道：“天下真實緊要之官，只有二員，在內(nèi)則宰相，在外則縣令。”27按照《清朝通典》，知縣的職掌為“平賦役，聽治訟，興教化，礪風(fēng)俗，凡養(yǎng)民、祀神、貢士、讀法，皆躬親厥職而勤理之”。

在戶籍管理和土地管理的基礎(chǔ)上征收糧賦、征派徭役，是縣官最重要的職責(zé)。明清時期的《賦役全書》詳細(xì)開列了地丁原額、逃亡人丁和拋荒田畝數(shù)、實征數(shù)、超征和實存留數(shù)、開墾地畝和招徠人丁數(shù)等�？h官必須照額完成任務(wù)。宋代以后厲行中央集權(quán)，大部分常備軍和半數(shù)左右的朝廷命官集中在京師，因此州縣征收的糧賦絕大部分要上解京師，繁重的運輸工作就要征派徭役來承擔(dān)。隨著經(jīng)濟(jì)商品化、貨幣化的發(fā)展，糧食、布絹等實物上解折色為餉銀上解，徭役也逐漸改為繳付代役金。在明清兩代初期，皇帝時而因災(zāi)荒等恩旨減賦，到了王朝后期則常常橫征暴斂，如明代加派倭餉、遼餉、練餉、官員薪餉，清代則加派銀耗、鹽稅以及各種攤征。28腐敗的縣官也常常從折色、耗米、加派、攤征中牟取私利。

在縣官的諸項職責(zé)中，司法審判的任務(wù)最為繁重。縣官雖有屬吏，但依律只有正印官才能斷案。時人稱“縣官詞訟山積”，即使一些自喻為勤謹(jǐn)?shù)闹�縣，十天當(dāng)中，也要有大約七天時間用于問案�？h官對應(yīng)處以笞杖刑罰的案件，即大致相當(dāng)現(xiàn)代法律所說的民事案件和輕微刑事案件，擁有審理和判決的全權(quán)管轄權(quán)；對應(yīng)處以徒、流、死刑的案件，雖無判決權(quán)，但要承擔(dān)偵查、緝捕、查贓、勘驗現(xiàn)場、檢驗尸傷、采取強(qiáng)制措施以及初審的工作，并根據(jù)律例擬定罪名，稱為“擬罪”和“擬律”。除審判外，縣衙的司法事務(wù)還包括監(jiān)押人犯，管理在配的徒、流人犯，申報境內(nèi)治安等。29 縣官“興教化，礪風(fēng)俗”的職責(zé)，首在祀神。所謂“祭祀，國之大事，所以為民祈�！�。各縣每年春祈秋報，祭祀對象有社稷、山川、風(fēng)云、雷雨、城隍以及境內(nèi)舊有功德于民被列入祀典之神。新官到任須弄清祭祀諸神，并依時致祭。30其次是貢士�！皻q貢學(xué)生，聽試于提學(xué)憲臣；三歲貢士，聽選于鄉(xiāng)試�！保ā独m(xù)文獻(xiàn)通考》）縣衙要為興辦縣學(xué)提供財政支持和行政保障�？婆e初試設(shè)在縣，知縣要親自主持。有些地方縣試規(guī)模很大，明“天啟甲子春課試，松郡華邑（松江府華亭縣）文童多至三千余”。31再次是讀法�？h官奉到皇帝詔令，須出榜文，曉諭民眾，并有義務(wù)講解立法旨意。最后，對境內(nèi)的“孝子賢孫、義夫節(jié)婦，孝節(jié)可稱，節(jié)操顯著”者，縣官體訪確實，應(yīng)申請旌表，以勵風(fēng)俗。此外，縣官還有勸民農(nóng)桑，賑災(zāi)恤孤，開渠、修橋、鋪路等公益建設(shè)的職責(zé)。

四、明清縣衙門的組織結(jié)構(gòu)

中華帝國是世界上延續(xù)時間最長的大一統(tǒng)帝國，其行政機(jī)構(gòu)和官僚組織的發(fā)展歷史也是最為悠久的。十八世紀(jì)前后，西歐國家曾高度評價并認(rèn)真吸取了中國行政官僚化的經(jīng)驗。但是，演化并不等于直線進(jìn)化，歷史悠久并不意味組織越來越趨于完善，行政越來越有效率。事實上，從秦漢到明清，中國的行政機(jī)構(gòu)和官僚組織在某些方面是退化了，特別是對于縣這樣的基層政權(quán)來說。

宋代以后，朝廷為了鞏固中央集權(quán)的專制政體，不斷強(qiáng)化“外輕內(nèi)重”的駕馭地方之策。府州縣的軍政權(quán)力被大大削弱，從而造成嚴(yán)重的歷史后果。在漢朝，邊境郡縣具有獨自抵御匈奴侵?jǐn)_的實力；唐朝安史之亂時長安、洛陽兩都淪陷，地方州縣大多仍能堅持抵抗，直至中興；地方兵權(quán)收歸中央后，宋明二朝遭遇外來侵略時，一旦首都被占領(lǐng)，諾大的帝國很快便土崩瓦解。秦漢時期郡縣長官有自辟屬吏的權(quán)力，隋朝以后大小官員的任免權(quán)統(tǒng)統(tǒng)被收歸到中央吏部�？婆e制到了宋代成為朝廷選拔官員的主要途徑，但宋朝的官員人數(shù)比過去大為減少�！稘h書·百官公卿表》記載：西漢“吏員自佐史至丞相，十三萬二百八十五人�！倍�北宋景德、慶歷間，天下養(yǎng)食祿官一萬余員，只及西漢時的十分之一。32依照秦漢縣制，在朝廷任命的縣令（長）、縣丞、縣尉之下，還有許多郡縣自辟的屬官：門下（縣辦公室）包括相當(dāng)于秘書長之職的主簿，主管文書的主記史掾史、錄事掾史，主管出納的少府史，主管警衛(wèi)的門下游徼、門下賊曹，主管謀議的議事掾史、門下掾史；列曹（縣廷各部門）包括主管民政的戶曹掾史、田曹田嗇夫、廄曹廄嗇夫、漆園嗇夫，主管財政的倉曹倉嗇夫、金曹掾史、市掾嗇夫，主管兵政的尉曹掾史、兵曹掾史、庫曹掾史，主管司法治安的賊曹掾史、辭曹掾史、獄掾，主管營造的司空嗇夫、將作史，主管交通的橋津史、傳舍嗇夫等。依照西晉縣制，不滿三百戶者，縣廷可置職吏18人，散吏4人；三千戶以上者，可置縣吏114人。33宋朝縣一級的朝廷命官只有寥寥數(shù)人，下面不設(shè)列入官員編制的屬吏，其替代辦法是用職役制來補(bǔ)充科舉制的不足。

職役制是一種以服役之民代行官吏之職的亦民亦吏制度，在具有一定資格的平民百姓中通過選舉、抽簽、輪替等方式?jīng)Q定充任職役者。對于不明底細(xì)者來說，職役制似乎可與巴黎公社式干部制度相媲美。其實，二者猶如天壤之別，不可相提并論。按照馬克思所說的巴黎公社原則，政府工作人員可以領(lǐng)取相當(dāng)于社會一般工資水平的薪水；而充任職役者是“吃自家的飯，為皇帝無償效力”。這必然造成兩種后果：或者以之為畏途，避之惟恐不及；或者假公濟(jì)私，在履行職務(wù)時巧取豪奪、中飽私囊。到明清之際，甚至出現(xiàn)了“今天下官無封建而吏有封建”的現(xiàn)象，“州縣之敝，吏胥窟穴其中，父以是傳之子，兄以是傳之弟。而其尤桀黠者，則進(jìn)而為院司之書吏，以掣州縣之權(quán)，上之人明知其為天下之大害而不能去也”。34西方國家雖然向中國學(xué)習(xí)了科舉制的精華，但在此基礎(chǔ)上形成的現(xiàn)代官制與中國帝制后期的制度是截然不同的。前者：名義上的國家元首可以實行世襲制（如英國女王），政務(wù)官（各級行政首長和議員）實行選舉制，文官（公務(wù)員）實行考任制；后者：世襲皇帝掌握專制獨裁大權(quán)，政務(wù)官（朝廷命官）實行考任制，一般公職人員實行職役制以及由此演變成的胥吏世襲制。明清時期的縣衙門，其布局有“外署”、“內(nèi)署”和“內(nèi)宅”之分。外署指“大堂”及廂房�！按筇谩睘榭h官處理重大事件的地方，兩邊廂房是六房書吏和三班差役辦公的地方。內(nèi)署指“二堂”、“花廳”、“簽押房”及兩邊廂房�！岸�堂”是地方縣官處理普通事件的地方。所謂“升堂”即指地方官在“二堂”和“大堂”理事。升二堂一般穿戴公服，使喚之吏役一般也限于值堂書吏和經(jīng)承差役，與事件無關(guān)之吏役不與；升大堂則縣官必須穿戴朝服，六房三班吏役都要齊集排衙�；◤d是縣官接待賓客和商議政事的場所，地點一般在二堂之側(cè)，但也有在內(nèi)宅者；簽押房是縣官日常辦公的處所，地點在二堂之側(cè)。內(nèi)署兩邊廂房或者書房是幕友的居所，也是他們辦公的地方。在內(nèi)署和外署之間，有一門相通，是為“宅門”，此門之內(nèi)包括二堂、簽押房及廂房和官員家眷、官親、家人等居住的內(nèi)宅。內(nèi)署及內(nèi)宅通稱為“宅內(nèi)”。宅內(nèi)是官員、官親、幕友、家人日常活動的地方，外署之吏役，沒有使喚之令不得入內(nèi)。35

幕友，又稱幕賓、幕客、師爺?shù)�，是受正印官聘請，幫助處理各種事務(wù)的無官職的佐理人員。清人韓振《幕友論》稱：“掌守令司道督撫之事，以代十七省出治者，幕友也。”邵晉涵說：“今之吏治，三種人為之，幕賓、書吏、長隨。”42紀(jì)昀《閱微草堂筆記》中認(rèn)為，這些人“無官之責(zé)，有官之權(quán)”。幕友佐治的傳統(tǒng)源于明代，到清代其作用發(fā)揮到了極致。按清代名幕汪輝祖的說法，每一州縣少則二三人，多則十?dāng)?shù)人，在全國州縣衙門中的幕友不下萬人，大致相當(dāng)于朝廷命官的人數(shù)。幕友根據(jù)專業(yè)分工為不同的“幕席”，有刑名、錢谷、書啟、征比、帳房、閱卷、朱墨、掛號諸席，其中前三者歷史最長，最不可缺少。通常稱刑名、錢谷為“大席”、“正席”，書啟雖系“小席”、“雜席”，在縣官的交際應(yīng)酬、稟啟往來中亦發(fā)揮著重要作用。清代的幕友多來自紹興府八縣，所以又稱“紹興師爺”。他們基本上都是科舉不第的讀書人，通過師徒傳承的長期學(xué)幕過程，成為司法、財政、行政文書方面的專門人才。幕友是正印官以個人名義聘用，聘金出自私囊，所以幕友為“內(nèi)幕”，其辦公地點在內(nèi)署。由于幕友具有專家的身份，聘請的費用很高，一年的“束修”“總要千金，少則七八百金”，而且受到東家的禮遇。宴會應(yīng)酬時，主官必推幕友為上座。“‘友’于義何居？曰以屬則僚，以德則師，以禮則賓。僚近乎卑，師過于尊，賓介乎尊與卑之間，故曰‘友’者云爾�！�43幕友工作于幕后，并不公開“升堂”，他們以正印官私人顧問的身份履行行政主管的職責(zé)。

家人，在清代正式的稱謂叫做“長隨”�？滴醵�十五年(16

8

6)曾規(guī)定：“外任官員，除攜帶兄弟、妻子外，漢督撫帶家人五十名，藩臬帶家人四十名，道府帶三十名，同知、通判、州縣帶二十名，州同、縣丞以下官員帶十名；……(旗員)司道以下等官所帶家口，照漢官加一倍”�！叭邕`定數(shù)多帶者，降一級調(diào)用�！钡�事實上這條禁令并未起多少作用。阮葵生《茶余客話》云：“州縣二十人，女口不在此數(shù)，違者降級。近日州縣長隨，多者數(shù)百人矣�！鼻宕�縣官多引用親戚朋友入署辦事，以為這些人提供一個養(yǎng)家糊口的就業(yè)機(jī)會。但長隨的主要來源不是官員的親友，而是在官場中以長隨為業(yè)的人。由于家人系官員私人所雇傭，業(yè)長隨者往往利用官場之中的各種關(guān)系來引薦。段光清在《鏡湖自撰年譜》中記述他在浙江做知縣時情況也說：“浙省弊俗，一奉委牌，薦家丁，薦幕友，不能計數(shù)”。方大湜《平平言》云：“借用長隨銀錢，攜之赴署，派以重任，俗名‘帶馱子’，又名‘帶肚子’�！� 長隨因其職能不同，大體可分為五個種類：“門上”、“簽押”、“管事”、“辦差”、“跟班”，前二者特別重要。門上又稱門丁，是衙門中看管宅門長隨的稱謂。宅門是“官長耳目咽喉之所”，門上也就處于關(guān)鍵的地位。以衙門內(nèi)部而論，房吏所辦稿案的送簽，例由門上轉(zhuǎn)送；差役經(jīng)承之案，其“使費”的多少，往往由門上定奪，所以吏役都必須把結(jié)門上。衙門之外進(jìn)入的公私事務(wù)，諸如同寅、縉紳、富戶、商典拜會正印官，公文的接收和命盜案件的稟報等等，無一不由門上“轉(zhuǎn)稟”或轉(zhuǎn)達(dá)。謝金鑾《教諭語》：“即門上一項，其中多至

七、八人，或十?dāng)?shù)人。其中又分門類，則曰案件也，錢糧也，呈詞也，雜稅也，差務(wù)、執(zhí)帖、傳話也�！敝鞒终叻Q“司門總”。一般地說，門上在家人中是收入最豐者。當(dāng)時所謂“帶肚子長隨”者，即以充門上為優(yōu)先。簽押系指在“簽押房”佐理公事的長隨�！把瞄T公事，全憑文案�！睙o名氏《官清民安稅旺事順》云：“管案簽押，不可不用一謹(jǐn)慎明白公事之人，此任似較門丁為重。門丁不過承上起下，一過手而已；簽押則不然，一切限額，應(yīng)催應(yīng)辦，或奉或報，或先或后，以及填格對讀，皆其任也�！彼�以，當(dāng)時有諺云：“假門上，真簽押”�！镀�途論》記載：“其省會首縣地方大缺，司簽必宜十人：稿簽一人、發(fā)審一人、值堂二人、用印二人、號件二人、書稟二人；中缺，隨官酌量派司。”普通州縣，一般也要用簽押多人。王植說：“長隨非在官之人，而所司皆在官之事，乃胥役所待以承令而集事者也�！�44所司“皆在官之事”，故長隨可視為縣衙門的編外行政人員；其系“胥役所待以承令而集事者”，故長隨是印官、幕友與胥吏、差役之間的溝通渠道�？h衙門通常的辦公程序是：吏敘稿，幕核辦，官畫行，役承差。45四種人身份懸殊，辦公地點不同，交往受到限制，把他們連接在一起，使行政過程正常運轉(zhuǎn)的便是長隨。

差役，又稱衙役。在宋代以前，胥吏與差役無別，都是一種勞役，又從勞役演變成雇役。此后，二者逐漸成為判然有別的兩類職役。在清代的縣衙中，差役比胥吏人數(shù)更多，與老百姓直接打交道也更多。差役分為以下幾類：皂隸，縣官升堂、出巡時手持刑杖站堂、開道，審訊時充當(dāng)打手；快役，又分步快、馬快，主要執(zhí)行外勤任務(wù)，下鄉(xiāng)催征地丁錢糧契稅，持票傳喚刑事案以外的原、被告和人證；捕役，持票捕盜緝兇，傳喚刑案人證，巡邏地方，維護(hù)治安；民壯，分壯丁、壯班兩班，正額人數(shù)最多，負(fù)責(zé)護(hù)衛(wèi)官員出入，上解錢糧、餉鞘、皇木，協(xié)助快役、捕役解遞人犯、巡邏守護(hù)等；禁卒，負(fù)責(zé)看守、管理監(jiān)獄犯人；仵作，負(fù)責(zé)檢驗命案尸傷和斗毆兇傷。51各類差役執(zhí)行的基本上都是警察職能，分別相當(dāng)于現(xiàn)在的刑警、治安警、保衛(wèi)警、法警、獄警和法醫(yī)等。但是，當(dāng)時的朝廷卻在立法中把自己的統(tǒng)治工具貶入“賤籍”：“皂隸、馬快、小馬、禁卒、仵作、糧差及巡營番役，皆為賤役。”（《清會典事例》卷十七）書吏還可以應(yīng)試、捐納，而差役入公門不僅自己不能做官，其子孫也世代不能做官�！洞笄迓衫�》明文規(guī)定，“皂隸子孫，朦混捐納者，照例斥革”，“冒考冒捐者照違制律杖一百斥革”�！拔粯O賤而權(quán)甚重”，也是差役肆無忌憚地敲詐勒索、危害百姓的因素之一。差役與書吏統(tǒng)稱“三班六房（八房）”，構(gòu)成縣衙門外署的行政主體。

帝國后期官制的主要特點是“外輕內(nèi)重”，基層政權(quán)的官員編制少而品位低；但編外行政人員卻不斷膨脹，以至完全失控。在乾隆嘉慶年間，洪亮吉說，“今州縣之大者，胥吏至千人”；李殿圖說，“關(guān)津稅口大小衙門，依草附木之長隨，與跟隨之小廝，……十倍于前矣�！�52縣衙各房大多數(shù)書吏本來已是額外人員，屬于在冊不在編，而在冊外又有幾倍的“白書”、“白役”。長隨在本質(zhì)上就是編外行政人員，而與長隨相關(guān)，縣衙中還有一種參與行政的人員，被稱為“三小子”、“三使”，可以說是長隨的長隨。方大湜《平平言》云：“本官有事吩咐書差，例有門丁傳諭，……門丁初不親自傳喚也，不過令三小子站立門房之外呼把門人役，令喚某房書辦某某、某班差役某某即刻進(jìn)署聽候諭話而已。”從清代的情況看，三小子不僅限于門上，簽押、差總等長隨也有自己的三使。53這種官制傳統(tǒng)根深蒂固，一直延續(xù)至今。當(dāng)前，縣級政府機(jī)關(guān)使用編外人員的情況已經(jīng)得到控制，而在作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村中卻愈演愈烈。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中，編外人員普遍超過編內(nèi)人員，有時甚至超過幾倍；村委會成員本來就不屬于公務(wù)員系列，但實際上常常突破定額，形成編外的編外。這樣，就出現(xiàn)了“一稅輕，二稅重，三稅四稅無底洞”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重的局面。

注釋:

2 載《毛澤東選集》（一卷本），北京：人民出版社，1967年版，586頁。

5 參見謝維揚：《中國早期國家》，杭州：浙江人民出版社，1995年版。

9 楊希枚：《論先秦所謂姓及其相關(guān)問題》，載北京：《中國史研究》，1984年第3期。

15 參見侯志義：《采邑考》，西安：西北大學(xué)出版社，1989年版，315頁。

16 參見陳奇：《我國歷代縣制約論》，載張炳楠等：《地方自治論文集》，臺北：華岡出版社，186-188頁。

18 參見葛劍雄序，張春根：《縣域論》，北京：中國文聯(lián)出版社，1999年版。

19 參見劉君德主編：《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》，上海：華東師范大學(xué)出版社，1996年版，80頁。

20 參見劉君德等編著：《中國政區(qū)地理》，北京：科學(xué)出版社，1999年版，

8

5、96頁。

22 扈雙龍：《縣級行政規(guī)模問題初探》，載張文范主編：《中國行政區(qū)劃研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1991年版，660頁。

24 費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海：觀察社，1948年版，46頁。

26 轉(zhuǎn)引自魏光奇：《清代直隸的里社與鄉(xiāng)地》，載北京：《中國史研究》，2000年第1期，140頁。

27 參見畢建宏：《清代州縣行政研究》，載北京：《中國史研究》，1991年第3期，91-101頁。

28 參見榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，14-15頁。

29 參見高浣月：《清代刑名幕友研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2000年版，16-19頁。

30 參見陳國平：《明代行政法研究》，北京：法律出版社，1998年版，86-87頁。

31 曹家駒：《說夢》，轉(zhuǎn)引自何滿子：《五雜侃》，成都出版社，1994年版，74頁。

32 《宋史》卷四十四，理宗四，監(jiān)察御史先熠言。

33 參見馬戎等主編：《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織變遷研究》，北京：華夏出版社，2000年版，206-207頁。

34《顧亭林詩文集》，北京：中華書局1959年版，19頁。

36 參見劉子揚：《清代地方官制考》，北京紫禁城出版社，1994年版，110-114頁。

38 戴炎輝：《清代臺灣的鄉(xiāng)治》，623頁，轉(zhuǎn)引自吳吉遠(yuǎn)：《清代地方政府的司法職能研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1998年版，76頁。

41 參見吳吉遠(yuǎn)：《清代地方政府的司法職能研究》，76頁。

42 轉(zhuǎn)引自高浣月：《清代刑名幕友研究》，前言。

44 參見郭潤濤：《清代的“家人”》。

45 參見吳吉遠(yuǎn)：《清代地方政府的司法職能研究》，307-308頁。

46 參見郭松義等：《中國政治制度通史》，第十卷清代，北京：人民出版社，1996年版，600頁。

47 宮琦市定：《王安石的吏士合一政策》，載劉俊文主編：《日本學(xué)者研究中國史論著選譯》，第五卷五代宋元，北京：中華書局，1993年版，451-490頁。

49 參見郭松義等：《中國政治制度通史》，第十卷清代，600-601頁。

50 宮琦市定：《清代的胥吏和幕友》，509-510頁。

52 轉(zhuǎn)引自畢建宏：《清代州縣行政研究》。

53 參見郭潤濤：《清代的“家人”》。