我國(guó)公共部門人事管理的變革探析

——從傳統(tǒng)人事行政管理到公共人力資源管理的轉(zhuǎn)變

摘要：隨著我國(guó)體制改革的不斷深入，公共部門原有的人事管理手段顯得捉襟見(jiàn)肘，人事管理觀念滯后，管理權(quán)限過(guò)分集中，管人與管事脫節(jié)，公共部門行政低效，缺乏行之有效的人員規(guī)劃、培訓(xùn)和評(píng)價(jià)機(jī)制。為應(yīng)對(duì)入世挑戰(zhàn)以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的步伐，我國(guó)公共部門掀起了制度變革的浪潮，由“以事為本”的傳統(tǒng)人事管理邁向“以人為本”公共部門人力資源管理，以便更好地應(yīng)對(duì)新時(shí)代的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：人事行政；公共部門人力資源；管理變革

20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)的政府行政管理改革運(yùn)動(dòng)不斷發(fā)展，各國(guó)政府內(nèi)部的組成形式及結(jié)構(gòu)等也都相應(yīng)地發(fā)生著變化。公共部門人力資源管理這一新型的人事管理模式在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的挑戰(zhàn)下迅速發(fā)展起來(lái)。同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，雖然目前我國(guó)公共部門的人力資源管理仍相對(duì)落后，但是近十年來(lái)我國(guó)公共部門人事制度也不斷突破傳統(tǒng)體制的束縛，積極適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的要求，逐步完善從傳統(tǒng)人事行政管理到公共人力資源管理的變革。

一、公共部門人力資源管理的內(nèi)涵

公共部門人力資源管理是指在公共部門工作的各類人員勞動(dòng)能力的組合。廣義上是指對(duì)國(guó)家和政府部門、公共事業(yè)部門和非營(yíng)利組織等從事公共事務(wù)管理及服務(wù)的人力資源進(jìn)行規(guī)劃、錄用、任用、工資和保障等管理活動(dòng)的過(guò)程總和。而本文所研究的主要對(duì)象是政府部門行政人員，它具有系統(tǒng)性、權(quán)威性、法治性和公益性的特點(diǎn)。

二、從人事行政到人力資源管理變革的動(dòng)因分析

為應(yīng)對(duì)入世挑戰(zhàn)以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的步伐，我國(guó)公共部門掀起了制度變革的浪潮，由傳統(tǒng)公共部門的人事行政管理體制逐步邁向現(xiàn)代組織人力資源管理模式，不論在人事管理理念、價(jià)值觀念還是管理方式上都處于明顯的轉(zhuǎn)型期。不論是國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化還是我國(guó)傳統(tǒng)人事行政管理方面自身存在的弊端都是推動(dòng)我國(guó)公共部門人事管理變革的動(dòng)力。

（一）我國(guó)公共部門人事管理變革的必要性

1.知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公共部門構(gòu)建人力資源管理模式是其實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)有效治理的迫切需要。知識(shí)經(jīng)濟(jì)的重要特征是知識(shí)更新的頻率大大加快了，知識(shí)傳播的途徑和方式也發(fā)生了重大的改變，這就呼喚公共部門采用與之相適應(yīng)的人事管理模式。

2.公共部門人力資源管理是我國(guó)公共部門改革總體框架中的有機(jī)組成部分，也是順應(yīng)當(dāng)今公共管理價(jià)值、目標(biāo)和方式改變而進(jìn)行的相應(yīng)變革。

3.公共部門人力資源管理模式是提高公共部門工作質(zhì)量，激勵(lì)公職人員參與管理的必然要求。即傳統(tǒng)上以職位和“事”為中心的人事管理理念讓位于以人為本的人力資源管理理念，這更有助于調(diào)動(dòng)員工積極性和創(chuàng)造性。

總之，21世紀(jì)是信息化與知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，然而傳統(tǒng)公共部門的人事管理方式過(guò)分強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、以事為中心的管理，難以應(yīng)對(duì)快速變化的內(nèi)外環(huán)境變化，因此迫切要求公共部門對(duì)人事管理模式進(jìn)行改革，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府善治，獲得良好績(jī)效的組織目標(biāo)。

（二）我國(guó)傳統(tǒng)人事行政管理模式存在的弊端

隨著我國(guó)體制改革的不斷深入，公共部門原有的人事管理手段顯得捉襟見(jiàn)肘。大體上看，傳統(tǒng)人事行政模式存在以下幾點(diǎn)弊端：

1.人事管理觀念滯后。公共部門工作人員“單位人”、“官本位”的觀念根深蒂固，公仆意識(shí)還未真正取代干部意識(shí)，用人上以人為本的思想 并未深入人心。

2.管理權(quán)限過(guò)分集中，管人與管事脫節(jié)。由于我國(guó)實(shí)行的是黨政雙軌管理體制，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與公共部門人事管理難以清楚劃分，主要體現(xiàn)在各級(jí)黨委對(duì)干部工作管得太多、統(tǒng)得太死，不利于積極性的發(fā)揮。

3.公共部門行政低效。公共部門人浮于事，行政成本居高不下，個(gè)別政府公務(wù)員辦事效率低下，對(duì)公共資源的運(yùn)用極其缺乏效率意識(shí)。

4.傳統(tǒng)公共部門人事管理缺乏一套行之有效的人員規(guī)劃、培訓(xùn)和評(píng)價(jià)機(jī)制。管理工作大都流于表面，多為例行公事的蓋蓋章、填填表和發(fā)布通知等。

三、公共部門人力資源管理與傳統(tǒng)人事行政管理的區(qū)別

從公共部門人力資源的含義就可以看出，從人事行政管理到公共部門人力資源管理，這并非只是名稱上的簡(jiǎn)單替換，而是公共部門人事管理的全面更新。將公共部門人力資源管理同傳統(tǒng)的人事行政管理進(jìn)行比較，不難發(fā)現(xiàn)，他們之間有以下幾個(gè)基本差別：

（一）管理理念上的差異

公共部門人力資源管理把政府行政人員視為一種資源，甚至是“第一資源”，是組織最寶貴的財(cái)富。而且，與其他物質(zhì)資源僅一次性開(kāi)發(fā)和使用不同的是，人力資源可以被持續(xù)不斷地開(kāi)發(fā)，人力資源本身就能為組織創(chuàng)造巨大的效益。而傳統(tǒng)的人事行政管理知識(shí)只是單純地將員工視為一種成本或生產(chǎn)要素，是對(duì)公共部門資本、資源的消耗。它視員 工為“經(jīng)濟(jì)人”，因而管理上只注重對(duì)現(xiàn)有人員的利用，忽視了滿足員工自我發(fā)展的需要。

（二）管理原則上的差異

公共部門人力資源奉行“以人為本”的原則，認(rèn)為“人”是第一要素。原則上要求管理模式應(yīng)充分調(diào)動(dòng)員工的積極性，注重營(yíng)造工作人員的工作成長(zhǎng)環(huán)境，尊重其主體性和能動(dòng)性。管理功能上強(qiáng)調(diào)激勵(lì)、保障、服務(wù)等引導(dǎo)性和開(kāi)發(fā)性。而傳統(tǒng)的人事行政管理則堅(jiān)持“以事為中心”的原則，把組織中的人員視為被動(dòng)的工具，僅將其看作完成組織工作的被動(dòng)的工具。傳統(tǒng)的人事行政管理恪守“進(jìn)、 管、出”的陳舊管理模式，是一種對(duì)注重管制和監(jiān)控的強(qiáng)制性、被動(dòng)型的“管家式”教育。

（三）管理內(nèi)容上的差異

公共部門人力資源管理視野廣闊、內(nèi)容豐富，在包含了傳統(tǒng)人事行政管理主體內(nèi)容的基礎(chǔ)上，為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)激烈的競(jìng)爭(zhēng)和新公共管理對(duì)人力資源的要求，還增加了一些全新的管理內(nèi)容，如公共部門人力資源的預(yù)測(cè)、規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，重視人與事，人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，傳統(tǒng)人事行政管理的內(nèi)容比較單一，主要是為組織完成招考、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、工資、福利和退休等管理活動(dòng)，比起現(xiàn)代公共人力資源管理缺乏戰(zhàn)略性、整體性和可持續(xù)性。

（四）管理著眼點(diǎn)的差異

公共部門人力資源管理的著眼點(diǎn)是組織的戰(zhàn)略發(fā)展需求。它強(qiáng)調(diào)對(duì)人力資源的使用與開(kāi)發(fā)并重，即在充分發(fā)揮組織人員的智慧來(lái)完成組織的任務(wù)的同時(shí)，力求充分挖掘人員的潛能，使其在未來(lái)發(fā)展中能有多方面的發(fā)展和提升空間，提供更多的職業(yè)培訓(xùn)和行政人員的職業(yè)生涯規(guī)劃等的戰(zhàn)略開(kāi)發(fā)。著眼于吸引優(yōu)秀人才，樹(shù)立良好政府形象，建立一支高效、精干、優(yōu)化的政府組織，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

四、邁向公共人力資源管理的變革

（一）以精簡(jiǎn)國(guó)家公務(wù)員數(shù)量作為我國(guó)公共部門人事制度改革的先導(dǎo)

在我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的環(huán)境下，減少現(xiàn)任公務(wù)員數(shù)量，優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，逐步由傳統(tǒng)人事行政管理向公共人力資源管理方式轉(zhuǎn)變，并適當(dāng)引進(jìn)部分先進(jìn)的企業(yè)人力資源管理機(jī)制。采取多種形式精簡(jiǎn)公務(wù)員的數(shù)量：一方面通過(guò)撤并機(jī)構(gòu)、裁員和增加離職率的辦法減少公務(wù)員數(shù)量；另一方面是通過(guò)部門改制，將市場(chǎng)化、準(zhǔn)商業(yè)化等性質(zhì)的組織形態(tài)引進(jìn)公共部門人事管理。

（二）分權(quán)化管理是全面實(shí)施公共部門人力資源管理模式的保障

建立分權(quán)化的人力資源管理模式，轉(zhuǎn)變?nèi)肆�資源管理部門的職能，以便更好地適應(yīng)組織發(fā)展需求。在公共人力資源領(lǐng)域，實(shí)施集中化控制和分散化管理相結(jié)合的原則，合理劃分人事管理權(quán)限。將人事管理的一些決定權(quán)下移，加大分部門在人事管理事務(wù)中的作用，尤其是在人員招募、員工評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲方面，以此確保部門用人與治事相統(tǒng)一。

（三）加強(qiáng)人力資源管理過(guò)程中對(duì)員工工作績(jī)效的評(píng)價(jià)機(jī)制

當(dāng)今公共部門人力資源管理力圖塑造員工與組織共同發(fā)展的雙贏關(guān)系，構(gòu)建新型的組織文化氛圍。一方面，強(qiáng)調(diào)員工是組織的資源財(cái)富，是他們賦予組織生命力和創(chuàng)造性。另一方面，組織也應(yīng)當(dāng)為員工提供發(fā)展的機(jī)會(huì)，為其創(chuàng)建共享信息、積極參與組織決策的機(jī)制。建立組織和員工維系其共同命運(yùn)的“心理 契約”，促使組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并使個(gè)人獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)，組織使命和愿景的創(chuàng)建使得員工參與、互惠、伙伴關(guān)系和家庭式友愛(ài)成為組織的文化氛圍。

（四）創(chuàng)建多樣化和彈性化的人力資源雇傭關(guān)系

與分權(quán)化的組織管理模式相對(duì)應(yīng)，公共部門人力資源管理力求突破傳統(tǒng)終身常任制形式的新型雇傭和任用機(jī)制，逐步改變國(guó)家公務(wù)員制度下單一的任用模式，并轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)人事管理下公共部門安于現(xiàn)狀的保守處事作風(fēng)，更多地將企業(yè)化的競(jìng)爭(zhēng)型雇傭方式引入公共部門。目前主要的彈性化的、替代性的人事招募任用制度包括：合同制度，以績(jī)效為依據(jù)簽訂雇傭合同等。此外，政府也采用臨時(shí)工、季節(jié)工、租用人員等方式招募手段。

（五）將不斷開(kāi)發(fā)人力資源作為組織人事工作的重要活動(dòng)內(nèi)容

將不斷開(kāi)發(fā)和培訓(xùn)人力資源作為員工終身事業(yè)和生活的一個(gè)重要部分。在公共部門人力資源管理中形成一個(gè)共識(shí)，即實(shí)現(xiàn)組織發(fā)展和實(shí)施對(duì)社會(huì)有效治理的主體是人。因此，較之傳統(tǒng)的人事行政管理，公共部門人力資源管理更加重視對(duì)人員的開(kāi)發(fā)和培養(yǎng)，強(qiáng)調(diào)員工個(gè)人的終身發(fā)展，并通過(guò)組織階段性的培訓(xùn)充分挖掘員工的潛能，調(diào)動(dòng)他們的能動(dòng)性。按照舒爾茨的人力資本理論，人力資源的發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)富裕有著決定性影響。因此，在現(xiàn)代人事管理中應(yīng)注重對(duì)人力資源的開(kāi)發(fā)和規(guī)劃，保證它的可持續(xù)發(fā)展。

（六）采用更理性的人力資源管理技術(shù)手段

以能力為本位的原則，防止用人中的裙帶關(guān)系和任人唯親等現(xiàn)象。為此，公共部門人力資源專家不斷地開(kāi)發(fā)有助強(qiáng)化理性化的測(cè)評(píng)和分析等管理技術(shù)手段，如工作分析與崗位評(píng)價(jià)、人事測(cè)評(píng)、各項(xiàng)績(jī)效評(píng)估體系、培訓(xùn)需求與成本一收益分析等，旨在建立公共部門人力資源管理上更為客觀理性的技術(shù)手段，完善同工同酬、多勞多得、少勞少得和不勞不得的激勵(lì)機(jī)制。

總之，從傳統(tǒng)人事行政管理邁向公共人力資源管理，要求政府將“以事為中心”的模式轉(zhuǎn)變到 “以人為中心”。對(duì)政府而言，擁有一支積極主動(dòng)、盡職盡責(zé)、精明強(qiáng)干的公務(wù)員人力資源是實(shí)現(xiàn)政善治和有效管理的根本保障和目標(biāo)。

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