城市是一定區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會活動(dòng)的中心，是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長的主力軍。城市政府是由國家的中央政府授權(quán)或分權(quán)而對城市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)行使決策、管理權(quán)的職能機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、改善人民居住環(huán)境，促進(jìn)社會全面進(jìn)步，提高人民生活水平的任務(wù)。

一、城市政府職能的內(nèi)涵

城市政府作為地方政權(quán)的實(shí)體，不僅具有政治職能，而且具有直接組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能，它能夠根據(jù)中央的指示制定、下達(dá)和實(shí)施經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃，能以行政命令方式配置經(jīng)濟(jì)資源，但這只是傳統(tǒng)的行政管理模式的一種縮影。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市政府職能是指城市政府在市場機(jī)制規(guī)定的責(zé)任范圍內(nèi)，在城市社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中所具有的作用和功能。具體說，是指城市政府在城市這一特定區(qū)域內(nèi)依照憲法和中央政府賦予的權(quán)利，為滿足城市社會的共同需要，在實(shí)現(xiàn)城市公共品配置的過程中，獨(dú)立的指導(dǎo)管理服務(wù)協(xié)調(diào)監(jiān)督城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以保證城市社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境持續(xù)、有效發(fā)展的作用和功能。（高培勇《城市財(cái)政管理》）

二、當(dāng)前中國轉(zhuǎn)軌時(shí)期城市政府職能缺陷

我國現(xiàn)有的政府體制雖經(jīng)數(shù)次改革，但在許多方面仍不適應(yīng)在改革開放條件下進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的需要，在組織結(jié)構(gòu)、管理模式、管理方法等方面還存在著諸多弊端。主要表現(xiàn)在:

1.職能范圍的“缺位”與“越位”。即經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng)，社會職能過弱。經(jīng)濟(jì)職能中，微觀管理職能過強(qiáng)，宏觀調(diào)控過弱；社會職能中，社會管制功能過強(qiáng)，社會服務(wù)功能過弱。一方面政府職能“越位”現(xiàn)象表現(xiàn)在政府無所不管、政府權(quán)力無限的管理格局。政府包攬一切社會事務(wù)，管了許多不該管的事情，結(jié)果必然是該管的許多事情卻沒有管好，同時(shí)，社會組織和公民由于自身應(yīng)負(fù)的責(zé)任也被政府承擔(dān)了，從而增強(qiáng)了他們的依賴心理。譬如，競爭性領(lǐng)域的投資、應(yīng)用性研究的投資、彌補(bǔ)競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)虧損等等。另一方面政府職能“缺位”現(xiàn)象表現(xiàn)在政府將更多的資金用于生產(chǎn)建設(shè)，導(dǎo)致了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的“缺位”，致使像公共衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等典型的公共事業(yè)由于資金不足而發(fā)展嚴(yán)重滯后。

2.政府職能缺陷引起的“稅不重費(fèi)重，攤派無底洞”。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府用于補(bǔ)償公共支出的財(cái)源應(yīng)主要是稅收而不是其他收入，成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家大部分的財(cái)政收入來源于稅收，但我國大量預(yù)算外收費(fèi)的存在已成為“中國特色”。收費(fèi)實(shí)際上已變成一種尋租行為，其危害表現(xiàn)在：形成費(fèi)擠稅，削弱了國家的稅收能力；收費(fèi)部門和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的五花八門，導(dǎo)致市場的不確定因素增多，直接影響國內(nèi)外投資者的積極性；與部門利益掛鉤的自收自支收費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)重影響資源的合理配置，并導(dǎo)致以權(quán)謀錢，腐敗產(chǎn)生。

3.政府機(jī)構(gòu)臃腫,管理效率低下，官僚主義嚴(yán)重。幾十年高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造就了一個(gè)龐大臃腫的政府機(jī)構(gòu)體系，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國政府人員每年以100多萬的速度遞增，機(jī)構(gòu)與人員膨脹給政府財(cái)政帶來沉重負(fù)擔(dān)，使有限的財(cái)力更加捉襟見肘。

4.政府在投資方向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成方面缺乏調(diào)控力度，導(dǎo)致行業(yè)“擁擠”和資源浪費(fèi)。在市場機(jī)制尚不完善的情況下，市場對資源的基礎(chǔ)作用還不能在所有領(lǐng)域發(fā)揮，政府應(yīng)承擔(dān)起在宏觀上引導(dǎo)投資方向和提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平的作用。事實(shí)上，我國幾次出現(xiàn)的社會投資一哄而起，使許多行業(yè)出現(xiàn)擁擠的現(xiàn)象，如小汽車生產(chǎn)線等，生產(chǎn)能力過剩，造成過度競爭和資源大量浪費(fèi)。政府處于短期利益和政績的需要，積極參與甚至直接投資這些所謂熱門行業(yè)，產(chǎn)權(quán)約束不清使投資人缺乏足夠的市場理性，干好了成績歸自己，干不好就算交學(xué)費(fèi)。

5.政府在解決外部性問題方面缺乏力度。市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)行為的外部性不利于資源的有效配置。外部性的解決實(shí)質(zhì)上就是使其內(nèi)在化。在產(chǎn)權(quán)不明晰，或產(chǎn)權(quán)明確但交易成本大于零的情況下，只有政府能承擔(dān)起解決外部性問題的重任，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。目前我國外部不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象比比皆是，集中表現(xiàn)為污染、擁擠、公共衛(wèi)生惡化等。

三、城市政府職能的合理定位

綜上所述，現(xiàn)存的政府體制及政府職能存在諸多弊端和內(nèi)在矛盾，使其不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，因此，必須按照現(xiàn)代化生產(chǎn)力性質(zhì)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，重新定位城市政府職能。

(一)政治職能

當(dāng)前,我國社會正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期,需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府，對社會失范和越軌行為進(jìn)行有效控制，對不同社會階層和群體之間的利益矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而既要把握住社會發(fā)展的方向和一定的社會秩序，又不讓整個(gè)社會失去活力，保持政治穩(wěn)定，這就是政府政治職能的重要作用。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下城市政府的政治職能主要有以下幾個(gè)方面:

1.建立健全社會穩(wěn)定機(jī)制，維護(hù)城市正常秩序。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展需要穩(wěn)定的社會環(huán)境和秩序。由于市場取向的改革使原有的利益格局發(fā)生變化，利益分化更為迅速，利益差別和利益競爭更為明顯，從而給政治穩(wěn)定帶來潛在的威脅，這就需要政府建立一種社會穩(wěn)定機(jī)制，對社會各種利益群體的利益沖突加以控制、協(xié)調(diào)和緩解，把社會各種利益群體的政治要求和政治參與等可能釋放的政治能量納入到既定的政治規(guī)則和政治程序的可控范圍內(nèi)，最大限度地使各種利益群體暢快地表達(dá)自己的利益和要求，是當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時(shí)期政府的一項(xiàng)重要政治職能。

2.加強(qiáng)法制建設(shè),保障城市安全，打擊各種犯罪活動(dòng)。加強(qiáng)法制建設(shè)，依法治國，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的一項(xiàng)基本政治職能。作為市場運(yùn)轉(zhuǎn)秩序的司法保護(hù)者，政府應(yīng)從原來對企業(yè)的微觀管理轉(zhuǎn)向社會公共管理，建立各項(xiàng)地方性經(jīng)濟(jì)法規(guī)，對城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理,使其公平交易、公平競爭。同時(shí)要監(jiān)督商品和服務(wù)的質(zhì)量與合同信用，嚴(yán)厲打擊各種經(jīng)濟(jì)犯罪行為和刑事犯罪活動(dòng)，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全,創(chuàng)造良好的城市社區(qū)治安環(huán)境。

3.建立健全社會保障體系。隨著我國的入世，經(jīng)濟(jì)的全球化，結(jié)構(gòu)性失業(yè)將明顯增多，同時(shí)我國正逐步步入老齡化社會，加之各種突發(fā)性疫病的出現(xiàn)，及貧富差距的日益擴(kuò)大，使得“失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)”等社保項(xiàng)目尤為重要。為了保證社會穩(wěn)定，保證市場正常運(yùn)行，保障公民的基本生活，必須建立必要的社會保障制度。而我國目前社會保障制度尚不完善，因此必須從我國具體國情出發(fā)，堅(jiān)持公平和效率兼顧的原則，建立健全社會保障制度。

(二)經(jīng)濟(jì)職能

城市政府的主要經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)定位在它要能夠彌補(bǔ)市場缺陷，熨平市場經(jīng)濟(jì)的波動(dòng),為市場機(jī)制充分發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，而不是直接進(jìn)入市場參與競爭，更不是代替市場發(fā)揮作用。具體而言，其經(jīng)濟(jì)職能主要體現(xiàn)在以下幾方面:

1.行使宏觀調(diào)控，建立良好的投資環(huán)境，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對于城市政府而言，宏觀調(diào)控主要體現(xiàn)在運(yùn)用稅率和利率、進(jìn)出口配額和價(jià)格補(bǔ)貼、審計(jì)和統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃指導(dǎo)、土地和資源使用權(quán)管理等等經(jīng)濟(jì)杠桿和政策手段，支持或限制某些商品的生產(chǎn)流通、某些行業(yè)的發(fā)展、某些資源的利用，以促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定和增長。制定城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略、規(guī)劃、方針和政策，制定產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，努力創(chuàng)造良好的投資軟硬環(huán)境，以吸引國內(nèi)外的投資者來本地投資。

2.科學(xué)界定產(chǎn)權(quán)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向。要按照產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的要求，對國有大中型企業(yè)實(shí)行規(guī)范的公司制改革，使企業(yè)成為適應(yīng)市場的法人實(shí)體和競爭主體。這是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的中心環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前城市政府最重要的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)職能。

3.培育發(fā)展市場體系。第一，大力培育和發(fā)展各類市場。大力加強(qiáng)要素市場建設(shè)，深化金融、科技、勞動(dòng)、住房體制改革，同時(shí)對技術(shù)市場、信息市場、產(chǎn)權(quán)交易市場應(yīng)促進(jìn)其健康發(fā)展。第二，進(jìn)一步深化價(jià)格改革，重點(diǎn)理順價(jià)格關(guān)系，建立合理的價(jià)格形成機(jī)制，為市場發(fā)育創(chuàng)造條件。第三，打破地區(qū)封鎖，逐步建立全國統(tǒng)一市場,同時(shí)積極開拓國際市場。第四，搞好與市場體系相配套的一系列改革，為市場體系的充分發(fā)展與完善提供條件。

4．公共產(chǎn)品的提供者和消費(fèi)者。因公共產(chǎn)品具有“非排它性”和“非競爭性”,所以很難在市場中交換產(chǎn)生。因此，公共物品應(yīng)主要由城市政府來提供。通常政府提供公共物品有兩種基本方式：政府直接生產(chǎn)和政府間接生產(chǎn)。一般而言，純公共物品和自然壟斷性很高的準(zhǔn)公共物品應(yīng)該采取由政府直接生產(chǎn)的方式來提供，如保健事業(yè)、醫(yī)院、圖書館、中小學(xué)教育等(注:國防、警察等公共物品應(yīng)由國家政府來提供,而非城市政府來提供)對于一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，如道路、郵電等則可以采取城市間接進(jìn)行生產(chǎn)的方式來提供，如采取政府授權(quán)經(jīng)營、政府參股、政府與私人企業(yè)簽訂合同等方式，則會進(jìn)一步提高資源的利用效率。同時(shí)政府也運(yùn)用財(cái)政支出中的公共行政、公共安全、公共建設(shè)和公共福利等經(jīng)費(fèi)直接采購和耗用各種物品和勞務(wù)以實(shí)施政府各項(xiàng)職能。

(三)社會職能

《中共中央關(guān)于城市經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》指出:“城市政府應(yīng)該集中力量做好城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理,加強(qiáng)各種公用設(shè)施的建設(shè),進(jìn)行環(huán)境的綜合整治，指導(dǎo)和促進(jìn)企業(yè)的專業(yè)化協(xié)作、改組聯(lián)合、技術(shù)改造和經(jīng)營管理現(xiàn)代化，指導(dǎo)和促進(jìn)物資和商品的合理流通，搞好文教、衛(wèi)生、社會福利事業(yè)和各項(xiàng)服務(wù)事業(yè)，促進(jìn)精神文明的建設(shè)和良好的社會風(fēng)氣，搞好社會治安。”具體而言：

1.加強(qiáng)城市建設(shè)的目標(biāo)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及生態(tài)環(huán)境的綜合整治。

第一，在城市布局上，應(yīng)按照國民經(jīng)濟(jì)的要求，根據(jù)我國地域遼闊、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，走以大城市為主導(dǎo)、大中小城市和小城鎮(zhèn)全面發(fā)展的道路,形成大中小城市和小城鎮(zhèn)較為完備的城市體系。

第二，在城市建設(shè)目標(biāo)規(guī)劃上，不但制訂近期規(guī)劃，而且要根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步兩個(gè)指標(biāo)制訂城市的中長期目標(biāo)規(guī)劃，防止影響可持續(xù)發(fā)展和污染環(huán)境的短期行為發(fā)生。

第三，在城市管理上,城市政府作為外部經(jīng)濟(jì)的維護(hù)者，必然具有承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)建設(shè)的職能，包括建設(shè)道路、橋梁等交通運(yùn)輸設(shè)施，煤氣、自來水等各種市政設(shè)施，電廠、通訊等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

第四，保護(hù)城市地區(qū)的公共資源和自然資源及生態(tài)環(huán)境；對污染嚴(yán)重的企業(yè),

堅(jiān)決改造搬遷或強(qiáng)行關(guān)閉；重視對城市垃圾的無害化處理。公共資源和公共品一樣沒有排他性，但是，由于公共資源的有限性，決定了當(dāng)一個(gè)人使用公共資源時(shí)，就會減少其他人對這種資源的使用。因此，同純粹的公共品不同，公共資源具有使用上的競爭性。有限性和競爭性導(dǎo)致一個(gè)不可避免的現(xiàn)象，即對公共資源的過渡使用必然導(dǎo)致資源的枯竭。因而為避免悲劇的發(fā)生，只有借助政府的力量。政府可以通過開征環(huán)境保護(hù)稅的辦法來控制每個(gè)公民對公共資源的使用數(shù)量。

2.加大對公共衛(wèi)生的投入，積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生改革。經(jīng)歷了SARS的考驗(yàn)，我們的政府已清楚的意識到問題的所在，因而今后的工作重點(diǎn)應(yīng)是積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生改革，建立醫(yī)療保障制度，實(shí)現(xiàn)公民基本醫(yī)療保障。第一，深化改革醫(yī)療管理體制和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，打破醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)長期以來“吃大鍋飯”的格局,調(diào)動(dòng)廣大醫(yī)務(wù)工作者的積極性，解決就醫(yī)難、住院難等問題；第二，理順醫(yī)療服務(wù)與藥品的價(jià)格，整頓清理藥品市場和衛(wèi)生服務(wù)市場混亂現(xiàn)象；第三，增加衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入，為患者提供優(yōu)良的醫(yī)療設(shè)備與就醫(yī)環(huán)境和方便、熱忱的醫(yī)療服務(wù)；第四，加快醫(yī)療保險(xiǎn)保障制度改革，以醫(yī)療保險(xiǎn)保障制度取代公費(fèi)醫(yī)療保障制度和勞保醫(yī)療制度，提高醫(yī)療保障制度的覆蓋面，實(shí)現(xiàn)全體公民的基本醫(yī)療保障。

3．積極開展群眾性體育活動(dòng)，增強(qiáng)人們的身體素質(zhì)。面對當(dāng)今社會各種疾病的突發(fā)性和不確定性，政府理應(yīng)增加居民的體育鍛煉場所和體育設(shè)施的建設(shè)；引導(dǎo)公民開展健康的健身娛樂活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊各種封建迷信和邪教活動(dòng)。