澳大利亞生態(tài)環(huán)境建設(shè)考察報(bào)告
澳大利亞生態(tài)環(huán)境建設(shè)考察報(bào)告(馮海發(fā) 謝義亞)
澳大利亞是一個(gè)十分重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的國家,政府和國民的生態(tài)環(huán)境意識都很強(qiáng),政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)中發(fā)揮了非常重要的作用。
一、澳大利亞生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要特點(diǎn)
1.政府主導(dǎo)。澳大利亞生態(tài)環(huán)境建設(shè)屬于典型的政府主導(dǎo)型模式。
健全的機(jī)構(gòu)體系為澳大利亞政府主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。澳大利亞是世界上最早設(shè)立政府環(huán)保部門的國家之一。早在1970年,維多利亞州就成立了環(huán)境保護(hù)局。目前,澳大利亞在聯(lián)邦政府(commonwealth government)、州政府(state government)、地方政府(local government)三個(gè)層次都設(shè)有專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦政府設(shè)有環(huán)境與遺產(chǎn)部。州一級的環(huán)保機(jī)構(gòu)較為復(fù)雜。以維多利亞州為例,政府設(shè)立了自然資源與環(huán)境廳,下設(shè)環(huán)境保護(hù)局、自然資源局和生態(tài)再循環(huán)局。
充足的人力和資金投入為澳大利亞政府主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)提供了條件。澳大利亞聯(lián)邦環(huán)境與遺產(chǎn)部有500名工作人員,各州環(huán)境部門的工作人員都在1000人以上。近年來,澳大利亞每年的環(huán)境保護(hù)投資都超過85億美元,約占gdp的1.6%。維多利亞州環(huán)保局每年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算為3200萬美元,其中大部分來源于州政府撥款,一部分來源于排污收費(fèi)。
統(tǒng)管生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際運(yùn)行是澳大利亞政府主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的具體表現(xiàn)。澳大利亞實(shí)行聯(lián)邦制,聯(lián)邦政府與州政府之間主要通過協(xié)商和合作方式來實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境發(fā)展規(guī)劃,州政府和地方政府之間則主要采取直接干預(yù)方式使州環(huán)境規(guī)劃得以實(shí)施。各級政府都直接主導(dǎo)相應(yīng)層次生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作的實(shí)際運(yùn)行,絕大部分環(huán)保工作由政府直接參與完成。
因地制宜,分區(qū)管理,是澳大利亞政府建設(shè)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基本做法。根據(jù)資源生態(tài)環(huán)境特征,澳大利亞把國土劃分為若干個(gè)區(qū)域,因區(qū)施策。維多利亞州把全州分為4個(gè)區(qū)域,州環(huán)保局在每個(gè)區(qū)域都設(shè)立一個(gè)辦事處。昆士蘭州把全州劃分為北部、中部和南部3個(gè)地區(qū),州環(huán)保局內(nèi)設(shè)的地區(qū)辦公室常年在各自的地區(qū)辦公。
2.依法治理。澳大利亞十分重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的立法和執(zhí)法工作。
澳大利亞是世界上最早出臺環(huán)境保護(hù)法律的國家之一 。早在1970年,維多利亞州就制定和頒布了“環(huán)境保護(hù)法”(environment protection act 1970)。目前,澳大利亞已經(jīng)建立起了十分完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的法律法規(guī)體系。在聯(lián)邦層次,環(huán)境保護(hù)立法已有50多個(gè),有綜合立法,如“環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保持法”;也有專項(xiàng)立法,如“大堡礁海洋公園法”;還有20多個(gè)行政法規(guī),如“清潔空氣法規(guī)”、“輻射控制法規(guī)”等。在州層次,各州涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的法律法規(guī)都多達(dá)百余個(gè)。
澳大利亞環(huán)保法律法規(guī)的條款很細(xì),可操作性很強(qiáng)。維多利亞州的“環(huán)保收費(fèi)法規(guī)”,條款多達(dá)百余條,從收費(fèi)的種類、標(biāo)準(zhǔn)、單位、計(jì)算公式到最大排污允許量、交費(fèi)流程、費(fèi)用減免等,都規(guī)定得十分詳細(xì)。僅垃圾填埋就按照廢物種類和數(shù)量列出了16個(gè)層次的收費(fèi)水平,每個(gè)層次收取若干個(gè)“費(fèi)單位”!百M(fèi)單位”的個(gè)數(shù),由垃圾填埋成本確定。每個(gè)“費(fèi)單位”的具體金額,由當(dāng)年物價(jià)水平確定。這樣的規(guī)定,可操作性很強(qiáng),避免了執(zhí)法的隨意性,減少了執(zhí)法過程中的摩擦。
澳大利亞環(huán)保執(zhí)法十分嚴(yán)格,體現(xiàn)了法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。在澳大利亞,不論是個(gè)人、企業(yè),還是政府機(jī)構(gòu),只要違反了環(huán)保法律法規(guī),都要受到嚴(yán)肅查處。在著名的大堡礁綠島公園,游客不許帶走任何自然物體(包括貝殼),違者處以高額罰款。在昆士蘭州北部地區(qū),有倆人曾因砍伐20多棵樹而被判十多年徒刑。在維多利亞州,環(huán)保局每年都要向法院起訴40—50起損害環(huán)境的案件 。今年澳大利亞遭遇百年不遇的大旱,一些地方終年滴雨未下,許多城市都出臺了嚴(yán)厲的節(jié)水措施,在時(shí)間上嚴(yán)格限制洗車、澆草坪等耗水性活動,任何人違反,都要受到處罰 。
為了確保環(huán)保法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行,澳大利亞各州都組建了“環(huán)保警察”(sepp)。環(huán)保警察隸屬環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo),是環(huán)保局的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。環(huán)保警察的人數(shù)不少,維多利亞州就有120名,占環(huán)保局總?cè)藬?shù)的1/3,該州環(huán)保局的工作人員多數(shù)具有當(dāng)環(huán)保警察的經(jīng)歷。環(huán)保警察身著統(tǒng)一制服,佩帶鮮明臂章,專司環(huán)境執(zhí)法工作,具有很大權(quán)威。
3.綜合協(xié)調(diào)。澳大利亞政府十分重視環(huán)保工作的綜合協(xié)調(diào),一方面協(xié)調(diào)有關(guān)部門的行動,另一方面協(xié)調(diào)社會公眾的行動。
協(xié)調(diào)環(huán)保有關(guān)部門的行動,是澳大利亞政府綜合協(xié)調(diào)環(huán)保工作的基本層次。在澳大利亞,三級政府都有好幾個(gè)部門涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)事務(wù),為了避免推諉,減少摩擦,各級政府通過法律和跨部門機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)。在維多利亞州的自然資源與環(huán)境廳,由廳長辦公室對下屬的環(huán)保局、自然資源局和生態(tài)再循環(huán)局進(jìn)行協(xié)調(diào)。
協(xié)調(diào)公眾的環(huán)境行為,是澳大利亞政府綜合協(xié)調(diào)環(huán)保工作的重要方面。在公眾場合尤其是旅游勝地,導(dǎo)游都要向游客介紹政府的環(huán)保規(guī)定,提醒游客嚴(yán)格執(zhí)行,做到“除了腳印,什么都不留下;除了雜物,什么都不帶走”。在著名的企鵝島,政府規(guī)定在觀看企鵝歸巢時(shí),不許大聲喧嘩、使用閃光燈照相,數(shù)以千計(jì)的游客在持續(xù)兩、三小時(shí)的觀看中,無人違反規(guī)定。
把環(huán)保事業(yè)融入發(fā)展之中,是澳大利亞政府綜合協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)。這方面的典型案例是濕地建設(shè)。澳大利亞把濕地建設(shè)與水源凈化結(jié)合起來,與候鳥繁棲地的培育結(jié)合起來,與房地產(chǎn)開發(fā)結(jié)合起來。墨爾本市水利部門與房地產(chǎn)開發(fā)商在該市遠(yuǎn)郊的一個(gè)地方聯(lián)合建造人工濕地,使當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境顯著改善,房地產(chǎn)價(jià)格上升了10倍,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的雙贏。
4.全民參與。發(fā)動全民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè),是澳大利亞政府推進(jìn)環(huán)保事業(yè)的基本做法之一。
澳大利亞政府十分重視通過宣傳教育示范的方式,引導(dǎo)國民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作。堪培拉“無垃圾城市”計(jì)劃的推進(jìn),就是建立在廣大居民積極參與的基礎(chǔ)上的。它的目標(biāo),是在2010年不再填埋垃圾,實(shí)現(xiàn)全部垃圾的回收和利用。在計(jì)劃實(shí)施的每一個(gè)階段,政府有關(guān)機(jī)構(gòu)都通過印發(fā)宣傳資料和講座等形式,告訴居民應(yīng)該如何做。環(huán)保部門還開辦了“無垃圾城市”計(jì)劃教育中心,為居民免費(fèi)提供垃圾回收再利用的知識和技術(shù),引導(dǎo)廣大居民自覺參加到這項(xiàng)計(jì)劃中來。
鼓勵企業(yè)參與環(huán)保產(chǎn)業(yè)的開發(fā),是澳大利亞政府發(fā)動全民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的成功做法。澳大利亞政府對從事環(huán)保事業(yè)的企業(yè)在稅收、設(shè)施等方面給以優(yōu)惠,吸引更多的企業(yè)投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)。堪培拉市有70—80家企業(yè)從事垃圾收集、分類和填埋工作,每年創(chuàng)造1000多萬美元的產(chǎn)值。政府還與商業(yè)企業(yè)合作,推出了“生態(tài)商業(yè)”計(jì)劃,鼓勵商業(yè)企業(yè)減少水、電、汽等資源的使用。
澳大利亞政府還十分注重公民對環(huán)境法律制定的參與,激勵公民關(guān)心環(huán)境,為全民參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供廣闊空間。澳大利亞有關(guān)環(huán)境法律法規(guī)的制定,采取全民參與的方式,面向社會招標(biāo),任何單位和個(gè)人都可以競標(biāo),由中標(biāo)者負(fù)責(zé)起草,法律法規(guī)草案散發(fā)廣大公民,廣泛征求意見。這樣做,既提高了公民對環(huán)保事業(yè)的參與度,拉近了公民與法律和政府的距離,增強(qiáng)了公民遵法守法的自覺性,又保證了法律法規(guī)條款的完善和對現(xiàn)實(shí)生活的貼近。
廣大居民具有很強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境意識,以實(shí)際行動參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。居民自覺參與植樹、清理垃圾、拯救動物等活動。居民房屋前后的花園和草坪,都按政府有關(guān)部門的統(tǒng)一規(guī)劃和要求,由居民負(fù)責(zé)栽植和管護(hù)。全民的廣泛參與,真正實(shí)現(xiàn)了國民環(huán)境行為與政府環(huán)境導(dǎo)向的統(tǒng)一。
二、澳大利亞政府在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的基本職能
澳大利亞聯(lián)邦政府、州政府和地方政府所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)職能不盡相同,既明確分工,又密切協(xié)作。
l、聯(lián)邦政府的職能。澳大利亞聯(lián)邦政府的生態(tài)環(huán)境建設(shè)職能主要定位在國家利益層次。
聯(lián)邦政府承擔(dān)的生態(tài)環(huán)保職能包括:國際環(huán)保公約談判及簽定,國內(nèi)環(huán)保法規(guī)制定,外海水域管理,跨州環(huán)保事務(wù)協(xié)調(diào),少數(shù)重要生態(tài)區(qū)域的直接管理,重要環(huán)?茖W(xué)技術(shù)的研究及推廣,與州政府在環(huán)保方面的聯(lián)合行動等。為了完成上述職能,聯(lián)邦政府設(shè)立了環(huán)境與遺產(chǎn)部,內(nèi)設(shè)11個(gè)司局,即戰(zhàn)略發(fā)展司、政策協(xié)調(diào)司、許可及立法司、環(huán)境質(zhì)量司、科學(xué)監(jiān)測司、海洋及水利司、南極司、國家公園司、自然遺產(chǎn)司、人文遺產(chǎn)司、氣象局;另外,還設(shè)有一些其他專門機(jī)構(gòu),如大堡礁海洋公園事務(wù)辦公室、全國溫室辦公室、全國海洋辦公室、悉尼港事務(wù)辦公室等。
2、州政府的職能。各州政府承擔(dān)著政府主要的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)職責(zé)。
歷史上,澳大利亞各州總督直接向英國女皇負(fù)責(zé),各州的獨(dú)立性很強(qiáng) 。澳大利亞建國之初,環(huán)境問題尚未顯現(xiàn),國家憲法中未能提及聯(lián)邦政府的環(huán)保責(zé)任,環(huán)保主要是州政府的職責(zé)。
州政府的生態(tài)環(huán)保職能十分寬泛,主要包括:環(huán)保法規(guī)的制定和實(shí)施,環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定和監(jiān)督執(zhí)行,環(huán)保科學(xué)研究和技術(shù)推廣,大氣、水、土壤、近海的環(huán)境監(jiān)測和管理,生態(tài)植被的保護(hù)和建設(shè),野生動物和自然人文遺產(chǎn)的保護(hù),國家公園的建設(shè)和管理,資源及廢棄物的循環(huán)利用,企業(yè)環(huán)境許可證的發(fā)放和監(jiān)督,污染綜合治理,環(huán)保執(zhí)法,環(huán)保宣傳和環(huán)保教育,與聯(lián)邦政府的聯(lián)合行動等。
3、地方政府的職能。澳大利亞的地方政府,是指州政府之下的基層政府。
按照澳大利亞憲法,地方政府的權(quán)力是由州政府賦予的,因而地方政府的環(huán)保行為要受州政府的指導(dǎo)和干預(yù),要在州政府的環(huán)保計(jì)劃框架內(nèi)進(jìn)行。
地方政府所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)職能較少,主要是:垃圾清理和管理,噪音等影響環(huán)境因素的控制,住戶發(fā)展對環(huán)境影響的控制,社區(qū)環(huán)境摩擦的協(xié)調(diào),在州政府發(fā)展計(jì)劃框架下制定和執(zhí)行社區(qū)環(huán)保規(guī)劃等。
4、政府之間的合作。由于各州具有較強(qiáng)的獨(dú)立性,為了更好地履行生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)職能,聯(lián)邦政府與州政府之間以及州政府與州政府之間展開了密切合作。
聯(lián)邦政府與州政府之間合作的一個(gè)積極成果,是1992年達(dá)成的“澳大利亞(聯(lián)邦和州)政府間環(huán)境協(xié)議”。該協(xié)議明確提出聯(lián)邦政府和州政府將以合作和協(xié)商的原則處理面臨的環(huán)境問題,規(guī)定了各級政府在制定環(huán)境政策和法規(guī)時(shí)必須遵循的原則,并對具體的環(huán)境議題制定了一系列協(xié)作行動計(jì)劃。根據(jù)該協(xié)議,澳大利亞成立了由聯(lián)邦環(huán)境與遺產(chǎn)部部長任主席、各州總理代表(負(fù)責(zé)資源或環(huán)境的各州部長)為成員的“國家環(huán)境保護(hù)理事會”。該理事會可以審議和通過全國性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),理事會成員2/3多數(shù)表決通過的文件或決議將自動成為各州的法規(guī)予以實(shí)施。
州政府之間的合作形式更加靈活,合作內(nèi)容也更加寬泛。有以法律為基礎(chǔ)的正式合作,也有資源或環(huán)境部門之間交流經(jīng)驗(yàn)、交換意見、共享信息、共同開發(fā)環(huán)保技術(shù)等方面的非正式合作。
政府之間的有效合作,既強(qiáng)化了各自承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)職能,又增強(qiáng)了政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)行動的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性,在分工的基礎(chǔ)上形成了合力,確保了政府生態(tài)環(huán)保職能的順利履行和生態(tài)環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
三、加強(qiáng)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的幾點(diǎn)建議
澳大利亞生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的做法,對我們具有一定的借鑒意義。黨的十六大報(bào)告已將可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為我國全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的重要內(nèi)容。我國是一個(gè)人均資源十分短缺的國家,在經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展過程中,生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的任務(wù)非常艱巨。我們一定要增強(qiáng)環(huán)境憂患意識,借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn),采取切實(shí)有效的措施,把我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)好,促進(jìn)人與自然的和諧,推動整個(gè)社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。
1.確立環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展理念。澳大利亞生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作做得好,一條重要經(jīng)驗(yàn)是政府在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中堅(jiān)持環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展理念。在著名旅游城市凱恩斯,一發(fā)展商申請?jiān)陲L(fēng)景區(qū)建造7.5公里長的空中索道,市政府要求其不得毀壞熱帶雨林,發(fā)展商不得不用直升飛機(jī)運(yùn)送建筑材料,修建索道支架。在我國的現(xiàn)代化建設(shè)過程中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)往往成為一對矛盾,解決這一矛盾的基本點(diǎn)是牢固確立環(huán)境優(yōu)先的現(xiàn)代發(fā)展理念,走新型工業(yè)化道路,建立資源節(jié)約型的國民經(jīng)濟(jì)體系,建立可持續(xù)發(fā)展的綜合決策機(jī)制和協(xié)調(diào)管理機(jī)制。任何地方,任何時(shí)候,都不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取經(jīng)濟(jì)增長,都不能以眼前發(fā)展去損害長遠(yuǎn)利益,更不能用局部發(fā)展去損害全局利益,決不能走“先開發(fā)、后保護(hù),先污染、后治理”的路子。
2.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保法制建設(shè)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè),具有長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性、全局性的特點(diǎn),需要建立長期穩(wěn)定起作用的法律保障機(jī)制。我國已制定了一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),對推進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)起了十分重要的作用。但是,環(huán)境法律法規(guī)體系不完善,可操作性不強(qiáng),有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等情況仍不同程度存在。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè),十分必要 。首先,要完善法律法規(guī)體系,消除在生態(tài)保護(hù)等方面存在的立法空白。其次,要完善法律法規(guī)條款。通過修改法律法規(guī),增強(qiáng)可操作性 。再次,要嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)。任何單位和個(gè)人,只要違法,都應(yīng)按照法律法規(guī)嚴(yán)肅處理。同時(shí),要加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),提高執(zhí)法能力。最后,應(yīng)廣泛吸引社會各界參與環(huán)境法律法規(guī)建設(shè)。環(huán)境法律法規(guī)正式頒布前,應(yīng)向全社會公布草案,廣泛征求意見。
3.加強(qiáng)政府生態(tài)環(huán)保職能。各級政府應(yīng)就生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的基本職能進(jìn)行合理明確的分工,中央政府的環(huán)保職能應(yīng)主要定位在國家利益層次,進(jìn)一步明確地方政府的具體責(zé)任,加強(qiáng)對地方政府履行環(huán)境職能情況的監(jiān)督和考核。要在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)投入等方面,為全面加強(qiáng)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)職能創(chuàng)造條件。應(yīng)逐步改變目前政府有關(guān)部門分工過于分散的局面,建立一個(gè)相對集中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的管理機(jī)構(gòu)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū),應(yīng)打破行政區(qū)劃,按照自然區(qū)劃建立有權(quán)威的機(jī)構(gòu)。國家財(cái)政應(yīng)適當(dāng)增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的預(yù)算,增加環(huán)境事業(yè)基本建設(shè)投入,為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)提供充足的資金保證。
4.強(qiáng)化全民環(huán)境意識 。公民的環(huán)境意識是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作的重要基礎(chǔ),應(yīng)該把環(huán)境教育納入提高國民綜合素質(zhì)工作的軌道。環(huán)境意識的培育要從娃娃抓起,應(yīng)在廣大青少年中開展持久的生態(tài)環(huán)境教育,逐步把生態(tài)環(huán)境知識列為中小學(xué)的一門課程。加強(qiáng)環(huán)保宣傳和示范工作,在全社會營造良好的愛護(hù)環(huán)境、建設(shè)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境的氛圍。強(qiáng)化環(huán)境制約措施,用法律法規(guī)嚴(yán)格約束每個(gè)人的環(huán)境行為,以此增強(qiáng)全社會的環(huán)境意識和責(zé)任 。
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