摘要：對國家林業(yè)局隨機抽查的10個�。▍^(qū)）、20個縣、40個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、80個村800戶農(nóng)戶的問卷數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，顯示新一輪集體林權(quán)制度改革取得了階段性成效：明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)基本完成；分林到戶后農(nóng)民造林護林的積極性顯著提升；農(nóng)民造林及林地流轉(zhuǎn)收益權(quán)逐步得到保障；合作社在促農(nóng)增收方面發(fā)揮了積極作用；公益林生態(tài)效益補償款基本到戶。但也存在不少問題：林權(quán)證登記不規(guī)范，發(fā)證管理與經(jīng)營需求脫節(jié)；扶持農(nóng)民營林增收的資金、技術(shù)、服務(wù)難落實；農(nóng)民很難也很少用林權(quán)證抵押貸款；林業(yè)專業(yè)合作組織帶動農(nóng)民營林致富的作用不強；公益林補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，商品林采伐受限。結(jié)合各地在深化改革階段的創(chuàng)新實踐以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》，提出了推進集體林地三權(quán)分置，明確集體林地發(fā)展定位，引導(dǎo)集體林地適度規(guī)模經(jīng)營，吸引社會資本進山入林，加強社會化服務(wù)體系建設(shè)等完善集體林權(quán)制度改革的具體措施。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)制度改革；林業(yè)經(jīng)營模式；三權(quán)分置

中圖分類號：F326.20文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2023）03-0143-09

新中國成立以來，我國農(nóng)村集體林權(quán)制度圍繞農(nóng)民與集體林權(quán)關(guān)系進行了數(shù)次調(diào)整變革，一直在探索“分與統(tǒng)”“放與收”的林業(yè)管理和經(jīng)營模式。新一輪集體林權(quán)制度改革全面開始于2008年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，提出用5年左右時間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)[1]。至2023年，歷時5年的改革任務(wù)完成情況及改革成效如何，還存在哪些問題？2023年，國家林業(yè)局在全國設(shè)立了30個深化集體林權(quán)制度改革試驗示范區(qū)，旨在破解集體林權(quán)到戶后，林地承包經(jīng)營中存在的體制、機制性問題，那么各地開展了哪些完善集體林權(quán)制度的創(chuàng)新實踐？2023年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》，再次對集體林權(quán)制度改革進行全面部署，那么完善的具體對策是什么？基于以上問題，本文對2023年4月，國家林業(yè)局隨機抽查的山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、湖北、廣東、廣西、重慶、四川、貴州等10省（自治區(qū)、直轄市）、20個縣、40個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、80個村800個農(nóng)戶的有效問卷數(shù)據(jù)[2]、座談?wù){(diào)研資料進行了統(tǒng)計分析，首次全面系統(tǒng)地實證研究了新一輪集體林權(quán)制度改革的階段成效及存在的問題，結(jié)合各地在深化改革階段的創(chuàng)新實踐以及國辦意見，提出了完善集體林權(quán)制度改革的具體對策，以期對各地制定和完善集體林權(quán)制度改革實施方案提供參考。

一、新一輪集體林權(quán)制度改革成效國內(nèi)外研究綜述

國外學(xué)者對中國林權(quán)改革的研究僅見于20 世紀(jì)八九十年代，且研究的文獻資料不多。主要是分析了早期集體林權(quán)改革的制度績效及影響因素。如Song Yajie 等認(rèn)為，中國林業(yè)家庭股份合作模式有利于調(diào)動林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，提高林業(yè)生產(chǎn)力[3]。Horst 等也認(rèn)為，中國林業(yè)家庭經(jīng)營模式有益于林業(yè)經(jīng)濟增長與環(huán)境改善雙重目標(biāo)的實現(xiàn)[4]。但是，由于林權(quán)改革政策不穩(wěn)定（頻繁變動）及一些不合理的制度安排，林喔母锏男Ч受到了嚴(yán)重的影響[5]。南方林權(quán)改革對林地增加有一定的積極影響，但受制于采伐限制等制度約束，林權(quán)改革對木材采伐量并沒有產(chǎn)生積極效果； 而集體林權(quán)制度變遷所導(dǎo)致的不確定性，顯著地影響了農(nóng)民造林與森林經(jīng)營的積極性[6]。林權(quán)改革本身對農(nóng)戶增收可能并沒有什么效果，農(nóng)戶收入增長主要受制于諸如社會、文化、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等外部因素的約束[7]。以上研究結(jié)果也印證了我國在新一輪集體林權(quán)制度改革中，要用5年時間完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶改革任務(wù)的必要性。國外文獻中，有學(xué)者初步分析了新一輪集體林權(quán)制度改革的成效，如：基于2006-2007年在福建等8個省區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)分析，認(rèn)為林改后，農(nóng)戶林業(yè)收入有所增加[8]，林業(yè)生產(chǎn)投資增加[9]，林改僅對實施當(dāng)年的造林面積有顯著的正影響[10]�；�于福建永安和江西銅鼓的案例研究，Chen等認(rèn)為新一輪集體林權(quán)制度改革有效地促進了農(nóng)民增收[11]。也有學(xué)者對農(nóng)戶林業(yè)投資的影響因素進行了分析[1213]。國外文獻對新一輪集體林權(quán)制度改革成效的研究也幾乎是國內(nèi)學(xué)者的研究成果。

國內(nèi)文獻對林改成效的研究主要是在林改初期，孔凡斌等基于福建、江西等試點省份的調(diào)查，認(rèn)為新一輪集體林權(quán)制度改革后農(nóng)戶林業(yè)生產(chǎn)積極性提高，農(nóng)戶造林投入增加，造林面積增長[14]。劉珉基于河南的實證研究發(fā)現(xiàn)，林權(quán)改革對增強農(nóng)戶種植林木的意愿有顯著的促進作用[15]。有學(xué)者認(rèn)為通過確權(quán)、發(fā)放林權(quán)證和家庭經(jīng)營極大地促進了用材林的規(guī)模擴大，并增加了林地的投資[16]，林農(nóng)發(fā)展經(jīng)濟林、林下經(jīng)濟等生產(chǎn)積極性提高[17]。也有學(xué)者指出，集體林產(chǎn)權(quán)制度改革不過為林農(nóng)投入提供了一個前提條件――良好的產(chǎn)權(quán)環(huán)境而已[18]。銀小柯基于福建省漳平市、永安市、政和縣、仙游縣、永定縣和長泰縣6個地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)研究指出，產(chǎn)權(quán)明晰是林業(yè)投入的必要而非充分條件。即便是產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，但如果配套的林木林地流轉(zhuǎn)、抵押市場不完善，林農(nóng)也會缺乏投資積極性[19]。目前國內(nèi)學(xué)者對新一輪集體林權(quán)制度改革成效的研究多見于農(nóng)戶收入、地方收入、森林資源經(jīng)營情況以及效率與公平，多以南方個別省區(qū)、單一地區(qū)、某些方面的定性分析為主，林權(quán)改革成效的地區(qū)差異沒有體現(xiàn)，鮮有系統(tǒng)全面的實證研究，且采集數(shù)據(jù)的時間基本都在六年以前，反映的均為新一輪集體林權(quán)制度改革試點及實施初期的成效，沒有反映5年林改結(jié)點期最新成效和通過全國性大樣本調(diào)查體現(xiàn)2008年中央10號文件精神落實情況。以農(nóng)戶為研究對象，對關(guān)鍵結(jié)點期的林改成效進行實證分析，同時跟進分析深化改革試驗示范區(qū)的創(chuàng)新實例，探索進一步完善改革的具體路徑，是一項非常必要、漫長而且重要的研究課題。

二、新一輪集體林權(quán)制度改革階段成效 （一）明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)基本完成

2023年的調(diào)查涉及中部省區(qū)山西、湖北，西部省區(qū)內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州，東部省區(qū)廣東和北部省區(qū)吉林、黑龍江，調(diào)查省區(qū)的選擇對現(xiàn)有研究具有補缺性和典型性。經(jīng)對調(diào)查數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，80個樣本村集體林地總面積7.16萬公頃，確權(quán)面積7.12萬公頃，確權(quán)率99.34%。確權(quán)面積中，自留山0.32萬公頃，家庭承包6.03萬公頃，聯(lián)戶承包0.15萬公頃，農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營率為91.31%；集體統(tǒng)一經(jīng)營0.40萬公頃，占確權(quán)面積的5.65%；其他形式承包0.22萬公頃，占確權(quán)面積的3.04%。

800戶樣本戶中，35.63%的農(nóng)戶有自留山，86.38%的農(nóng)戶通過“分林到戶”承包了林地，11.38%的農(nóng)戶有聯(lián)戶承包林地。明晰產(chǎn)權(quán)主要以家庭承包為主，其中內(nèi)蒙古杭錦旗塔然高勒鎮(zhèn)的兩個抽查村以100%家庭承包的形式明晰產(chǎn)權(quán)，給散布于草場中的林地落界確權(quán)發(fā)證，既避免了林地流失，又為林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款創(chuàng)造了條件。烏拉特前旗將農(nóng)田防護林以林帶為單位確權(quán)發(fā)證，按照“樹隨地走”的原則，村委會與每一家簽訂一份管護合同，將每一棵樹的管護責(zé)任落實到戶，使農(nóng)田防護林得到了有效的管護。

80個村林權(quán)證發(fā)證面積6.93萬公頃，發(fā)證率97.36%。共發(fā)放林權(quán)證2.86萬本，其中發(fā)到農(nóng)戶2.79萬本，占總本數(shù)的97.60%。抽查的農(nóng)戶基本都簽訂了承包合同，800戶樣本戶中有723戶拿到了林權(quán)證，占90.38%，沒有拿到證的原因主要是集體經(jīng)營，均股均利，還有個別是因為村里保管。10%的農(nóng)戶有股權(quán)證，主要集中在廣東省。10省區(qū)80個樣本村明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶情況見表1。

800戶樣本戶中，31.13%的農(nóng)戶有荒山，有荒山的農(nóng)戶中，71.95%的農(nóng)戶開展了造林，沒有造林的原因主要是缺乏資金，占64.18%；其次是缺乏勞動力，占11.94%，還有部分是因為交通不便，地理或地質(zhì)條件不適合造林。94.39%的農(nóng)戶自己管護林地，個別農(nóng)戶家中林地?zé)o人管護主要原因是農(nóng)戶認(rèn)為林子不會出事，不用管護，還有部分農(nóng)戶沒有能力管護。農(nóng)戶反映，林改后他們的林地上沒有發(fā)生偷砍濫伐現(xiàn)象。森林防火、病蟲害防治工作主要由林業(yè)站、防火隊和農(nóng)戶配合完成。

（二）分林到戶后農(nóng)民造林護林積極性顯著提升

依據(jù)2008年中央10號文件的總體目標(biāo)，利用5年時間基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶改革任務(wù)的階段成效可通過確權(quán)率與發(fā)證率來直觀體現(xiàn)，那么分林到戶是否提升了農(nóng)民造林護林的積極性，本文利用卡方檢驗對分林到戶與未分林到戶農(nóng)戶的造林、護林及林地流轉(zhuǎn)和加入合作社的積極性以及公益林生態(tài)效益補償款到戶情況進行分析驗證，結(jié)果見表2。

從表2可以看出，分林到戶的農(nóng)戶其造林和護林積極性都很高，在造林積極性上，分林到戶的農(nóng)戶造林積極性顯著高于未分林到戶的農(nóng)戶（75%>4%），且農(nóng)戶的護林積極性也顯著高于未分林到戶的農(nóng)戶（90%>31%）。雖然從整體來看，農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)及參與合作組織的積極性并不高，但是分林到戶還是顯著增加了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)林地和參與合作社的積極性。

（三）農(nóng)民造林及林地流轉(zhuǎn)收益權(quán)逐步得到保障

內(nèi)蒙古烏拉特前旗出臺政策鼓勵農(nóng)民在毛渠上以育代造，樹種選擇、采伐年齡由農(nóng)民自主決定，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站核發(fā)采伐許可證，進一步簡化了毛渠林帶采伐管理程序。毛渠林帶采伐免征育林基金讓農(nóng)民看到了農(nóng)防林直接的經(jīng)濟效益，有效緩解了河套灌區(qū)農(nóng)民造林與脅地的矛盾；貴州省以錦屏縣平略鎮(zhèn)3個村為試點，實行木材采伐村級自主管理，免交稅費押金和更新保證金；四川省眉山市東坡區(qū)降低大部分商品林采伐齡級，減少采伐審批環(huán)節(jié)中的村、組簽字，2平方米以下的采伐審批下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，縮小憑證運輸范圍，竹片、竹制品不再憑證運輸，同時建立森林撫育和經(jīng)營的流動科技指導(dǎo)隊伍，走村入戶開展科學(xué)經(jīng)營服務(wù)。四川省還積極探索林權(quán)流轉(zhuǎn)最低指導(dǎo)價制度，推行森林資源資產(chǎn)實物量評估。眉山市東坡區(qū)根據(jù)不同因子將林地等級劃分為3級，最低流轉(zhuǎn)價格每年不得低于100元/畝。林木等級劃分為4級，最低流轉(zhuǎn)價格不得低于1 000元/畝，保障了農(nóng)民林地流轉(zhuǎn)權(quán)益。重慶市酉陽縣政府推行林地聯(lián)營和森林景觀資源流轉(zhuǎn)模式，實現(xiàn)“不砍樹也能變現(xiàn)”。彭水縣探索推進單一林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)獲得者集約發(fā)展林下經(jīng)濟，提高林地經(jīng)濟效益，帶動農(nóng)民增收；廣東省林業(yè)廳與省工商局聯(lián)合推行林地流轉(zhuǎn)合同、承包合同示范文本；廣西壯族自治區(qū)積極開展林權(quán)流轉(zhuǎn)登記發(fā)證試點，規(guī)范管理林地林木流轉(zhuǎn)。

（四）合作社在促農(nóng)增收方面發(fā)揮了積極作用

內(nèi)蒙古自治區(qū)杭錦旗錫尼鎮(zhèn)阿門其日格村的再興林沙種養(yǎng)殖專業(yè)合作社，組織農(nóng)牧民合作造林、統(tǒng)一平茬銷售、發(fā)展林下禽類養(yǎng)殖等，解決了牧區(qū)勞動力不足，一家一戶造林難、增收難等問題。四川�、发展林下緷�和農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織列入《四川省連片特殊困難地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃（2023-2023年）》，發(fā)揮合作組織幫助秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、川西藏區(qū)的60個國家級貧困縣發(fā)展林下經(jīng)濟脫貧致富的作用，如洪雅縣槽漁灘鎮(zhèn)文山村的農(nóng)民成立了明珠林竹專業(yè)合作社，統(tǒng)一組織申請采伐指標(biāo)和木材銷售，有效解決了林農(nóng)單家獨戶申請木材采伐指標(biāo)難、銷售木材價格低等難題。廣東省制定了統(tǒng)一模式的股權(quán)證，將股權(quán)證發(fā)放到戶，要求將收入的70%分配到村集體成員，如肇慶市封開縣創(chuàng)新集體統(tǒng)一經(jīng)營山林股份制經(jīng)營模式，成立理事會機構(gòu)，建立股份合作社章程和管理制度，通過有機構(gòu)、有制度、有憑證、有分紅的“四有”模式保障農(nóng)民收益。湖北省鐘祥市和宜昌市注重在合作組織中發(fā)現(xiàn)能人、培養(yǎng)能人、運用能人，充分發(fā)揮能人在合作發(fā)展林下經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收致富中的重要作用。貴州省成立了林下經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)小組，每年從林業(yè)產(chǎn)業(yè)專項經(jīng)費中單列200萬元，依托農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展林下經(jīng)濟，帶動農(nóng)民增收。

（五）公益林生態(tài)效益補償款基本到戶

800戶樣本戶中，有283戶家中有公益林，占總戶數(shù)的35.38%。其中73.70%的農(nóng)戶拿到了生態(tài)效益補償款，且均是通過“一卡通”直接發(fā)放到農(nóng)民賬戶里。如表2統(tǒng)計結(jié)果，大多數(shù)農(nóng)戶的公益林生態(tài)效益補償全部到戶，分林到戶的農(nóng)戶生態(tài)效益補償全部到戶率顯著高于未分林到戶的農(nóng)戶（73%>12%）。貴州省從2008年開始，省財政每年安排資金3 000萬元、市縣財政配套3 000萬元，按照每畝每年5元的標(biāo)準(zhǔn)，率先對省級以上自然保護區(qū)內(nèi)的集體林地實施生態(tài)效益補償（現(xiàn)已納入國家公益林補償范圍），并開展對非天保工程區(qū)地方公益林的補償工作。四川省嚴(yán)格落實林地征占用補償政策，按政策規(guī)定全額兌現(xiàn)林農(nóng)補償資金。農(nóng)民沒有拿到生態(tài)補償?shù)闹饕�是縣級公益林，由于縣級財政緊張還沒有發(fā)放生態(tài)補償金。調(diào)查中沒有發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶有林地被征占用情況，10省區(qū)樣本農(nóng)戶至2023年集體林權(quán)制度改革情況見表3。 三、新一輪集體林權(quán)制度改革存在的問題

以上對基礎(chǔ)改革全面推進5年的階段成效進行了統(tǒng)計分析，那么農(nóng)戶的滿意度如何，找出改革中還存在的問題，是進一步完善改革的前提。調(diào)查從林權(quán)證發(fā)證管理、資金技術(shù)服務(wù)落實情況、林權(quán)證抵押貸款情況、合作組織帶動農(nóng)民增收情況、林業(yè)資金補貼力度等5個方面，采用李克特5點量表對每方面的農(nóng)戶滿意度進行賦值（見表4）。按照李克特5點量表賦值打分，農(nóng)戶對林權(quán)證發(fā)證管理、資金技術(shù)服務(wù)落實、林權(quán)證抵押貸款、合作組織帶動農(nóng)民增收、林業(yè)資金補貼力度等5個方面改革的滿意度得分結(jié)果，見圖1。

總體看，得分均小于4，說明這幾方面需要在深化改革中進一步完善。得分最低的是林權(quán)證抵押貸款，說明需進一步采取措施加大推進力度。其次是資金技術(shù)服務(wù)落實，說明需加快完善社會化服務(wù)體系，在改革中不斷提升農(nóng)民滿意度。再次是合作組織帶動農(nóng)民增收作用不明顯，因此，林業(yè)資金補貼力度需加大，林權(quán)證發(fā)證管理需完善。具體問題分析如下：

（一）林權(quán)證登記不規(guī)范，發(fā)證管理與經(jīng)營需求脫節(jié)

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在林權(quán)證登記方面存在一些問題，林權(quán)證填寫打印不規(guī)范。有的聯(lián)戶發(fā)證只登記了村民小組組長的名字，沒有標(biāo)注其他聯(lián)戶的名字；有的屬于家庭承包經(jīng)營的林地，林權(quán)證備注為自留山；有的林權(quán)證沒有“四至界限”圖，或僅有簡單的示意圖�，F(xiàn)有林權(quán)發(fā)證管理辦法與實際經(jīng)營需求脫節(jié)。林木權(quán)屬或林地經(jīng)營權(quán)屬發(fā)生變更，農(nóng)民或其他權(quán)力人要求發(fā)林權(quán)證，用來抵押貸款或融資經(jīng)營，但不符合現(xiàn)行林權(quán)變更登記發(fā)證管理辦法的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民尤其是其他林權(quán)權(quán)利人對該問題反映強烈。在延包、換發(fā)證過程中發(fā)現(xiàn)存在歷史地界劃分不清晰、現(xiàn)有勘界工作模糊不到位的情況，給未來的林地承包經(jīng)營埋下隱患。

（二）扶持農(nóng)民營林增收的資金、技術(shù)及服務(wù)難以落實

農(nóng)民有強烈的靠山致富愿望，94.39%的農(nóng)戶開展林地管護，71.95%的農(nóng)戶造林，只有2.75%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓和出租了林地，大部分農(nóng)民希望通過經(jīng)營林地增收致富，但其產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于探尋階段，存在選擇項目、落實資金、技術(shù)服務(wù)難等問題。林下經(jīng)濟缺乏政府統(tǒng)一引導(dǎo)和科學(xué)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩。調(diào)查顯示，由于缺乏政府引導(dǎo)和支持，缺乏啟動資金、缺少相關(guān)技術(shù)、缺乏市場信息，加上林區(qū)偏遠、信息不暢、交通不便、林地規(guī)模小、地塊分散等因素，林農(nóng)對林下資源進行有效開發(fā)利用進展慢、效率低。在吉林、四川省調(diào)查的80戶農(nóng)戶中，分別只有6戶和5戶發(fā)展林下經(jīng)濟，主要以林下種植、養(yǎng)殖為主，占承包林地農(nóng)戶的8.22%和6.25%。800農(nóng)戶中只有8.75%的農(nóng)戶參加了森林保險，農(nóng)戶森林保險參保率低，主要是地方政府統(tǒng)一組織的森林保險，存在保險理賠款不直接到戶的問題。對于生態(tài)林保險，全部是由政府買單，保險公司與縣林業(yè)局簽訂合同，理賠款付給林業(yè)局，除少部分理賠款用于災(zāi)后重造林等，其余理賠款去向不明。

（三）農(nóng)民很難也很少用林權(quán)證抵押貸款

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，72%的農(nóng)戶林地面積小，且分散偏遠，銀行不愿意做這種高成本、低額度的抵押貸款業(yè)務(wù)。農(nóng)戶目前不用林權(quán)證申請小額信用貸款也很方便，用林權(quán)證抵押貸款反而門檻高，而且手續(xù)繁瑣。農(nóng)民覺得用林權(quán)證抵押貸款難度大且不方便。缺乏有資質(zhì)的林地評估機構(gòu)出具評估報告，銀行不放心，便提高貸款門檻、增加貸款程序、降低貸款額度，使農(nóng)戶很難申請到林權(quán)抵押貸款。調(diào)查中只有0.25%農(nóng)戶申請了林權(quán)抵押貸款，廣東、廣西有些地區(qū)已開展林權(quán)抵押貸款，但貸款者主要是造林大戶和工商企業(yè)。在獲得了林權(quán)抵押貸款的農(nóng)戶中，貸款金額平均只占評估額的一半，且貸款利率高。農(nóng)民普遍反映，由于林地面積小、抵押貸款手續(xù)繁瑣、資產(chǎn)評估難等原因，很難申請到林權(quán)抵押貸款。銀行傾向于把款貸給村里的造林大戶和工商企業(yè)。

（四）林業(yè)專業(yè)合作組織帶動農(nóng)民營林致富的作用不強

由于缺乏政府有力推動和合理規(guī)劃布局，啟動資金投入不足，造成各地林業(yè)專業(yè)合作組織發(fā)展慢，對農(nóng)戶的經(jīng)營組織作用不強。在調(diào)查的800戶農(nóng)戶中，只有76戶加入了林業(yè)合作組織，占9.5%。一些受訪農(nóng)戶表示不想加入合作社，擔(dān)心經(jīng)營收入大部分被別人拿走。大多數(shù)農(nóng)戶沒有參加合作社的主要原因是當(dāng)?shù)貨]有成立林業(yè)專業(yè)合作社或者沒有形成有規(guī)模、有帶動作用的林業(yè)產(chǎn)業(yè)。林地經(jīng)營處于單家獨戶經(jīng)營、分散經(jīng)營、小規(guī)模經(jīng)營狀態(tài)，組織化程度低。林業(yè)社會化服務(wù)組織普遍服務(wù)意識不強，因沒有經(jīng)費來保證為農(nóng)民提供免費或低價服務(wù)，結(jié)果是高收費導(dǎo)致農(nóng)民反感，農(nóng)民寧愿低價將林產(chǎn)品賣給上門的收購商，也不愿意去服務(wù)部門咨詢或發(fā)布銷售信息。

（五）公益林補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，商品林采伐受限

廣東的農(nóng)戶普遍反對劃定公益林，盡管廣東生態(tài)效益補償額是本次調(diào)查的10個省區(qū)中最高的，達到18元/畝，但是對比林地出租（30～70元/畝）與商品林經(jīng)營的收入，差別較大。大部分�。▍^(qū)）每畝5元或10元的生態(tài)效益補償，對于農(nóng)戶而言是杯水薪。育林基金征收于民卻未用于造林。雖然國家降低了育林基金的費率，但實際上各地變相地提高了基準(zhǔn)價，并且每年征收的育林基金基本上沒有返還被征收者用于造林，小面積、零星造林農(nóng)戶享受不到造林補貼等優(yōu)惠。造林、撫育和采伐都需要成本，尤其是種植速生林，農(nóng)民迫切希望國家能提供苗木和肥料購買補助款等，但實際上造林補貼等都被大戶拿走。農(nóng)民采伐利用商品林受到限制。國家每年在適時增加采伐指標(biāo)，而地方層層加碼減量，政府批的指標(biāo)用不完，農(nóng)民卻不夠用。廣東、廣西兩省區(qū)的限額執(zhí)行率為50%左右，四川省僅為29.4%。近四成受訪農(nóng)戶沒有開展森林經(jīng)營，其中68.96%的農(nóng)戶表示，地方政府限制商品林采伐是導(dǎo)致無法開展林地經(jīng)營的主要原因。

四、完善新一輪集體林權(quán)制度改革的對策建議

為鞏固和發(fā)展基礎(chǔ)改革成果，進一步完善政策，逐步解決改革中存在的問題，2023年7月，中國銀監(jiān)會、國家林業(yè)局聯(lián)合出臺了《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實施意見》，正式啟動了讓林業(yè)資源變現(xiàn)資本的深化集體林權(quán)制度改革。2023年8月，國家林業(yè)局在全國設(shè)立了30個深化集體林權(quán)制度改革試驗示范區(qū)，示范區(qū)在突破解決集體林權(quán)到戶后，林地承包經(jīng)營方面存在的機制、體制問題上進行了創(chuàng)新實踐[20]。在總結(jié)各地實踐創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，2023年11月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》（以下簡稱《意見》）出臺[21]，該《意見》是針對確權(quán)到戶改革完成后出現(xiàn)的新情況、新問題，對2008年中央10號文件的補充完善。新《意見》圍繞實施精準(zhǔn)脫貧，對完善集體林權(quán)制度怎么發(fā)力，要處理好哪些關(guān)系，解決好哪些重大問題給出了指導(dǎo)意見，提出到2023年實現(xiàn)集體林區(qū)森林資源持續(xù)增長、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、國家生態(tài)安全得到保障的目標(biāo)。截至目前，全國集體林地資產(chǎn)存量和變現(xiàn)量之間還存在著巨大反差，集體林地經(jīng)營水平還有待提升，結(jié)合800農(nóng)戶調(diào)研反映出來的問題和各地深化改革的創(chuàng)新實踐，筆者提出了貫徹落實2023年國辦《意見》精神，完善集體林權(quán)制度改革的具體對策。 （一）推進集體林地三權(quán)分置，落實經(jīng)營權(quán)

2023年國辦《意見》提出，繼續(xù)做好集體林地確權(quán)頒證工作，逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置運行機制。要實現(xiàn)集體林地三權(quán)分置，就要在規(guī)范林權(quán)證登記管理的前提下，落實好三項權(quán)能，既要解決好林地承包到戶后，農(nóng)民既不造林，也不經(jīng)營，又不流轉(zhuǎn)，甚至撂荒的問題，又要解決好由于林權(quán)流入方?jīng)]有相應(yīng)的林權(quán)憑證，無法獲得林權(quán)抵押貸款和林木采伐指標(biāo)的問題。前者是由于當(dāng)前集體經(jīng)濟組織缺乏對集體林地所有權(quán)權(quán)利行使的手段，不能有效地督促農(nóng)戶經(jīng)營林地。后者一方面是由于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)尚未分離，另一方面是由于農(nóng)村青壯年勞動力外流，留下“老弱病殘”無力經(jīng)營林地。2023年，浙江省龍泉市率先探索實行了林地流轉(zhuǎn)證制度，實現(xiàn)了三權(quán)分置。遼寧省恒仁縣在試點村辦理發(fā)放《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》46本，面積344.67公頃，甘肅省涇川縣開展了果樹經(jīng)濟林確權(quán)頒證工作，寧夏開展了非基本農(nóng)田葡萄樹確權(quán)頒證試點并擴大到枸杞等經(jīng)濟林，湖北省襄陽市積極推進三權(quán)分置改革，加快構(gòu)建新型林業(yè)經(jīng)營體系，四川省成都市探索了林地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機制。各地創(chuàng)新實踐表明，在完善改革階段，應(yīng)制定具體實施方案，通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對集體林地經(jīng)營權(quán)予以確認(rèn)，穩(wěn)定集體林地所有權(quán)，規(guī)定集體經(jīng)濟組織有權(quán)監(jiān)管并可收回撂荒多年的到戶集體林地經(jīng)營權(quán)；穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，規(guī)定其他任何主體都不能取代、剝奪或非法限制農(nóng)戶承包權(quán)；明確集體林地經(jīng)營權(quán)權(quán)能，頒發(fā)權(quán)益憑證，拓寬權(quán)益憑證的使用范圍。

（二）修法明確集體林地發(fā)展定位，扶持發(fā)展林下經(jīng)濟

2023年國辦《意見》提出全面停止天然林商業(yè)性采伐后，對集體和個人所有的天然商品林安排停伐管護補助。放活商品林經(jīng)營權(quán)，賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。在完善集體林權(quán)制度改革階段，對現(xiàn)行《森林法》進行修訂時，應(yīng)明確集體林地的發(fā)展定位。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人民群眾對林產(chǎn)品的需求逐年加大。2023年，全國木材需求達5.39億立方米，其中進口2.59億立方米，對外依存度高_48.1%[22]。與此同時，木本糧油、名貴中藥材、干鮮果品等林產(chǎn)品的市場需求與日俱增。在國有林場和國有林區(qū)已定位于生態(tài)功能的新形勢下，集體林地必然要承擔(dān)更大的林產(chǎn)品供給任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，2023年，全國71%的商品材來源于集體林業(yè)，但全國有70%的集體林地被劃定為公益林，有些地區(qū)甚至達到90%[22]，現(xiàn)行《森林法》不允許對公益林進行抵押和轉(zhuǎn)讓，影響集體公益林經(jīng)濟效益的提升。2023年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快林下經(jīng)濟發(fā)展的意見》，有力地促進了集體林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但整體上看，集體林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍相對滯后，與其承擔(dān)的功能不相適應(yīng)。據(jù)國家林業(yè)局對部分省區(qū)監(jiān)測，目前集體林區(qū)林業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)約為44∶43∶13[22]，第二產(chǎn)業(yè)所占比重明顯偏小，第三產(chǎn)業(yè)仍有很大的發(fā)展?jié)摿�。為扶持發(fā)展林下經(jīng)濟，中央財政自2023年9月啟動了林下經(jīng)濟中藥材種植補貼試點工作，林藥補貼資金逐步從2023年的7 000萬元增加到2023年的2億，補助范圍從2023年的15個省（區(qū)）擴大到2023年的28個�。▍^(qū)、市）。在中央財政補貼試點項目的帶動下，全國已有16個省區(qū)市出臺林下經(jīng)濟省級財政資金扶持政策，調(diào)動了各地發(fā)展林下經(jīng)濟的積極性。但由于補貼試點資金非專項且僅限林下中藥材種植，各地在使用過程中普遍反映資金量少、撥付渠道不暢、補貼項目單一。因此，需要在修訂《森林法》時，從法律層面明確集體林地的發(fā)展定位。制定調(diào)整完善承包到戶公益林的實施方案，落實公益林分級經(jīng)營管理政策，鼓勵非木質(zhì)利用，設(shè)立林下經(jīng)濟發(fā)展中央財政專項補助資金，擴大林下經(jīng)濟補貼范圍，放開集體商品林木采伐限額，推進擇伐、漸伐方式實施森林可持續(xù)經(jīng)營，充分調(diào)動廣大林農(nóng)經(jīng)營林地、發(fā)展林下經(jīng)濟的積極性，提高集體林地經(jīng)濟效益。

（三）扶持培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，引導(dǎo)集體林地適度規(guī)模經(jīng)營

2023年國辦《意見》提出，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，培育壯大規(guī)模經(jīng)營主體。依據(jù)國家林業(yè)局“集體林權(quán)制度改革監(jiān)測”項目組的實證分析，只有林地規(guī)模經(jīng)營面積超過93.33公頃時才能出現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。要實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，需要培育新型林業(yè)經(jīng)營主體和推進集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。在2023年對800農(nóng)戶的問卷調(diào)查中可以看到，只有9.5%的農(nóng)戶加入了合作社，2.75%的農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)了林地。截至2023年底，專業(yè)大戶、家庭林場、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)等4類經(jīng)營主體經(jīng)營林地面積只占集體林地總面積14.70%。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2023年底，納入統(tǒng)計調(diào)查的農(nóng)民專業(yè)合作社達113.8萬個，其中林業(yè)合作社的比重僅為5.8%[23]。林改后，承包林地面積細碎、分散，農(nóng)村勞動力老齡化、弱勢化，青壯年林農(nóng)進城打工、林地?zé)o人無力經(jīng)營現(xiàn)象較為普遍。浙江省通過政策資金扶持、引導(dǎo)林地流轉(zhuǎn)、加強科技信息服務(wù)等措施，形成了承包經(jīng)營、股份合作經(jīng)營、租賃經(jīng)營、轉(zhuǎn)包互換經(jīng)營、托管經(jīng)營5種林地流轉(zhuǎn)模式，培育了專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、“林保姆”、股份制家庭林場、林地林木股份合作社等新型林業(yè)經(jīng)營主體，促進了林業(yè)生產(chǎn)基地化、規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化；江西省贛州市豐富農(nóng)戶“五統(tǒng)一分”的經(jīng)營模式，探索了“林地入股分紅”“人入社，地不入股”“人入社，地入股”“企業(yè)出資，林農(nóng)管護”等互利共贏的利益聯(lián)結(jié)機制。遼寧省新賓縣制定發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、出臺扶持政策，引導(dǎo)組建家庭林場287家，家庭林場經(jīng)營面積達到縣域集體林地面積的19.8%[20]。重慶市南川區(qū)探索出了國家集體合作共贏的“三種”模式，使農(nóng)民依靠國家公園建設(shè)實現(xiàn)增收，充分調(diào)動了林業(yè)發(fā)展的積極因素和活力。面對山區(qū)農(nóng)村村莊空心化、林農(nóng)老齡化、林業(yè)兼業(yè)化的現(xiàn)狀，應(yīng)大力培育規(guī)模經(jīng)營主體，扶持創(chuàng)建林業(yè)專業(yè)合作示范社，探索創(chuàng)建合作社聯(lián)社，加強監(jiān)管，提高質(zhì)量[22]。同時應(yīng)規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，推進集體林地適度規(guī)模經(jīng)營、多種經(jīng)營。建立健全多種形式利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民切實分享到林業(yè)增值收益。 （四）持續(xù)加大財政金融扶持，吸引社會資本進山入林

2023年國辦《意見》提出加大金融支持力度。盡管國家及各省財政、金融等部門在新一輪集體林權(quán)制度改革中出臺了一系列政策，引導(dǎo)工商資本進入林業(yè)。但林業(yè)是一個高投入低收益的行業(yè)，農(nóng)戶很難也很少能用林權(quán)證抵押貸到款，800農(nóng)戶問卷調(diào)查顯示，只有0.25%的農(nóng)戶進行了林權(quán)抵押貸款，28.05%的農(nóng)戶由于沒有資金投入，將承包林地撂荒。當(dāng)前，由于集體林業(yè)發(fā)展的補貼機制不健全、融資政策不完善、管理政策不健全導(dǎo)致發(fā)展集體林業(yè)迫切需要投入?yún)s很難找到資金來源。因此，浙江省探索形成了“縉云林貸通”、云和縣村級生態(tài)公益林補償質(zhì)押基金、龍泉公益林信托收益權(quán)擔(dān)保貸款等貸款模式和金融產(chǎn)品[20]，把生態(tài)資源轉(zhuǎn)變成了金融資產(chǎn)。同時，建立用林權(quán)資產(chǎn)注冊企業(yè)合作社的模式，直接將林權(quán)資產(chǎn)作為工商注冊的認(rèn)繳資金，實現(xiàn)林權(quán)資產(chǎn)的資本化，增加了森林資源的財產(chǎn)屬性，拓寬了林業(yè)融資渠道。福建省三明市組建林權(quán)收儲機構(gòu)，解決了不良林權(quán)抵押貸款處置難的問題。推行了林權(quán)按揭貸款新模式，解決了林權(quán)抵押貸款期限短的問題。同時，嚴(yán)把資產(chǎn)評估、森林保險、林權(quán)監(jiān)管、收購處置、收儲兜底五道關(guān)口，有效防控了林權(quán)貸款風(fēng)險。四川省成都市加大公共財政支持力度，探索林業(yè)補貼普惠政策。結(jié)合試點創(chuàng)新和國辦意見，完善林改階段還需將木材戰(zhàn)略儲備林基地建設(shè)擴大到集體林區(qū)，將營造林和林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列入政府和社會資本合作機制（PPP）試點目錄。深化育林基金制度改革，降低對木材的征收標(biāo)準(zhǔn)。爭取建立集體林業(yè)大縣財政獎勵補助政策，加快完善森林生態(tài)效益補償制度。支持工商資本投資林木良種繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施林業(yè)、林下經(jīng)濟等林業(yè)產(chǎn)業(yè)，鼓勵開發(fā)農(nóng)村“四荒”地，發(fā)展林業(yè)多種經(jīng)營。總結(jié)推廣深化改革試驗示范區(qū)林權(quán)抵資注冊制度、林權(quán)收儲制度和風(fēng)險擔(dān)保制度等，加強林業(yè)招商引資信息服務(wù)，加大金融扶持力度。積極推進林權(quán)收儲財政激勵機制建設(shè)，鼓勵企業(yè)、合作社為農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保服務(wù)。引導(dǎo)金融機構(gòu)針對新型林業(yè)經(jīng)營主體、不同林種、樹種的生產(chǎn)周期創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，逐步建立起適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)特點、經(jīng)營者愿意借貸、金融機構(gòu)敢于放貸的林業(yè)金融支持w系[22]。

（五）著力加強社會化服務(wù)體系建設(shè)，妥善化解林權(quán)糾紛

2023年國辦《意見》提出完善社會化服務(wù)體系，健全經(jīng)營糾紛調(diào)處機制，將矛盾化解納入法治軌道。盡管明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的基礎(chǔ)改革任務(wù)2023年就已完成，但是在延包、換發(fā)證過程中存在的歷史地界劃分不清晰，原來勘界工作不精確、不到位、預(yù)期分山等情況，還是給未來的林地承包經(jīng)營埋下了一些隱患。深化改革階段不良林權(quán)抵押貸款的處置變現(xiàn)、林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不規(guī)范、林地經(jīng)營技術(shù)欠缺等一系列問題要靠社會化服務(wù)體系去解決。遼寧省本溪滿族自治縣建設(shè)林權(quán)交易平臺助推林權(quán)流轉(zhuǎn)，同時搭建林產(chǎn)品電子商務(wù)平臺，將林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易引入市場化運作軌道。浙江省成立了慶元縣法律援助中心縣林業(yè)局工作站，開通了法律援助便民“直通車”為山區(qū)林農(nóng)提供涉林法律援助，同時開發(fā)使用集林權(quán)證信息、森林資源資產(chǎn)信息、林權(quán)抵押登記于一體的“林權(quán)IC卡”。福建省建甌市搭建林權(quán)抵押貸款擔(dān)保、林權(quán)交易、森林資源評估“三個平臺”，建立完善科技下鄉(xiāng)、林權(quán)糾紛調(diào)處和林業(yè)行政許可一站式審批“三個機制”，完善林業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)。結(jié)合各地創(chuàng)新實踐和國辦意見，完善新一輪集體林權(quán)制度改革，林業(yè)部門要做好“放管服”工作。應(yīng)推廣建立林權(quán)收儲交易中心、互聯(lián)網(wǎng)+電商等林產(chǎn)品銷售平臺、林權(quán)IC卡管理服務(wù)模式，為各類林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體提供技術(shù)指導(dǎo)、市場信息、法律援助、林產(chǎn)品銷售、有害生物防治、森林管護、森林防火、森林經(jīng)營方案編制等服務(wù)，為經(jīng)營者發(fā)展林業(yè)創(chuàng)造更好條件；通過財政扶持、信貸支持等措施，加快培育林業(yè)經(jīng)營性服務(wù)組織，開展政府購買林業(yè)公益性服務(wù)試點，研究提出政府購買社會化服務(wù)指導(dǎo)目錄，建立全國聯(lián)網(wǎng)實時共享的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)[21]，強化服務(wù)支持。建立健全縣、鄉(xiāng)、村林地承包經(jīng)營糾紛仲裁體系，建立林業(yè)法律援助機制，推進糾紛社會化調(diào)處工作制度建設(shè)，為維護農(nóng)民權(quán)益、完善集體林權(quán)制度改革創(chuàng)造更好的條件[22]。

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