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ppp模式是什么「詳解」

  PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫,是指政府與私人組織之間,為了提供某種公共物品和服務(wù),以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系,并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù),以確保合作的順利完成,最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

  公私合營模式(PPP),以其政府參與全過程經(jīng)營的特點(diǎn)受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體(企業(yè)),政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系,政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕,社會主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。PPP模式比較適用于公益性較強(qiáng)的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié),如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項(xiàng)目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度,這是值得探討且令人困擾的問題。

  截止到[1] 2023年11月底,國家發(fā)展改革委公開推介的第一批1043個(gè)PPP項(xiàng)目中,已簽約項(xiàng)目達(dá)到329個(gè),占推介項(xiàng)目數(shù)量的比例為31.5%。

  PPP模式,也稱PPP融資,或者PPP。

  隨著項(xiàng)目融資的發(fā)展,有一個(gè)詞PPP(Public-Private Partnership,公私合伙或合營,又稱公私協(xié)力)開始出現(xiàn)并越來越流行,特別是在歐洲。該詞最早由英國政府于1982年提出,是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議,授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。本文擬對PPP的各種定義作一個(gè)綜述,并論述它的理論基礎(chǔ)。

  狹義定義

  從各國和國際組織對PPP的理解來看,PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系,而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱,包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的衡工量值(ValueForMoney)原則。

  廣義定義

  PPP是英文"Public-Private Partnership"的簡寫,中文直譯為“公私合伙制”,簡言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長歷史,但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近十年的事情,在此之前人們廣為使用的術(shù)語是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念,加之意識形態(tài)的不同,要想使世界各國對PPP的確切內(nèi)涵達(dá)成共識是非常困難的。德國學(xué)者NorbertPortz甚至認(rèn)為"試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義,它沒有固定的定義,并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源,PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定。

  分類方法

  由于世界各國意識形態(tài)不同,且處于PPP發(fā)展的不同階段,導(dǎo)致各國使用的術(shù)語不盡相同,或者對于同一個(gè)術(shù)語的理解不盡一致,這就給PPP的分類帶來很大的麻煩。從筆者查閱的資料來看,各國或國際組織對PPP的分類有十幾種之多。

  PPP的各種模式及其含義

  廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類,其中:

  外包類

  PPP項(xiàng)目一般是由政府投資,私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能,例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè),或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù),并通過政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中,私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對較小。

  特許經(jīng)營類

  項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資,并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分

  擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況,公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償,這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系,因而特許經(jīng)營類項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機(jī)制,特許經(jīng)營類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢,節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營成本,同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留,因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程,即合同結(jié)束后要求私人部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。

  私有化類

  PPP項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資,在政府的監(jiān)管下,通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有,并且不具備有限追索的特性,因此私人部門在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。

  運(yùn)營方式

  在發(fā)達(dá)國家,PPP的應(yīng)用范圍很廣泛,既可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)(如水廠、電廠),也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)(如監(jiān)獄、學(xué)校等)。北京正在準(zhǔn)備通過法人招標(biāo)方式建設(shè)六個(gè)奧運(yùn)場館,我們認(rèn)為PPP是一種極好的方式。奧運(yùn)場館很難靠自身平衡資金,需要政府以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行投入,以使項(xiàng)目可以商業(yè)運(yùn)作。同樣,北京正準(zhǔn)備大規(guī)模建設(shè)城市鐵路,PPP同樣是最有效的方式。

  主要優(yōu)點(diǎn)

  在于將市場機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是可以商業(yè)

  化的,應(yīng)該說大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認(rèn)為,通過市場機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中,政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對政府來說,在PPP項(xiàng)目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入,兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。

  (1)消除費(fèi)用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項(xiàng)目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過程,保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性,縮短前期工作周期,使項(xiàng)目費(fèi)用降低。PPP模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后,私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價(jià),能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。研究表明,與傳統(tǒng)的融資模式相比,PPP項(xiàng)目平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用,并且建設(shè)工期都能按時(shí)完成。

  (2)有利于轉(zhuǎn)換政府職能,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來,從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色,從而保證質(zhì)量,也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。

  (3)促進(jìn)了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能,促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí),私營部門參與項(xiàng)目還能推動在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。

  (4)政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短,發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢,彌補(bǔ)對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo),可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

  (5)使項(xiàng)目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。

  (6)風(fēng)險(xiǎn)分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配,同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn),使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理,減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn),從而降低了融資難度,提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。

  (7)應(yīng)用范圍廣泛,該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制,可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場、醫(yī)院、學(xué)校等。

  意義

  管理學(xué)家PeterF.Drucker曾經(jīng)指出:“政府必須面對一個(gè)事實(shí):政府的確不能做、也不擅長社會或社區(qū)工作!边M(jìn)入知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代,資源的汲取與分配應(yīng)該以高效率的方式進(jìn)行。政府負(fù)責(zé)政策制定與規(guī)劃,而將政策執(zhí)行落實(shí)于民間社區(qū)或私營部門,這樣不僅可以減輕政府長久以來的財(cái)政負(fù)擔(dān),又可將社區(qū)及民眾力量引入公共服務(wù)的進(jìn)程當(dāng)中,以強(qiáng)化公民意識與社會認(rèn)同感,同時(shí)提高了資源使用效能和建設(shè)、運(yùn)營效率。因此,在現(xiàn)代化社會的`發(fā)展進(jìn)程中,PPP的研究具有現(xiàn)實(shí)積極的意義。

  必要條件

  政府支持

  政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責(zé)任會隨項(xiàng)目的不同而有所差異,但政府的總體角色和責(zé)任--為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式,但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下,政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā),負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃,組織招標(biāo),理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系,降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。

  2023年10月20日,國家發(fā)展改革委和全國工商聯(lián)在北京舉行政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目推介電視電話會議,江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州等七個(gè)省份在會上推出總投資約9400億元的287個(gè)項(xiàng)目,涉及市政、公路、軌道交通、機(jī)場、水利、能源等多個(gè)領(lǐng)域。

  國家發(fā)展改革委副主任張勇在會上說,推廣實(shí)施PPP模式對于深化投融資體制改革、激發(fā)民間投資活力、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率、擴(kuò)大有效投資等具有重要意義。當(dāng)前,從中央到地方,從政府到企業(yè),推廣實(shí)施PPP模式的熱情很高,取得了積極進(jìn)展。

  但與此同時(shí),民間資本的參與度仍然不足。專家分析,民間資本仍然存在信心不足、意愿不強(qiáng)等問題,同時(shí)由于對政策不了解,還存在分散和投資無序等問題。將具有較好盈利預(yù)期的項(xiàng)目對民間資本開放,有助于調(diào)動民間資本積極性。[2]

  健全法律

  健全的法律法規(guī)制度。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上,對政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定,保護(hù)雙方利益。在PPP模式下,項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個(gè)階段都可以采納公共民營合作,通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進(jìn)行有效約束,是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補(bǔ)不足的有力保證。

  2023年6月1日,我國《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》正式施行。該辦法明確了在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營,境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭,在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益!痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》確立了社會資本可參與特許經(jīng)營權(quán)的制度性創(chuàng)新,業(yè)界均默認(rèn)其為“PPP基本法”。

  專業(yè)人才

  專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的方式,進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資,這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程,對項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持;另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。

  發(fā)展方式

  PPP模式的典型結(jié)構(gòu)為:政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議,這個(gè)協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議,而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定,這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是:政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。

  現(xiàn)實(shí)應(yīng)用

  PPP模式在各種工程廣泛應(yīng)用PPP模式已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。1992年英國最

  早應(yīng)用PPP模式。英國75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求,可節(jié)省17%的資金。80%的工程項(xiàng)目按規(guī)定工期完成,常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30%;20%未按期完成的、拖延時(shí)間最長沒有超過4個(gè)月。同時(shí),80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi),一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25%;20%超過預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案。按照英國的經(jīng)驗(yàn),適于PPP模式的工程包括:交通(公路、鐵路、機(jī)場、港口)、衛(wèi)生(醫(yī)院)、公共安全(監(jiān)獄)、國防、教育(學(xué)校)、公共不動產(chǎn)管理。智利是國家為平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進(jìn)PPP模式的。結(jié)果是提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度,并獲得充足資金投資到社會發(fā)展計(jì)劃。已完成36個(gè)項(xiàng)目,投資額60億美元。其中,24個(gè)交通領(lǐng)域工程、9個(gè)機(jī)場、2個(gè)監(jiān)獄、1個(gè)水庫。年投資規(guī)模由模式實(shí)施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式,首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年期間,公路里程比原來增加一倍。除公路以外,正在實(shí)施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營(PPP)模式”法案,該法對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。據(jù)巴西計(jì)劃部稱,已經(jīng)列入2004年-2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項(xiàng)公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標(biāo)項(xiàng)目,總投資130.67億雷亞爾。

  促進(jìn)中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的民營化。在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式,具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。政府也開始認(rèn)識到這些重要價(jià)值,并為PPP模式在中國的發(fā)展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。

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