一、正確選擇出口退稅政策目標

我國目前的出口退稅政策至少承擔了以下四個不同的政策目標：

一是促進出口貿(mào)易的發(fā)展，即貿(mào)易目標。出口退稅保證我國的出口商品以不含稅價格進入國際市場，與其他國家或地區(qū)的商品平等競爭，從而促進出口貿(mào)易的發(fā)展。

二是平衡財政收支，即財政目標。如我國多次為減輕財政負擔、平衡財政預算調(diào)低出口退稅率。

三是影響匯率，即匯率目標。如我國2004年和2006年兩次調(diào)低出口退稅率，其政策意圖之一就是通過降低貿(mào)易順差，緩解人民幣升值的壓力。

四是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構，產(chǎn)業(yè)結(jié)構目標。我國目前對國家鼓勵的產(chǎn)業(yè)實行零稅率或接近征稅率的退稅率，對限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)實行低的退稅率或不退稅，出口退稅體現(xiàn)了國家的產(chǎn)業(yè)政策意圖。

在以上四個政策目標中，貿(mào)易目標是出口退稅政策的基本目標，后三項是出口退稅政策的派生目標。

就財政目標而言，我國在財政有壓力時往往通過降低出口退稅率來減少財政支出。出口退稅的理論和實證分析都表明，增加出口退稅，出口增加，貿(mào)易乘數(shù)和稅收乘數(shù)的雙重作用會提高國民收入水平從而增加財政收入，而且增加的財政收入要多于出口退稅的增加，即財政收入凈增加。因此，若利用降低出口退稅率來實現(xiàn)財政目標只能是適得其反。

就匯率目標而言，匯率目標是實現(xiàn)外部均衡，但通過退稅率的調(diào)整，改變出口產(chǎn)品的相對成本，從而消除真實匯率與名義匯率的背離來保持國際收支平衡的辦法，在實現(xiàn)外部均衡的同時卻造成內(nèi)部失衡，因為降低出口退稅，出口減少，貿(mào)易乘數(shù)和稅收乘數(shù)的雙重作用會使國民收入水平下降和失業(yè)率上升，代價是巨大的。因此，用出口退稅政策來實現(xiàn)匯率目標的做法值得商榷。根本辦法應是進行匯率機制改革，配合采用貨幣政策和匯率政策來實現(xiàn)外部均衡。

就產(chǎn)業(yè)結(jié)構目標而言，出口退稅政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整效果也是有限的，對國家鼓勵的產(chǎn)業(yè)實行完全出口退稅政策也只能說是保證了該產(chǎn)業(yè)能公平參與國際競爭，與其他國家的同產(chǎn)業(yè)相比，出口退稅并沒有起到優(yōu)惠和鼓勵的作用。而對國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)實行較低的出口退稅率確實能起到限制該產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品出口的作用，但問題的關鍵是，限制某產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品出口，就不需要限制該產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品在國內(nèi)銷售嗎?顯然這是出口退稅力不能及的。實際上，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構的升級需要解決更深層次的制度瓶頸，要從完善產(chǎn)權制度入手，提高各種產(chǎn)權配置與流動的交易效率。

不可否認，我國的出口退稅政策在一定的歷史階段對上述多個政策目標發(fā)揮了積極的作用，但與出口退稅政策出臺的初始環(huán)境相比.我國目前的政治、經(jīng)濟、國際貿(mào)易環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，這要求我們重新審視出口退稅政策目標的適宜性和效果。可以說，我國目前的出口退稅政策承受了太多其無法承受的功能，影響了基本功能的發(fā)揮。因此，必須盡快實現(xiàn)出口退稅政策目標的歸位，取消出口退稅政策對財政政策、匯率政策和產(chǎn)業(yè)政策的替代.使其回歸到穩(wěn)定的、單一的促進出口的政策。二、合理確定出口退稅率

確定了出口退稅政策的單一目標以后，就可以僅依據(jù)最優(yōu)出口退稅和次優(yōu)出口退稅的理論，以國家福利最大化為目標，考慮行政管理和實踐的可行性確定我國的出口退稅率。

根據(jù)最優(yōu)出口退稅理論，為實現(xiàn)國家福利最大化，應根據(jù)出口產(chǎn)品的國外需求彈性（或者說，該產(chǎn)品在國際市場上的壟斷程度）確定出口產(chǎn)品的退稅率。根據(jù)次優(yōu)出口退稅理論，對具有出口負外部性的產(chǎn)品應不退稅或少退稅�？紤]行政管理和實踐的可行性，根據(jù)這兩種理論確定的不完全退稅的產(chǎn)品應限定在較小的范圍。因此，確定我國出口退稅率的基本思路是：對絕大多數(shù)產(chǎn)品實行完全退稅政策（增值稅出口零稅率），對少數(shù)壟斷程度很高、負外部性很強的產(chǎn)品實行不完全退稅或不退稅政策。具體來說，實行不完全退稅或不退稅政策的出口產(chǎn)品主要包括：

第一，壟斷程度很高的出口產(chǎn)品。出口產(chǎn)品的壟斷程度可以根據(jù)以下兩個標準來判斷：（1）國外對出口產(chǎn)品的需求彈性越小，則壟斷程度越高；（2）出口產(chǎn)品占國際市場份額越大，則壟斷程度越高。根據(jù)上述標準，我國目前壟斷程度較高的產(chǎn)品主要有：工藝品、土特產(chǎn)品和稀有礦產(chǎn)品。

第二，出口負外部性很強的產(chǎn)品，即出口價格大大低于其真實社會成本的產(chǎn)品。這類產(chǎn)品主要是高能耗、高污染和一些資源類的產(chǎn)品，如非金屬類礦產(chǎn)品、煤炭、天然氣、石蠟、瀝青、硅、砷、石料材、有色金屬、鉛酸蓄電池、氧化汞電池、木材初級制品等。

另外，要進一步規(guī)范增值稅制度，盡快實現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型（由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型）、擴大征收范圍等.逐步提高出口退稅的程度。同時要清理增值稅的減免稅優(yōu)惠，為出口退稅政策的實施打下良好的制度基礎。

三、完善出口退稅負擔機制

出口退稅負擔機制的優(yōu)化應貫徹權利義務對等原則。一是增值稅收人權利與增值稅支出義務的對等。取得增值稅收入的主體應相應承擔增值稅支出的義務。我國之所以將出口退稅由中央負擔改為由中央和地方共同負擔，理由就是增值稅是中央和地方共享稅，取得增值稅收入的權利由中央和地方共同享有，因此.增值稅支出的義務也應由中央和地方共同承擔。

二是進口增值稅收人權利與出口增值稅支出義務的對等。進口征稅、出口退稅是處理進出口貿(mào)易間接稅問題的國際慣例，因此，取得進口環(huán)節(jié)增值稅收入的主體應相應承擔出口環(huán)節(jié)的增值稅退還義務。

出口退稅負擔機制的優(yōu)化必須同時考慮以上兩個層次權利和義務的對等。很顯然，我國目前的出口退稅負擔機制雖然滿足了增值稅收入權利與增值稅支出義務對等的要求，但并不滿足進口增值稅收入權利與出口增值稅支出義務對等的要求，因為我國進口環(huán)節(jié)的增值稅收入是中央稅.全部由中央享有，但出口退稅的一部分卻需要地方承擔。這正是我國目前的出口退稅分擔機制產(chǎn)生各種問題的根源。根據(jù)這兩個層次權利和義務對等原則的要求，出口退稅負擔機制的優(yōu)化有兩個方案可選擇：

一是除進口環(huán)節(jié)增值稅收入以外的全部增值稅收入由中央和地方共享.進口環(huán)節(jié)增值稅收入歸中央，增值稅的出口退稅全部由中央負擔，這也是我國2004年以前的出口退稅負擔機制。

二是包括進口環(huán)節(jié)增值稅收入在內(nèi)的全部增值稅收入由中央和地方共享，增值稅的出口退稅也按照共享比例由中央和地方共同負擔。

第一方案實踐已經(jīng)證明存在一些問題，主要是將地方政府排除在出口退稅管理系統(tǒng)之外，不利于調(diào)動地方政府管理出口退稅的積極性。筆者認為，第二方案是比較可行的選擇，它除了符合權利和義務對等的原則外，還可以在一定程度上緩和目前出口退稅受益者與承擔者不一致的矛盾，糾正出口退稅分擔機制導致的出口退稅負擔不均衡的問題。因為，出口與進口具有對稱性，出口量大的地區(qū)和口岸，其進口量也相應比較大。對于出口量大的地區(qū)，雖然承擔了較多的出口退稅支出義務，但同時也分享到較多的進口環(huán)節(jié)增值稅的權利，出口退稅的財政壓力得到緩解。