論穩(wěn)健的財政政策與提升財稅立法 論穩(wěn)健的財政政策與提升財稅立法 論穩(wěn)健的財政政策與提升財稅立法

一、由積極的財政政策向穩(wěn)健的財政政策的重大轉(zhuǎn)變

縱觀世界各國的財政政策，大致可分為緊縮的財政政策、擴張的財政政策和穩(wěn)健的財政政策三種類型。新中國成立50多年來，長期實行的是穩(wěn)健的財政政策，這是世界各個國家和社會所追求的目標。為了實現(xiàn)這一目標，各個國家針對一些特殊情況，而采取了暫行的或過渡性的財政政策。

穩(wěn)健的財政政策既有利于財政的需求管理，又有利于財政的需求供給。積極的財政政策是一種典型的凱恩斯主義需求管理政策，其核心和內(nèi)容都是圍繞激勵需求而采取的政策措施。當前我國宏觀調(diào)控的主要問題不只是消費需求不旺，還包括供給需求結(jié)構(gòu)不合理。實行穩(wěn)健的財政政策，可以克服積極的財政政策時代那種以國債投資為主的單一的財政支付手段。而穩(wěn)健的財政政策能夠采取綜合性的財政手段，如：財政補貼與政府性基金，固定資產(chǎn)投資與國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、保值、增值、財政轉(zhuǎn)移支付、政府采購、稅收、國債、行政事業(yè)性收費、稅式支出等。實現(xiàn)穩(wěn)健的財政政策可以實現(xiàn)中期的目標—— 解決“三農(nóng)”問題和就業(yè)問題，還可以實現(xiàn)遠期的目標—— 使我國經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、全面發(fā)展。

二、穩(wěn)健的財政政策的基本內(nèi)容、性質(zhì)、地位

（二）我國實行穩(wěn)健財政政策的性質(zhì)。穩(wěn)健的財政政策既不是擴張的，也不是緊縮的，而是在財政預(yù)算收支上有壓有保，有保有限，有嚴有寬；在項目建設(shè)上有上有下，有長線有短線，壓與保、嚴與寬、下與上相結(jié)合，適度在其中；始終保持預(yù)算收支基本平衡、結(jié)構(gòu)均衡。穩(wěn)健的財政政策是平衡的、勻稱的財政政策，它既不 “缺位”，也不“越位”，可以稱之為“中性”財政政策。

（三）穩(wěn)健的財政政策是一個國家根本性的、長期性的、基本的，而不是保守的或停滯的財政政策。所謂保守的財政政策是重在溫室保養(yǎng)與保重，維持舊的狀態(tài)，不求改革，而穩(wěn)健的財政政策，是規(guī)模與效益、速度與質(zhì)量相統(tǒng)一，是高水平、高質(zhì)量的財政政策。穩(wěn)健的財政政策同“發(fā)展是硬道理”、“發(fā)展是第一要務(wù)”相適應(yīng)，具體解決的是發(fā)展什么和怎樣發(fā)展這個全局性的財政政策問題。

三、穩(wěn)健的財政政策需要嚴密的、持久的法制保障

（一）穩(wěn)健的財政政策既為財政法制建設(shè)提出了更嚴格的要求，又為提升財政法制建設(shè)創(chuàng)造了更有利的條件。所謂提出了更嚴格的要求，是由這種基本的財政政策的內(nèi)在結(jié)構(gòu)的嚴密性、發(fā)展的協(xié)調(diào)性以及操作的可靠性所決定的。它既有必要又有可能實行民主理財、法制管財、公開用財、實行征信制度。所謂創(chuàng)造了更為有利的條件，是由這種基本的財政政策的長期性、根本性所決定的。財政法制建設(shè)不是朝令夕改的暫時規(guī)定，而是具有經(jīng)常性、持久性的財政規(guī)律在法律上的反映，也是與穩(wěn)健的財政政策的長期性、根本性相一致、相符合的。

（二）按照穩(wěn)健的財政政策的立法要求，必須加快財政法律的制定、修訂步伐

穩(wěn)健的財政政策是一個系列或系統(tǒng)的財政機制，它注重的是綜合效益，因此要求相應(yīng)的財政立法必須完善，財政法制環(huán)境必須優(yōu)良。按照十屆全國人大常委會提出的，應(yīng)在5年內(nèi)完成和基本完成76件法律的制定和修改規(guī)劃，其中財稅法律占8件，約占10%.然而時過兩年了，卻還沒有一件財稅法律出臺，面對基本性的財政政策的轉(zhuǎn)變，財政法的制定與修改必須加快步伐。

（三）穩(wěn)健的財政政策既是完善市場經(jīng)濟體制的基本政策，又是推進和健全公共財政體制的重要方針

四、按照需要與可能，著重做好三個層面的財稅立法執(zhí)法工作

這三個層面在一定程度上體現(xiàn)了穩(wěn)健的財政政策的基本思想和內(nèi)容。

（一）全國性的財稅法律的修訂和制定

1.修改合并兩個企業(yè)所得稅法迫在眉睫。對《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》與《內(nèi)資企業(yè)所得稅暫行條例》的合并修改，必須加緊進行。我國加入WTO已經(jīng)3 年了，WTO要求必須實行國民待遇，但上述法律和法規(guī)存在嚴重問題：法律形式有明顯的差別；名義稅率與實際稅率差別很大（名義稅率高，實際稅率低）；減免優(yōu)惠和列支扣除內(nèi)外資企業(yè)不一致（內(nèi)資緊，外資松）；實際執(zhí)行中名義規(guī)定的優(yōu)惠少，實際中的優(yōu)惠多，顯失公平；與個人所得稅、合伙企業(yè)、私人企業(yè)所得稅不銜接。

4.制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》必須及時跟上。這是調(diào)整我國地區(qū)與地區(qū)之間在經(jīng)濟上、財力上發(fā)展差異的需要。可以通過“稅收返還”、體制、結(jié)算和專項補助等形式，按照公平、公正的原則，實行財力分配上的傾斜政策，達到均衡發(fā)展的法律規(guī)范化要求，也是國家宏觀調(diào)控的重要財政法律制度。此法預(yù)計在2006年出臺。

6.起草制定《稅法通則》必須毫不動搖地進行下去。制定《稅收基本法》或《稅法通則》曾先后納入“八五”、“九五”、“十五”人大常委會的立法規(guī)劃，由財政部和國家稅務(wù)局以及全國人大常委會有關(guān)部門已經(jīng)作了相當?shù)恼撟C和起草工作，對它的重要性和可行性都講了很多道理，但就是遇到了思想上不很統(tǒng)一的問題，困難較多，從而出現(xiàn)了時續(xù)時斷起草的局面，現(xiàn)在是立法機關(guān)下決心的時候了。只要立法機關(guān)堅定而又堅持專家與群眾相結(jié)合的立法路線，筆者相信，《稅法通則》可以在！""）年拿出來。[3]

（二）全國性的財稅行政法規(guī)的制定與修訂

1.進一步改革流轉(zhuǎn)稅并實現(xiàn)增、消、營稅收條例的正規(guī)化。增值稅、消費稅、營業(yè)稅是1994年我國實施新稅制改革后，現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅類的三大主體稅種，占每年稅收收入總額的$"，以上。從今年起，增值稅要由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型（即對購進機器設(shè)備進行抵扣），并將首先對東北老工業(yè)基地試點總結(jié)的經(jīng)驗向全國推廣。消費稅要擴大征稅范圍，調(diào)節(jié)稅目和稅率。營業(yè)稅要穩(wěn)定和完善。這三種稅在當年都是以國務(wù)院的《暫行條例》形式規(guī)定實施的，經(jīng)過10年的執(zhí)行，在這次深化稅制改革，調(diào)整、補充、修訂后，完善了政策，增強了剛性和效力，建議國務(wù)院分別以正式條例公布，不再用“暫行”二字。

3.改革房地產(chǎn)稅、制定《物業(yè)稅條例》。用物業(yè)稅代替房地產(chǎn)稅制的改革，雖然屬于地方稅收體制的改革，但必須由國務(wù)院統(tǒng)一制定物業(yè)稅行政法規(guī)。按照我國現(xiàn)行稅法和政府規(guī)定，直接涉及房地產(chǎn)業(yè)的稅費達）種以上。如內(nèi)資企業(yè)及個人的房產(chǎn)稅和外資企業(yè)及個人的城市房地產(chǎn)稅（或房租費）、城鎮(zhèn)土地使用稅和農(nóng)村耕地占用稅；涉及對土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓，房屋的買賣、贈與、典當、交換時訂立契約的契稅、涉及房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的印花稅、營業(yè)稅中的銷售不動產(chǎn)稅、個人所得稅中的房屋租賃收入稅等。還有土地增值稅、城市維護建設(shè)稅也涉及房地產(chǎn)稅內(nèi)容。房地產(chǎn)稅還涉及尚未但可能要開征的遺產(chǎn)稅與贈與稅，以及社會保障稅等均涉及房地產(chǎn)的問題，目前的土地出讓金費用也不低。如果把房地產(chǎn)稅視為財產(chǎn)稅，還包括資源稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、車輛購置稅等�？傊�，我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅或財產(chǎn)稅存在稅費不分，內(nèi)外資稅負不公平、不統(tǒng)一，稅種繁多，重復(fù)征稅情況普遍，負擔重，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟對我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求等弊病。因此，必須進行改革，建立統(tǒng)一的物業(yè)稅，并應(yīng)以此為契機，系統(tǒng)建立我國房地產(chǎn)業(yè)或財產(chǎn)業(yè)稅收體系和征管體系，加強研究，適當提高房地產(chǎn)業(yè)在我國稅收收入中的比重。

（三）地方財稅立法和執(zhí)法

按照集中稅權(quán)、適當分權(quán)的原則，調(diào)動中央和地方兩個積極性，在中央適當放權(quán)的情況下，擴大地方立法權(quán)限和增強地方自主性是十分必要的。其內(nèi)容主要包括：

1.注意地方的財權(quán)和稅權(quán)以及地方財稅體系制度的建設(shè)。在合理劃分中央與地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理權(quán)限以及全國統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方適當?shù)亩愂展芾頇?quán)，完善地方稅種。從體制層面來說，1994年實施的新稅制，除中央稅、共享稅外，歸屬地方稅收管理的稅種十幾個，在這次深化稅制改革中，按照分稅制和公共財政體制的要求，有的要取消，有的要合并，有的要適當調(diào)整，有的要重新設(shè)立。

2.注意地方稅收與土地資源管理的關(guān)系。地方稅收制度與土地資源管理的關(guān)系是很密切的，具體表現(xiàn)在三個方面：一是在地方稅收制度中有城鎮(zhèn)土地使用稅、農(nóng)村耕地占用稅、房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅、農(nóng)牧業(yè)稅等稅種的納稅對象或者說征稅客體是土地，沒有土地資源及其收入，我們就沒有征稅的對象和客體了，也就很難有這些稅種的存在了。二是這些相關(guān)稅種的開征，其目的和土地資源管理的目的是一致的，都是為了加強對土地資源的保護、開發(fā)、利用。管理得愈好，相關(guān)的稅種就愈有前途，愈重要，愈能發(fā)揮作用；稅收作為一種經(jīng)濟手段參與土地資源的管理，也起著保護土地資源和調(diào)控土地資源的特殊作用。三是相關(guān)的地方稅種是地方政府財政收入的重要來源，而地方政府的財政支出又能更好地支持和保護土地資源的開發(fā)利用和生態(tài)建設(shè)。我國不久前完成的普查（自2000年8月起至2001年3月31日止）也是對中國土地使用稅稅源的普查。

3.地方政府及其部門財稅工作的重點不在于立法，而在于執(zhí)法。按照我國的財政體制，中央集權(quán)、地方適當分權(quán)的原則，立法權(quán)和財力分配權(quán)集中在中央，對地方來說，重點在對法律的執(zhí)行和對財力的使用。所以，地方在執(zhí)法和財力使用過程中，比較多的是針對具體情況采取具體措施，完善規(guī)章制度，檢查落實，確保實施的效果。

另外，財稅之間、財稅與金融之間、財稅金融與經(jīng)濟制度及經(jīng)濟立法之間的交叉層面也是很明顯的。為了推進穩(wěn)健的財政政策，還要注意與穩(wěn)健的貨幣政策相結(jié)合，財政立法與金融立法相協(xié)調(diào)，相互滲透，相互交叉。對此，筆者認為，在新的政策、新的經(jīng)濟關(guān)系、新的經(jīng)濟秩序的變化面前，既要著力總結(jié)現(xiàn)有法律制度中行之有效的交叉規(guī)定，又要注意預(yù)測和研究將要產(chǎn)生和發(fā)展的新的交叉規(guī)定。

如果說人類社會總是在生產(chǎn)、交換、分配、消費的系統(tǒng)中循環(huán)往復(fù)、不斷更新的良性循環(huán)中生存和發(fā)展，那么我們曾因一個時期對交換（流通）重視不夠出現(xiàn)過梗塞，但在大力發(fā)展交通、信息、市場經(jīng)濟后，這一問題基本上得到了解決。我們也曾因一個時期對消費重視不足，出現(xiàn)過消費滯后，但在上世紀末到本世紀初，在擴大內(nèi)需政策的形勢下也已經(jīng)基本上得到了解決。然而對分配這個環(huán)節(jié)，至今在認識和行動上還做得很不夠，無論分配采取哪種形態(tài)（包括五種形態(tài)即價格分配、財政分配、信貸分配、按勞分配、按資分配），但財政分配至今還起著主導(dǎo)作用�，F(xiàn)在我們可以看到新的一屆政府用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)財政改革與發(fā)展的全局的安排和部署，這無疑是切實解決分配問題的一道曙光，也為完備我國財政法制創(chuàng)造了有利的時機。

「注釋」

[1]按照《中國共產(chǎn)黨第十六屆全國代表大會報告》，完善政府職能包括：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。

[2]見《金融時報》2005年1月15日

[3]劉隆亨、周紅滔：《我國稅收基本法制定的意義，特征和框架》，載《法學(xué)雜志》2004年第5期。