摘 要 美國汽車之城底特律市政破產(chǎn)事件發(fā)生的原因，美國破產(chǎn)法第九章規(guī)定的市政破產(chǎn)規(guī)則使底特律市破產(chǎn)有序的進(jìn)行，經(jīng)過對這些內(nèi)容的闡述，從中看到處在瀕臨破產(chǎn)的邊緣的我國地方政府債務(wù)危機亟需大力推進(jìn)財政制度的改革和增加相關(guān)法律制度對其進(jìn)行規(guī)制。美國的地方政府破產(chǎn)經(jīng)驗對于解決我國的地方政府財政債務(wù)危機有很大的啟示意義。

關(guān)鍵詞 地方政府破產(chǎn) 財政債務(wù)危機 底特律市

作者簡介：劉靜容，昆明理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

一、底特律破產(chǎn)案件

2023年11月7日在“汽車城”底特律申請破產(chǎn)約16個月后，美國聯(lián)邦法官在終于對其破產(chǎn)退出計劃做出許可裁決。這項裁決最終使得美國歷史上規(guī)模最大的城市破產(chǎn)案宣告落幕。

二、 中國目前的債務(wù)狀況

地方政府債務(wù)有一下幾個特點：第一，從政府的層級來看，以市政府債務(wù)仍然是地方政府債務(wù)的主體，但是縣級政府增長速度很快；第二，從債務(wù)的結(jié)構(gòu)方面來看，政府性債務(wù)仍以負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)為主，并且債務(wù)增長較快，風(fēng)險敝口擴大；第三，從政府舉債的主體來看，隨著國家對融資平臺的規(guī)范，平臺經(jīng)營和獲現(xiàn)能力提升，地方融資平臺是主體；第四，從政府融資來源來看，銀行貸款是主要的資金來源，但隨著近年來融資方式的快速發(fā)展，債券、BT和信托等融資方式隨之而來，使得銀行貸款占比明顯下降，融資方式的多樣性和隱蔽性為積累新的債務(wù)提供了途徑。

三、 美國地方政府破產(chǎn)法律制度

地方政府破產(chǎn)并非地方政府消失，而是在地方政府無法償還所負(fù)債務(wù)之時，需要在保證地方政府繼續(xù)運行為市民提供基礎(chǔ)保障的同時，制定一個完整的債務(wù)調(diào)整方案，為其提供扭轉(zhuǎn)財政困境和財政恢復(fù)重建的時間，使地方政府可以合法地延期償債或調(diào)整債務(wù)，甚至減免債務(wù)，避免債務(wù)違約風(fēng)險進(jìn)一步擴大而陷入債務(wù)惡性循環(huán)，最終得以度過危機。按照美國破產(chǎn)法第九章的規(guī)定，地方政府究竟如何獲得這來之不易的重生呢？

（一）符合申請地方政府破產(chǎn)的主體

申請地方政府破產(chǎn)的主體必須被認(rèn)定為市政體，在美國破產(chǎn)法中市政體被定義為州的政治分支或公共機構(gòu)或工具，加上法院的判例，市政體的范圍十分廣泛，包括市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、特別區(qū)。其中縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與市承擔(dān)著向民眾提供綜合公共服務(wù)（交通、衛(wèi)生、公共安全）的職能，而特別區(qū)諸如學(xué)區(qū)、灌溉區(qū)、消防區(qū)、防洪區(qū)則往往只向民眾提供一至多項特別服務(wù)。由此可見， 聯(lián)邦和州是不能依照第九章申請破產(chǎn)的。

（二）主體得到州的特別授權(quán)

地方政府要申請破產(chǎn)必須得到州法律賦予申請破產(chǎn)保護(hù)的地方政府特定的、書面的授權(quán)。然而各個州對這一特別授權(quán)有不同的規(guī)定，在美國的23個州中要么通過立法禁止地方政府申請破產(chǎn)，要么缺乏明確的立法禁止地方政府申請破產(chǎn)，其他27個州的地方政府必須尋求州的特別授權(quán)才能申請破產(chǎn)，因此州的特別授權(quán)是地方政府尋求破產(chǎn)保護(hù)的一個主要障礙。

（三）地方政府無力償債

地方政府必須已經(jīng)陷入了支付不能的狀態(tài)才能提交破產(chǎn)申請，說明其具備了破產(chǎn)的原因。按照美國破產(chǎn)法第九章對無力償債的界定，認(rèn)為地方政府有一般未償付到期債務(wù)，除非債務(wù)自身存在爭議；或預(yù)期不能支付到期債務(wù)的狀態(tài)。地方政府必須提供無力償債的證明，法院會對這樣一種證明進(jìn)行嚴(yán)格的審查，一旦發(fā)現(xiàn)不符合無力償債的要求，就會駁回破產(chǎn)申請。

（四）破產(chǎn)程序啟動

在法院接到破產(chǎn)申請后，會在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行審查，做出受理或不受理的裁定。那么根據(jù)美國破產(chǎn)法第九章的規(guī)定，在法院做出受理裁定的破產(chǎn)申請案件的同時，將啟動一個自動凍結(jié)的法律機制，對債務(wù)人財產(chǎn)的強制執(zhí)行以及擔(dān)保物權(quán)的形式等一律終止。地方政府在申請破產(chǎn)的同時必須提出一個債務(wù)調(diào)整方案，否則法院將不予受理。由作為債務(wù)人的地方政府經(jīng)過與債權(quán)人協(xié)商之后制定出一套債務(wù)調(diào)整方案是破產(chǎn)法第九章的核心。

在破產(chǎn)法第九章中規(guī)定，債務(wù)方案必須被每一類債權(quán)中至少三分之二的債權(quán)人或每類債權(quán)中超過半數(shù)的債權(quán)人以書面方式接受。如果申請沒有滿足法定的要求或地方政府沒有誠意提交申請，以及法院在公告和審理后，有以下原因，如缺少起訴內(nèi)容；債務(wù)人無力的拖延，損害了債權(quán)人利益；在規(guī)定的期限內(nèi)未能提出一個債務(wù)調(diào)整方案或未能在法院規(guī)定的期限內(nèi)接受債務(wù)調(diào)整方案；債務(wù)調(diào)整方案被否定并拒絕延長時間提交一個修改方案或是一個新的方案；法院在批準(zhǔn)債務(wù)調(diào)整方案之后，在該方案下債務(wù)人發(fā)生了違約，或者觸發(fā)了在方案中指出的某種終止該方案的條件，那么法院將不予受理，使得申請者回到了破產(chǎn)申請前的狀態(tài)。如果債務(wù)方案被確認(rèn)，那么地方政府將脫離破產(chǎn)法的保護(hù)，在方案下被要求完全履行其對債權(quán)人的各項義務(wù)，即一旦該方案被執(zhí)行，破產(chǎn)案件宣告結(jié)案。

（五）破產(chǎn)終結(jié)

地方政府破產(chǎn)的終結(jié)只是對債務(wù)壓力的緩和，并不意味著地方政府?dāng)[脫了債務(wù)的陰霾，只能看成是財政重建的階段性成果。通過在破產(chǎn)期間實行的財政調(diào)整、債務(wù)調(diào)整以及債務(wù)免除等措施，使得地方政府獲得了一個重生的機會，對全部到期債務(wù)有能力清償成為可能，并對未到期債務(wù)也有較為妥善的安排。從破產(chǎn)的發(fā)生到宣告結(jié)束的過程以及破產(chǎn)終結(jié)后，地方政府會大幅調(diào)整人事變動、增加稅收及使用者付費收入、減少政府財政支出、發(fā)債融資以及變賣政府資產(chǎn)等方式來進(jìn)行財政重建。

四、 對中國的啟示

在世界范圍內(nèi)，除了美國還有很多地方也都出現(xiàn)了地方政府破產(chǎn)的事件，如冰島政府破產(chǎn)、日本的夕張市的破產(chǎn)等，而且這些國家都沒有地方政府破產(chǎn)法律制度，但是都發(fā)生了地方政府破產(chǎn)事件。這些事件說明地方政府財政危機是很多國家面臨的一個問題，然而財政危機到了一定程度必定會發(fā)生政府無法償還債務(wù)而出現(xiàn)的政府違約現(xiàn)象。即使中國與美國的財政體制不同，我們?nèi)匀豢梢越梃b美國的地方政府破產(chǎn)法律制度，來制定符合中國國情的地方政府破產(chǎn)法律制度體系，以解決目前中國面臨的地方政府財政危機。

（一）財政制度的改革

要想解決地方政府的財政危機就必須清晰的掌握地方政府債務(wù)的實際狀況�！岸囝^舉債、多頭管理、條塊分割”的地方政府管理局面一直存在。舉債缺乏嚴(yán)格的審批程序，債務(wù)收支未納入預(yù)算，沒有經(jīng)人大的審查批準(zhǔn)，舉債的“借、用、還”不統(tǒng)一，有些部門或單位借、用很積極，卻很少顧及到負(fù)債的成本和償還責(zé)任。因此，地方政府的舉債行為容易異化，債務(wù)規(guī)模難以得到有效的控制。

那么針對以上指出的各類缺點，怎么推進(jìn)財政制度的改革有一下幾個方面：

2.在允許地方政府負(fù)債的前提下，不能放任其負(fù)債行為，就需要依靠一套嚴(yán)格的約束地方政府負(fù)債行為的機制。那么首先要明確地方政府負(fù)債的主體，對于上述“多頭舉債”規(guī)定嚴(yán)格的審批程序，對于“多頭管理”實行由專門部門統(tǒng)一管理。第二，規(guī)定舉債的范圍，將地方政府負(fù)債限定在公共資本項目上，而非用于經(jīng)常性支出。第三，強化預(yù)算管理，對于各部門的負(fù)債必須按照規(guī)定的程序?qū)徟�，并納入預(yù)算范圍。第四，禁止地方政府成立投融資公司，避免其利用公司身份之利逃避監(jiān)督和法律責(zé)任。

（二）建立地方政府破產(chǎn)法律制度框架

中國國際金融學(xué)會理事趙昌會表示：“破產(chǎn)對于一個城市來講絕對是弊大于利，首先一旦宣布破產(chǎn)，這個城市會臭名遠(yuǎn)揚，投資信譽將受到嚴(yán)重影響，這將進(jìn)一步影響這個城市未來的招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，破產(chǎn)的城市將失去許多正常的權(quán)力，比如法律會凍結(jié)這個城市的財產(chǎn)，所以任何一所城市都不會愿意走到破產(chǎn)這一步�！蹦敲慈绻�事實上已經(jīng)到了非破產(chǎn)不可的狀態(tài)，那么我們又該如何應(yīng)對這類事件呢？因此，需要未雨綢繆，建立一個硬性化、規(guī)范化的法律制度來保障事件發(fā)生時能夠有效兼有序的解決。

1.確定地方政府破產(chǎn)的主體。按照我國目前的地方政府性債務(wù)情況來說，市政府是主要的地方政府性債務(wù)主體，縣政府的政府性債務(wù)增長速度很快，那么我們應(yīng)該從這一情況出發(fā)，來衡量是否應(yīng)該把市級以下的地方政府都納入地方政府破產(chǎn)法律制度的主體中來。

2.明確地方政府破產(chǎn)的法律規(guī)則。破產(chǎn)要經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃痉ǔ绦�，法院具有獨立的司法�?quán)，因此法院來接受地方政府破產(chǎn)案件最適合的。一個地方政府要申請破產(chǎn)必須具備破產(chǎn)的要件，因此，如何確定一個地方政府達(dá)到了破產(chǎn)的程度是必要的。那么，首先要制定明確的地方政府破產(chǎn)規(guī)則來指引其是否達(dá)到破產(chǎn)的程度。應(yīng)由地方政府提出破產(chǎn)申請，并由法院來組織相關(guān)人員及專業(yè)人士組成一個地方政府破產(chǎn)重組委員會，來決定其是否符合破產(chǎn)要求，進(jìn)而確定其是否可以進(jìn)入破產(chǎn)重組的程序。地方政府破產(chǎn)的目的是解決地方政府與債權(quán)人之間地方政府無力償還所負(fù)債務(wù)的問題。那么破產(chǎn)重組程序中就涉及到如何以最佳的方案來解決這個問題，因此，債務(wù)人和債權(quán)人之間的協(xié)商就成了破產(chǎn)重組程序的核心。如何協(xié)商，協(xié)商后如何決定，這些問題需要制定出具體的條款來進(jìn)行規(guī)范，須注重兩個方面，一是要維持政府提供最基本的公共服務(wù)，二是要保證可以恢復(fù)地方財政的可持續(xù)性。