［摘要］社區(qū)是現(xiàn)代文明發(fā)展，尤其是當(dāng)今人類社會經(jīng)濟生活發(fā)展的必然產(chǎn)物。自1952年聯(lián)合國成立社區(qū)組織與發(fā)展小組以來，社區(qū)發(fā)展理念已由歐美國家擴展到亞非拉各國。本文在分析我國現(xiàn)階段城市社區(qū)制存在問題的基礎(chǔ)上，有針對性地提出解決這些問題的主要路徑，為具體實踐層面奠定堅實的理論基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］社區(qū)管理體制；存在問題；解決路徑

從學(xué)術(shù)淵源來看，“社區(qū)”一詞來自于德文“gemeinschaft”，“在斐迪南·騰尼斯那里，社區(qū)的本義是指那些有相同價值取向、人口同質(zhì)性較強的社會共同體，這種共同體的外延主要限于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村。”［1］城市社區(qū)是城市居民和自然環(huán)境、社會環(huán)境相融合的綜合體。體制問題是城市社區(qū)管理的核心問題，它決定著城市社區(qū)發(fā)展的方向。20世紀(jì)90年代以后，隨著我國經(jīng)濟體制改革、行政體制改革和社會管理體制改革的不斷深化，傳統(tǒng)意義上的以單位制為主、街居制為輔的單一行政化城市社會管理體制已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代城市社區(qū)發(fā)展的要求。

一、深化我國現(xiàn)階段城市社區(qū)制改革的重要意義

社區(qū)是黨和政府在基層民主自治的組織基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)，深化我國現(xiàn)階段城市社區(qū)制改革意義深遠(yuǎn)，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，深化我國現(xiàn)階段城市社區(qū)制改革是鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的重要手段�，F(xiàn)階段，在快速發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和堅持對外開放的條件下，建設(shè)管理好城市，是各級黨委、政府面臨的重大挑戰(zhàn)。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善及城市居民利益結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，各級黨委、政府對城市社會的管理方式需要進行相應(yīng)的調(diào)整，改革現(xiàn)有的城市社區(qū)制，切實發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，推進基層民主政治建設(shè)。只有這樣，才能更好地落實“立黨為公、執(zhí)政為民”理念，進一步增強黨和政府的凝聚力和影響力，鞏固黨的執(zhí)政地位。

其次，深化我國現(xiàn)階段城市社區(qū)制改革是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的實踐探索。黨的十七大明確提出了加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，這是黨在新的歷史時期針對社會發(fā)展的新形勢、新變化提出的全局性、戰(zhàn)略性部署。科學(xué)發(fā)展觀要求我們在城市社會管理中必須樹立以人為本的理念，核心是樹立和強化為人民服務(wù)的意識。只有這樣，才能使城市管理的各項工作得到居民群眾更好的理解和擁護。要在加強城市社區(qū)管理的過程中，實現(xiàn)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、生態(tài)文明的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

最后，深化我國現(xiàn)階段城市社區(qū)制改革是加快推進城市現(xiàn)代化發(fā)展進程的客觀要求。現(xiàn)階段，城市規(guī)劃科學(xué)化程度及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)代化水平不斷提高，城市建設(shè)步伐日益加快，既為城市管理提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，也對城市管理提出了更高的要求。城市社區(qū)是落實城市建設(shè)和城市管理各項任務(wù)的出發(fā)點和落腳點。不斷加強城市社區(qū)管理，為社會經(jīng)濟的發(fā)展和居民群眾的生活提供更加優(yōu)良的秩序和優(yōu)美的環(huán)境，是加快推進城市現(xiàn)代化發(fā)展進程的客觀要求。

二、我國現(xiàn)階段城市社區(qū)制存在的主要問題及原因分析

2009年總理在政府工作報告中指出：“堅持把深化改革開放作為促進科學(xué)發(fā)展的根本動力，進一步解放思想，加大重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革力度，消除體制機制障礙，激發(fā)創(chuàng)造活力�！保�2］現(xiàn)階段，盡管全國各地城市社區(qū)制改革取得了明顯成效，但從城市社區(qū)功能的發(fā)揮以及適應(yīng)社會發(fā)展要求的角度來看，主要存在的問題及原因分析如下：

首先，城市社區(qū)管理組織功能的界定不夠清晰。我國現(xiàn)有的城市社區(qū)制中存在街道辦事處職能定位不明確以及社區(qū)居委會角色錯位等問題。導(dǎo)致這些問題的原因主要有：一是現(xiàn)有的街道辦事處和社區(qū)居民委員會職責(zé)模糊，功能錯位；二是單位制尚未完全解體，服務(wù)社會化還很滯后；三是社區(qū)中非營利組織發(fā)育遲緩，難以承接從政府和企業(yè)剝離出來的社會職能和服務(wù)職能。

其次，城市社區(qū)管理相關(guān)法規(guī)制度不夠完備。深化城市社區(qū)管理體制改革離不開相關(guān)法規(guī)制度的規(guī)范。城市社區(qū)中各類組織和居民都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行動。然而，目前我國涉及城市基層社區(qū)的法律僅僅有《城市街道辦事處組織條例》和《居委會組織法》，城市社區(qū)管理法規(guī)制度不配套，主要表現(xiàn)為：街道辦事處對自身管理和服務(wù)范圍沒有制定明確的制度規(guī)范；社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機關(guān)和企事業(yè)單位與街道辦事處之間的關(guān)系缺乏有效的政策和法律依據(jù)；社區(qū)內(nèi)的社會團體等組織沒有形成有效的行為規(guī)范讓社區(qū)成員來共同遵守等。

再次，城市社區(qū)非營利組織發(fā)育不足。社區(qū)非營利組織不僅是社區(qū)服務(wù)的可利用的資源，也是培育社區(qū)文化、促進社區(qū)整合的力量。現(xiàn)階段，我國城市社區(qū)非營利組織發(fā)育不足，雖然現(xiàn)行《憲法》和《民法通則》都賦予了城市社區(qū)非營利組織存在的合法性，但在當(dāng)前市場環(huán)境下孕育出來的社區(qū)非營利組織還不夠成熟，這就需要政府部門以合法、合理的方式加以扶持。造成這一現(xiàn)象的主要原因是我國對非營利組織的限制過多。

最后，城市社區(qū)居民參與意識淡薄。城市社區(qū)管理離不開居民參與，然而社區(qū)居民缺乏參與意識是現(xiàn)階段我國城市社區(qū)管理所面臨的主要問題之一。因此，要培育公民意識，主要途徑是讓居民直接參與公共事務(wù)的管理和建設(shè)。為此，要建立居民多層面地參與社區(qū)各類公共事務(wù)管理與建設(shè)的制度化機制，為社區(qū)居民提供平等的參與機會，同時，增強社區(qū)居民的社會責(zé)任意識。

三、解決我國現(xiàn)階段城市社區(qū)制存在問題的主要路徑

我國城市社區(qū)制改革的最終目標(biāo)是實現(xiàn)社區(qū)居民自治，這既是我國政府職能向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變的要求，也是我國建設(shè)政治文明的重要途徑。只有這樣，才能“最終實現(xiàn)政府到位、市場歸位、社區(qū)回位的目標(biāo)�！保�3］我國城市社區(qū)制無論在理論上還是實踐上都處于探索階段，存在諸多問題，解決這些問題的主要路徑有：

首先，努力實現(xiàn)“小政府、大社會”管理框架。改革城市社區(qū)制的核心在于，形成政府與社會間共生共長的良性互動關(guān)系。與計劃經(jīng)濟體制下的“大政府、小社會”的國家—社會關(guān)系模式不同，市場經(jīng)濟體制下的國家—社會關(guān)系模式特征在于“小政府、大社會”。要實現(xiàn)“小政府、大社會”的管理框架，關(guān)鍵是分解政府職能，轉(zhuǎn)變政府職能，按照精簡、統(tǒng)一、效能原則，實行政企分開、政事分開、政社分開，同時加快社會組織培育。

其次，建立多渠道籌集社區(qū)建設(shè)資金財政保障機制。資金是保證社區(qū)管理事業(yè)持續(xù)運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是衡量社區(qū)服務(wù)事業(yè)發(fā)展水平的重要標(biāo)志�！吧鐓^(qū)現(xiàn)有的建設(shè)資源主要有三個：政府、市場以及社會。目前，我國的城市社區(qū)建設(shè)大多依賴的是政府提供資源，而事實上，不管是著眼于現(xiàn)有的國家財政能力，還是著眼于政治體制改革的方向，社區(qū)建設(shè)最充足的資源來源都應(yīng)當(dāng)是社會，社區(qū)如果能培育并吸納社區(qū)社會資本，社區(qū)的系統(tǒng)便能獲得內(nèi)部平衡，得以有效運轉(zhuǎn)。因此，如何拓展及培育社區(qū)建設(shè)資源便理應(yīng)是創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制應(yīng)當(dāng)考慮的關(guān)節(jié)點�！保�4］根據(jù)我國現(xiàn)階段的具體國情，社區(qū)建設(shè)資金更應(yīng)采取多渠道籌集方式，建立財政支持、有償服務(wù)、政策優(yōu)惠及社會贊助等多元化投入機制。

再次，完善城市社區(qū)服務(wù)機制。社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的主題。在推進社區(qū)建設(shè)實踐中，要把服務(wù)社區(qū)居民、提高社區(qū)居生活水平和生活質(zhì)量放在首位。一是繼續(xù)堅持社區(qū)服務(wù)的社會化與產(chǎn)業(yè)化方向。具體措施主要有：出臺完善一系列優(yōu)惠政策；進一步完善無償、低償和有償相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)管理制度；使社區(qū)服務(wù)業(yè)在整體方面發(fā)展，實現(xiàn)由單一的福利性服務(wù)向經(jīng)營服務(wù)型發(fā)展。二是加強社區(qū)服務(wù)逐步向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段，我國城市社區(qū)服務(wù)已經(jīng)發(fā)展到以公共服務(wù)為主的新階段，要將發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)的物質(zhì)性因素、上層建筑和意識形態(tài)因素整合起來，通過共同行為增強社區(qū)凝聚力。

最后，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律三大管理手段。隨著社區(qū)功能的增強，社區(qū)管理的對象、內(nèi)容和手段逐漸向社會化過渡，單純利用行政手段已很難有效地配置社區(qū)資源，各方利益和需求的統(tǒng)籌兼顧，也很難做到真正意義上的依法管理。因此，城市社區(qū)管理體制的改革與創(chuàng)新必須綜合運用行政、經(jīng)濟、法律三大手段。

總而言之，有效的城市社區(qū)制對于一個城市政治、經(jīng)濟、社會的全面發(fā)展至關(guān)重要的，作為政府推進執(zhí)政能力建設(shè)、加快城市現(xiàn)代化進程的一個重要手段，在現(xiàn)階段，對于城市社區(qū)制改革提出了新的更高要求，這種要求就決定了政府必須尋求更合理更符合實際的管理體制。我國城市社區(qū)制改革是一個影響深遠(yuǎn)的社會變革與整合的過程，是一項制度創(chuàng)新、社會重構(gòu)、城市工作格局調(diào)整的系統(tǒng)工程。城市社區(qū)作為居民自己的家園，無論從其本質(zhì)還是從其發(fā)展來看，實行自治應(yīng)該成為城市社區(qū)制改革的基本方向。