摘 要：隨著綜合國力的日益增強以及企業(yè)“走出去”和“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，我國非政府組織（NGO）“走出去”參與全球治理已然成為一股不可阻擋的時代潮流。為此，我們在不斷推進(jìn)和總結(jié)本國實踐經(jīng)驗的同時，應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗。鑒于該問題意識，選取鄰國日本為研究對象，對其NGO參與全球治理的歷史演變、發(fā)展現(xiàn)狀及其支持政策等基本問題進(jìn)行研究。研究結(jié)果表明：日本NGO參與全球治理的過程大致經(jīng)歷六個階段；通過組織形態(tài)、活動區(qū)域、活動領(lǐng)域、援助對象、項目類型、資金來源以及跨部門合作等視角的分析發(fā)現(xiàn)，日本NGO參與全球治理已取得良好效果；日本政府實施的NGO支持政策體系是推動日本 NGO有效參與全球治理的根本性因素。鑒于日本經(jīng)驗，今后我們有必要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)、構(gòu)建NGO與企業(yè)和政府的合作網(wǎng)絡(luò)、制定和出臺面向NGO的政策支持體系。

關(guān)鍵詞：非政府組織；全球治理；歷史演變；支持政策

中圖分類號：D035；D831.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2023）06-0025-13

作者簡介：俞祖成，上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授 （上海 200083）

隨著政府作用和國家主權(quán)的日益削弱以及民族國家的疆界日趨模糊，以和平、開放、合作、共贏為價值基礎(chǔ)的全球治理已成為一股不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流1，它倡導(dǎo)基于多元化主體的國際合作，其中不僅包括主權(quán)國家政府和正式國際組織的合作，還包括跨國公司和非政府組織（Non-Governmental Organization，簡稱NGO）的參與2。迄今為止，作為國家對外援助戰(zhàn)略的重要組織部分，發(fā)達(dá)國家積極推動本國NGO“走出去”參與全球治理，并促使其提供國際公共物品以推動國際公共利益的實現(xiàn)，進(jìn)而提升本國的軟實力并豐富其民間外交3。

在我，隨著綜合國力的日益增強以及企業(yè)“走出去”和“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，NGO“走出去”參與全球治理逐漸成為社會各界共同關(guān)注的熱點。在政府層面，商務(wù)部和民政部等中央部委先后開展有關(guān)“NGO走出去”的課題研究并召開專題研討會；在實務(wù)界層面，中國兒童少年基金會、中國扶貧基金會、中華慈善總會以及中國國際民間組織合作促進(jìn)會等NGO陸續(xù)在海外開展項目并積累了寶貴經(jīng)驗；在學(xué)界層面，不少研究者從不同的角度對我國NGO參與全球治理的必要性及其策略進(jìn)行闡釋1。然而毋庸諱言，我國NGO“走出去”參與全球治理仍處于起步階段，面臨“數(shù)量有限”、“影響力小”、“國家法律保護(hù)缺失”、“政府支持力度不足”、“跨國經(jīng)營管理能力缺乏”以及“社會認(rèn)同度不高”等諸多問題2。為此，我們在不斷推進(jìn)和總結(jié)本國實踐經(jīng)驗的同時，應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗。鑒于該問題意識，本文選取鄰國日本為研究對象，就其NGO“走出去”參與全球治理的歷史演變、發(fā)展現(xiàn)狀及其支持政策等基本問題進(jìn)行分析并提出若干啟示，以供相關(guān)研究和實務(wù)參考。

一、日本NGO的定義

在日本，由市民自主設(shè)立、獨立于政府和企業(yè)且不以營利為目的的社會組織一般被稱為NPO（Non-Profit Organization，非營利組織），其組織形態(tài)包括任意團(tuán)體、公益社團(tuán)/財團(tuán)法人、一般社團(tuán)/財團(tuán)法人、特定非營利活動法人（通稱NPO法人）以及社會福祉法人等廣義公益法人3。在這些NPO中，凡是開展國際性活動的組織則被稱為NGO。換言之，與我國不同的是，在日本，NPO側(cè)重指代那些以解決國內(nèi)社會問題為使命的社會組織，而NGO則特指那些致力于解決國際性或全球性問題的社會組織。例如，1998年頒布的《特定非營利活動促進(jìn)法》（通稱《NPO法》）將“國際協(xié)力活動”規(guī)定為“特定非營利活動”的一大類別。與之相類似，2006年頒布的《關(guān)于公益社團(tuán)法人和公益財團(tuán)法人認(rèn)定等法律》（簡稱《公益認(rèn)定法》）亦將那些“以促進(jìn)國際間相互理解以及協(xié)助發(fā)展中海外地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的之事業(yè)”列為法定“公益目的事業(yè)”。

關(guān)于NGO的定義，金敬默等人認(rèn)為，NGO是指那些“關(guān)注國際問題并開展相關(guān)行動（例如支援海外人民生活以及解決全球性問題）的非營利團(tuán)體”4。與之相類似，久保田賢一指出，“在日本，與發(fā)展中國家發(fā)生某種聯(lián)系并積極開展國際協(xié)力活動的市民組織均可被稱為NGO”5。此外，日本市民海外協(xié)力之會提出，“NGO是指不以營利為目的且從事海外協(xié)力活動的民間團(tuán)體”6。與學(xué)界和實務(wù)界相呼應(yīng)，日本外務(wù)�。ㄏ喈�(dāng)于我國外交部）將NGO定義為“以解決諸如開發(fā)、貧困、和平、人道、環(huán)境等全球性問題為使命并自主開展相關(guān)活動的非政府、非營利性組織”7。

不難發(fā)現(xiàn)，日本各界在談及NGO之際，“通常將其置于與ODA（Official Development Assistance，政府開發(fā)援助）相對比的語境”8。眾所周知，ODA屬于日本政府面向海外推行的“開發(fā)協(xié)力”項目。而所謂“開發(fā)協(xié)力”，亦稱為“國際協(xié)力”，是指“日本政府及其相關(guān)組織為了協(xié)助海外發(fā)展中國家的開發(fā)和發(fā)展而實施的支援活動”9。鑒于與國際協(xié)力的密切關(guān)系， NGO有時又被稱為“國際協(xié)力NGO”。例如，日本NGO的行業(yè)聯(lián)盟組織“國際協(xié)力NGO中心”將那些從事國際協(xié)力活動的非政府、非營利性市民組織統(tǒng)一稱為“國際協(xié)力NGO”，并將“國際協(xié)力”解釋為“在國內(nèi)或海外地區(qū)開展有關(guān)開發(fā)、人權(quán)、和平、環(huán)境以及緊急救援等全球性問題的活動”，具體包括：第一，開展國際協(xié)力活動，即面對開發(fā)、人權(quán)以及環(huán)境等全球性問題，通過向海外地區(qū)提供資金、技術(shù)、物質(zhì)以及人員等支援或協(xié)助以實現(xiàn)組織使命；第二，開展教育活動或政策倡導(dǎo)，即為了更好地協(xié)助國際協(xié)力活動的開展，積極從事信息提供、教育和學(xué)習(xí)以及政策倡導(dǎo)等活動；第三，構(gòu)建社會網(wǎng)絡(luò)，即向開展前述兩類活動的NGO提供聯(lián)絡(luò)、交流以及同行網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等服務(wù)1。為了行文方便，本文將那些以解決開發(fā)、人權(quán)、和平、環(huán)境以及緊急救助等全球性問題為使命的社會組織統(tǒng)稱為“NGO”。

二、日本NGO的歷史演變 囿于日本國民性格中曾長期存在的閉鎖性和整齊劃一性、日本傳統(tǒng)政治文化中的“官尊民卑”觀念、日本在近代化過程中對南半球國家的忽視乃至輕視、國家主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以及市民社會發(fā)育遲緩等原因，日本NGO直到20世紀(jì)60年代初期才正式“走出去”參與全球治理，相比歐美發(fā)達(dá)國家整整滯后了30-40年2。盡管如此，日本NGO崛起后保持了良好的發(fā)展勢頭，其總數(shù)呈現(xiàn)逐漸增長之趨勢（見圖1）。概括而言，日本NGO的發(fā)展過程主要經(jīng)歷了以下若干階段3。

（一）緣起階段（1937年-1945年）

在日本正式發(fā)動侵華戰(zhàn)爭的1937年，居住于京都市的一位年輕基督教牧師不畏艱難險阻，毅然前往中國戰(zhàn)場考察百姓受災(zāi)情況，并于翌年召集日本關(guān)西地區(qū)的9名醫(yī)生、護(hù)士和醫(yī)學(xué)部學(xué)生，組建日本歷史上首個國際性志愿者組織“第1回中國難民救濟(jì)施療班”并前往中國太倉開展為期2個月的醫(yī)療救助活動1。1939年，該組織更名為“日本基督教者醫(yī)科聯(lián)盟”，之后繼續(xù)派遣醫(yī)療班前往中國蕪湖地區(qū)開展醫(yī)療救助活動并于1942年在南京創(chuàng)設(shè)“朝天醫(yī)院”。

直到1945年9月被日本當(dāng)局強制解散之前，這個由日本普通市民創(chuàng)設(shè)的志愿者組織克服重重困難，積極開展針對中國戰(zhàn)爭難民的救助活動2，從而為戰(zhàn)后日本基督教系NGO的興起提供了強大的精神動力。

（二）第1代NGO（1960年-1974年）

二戰(zhàn)結(jié)束后，為了最大限度地集中財力、物力和人力以重建國家，日本幾乎停止了所有的國際援助活動。直到20世紀(jì)60年代初期，日本社會才逐漸恢復(fù)由普通市民主導(dǎo)的國際援助活動并相繼組建真正意義上的NGO，包括日本基督教海外醫(yī)療協(xié)會（1960年）、東南亞農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)人培養(yǎng)所（1960年）以及精神文化國際機(jī)構(gòu)（1961年）3。其中，日本基督教海外醫(yī)療協(xié)會的根源可追溯至日本基督教者醫(yī)科聯(lián)盟，它主要基于戰(zhàn)爭贖罪之心理，向印度尼西亞和尼泊爾等東南亞國家派遣醫(yī)生和護(hù)士，同時招收來自東亞諸國的醫(yī)學(xué)進(jìn)修生。而東南亞農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)人培養(yǎng)所則主要致力于亞洲國家農(nóng)村地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的培養(yǎng)，相繼開設(shè)了一系列的培訓(xùn)課程并于1973年在日本心鞠匚髂切胍白榻ā把侵捫г骸保每年招收大約30名來自亞洲和非洲等地區(qū)的學(xué)員并提供為期10個月的免費培訓(xùn)。與之相類似，精神文化國際機(jī)構(gòu)主要在亞太地區(qū)開展農(nóng)村開發(fā)和環(huán)境保護(hù)活動，目前其活動范圍已擴(kuò)展至34個國家和地區(qū)。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代，日本出現(xiàn)不同于宗教類NGO的新型NGO并吸引大批年輕人和知識分子參與其中。1972年，以東南亞農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)人培養(yǎng)所為核心的基督教系NGO組建以年輕人和學(xué)生為主要成員的“孟加拉國復(fù)興農(nóng)業(yè)服務(wù)團(tuán)”，并派遣相關(guān)人員前往孟加拉國開展志愿者活動。這些年輕志愿者回到日本后隨即創(chuàng)設(shè)“孟加拉國協(xié)助組織”（后更名為“市民海外協(xié)力之會”），以進(jìn)一步支援孟加拉國的農(nóng)民組建互助性組織并協(xié)助他們販賣手工藝品。此外，成立于1973年的“亞洲太平洋資料中心”脫胎于反對越戰(zhàn)市民運動，其使命為“反省侵略戰(zhàn)爭并構(gòu)建日本人民與東南亞諸國人民之間的平等關(guān)系”。該組織成立后曾對進(jìn)軍東南亞的日資企業(yè)破壞當(dāng)?shù)丨h(huán)境的問題進(jìn)行獨立調(diào)查并對外公布調(diào)查結(jié)果，是日本首家開展政策倡導(dǎo)的NGO。與此同時，歐美NGO陸續(xù)進(jìn)入日本設(shè)立分部并開展活動，包括“大赦國際Japan”（1970年）以及“世界自然保護(hù)基金Japan”（1971年）。

（三）第2代NGO（1975年-1983年）

進(jìn)入20世紀(jì)70年代后期，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及國民收入的迅速增加，參與NGO活動的日本市民階層出現(xiàn)擴(kuò)大之趨勢。1975年，日本著名企業(yè)家今井保太郎捐出2億日元設(shè)立日本首家以“支援發(fā)展中國家”為宗旨的公益信托“今井紀(jì)念海外協(xié)力基金”。1977年，亞洲開發(fā)銀行首任總裁渡邊武召集一大批企業(yè)退休人員以組建“日本銀發(fā)志愿者協(xié)會”，并向亞非國家輸送了一大批擁有專業(yè)技能的志愿者。1979年，日本國際交流中心發(fā)起成立日本首家公募型公益信托“亞洲社區(qū)信托”，接受來自個人和法人的捐贈（信托金）并將其資助給亞洲諸國的NGO。截至2023年3月，亞洲社區(qū)信托共獲得捐贈7.2億日元，向14個亞洲國家和地區(qū)的240家NGO提供了資助。此外，那些完成育兒任務(wù)且時間上較為寬裕的母親們開始參與國際協(xié)力活動，組建諸如“與世界兒童手牽手協(xié)會”（1981年）和“Motherland Academy International”（1982年）等知名NGO。

另外，20世紀(jì)60年代至70年代，為了逃離戰(zhàn)火，大約20萬柬埔寨難民涌入泰國邊界，從而受到世界媒體的廣泛報道。為了救助這些難民，日本市民成立了為數(shù)眾多的NGO，其中包括難民救助會（1979年）、日本國際民間協(xié)力會（1979年）、幼小難民思助會（1980年）、日本國際志愿者中心（1980年）以及曹洞宗志愿者會（1981年）。起初，這些NGO普遍缺乏活動經(jīng)費，同時在難民現(xiàn)場的救助活動也缺乏相應(yīng)經(jīng)驗，導(dǎo)致更多時候僅起到拾遺補缺的作用（即只能開展歐美NGO無暇顧及的救助活動）。然而，這些NGO結(jié)束柬埔寨難民救助活動后，繼續(xù)開展活動并拓展業(yè)務(wù)范圍，先后在泰國境內(nèi)開展了貧民窟兒童救助活動和地方農(nóng)民支援活動，從而逐漸成長為日本NGO的中堅力量。鑒于此，有日本學(xué)者將1979年視為“日本NGO元年”1。當(dāng)然，在這個時期，歐美NGO繼續(xù)在日本設(shè)立分部或建立合作伙伴關(guān)系，例如“FoE Japan”（1980年）和“Plan Japan”（1983年）。

（四）第3代NGO（1983年-1989年）

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，日本NGO所處的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生顯著變化。首先，1983年的“非洲100萬人餓死事件”引發(fā)包括日本人民在內(nèi)的世界各國人民的高度關(guān)注；其次，各種國際會議和研究報告紛紛指出包括熱帶雨林面積銳減和海洋污染等在內(nèi)的全球環(huán)境問題；最后，日本社會開始提出“國際化”口號，促使更多的日本市民關(guān)注和參與國際協(xié)力活動。在此背景下，日本NGO以平均每年10-15家的速度迅速增長。例如，成立于1983年的“國際保健協(xié)力市民之會”為了向埃塞俄比亞難民提供緊急醫(yī)療救助服務(wù)，于1985年向埃塞俄比亞派出醫(yī)療救助小組。另外，為了支援巴勒斯坦難民營的遇難者家屬和兒童，日本市民成立“巴勒斯坦兒童領(lǐng)養(yǎng)運動組織”（1984年）和“日本巴勒斯坦醫(yī)療協(xié)會”（1986年）。此外，為了積極參與全球環(huán)境保護(hù)活動，日本市民先后發(fā)起“地球之友”（1980年）、“熱帶雨林行動網(wǎng)絡(luò)”（1987年）以及“熱帶森林保護(hù)團(tuán)隊”（1989年）等著名環(huán)保NGO。 另一方面，隨著日本NGO數(shù)量的快速增長，NGO社會網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建被提上議程。當(dāng)然，在此之前的日本也存在以信息共享為宗旨的NGO支持型組織。例如在柬埔寨難民救助活動期間，日本政府發(fā)起成立由救援團(tuán)體組成的聯(lián)絡(luò)會，然而該支持型組織屬于政府的外圍組織，其組織使命和活動期限受到限制。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后期，日本逐漸出現(xiàn)由民間主導(dǎo)的NGO支持型組織，包括NGO活動推進(jìn)中心（1987年）、關(guān)西國際協(xié)力協(xié)議會（1987年）、名古屋第三世界交流中心（1988年）2。截至2023年5月10日，面向日本NGO的支持型組織多達(dá)30余家3，它們積極開展諸如NGO能力建設(shè)、政策倡導(dǎo)以及NGO跨部門合作等活動4。與此同時，歐美NGO在這個時期也繼續(xù)推進(jìn)日本分部的組建，例如“Save the Children Japan”（1986年）和“Word Vision Japan”（1987年）。

（五）第4代NGO（1990年-1999年）

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，日本NGO迎來發(fā)展鼎盛期，每年新成立的NGO數(shù)量至少維持在30家以上。尤其值得一提的是，在1990年至1992年的3年間以及1995年1年間，新成立的日本NGO數(shù)量分別達(dá)到100家和330家（見圖1）。換言之，這6年間新成立的NGO數(shù)量比前30年間新成立的NGO總數(shù)還多1倍5。支撐這種罕見增長速度的因素在于日本市民日益增強的國際協(xié)力意識，以及該時期發(fā)生的世界大事件所引發(fā)的日本市民對于國際社會的強烈擔(dān)憂。具體而言，包括海灣戰(zhàn)爭（1991年）、伊拉克難民潮（1991年）、菲律賓火山爆發(fā)（1991年）、聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會（1992年）

6、盧旺達(dá)種族大屠殺（1994）等在內(nèi)的世界大事件推動日本市民成立一大批以緊急救援和保護(hù)環(huán)境為使命的NGO。

此外，日本NGO在這個時期成功地將其活動領(lǐng)域從亞洲拓展至非洲，同時成立了諸如“非洲農(nóng)村營造運動”（1990年）、“非洲之友會”（1992年）、“西非農(nóng)村自立協(xié)力會”（1992年）等著名NGO。然而，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后半期，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的逐漸衰退，日本NGO獲取活動經(jīng)費的環(huán)境日趨嚴(yán)峻，從而導(dǎo)致NGO數(shù)量增長乏力。所幸的是，經(jīng)過各方推動，日本政府與NGO的對話渠道在該時期得以建制化，加上1998年《NPO法》的出臺，在一定程度上為日本NGO的持續(xù)發(fā)展注入了制度性動力。

（六）第5代NGO（2000年-）

進(jìn)入21世紀(jì)以后，日本NGO部門不再一味地在各自領(lǐng)域新設(shè)組織，而是更加注重構(gòu)建和強化“跨部門合作網(wǎng)絡(luò)”，即市民、政府以及企業(yè)等各方利益主體之間的合作網(wǎng)絡(luò)。例如，鑒于日本NGO在科索沃難民救助活動（1999年）中遭遇的“無法及時迅速開展全方位援助”的問題，日本4家NGO發(fā)出聯(lián)合倡議并成功推動NGO、企業(yè)界、政府部門（外務(wù)�。┑娜�方合作，于2000年8月成功創(chuàng)設(shè)“日本合作平臺”，試圖以此調(diào)動社會各界的資源和優(yōu)勢，及時地向參與國際緊急救援活動的日本NGO提供包括資金、物質(zhì)、技術(shù)、人才和信息等在內(nèi)的全方位支援。截至目前，“日本合作平臺”共集資350億日元，資助了一大批日本NGO在40多國家和地區(qū)開展多達(dá)1100項的人道援助項目。另外，在國際協(xié)力NGO中心的推動下，141家日本NGO達(dá)成共識并于2007年1月聯(lián)合成立“2008年G8峰會NGO論壇”，就貧困、和平、環(huán)境以及開發(fā)等全球性問題向G8峰會組織提出政策倡導(dǎo)，同時還舉辦一系列的市民啟蒙教育活動。此外，國際協(xié)力NGO中心還積極推動NGO與企業(yè)的合作，于2008年4月主導(dǎo)設(shè)立“CSR推進(jìn)NGO網(wǎng)絡(luò)”1并成功促成33家NGO與27家企業(yè)之間的合作。

值得我們關(guān)注的是，近年來日本NGO的發(fā)展呈現(xiàn)出以下新動向：首先，活動目標(biāo)從“MDGs”（Millennium Development Goals，聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)）逐漸轉(zhuǎn)向“SDGs”（Sustainable Development Goals，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)）；其次，強化針對武力沖突所引發(fā)的人道主義危機(jī)的緊急援助；再次，以東日本大地震（2023年）為契機(jī)，強化NGO針對國內(nèi)災(zāi)害的救援能力；最后，繼續(xù)強化與外部組織（聯(lián)合國和其他國際機(jī)構(gòu)、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)、工會組織、政府部門、市民團(tuán)體）的合作并致力于跨部門合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建2。

三、日本NGO的發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)國際協(xié)力NGO中心的統(tǒng)計，截至2023年5月11日，日本NGO的數(shù)量已超400家3。為了探析日本NGO參與全球治理的最新進(jìn)展，接下來我們將主要參考日本外務(wù)省和國際協(xié)力NGO中心共同發(fā)布的《NGO數(shù)據(jù)2023》4，從組織形態(tài)、活動區(qū)域、活動領(lǐng)域、援助對象、項目類型、資金來源以及跨部門合作等視角對日本NGO的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行透視。

（一）組織形態(tài)和活動區(qū)域

在接受調(diào)查的425家日本NGO中，已注冊為法人的NGO占據(jù)多數(shù)，包括NPO法人（68.9%）、財團(tuán)法人5（16.9%）、社團(tuán)法人6（2.8%）、公益信托（1.4%）以及其他法人（1.2%）。而未注冊為法人的NGO僅為37家，約占調(diào)查總數(shù)的8.7%。

此外，關(guān)于日本NGO的活動區(qū)域，接受調(diào)查的430家日本NGO已在全球100多個國家和地區(qū)開展活動，其中亞洲地區(qū)占68.5%，其余地區(qū)（包括非洲、中東、中南美洲、歐洲、太平洋洲以及北美洲等）占31.5%。

（二）活動領(lǐng)域和援助對象

根據(jù)對430家日本NGO的調(diào)查結(jié)果顯示，日本NGO所涉足的活動領(lǐng)域極為廣泛，包括教育/職業(yè)培訓(xùn)（27.2%）、環(huán)境保護(hù)（19.9%）、農(nóng)業(yè)/漁業(yè)/開發(fā)（15%）、保健/醫(yī)療（12.9%）、糧食救助/災(zāi)害救援（9%）、和平/政治（6%）、經(jīng)濟(jì)（5.8%）、人權(quán)（3.6%）以及其他領(lǐng)域（0.5%）。

另外，關(guān)于日本NGO的援助對象，根據(jù)對231家日本NGO的調(diào)查結(jié)果顯示，其援助對象已覆蓋兒童（28.5%）、女性（21.5%）、少數(shù)民族（12.4%）、受災(zāi)者（10%）、殘障人（8.7%）、難民（6.1%）、在日外國人（5.7%）、被拘禁人士（1%）及其他人群（5.1%）。

（三）項目類型及其內(nèi)容

概括而言，日本NGO所開展的項目大致分為兩類：海外項目和國內(nèi)項目。關(guān)于前者，根據(jù)對124家日本NGO的調(diào)查結(jié)果顯示，超過九成的日本NGO開展了海外項目，其中包括資金援助（71家）、緊急救援（60家）、人才派遣（57家）、物質(zhì)援助（54家）、信息提供（40家）、調(diào)查研究（39家）以及其他項目（38家）。此外，日本NGO開展海外項目采取了以下五種方式：

（1）NGO自己負(fù)責(zé)實施；

（2）本地組織1負(fù)責(zé)實施；

（3）屬地組織2負(fù)責(zé)實施；

（4）“NGO+本地組織”共同實施；

（5）“NGO+屬地組織”共同實施。

另外，關(guān)于國內(nèi)項目，根據(jù)對122家日本NGO的調(diào)查結(jié)果顯示，日本NGO所開展的國內(nèi)項目包括信息提供（74家）、地球市民教育（55家）、緊急救援（41家）、人才派遣（31家）、調(diào)查研究（28家）、物質(zhì)援助（25家）、研修生招收（25家）、資金援助（24家）以及其他項目（38家）。

（四）資金來源

整體而言，日本NGO已實現(xiàn)資金來源的多元化和多樣化，具體包括會費收入、捐贈收入、基金投資收入、自主事業(yè)收入、政府購買服務(wù)收入以及政府補助金收入。以2004年度、2009年度、2023年度的數(shù)據(jù)為例，捐贈收入占據(jù)日本NGO年度總收入的一半以上。同時，來自政府部門的資金（包括政府購買服務(wù)收入和政府補助金收入）亦占據(jù)較大份額。

此外，根據(jù)對312家日本NGO的調(diào)查結(jié)果顯示，日本NGO的平均年收入維持在1.4億日元左右。其中，年收入超過1億日元的NGO雖然僅有53家（約占調(diào)查總數(shù)的17%），但其年收入總和占據(jù)全體NGO總收入的86.6%。與此同時，年收入未滿1千萬日元的NGO總數(shù)雖然超過103家（約占調(diào)查總數(shù)的33%），但其年收入總和僅占全體NGO總收入的0.94%。換言之，日本NGO在收入層面上已呈現(xiàn)出“兩極分化”之狀況。

（五）跨部門合作

截至目前，日本NGO普遍開展了跨部門合作，其合作對象包括聯(lián)合國/國際性組織、中央政府、地方政府（地方自治體）、工會組織、大學(xué)/研究機(jī)構(gòu)以及企業(yè)等組織。根據(jù)對123家日本NGO的調(diào)查結(jié)果顯示，接近九成的日本NGO已構(gòu)建跨部門合作網(wǎng)絡(luò)，其合作內(nèi)容包括資金援助（以政府購買服務(wù)或補助金的形式）、項目實施、信息宣傳、政策提案（或輿論動員）、調(diào)查研究以及人才合作3。

四、日本NGO的支持政策

基于前述我們不難發(fā)現(xiàn)，日本NGO之所以能夠在短短50余年間迅速崛起并引領(lǐng)亞洲各國，其原因在于國家經(jīng)濟(jì)實力的迅速壯大、市民國際化意識的快速提升、非營利法人制度（含稅收優(yōu)惠制度）的徹底改革、NGO同行網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建及其抱團(tuán)意識的強化、跨部門合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建以及NGO支持政策的創(chuàng)設(shè)和完善。限于篇幅，本文就其中最為關(guān)鍵的因素――日本政府面向NGO的支持政策――進(jìn)行重點分析。

（一）NGO支持政策的緣起和發(fā)展

1989年，日本外帳〕鎏āNGO事業(yè)補助金制度”，從而開創(chuàng)日本政府以政策形式支持NGO發(fā)展之先河。其后，日本其他政府部門也相繼出臺NGO支持政策，包括農(nóng)林水產(chǎn)省的“NGO農(nóng)林業(yè)協(xié)力推進(jìn)事業(yè)制度”（1989年）、郵政�。ìF(xiàn)總務(wù)省郵政事業(yè)廳）的“國際志愿者存款制度”（1991年）、建設(shè)省（現(xiàn)國土交通�。┑摹皣�際建設(shè)協(xié)力事業(yè)制度”（1992年）以及環(huán)境廳（現(xiàn)環(huán)境�。┑摹暗厍颦h(huán)境基金制度”（1993年）。

與此同時，隨著日本NGO同行網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和完善，面前NGO的支持型組織開始與政府部門展開對話并逐漸形成制度化的協(xié)商機(jī)制。1996年，NGO活動推進(jìn)中心（現(xiàn)國際協(xié)力NGO中心）、關(guān)西NGO協(xié)議會以及名古屋NGO中心聯(lián)手游說外務(wù)省，從而成功推動“NGO-外務(wù)省定期協(xié)議會”的誕生。1998年，NGO與準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)“國際協(xié)力事業(yè)團(tuán)”1共同創(chuàng)設(shè)“NGO-JICA定期協(xié)議會”。2001年，負(fù)責(zé)日元國際貸款業(yè)務(wù)的“國際協(xié)力銀行”（JBIC）與NGO共同創(chuàng)設(shè)“NGO-JBIC定期協(xié)議會”。通過上述努力，日本NGO與政府（含準(zhǔn)政府組織）之間的對話渠道逐漸得到拓寬，并由此推動政府出臺一系列的NGO支持政策。

（二）外務(wù)省的NGO支持政策

目前，負(fù)責(zé)制定NGO支持政策的日本核心政府部門為負(fù)責(zé)實施ODA項目的外務(wù)省。為了順利實施ODA項目，日本外務(wù)省國際協(xié)力局專門設(shè)立“民間援助連攜室”并授權(quán)其負(fù)責(zé)建立和強化與本國NGO的合作伙伴關(guān)系。為了推動這項工作，現(xiàn)任外務(wù)省民間援助連攜室室長關(guān)泉曾公開向日本NGO界發(fā)出如下呼吁：“對于外務(wù)省而言，NGO是我們在國際協(xié)力領(lǐng)域?qū)嵤�‘展現(xiàn)日本形象’之援助活動所不可或缺的合作伙伴。為此，近年來我們大幅度地強化了與本國NGO的合作伙伴關(guān)系。我們殷切期待，通過與作為市民社會核心力量的NGO的緊密合作以推動日本國民廣泛地參與國際協(xié)力活動，借此提升ODA項目的效率和效應(yīng)�！�2

從中我們不難發(fā)現(xiàn)，日本政府已徹底認(rèn)識到NGO在ODA項目實施過程中所發(fā)揮的巨大作用。更值得一提的是，日本政府的這種認(rèn)識并非僅停留于口頭宣傳，而是將其寫入官方文件。2023年2月，日本政府修訂《開發(fā)協(xié)力大綱》并將“與市民社會（NGO）的合作”納入ODA項目的實施體制3。根據(jù)該政策理念，同年6月，“NGO-外務(wù)省定期協(xié)議會”制定和發(fā)布《關(guān)于NGO與ODA合作關(guān)系的中期計劃：今后5年的協(xié)動4方向》，從中明確了政府支持NGO發(fā)展所應(yīng)采取的四大措施，即面前日本NGO的資金援助、能力建設(shè)、對話協(xié)商以及合作伙伴關(guān)系構(gòu)建。截止目前，在外務(wù)省民間援助連攜室的主導(dǎo)下，日本政府相繼出臺和實施了一系列的NGO支持政策并業(yè)已構(gòu)建起一個完整的政策體系。概括而言，面向日本NGO的政策支持體系包括三大政策群，即“NGO資金援助政策群”、“NGO活動環(huán)境改善支援政策群”以及“NGO對話協(xié)商機(jī)制”（見圖2）。以下，本文就這三大政策群進(jìn)行逐一分析。 1. NGO資金援助政策群

（1）NGO合作無償資金援助制度

“NGO合作無償資金援助制度”創(chuàng)設(shè)于2002年，屬于“草根無償資金援助制度”的延續(xù)，其目的在于向日本NGO所開展的外海項目提供政府資金援助，包括本地物質(zhì)和器材購買費、工作坊（Workshop）舉辦費、專家派遣費、本地工作人員工資、本地辦公室租賃費、通信費、辦公室用品購買費、外部監(jiān)察費以及在國內(nèi)本部所需相關(guān)經(jīng)費（包括工作人員工資、通信費和辦公室用品購買費等）。

根據(jù)該制度的規(guī)定，提出資金援助申請的NGO必須具備以下幾個條件：第一，必須在日本國內(nèi)登記注冊為非營利法人（包括NPO法人、一般社團(tuán)/財團(tuán)法人以及公益社團(tuán)/財團(tuán)法人）；第二，法人本部必須設(shè)在日本國內(nèi)；第三，必須以法人身份開展2年以上的國際協(xié)力活動；第四，必須以國際協(xié)力活動為核心業(yè)務(wù)。

截至2023年末，日本外務(wù)省通過該制度資助了625家NGO，資助項目總數(shù)達(dá)到1086項，資助總額超過300億日元。另外，該制度已惠及全球140多個國家和地區(qū)，包括東亞、南亞、中亞、非洲、歐洲、中東以及中南美地區(qū)1。

（2）NGO事業(yè)補助金制度

“NGO事業(yè)補助金制度”創(chuàng)設(shè)于2003年，旨在向日本NGO的項目策劃和調(diào)查、項目評估以及研修會等業(yè)務(wù)提供政府資金援助，以提升NGO的自身能力建設(shè)。具體而言，該制度的資助對象包括項目調(diào)查項目（NGO在項目策劃之前所開展的社會調(diào)查和項目結(jié)束后所實施的項目評估）以及海內(nèi)外國際協(xié)力項目（NGO在國內(nèi)外舉辦的旨在促進(jìn)和擴(kuò)大國際協(xié)力活動的講習(xí)會、研修會、研討會以及國際會議等）。不過根據(jù)規(guī)定，每個項目的資助額度為該項目所需經(jīng)費的一半且不超過200萬日元。

截至2023年末，日本外務(wù)省通過“NGO事業(yè)補助金制度”向206家日本NGO提供了資助，其資助項目總數(shù)達(dá)到283項，資助總額接近7億日元（見圖3）。

（3）草根技術(shù)協(xié)助制度

“草根技術(shù)協(xié)助制度”創(chuàng)設(shè)于2002年，屬于外務(wù)省ODA項目的政府服務(wù)購買項目，承接主體為日本準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)“獨立行政法人國際協(xié)力機(jī)構(gòu)”（JICA）。該制度的宗旨在于推動和支持NGO、大學(xué)以及地方自治體與JICA的合作，以此共同開展面向發(fā)展中國家和地區(qū)的國際援助活動。

具體而言，該制度主要采取三種方式：第一，地域提案型方式。地方自治體或地方自治體推薦的NGO等民間組織向JICA提交項目提案，通過審查后可獲得為期3年、資助額度為3億日元的資助（每年限申請1次）。第二，草根協(xié)力支援型方式。在日本國內(nèi)開展國際協(xié)力活動且缺乏海外項目經(jīng)驗的NGO、大學(xué)或其他民間組織可向JICA提出共同實施項目的提案，通過審查后可獲得為期3年、資助額度為1億日元的資助（每年限申請2次）。第三，草根合作伙伴型方式。那些擁有較為豐富的國際協(xié)力項目經(jīng)驗的NGO等民間組織可向JICA提出共同實施項目的提案，通過審查后可獲得為期5年、資助額度為1億日元的資助。

可以說，這項制度屬于日本外務(wù)省實施ODA項目的主要方式，也是NGO支持政策體制的核心制度。通過該制度，日本外務(wù)省委托JICA對ODA資金進(jìn)行再分配，同時鼓勵和支持JICA與NGO進(jìn)行合作，從而實現(xiàn)ODA項目的高效實施。

2. NGO活動環(huán)境改善支援政策群

（1）NGO咨詢員制度

所謂“NGO咨詢員制度”，是指外務(wù)省委托在國際協(xié)力領(lǐng)域擁有豐富經(jīng)驗和杰出業(yè)績的日本NGO擔(dān)任具有官方性質(zhì)的“NGO咨詢員”，同時根據(jù)委托契約向其提供一定經(jīng)費的制度安排。以2023年度為例，日本外務(wù)省指定的NGO咨詢員達(dá)到16家，其中NGO支持型組織占據(jù)多數(shù)（見表1）。

通過這項制度安排，NGO咨詢員可以向日本市民或NGO提供免費咨詢業(yè)務(wù)（咨詢內(nèi)容包括國際協(xié)力活動、NGO設(shè)立手續(xù)、NGO管理和運作以及NGO就職等）。此外，根據(jù)實際需要，NGO咨詢員還可以向市民或NGO提供派遣咨詢、外地授課以及舉辦研討會等外出服務(wù)。以2023年度為例，17家NGO咨詢員共計提供12938次咨詢，同時提供181次外出服務(wù)。

（2）NGO實習(xí)生制度

隨著日本國際協(xié)力活動的逐漸推廣，有意就職NGO的日本年輕人隨之增多。然而，日本絕大多數(shù)的NGO由于普遍缺乏相應(yīng)的經(jīng)費和人力，導(dǎo)致無暇顧及組織人才的培養(yǎng)工作。為此，日本外務(wù)省專門創(chuàng)設(shè)“NGO實習(xí)生制度”，將那些有意從事國際協(xié)力工作的年輕人派遣至NGO接受為期10個月的實習(xí)，并向NGO提供實習(xí)崗位津貼補助（即NGO接受1名實習(xí)生就可獲總額為“190萬+交通補助費”的崗位津貼）。通過該制度，日本政府成功培養(yǎng)國際協(xié)力活動所需人才，同時在一定程度上解決了日本NGO所面臨的組織人才培養(yǎng)難題。

（3）NGO海外研修制度

為了提升日本NGO職員的素質(zhì)及其能力以推動其組織能力建設(shè)，外務(wù)省于2007年創(chuàng)設(shè)“NGO長期研修制度”（后更名為“NGO海外研修制度”），以此向日本NGO的骨干職員提供參加海外研修（實務(wù)研修和課程研修）所需經(jīng)費，包括飛機(jī)票（25萬日元以內(nèi)）、每月的生活費（26-39萬日元）、研修補貼（10萬日元）和研修接受費（每月10萬日元以內(nèi)）。截至2023年底，共有84名日本NGO職員通過這項制度前往海外NGO或其他機(jī)構(gòu)接受進(jìn)修培訓(xùn)。

（4）NGO研究會制度

為了強化日本NGO的組能力建設(shè)，鼓勵和支持NGO通過社會調(diào)查、研討會、工作坊以及國際會議等方式，就國際協(xié)力領(lǐng)域的重點課題以及NGO界共同面臨的問題展開研究和討論，日本外務(wù)省于2001年出臺“NGO研究會制度”。該制度的具體做法是，外務(wù)省民間援助連攜室每年向NGO界募集研究會的年度議題并進(jìn)行遴選，然后公開招標(biāo)年度議題的承接主體并提供相關(guān)經(jīng)費。

以2023年度為例，日本外務(wù)省共遴選出5個研究會的年度議題，包括“非洲開發(fā)與NGO的角色”、“NGO的自我評估能力建設(shè)”、“國際協(xié)力活動中的地方NGO能力建設(shè)”、“面前海外殘障兒童和青少年的支援與NGO的作用”以及“遺囑捐贈市場中的NGO優(yōu)勢”。受其組織的研究會結(jié)束后，主辦方須將研討內(nèi)容結(jié)集出版并通過外務(wù)省官網(wǎng)等媒介進(jìn)行免費公開，從而強化日本NGO的組織能力建設(shè)。 3. NGO對話協(xié)商機(jī)制

（1）NGO-外務(wù)省定期協(xié)議會

為了強化外務(wù)省與NGO的對話和合作，就ODA項目的相關(guān)信息以及與NGO的合作政策進(jìn)行定期協(xié)商，日本外務(wù)省于1996年設(shè)置“NGO-外務(wù)省定期協(xié)議會”。目前，該協(xié)議會包括三個層次的協(xié)商機(jī)制，即ODA政策協(xié)議會、合作推進(jìn)委員會和全體會議（見圖4）。

其中，“ODA政策協(xié)議會”的討論議題為ODA政策，“合作推進(jìn)委員會”的討論議題則為ODA實施過程中外務(wù)省與NGO在實務(wù)層面的合作事項。另外，“全體會議”負(fù)責(zé)對前述兩個委員會的討論結(jié)果及其他事項進(jìn)行審查和討論。

（2）ODA-NGO協(xié)議會

為了與那些在外海開展援助項目的NGO展開對話和協(xié)商，日本外務(wù)省在海外各國定期召開由海外日本大使館ODA項目事務(wù)官員、JICA海外分部職員以及日本NGO職員組成的“ODA-NGO協(xié)議會”，就ODA項目的實施羈黿行定期意見交換并展開協(xié)商。

（3）其他對話協(xié)商機(jī)制

除了上述兩種對話協(xié)商機(jī)制，日本外務(wù)省還推動成立了“NGO-JICA協(xié)議會”、“外務(wù)省與NGO關(guān)于人口和艾滋病問題的定期懇談會”以及“國際教育協(xié)力聯(lián)絡(luò)協(xié)議會”等面向NGO的對話協(xié)商機(jī)制。

五、對我國的若干啟示

正如鄧國勝等人所指出的，基于參與全球治理體系、完善國家對外援助體制并提高援助效果以及協(xié)助海外中資企業(yè)履行社會責(zé)任等迫切需求，我國NGO “走出去”參與全球治理已然成為一股不可阻擋的時代潮流1。然而正如前文所指出的，我國NGO“走出去”參與全球治理處于起步階段，目前仍面臨各種困境。鑒于此，我們認(rèn)為日本經(jīng)驗至少能夠提供以下啟示：

首先，完善“NGO參與全球治理”的法律法規(guī)。按照國際慣例，各國“走出去”參與全球治理的NGO均是根據(jù)本國法律設(shè)立的民間組織。然而在我國，包括“社會組織三大條例”（《社會團(tuán)體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》）在內(nèi)的法律法規(guī)并未就NGO參與全球治理進(jìn)行專項規(guī)定，更未向NGO提供包括稅收優(yōu)惠在內(nèi)的法律保障。而在日本，正如前文所指出的，《NPO法》和《公益認(rèn)定法》等法律法規(guī)明確將“NGO參與全球治理”納入其中并提供極為優(yōu)厚的稅收減免優(yōu)惠待遇，從而為日本NGO“走出去”參與全球治理提供了最為根本的制度保障。鑒于日本經(jīng)驗，今后我們有必要加快有關(guān)社會組織法律法規(guī)的改革，盡可能地將NGO參與全球治理納入法律保障范疇。

其次，構(gòu)建NGO與企業(yè)和政府的合作網(wǎng)絡(luò)。如前文所述，日本NGO之所以能夠在短短50余年間迅速崛起并極大提升日本的外交形象及其國際地位，很大程度上離不開NGO與企業(yè)和政府之間的合作網(wǎng)絡(luò)。進(jìn)而言之，日本通過提升市民的國際協(xié)力活動參與意識、推動NGO與企業(yè)的合作以及促成NGO與政府的對話合作，在全社會范圍內(nèi)成功地營造出鼓勵和支持NGO參與全球治理的良好氛圍。而在我國，普通市民對我國NGO參與海外援助的行為不甚認(rèn)同。例如，中國青少年發(fā)展基金會在非洲援建希望小學(xué)的行動就曾遭到公眾的普遍反對。與此同時，我國NGO海外項目的經(jīng)費來源單一，迄今未能獲得國內(nèi)企業(yè)的合作和協(xié)助，而主要依靠少數(shù)海外中資企業(yè)的援助，此外，NGO與政府之間的合作伙伴關(guān)系仍未建立，從而導(dǎo)致我國NGO參與全球治理迄今未能獲得來自國家層面的實質(zhì)性支持。鑒于日本經(jīng)驗，今后我們有必要通過各種方式提升公民的國際主義意識、強化NGO與企業(yè)的合作以及構(gòu)建NGO與政府的共同行動框架。

最后，制定和出臺面向NGO的政策支持體系。在筆者看來，日本NGO在落后歐美發(fā)達(dá)國家30-40年的境況下能夠奮起直追并取得巨大成就，其最根本原因在于日本政府及時地出臺了面向NGO的支持政策體系。如前文所述，迄今為止，日本政府已成功建構(gòu)起包括“NGO資金援助政策群”、“NGO活動環(huán)境改善支援政策群”以及“NGO對話協(xié)商機(jī)制”在內(nèi)的NGO支持政策體系，從而為日本NGO“走出去”參與全球治理提供了最為強大的支持。這種涵蓋財力、物力、人力以及合作資源在內(nèi)的全方位政策支持體系，在全球各國均屬罕見。鑒于此，今后我們有必要全面研究和認(rèn)真借鑒日本政府面向NGO的政策支持體系，以盡快構(gòu)建符合我國實際國情且契合社會需求的NGO支持政策。