摘要：工商行政管理體制是整個社會主義市場經(jīng)濟體制改革中的一個重要組成部分,而工商行政管理中經(jīng)濟體制的改革及其完善,是當前進一步全面完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。作為政府對市場微觀管理職能的重要體現(xiàn),我國工商行政管理體制改革伴隨著市場經(jīng)濟的改革發(fā)展和政府職能的轉變,已經(jīng)取得了很大成就,但與進一步完善我國市場經(jīng)濟體制的改革要求相比尚存在許多不足。筆者在分析我國工商行政管理經(jīng)濟體制改革問題的基礎上，初步討論了完善我國工商行政管理中經(jīng)濟體制改革的思路與對策。

關鍵詞：完善；工商行政管理；經(jīng)濟體制；改革

當前，世界經(jīng)濟一體化趨勢日益加深，全球化深入發(fā)展，我國正處于加快發(fā)展的關鍵時期，改革攻堅任務艱巨，對外開放面臨新形勢。國務院也明確了加快政府職能轉變，努力建設法治政府、服務政府、責任政府和效能政府的目標任務。這些都對工商行政管理體制改革工作提出了新的更高要求，而準確把握當前形勢，充分認識規(guī)范市場主體、規(guī)范自身行為對促進經(jīng)濟社會發(fā)展的具有重要意義。

改革開放以來，我國實行了以市場化為基本取向的經(jīng)濟體制改革，工商行政管理體制變遷也深刻體現(xiàn)了由計劃到市場的變革和轉軌，并成為整個經(jīng)濟體制和行政管理體制改革的縮影。如今，改革開放二十多年來，工商行政管理體制發(fā)生了巨大的變化，總體上呈現(xiàn)出與整體經(jīng)濟體制由計劃到市場轉軌相適應的基本取向，也推動著整個市場經(jīng)濟體制改革的步伐。

一、我國工商行政管理中經(jīng)濟體制概述

工商行政管理中經(jīng)濟體制是指政府為了維護市場秩序，運用法律和行政的手段，對市場經(jīng)營主體及其市場競爭行為進行監(jiān)督管理的運行方式和規(guī)則體系。工商行政管理體制的改革與完善，實質上是整個社會主義市場經(jīng)濟體制改革中的一個重要組成部分，是在體制轉軌背景和面向社會主義市場化取向改革下正確處理政府與市場關系特別是政府對市場微觀管理職能的重要內(nèi)容。

在本文中對工商行政管理體制的概念界定與許多工商行政管理學教科書中的定義是有所不同的。在專門的工商行政管理書籍上，有些涉及到了工商行政管理體制的專題，但他們只將工商行政管理體制及其改革限定在工商行政管理組織體系和上下級條塊管理的機構設置等方面上。如王正衛(wèi)認為，“工商行政管理體制，是指工商行政管理機關的領導體制，也就是各級工商行政管理機關隸屬于誰領導的組織形式和管理制度的總稱”①；許光建認為，“工商行政管理體制，是指工商行政管理機關的組織結構形式和工作制度。其核心是機構設置、上下級權責劃分和領導體制”②。如果僅從工商行政管理組織機構設置和條塊之間權限劃分上去界定工商行政管理體制的內(nèi)涵未免失于狹隘，使之單純成為工商部門行政內(nèi)部組織的事，而不能反映出工商行政管理部門作為政府規(guī)制監(jiān)管市場的本質特征及其職能。事實上，所謂工商行政管理體制本身是市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，也是政府體制的重要組成部分。在筆者看來，應從整體體制改革的重要組成部分來認識工商行政管理體制，因此在本文中筆者堅持自己的定義與內(nèi)涵。

作為政府對市場的監(jiān)督管理的運行方式和規(guī)則體系，工商行政管理中的經(jīng)濟體制顯然具有豐富的內(nèi)涵和廣泛的范圍，包括了政府工商行政職能中對市場主體進出秩序、市場競爭秩序和市場交易秩序等方面的運行方式和規(guī)則體系。工商行政管理體制的改革與完善作為市場經(jīng)濟整體體制改革中的一個重要組成部分，畢竟需要具體化體現(xiàn)為部門管理中的具體制度的改革和完善上。因此工商行政管理體制及其改革實際上是多方面具體機制及其改革的集合。從不同角度看可能有不同的分類，但從市場秩序和日常監(jiān)管活動看，其中市場進入機制、市場退出機制、市場競爭中反不正當競爭機制則是工商行政管理體制各具體機制的重點，也是本論文擬詳細論述的內(nèi)容。本章擬從工商行政管理運行方式和規(guī)則體系一般層面闡述工商行政管理中經(jīng)濟體制及其改革。

二、我國工商行政管理經(jīng)濟體制改革的問題分析

迄今為止，我國市場經(jīng)濟體制改革己經(jīng)取得了很大成就，市場在資源配置中的基礎地位已經(jīng)初步確立，但市場經(jīng)濟改革發(fā)展遠未完善，轉軌過程中的種種矛盾問題仍很突出。我國工商行政管理體制作為市場經(jīng)濟體制改革的一部分，也遠未完善。近年來，在市場化進程過程中，隨著經(jīng)濟全球化和信息化時代的來臨，也對工商行政管理體制改革提出許多新的要求，與之相對照，我國工商行政管理體制及其改革發(fā)展仍存在許多問題，主要表現(xiàn)在:

(一)政府職能轉變不到位造成競爭秩序混亂

工商行政管理作為政府對市場的規(guī)制和監(jiān)管，職責在于培育發(fā)展統(tǒng)一市場體系、維護公平競爭，即作為市場競爭和交易的“裁判員”角色。在體制轉軌背景下，由于長期以來工商部門是培育市場和推動市場發(fā)展的力量，工商部門不僅是市場管理的主體之一，也是市場培育和建設的主體之一，這符合我國特殊國情，這種體制推動了和加速了市場建設，維護了市場秩序，促進了市場體系的建立，但隨著市場經(jīng)濟體制的建立，現(xiàn)行市場管理體制的弊端日益突出。主要表現(xiàn)在:1、工商部門管理市場行為錯位。在轉軌過程中工商既是市場體系的培育者，又是市場管理者，還間或參與市場經(jīng)營，工商部門三種行為糾纏在一起，必然導致市場管理行為方式的錯位。由于從部門利益出發(fā)，一定程度上促進了地方保護主義而造成了資源和市場的分割，資源配置不合理，造成了行業(yè)壟斷，這些都人為制造著壟斷和不公平競爭。2、由于參與培育市場，也給不正之風，權錢交易留下空隙，一些政府官員腐敗，官商勾結。3、職能轉換滯后，許多不該管的又不放手，許多該管的又沒管，工商部門間接管理手段薄弱，市場管理方面反而倒退，精力為主放在集貿(mào)市場經(jīng)營上，部門基層建設嚴重滯后，管理制度出現(xiàn)混亂，不得不依賴專營，限價等行政手段來被動管理。以上問題使得市場競爭秩序紊亂，政府行為、部門行為乃至官員個人行為不規(guī)范的背后是市場經(jīng)濟體制改革乃至政治體制改革的深層問題，也影響了工商行政管理體制改革的深入。

(二)在市場準入機制上仍存在眾多體制和人為障礙

從市場準入上看，盡管從國家大政策上看，一直強調不同經(jīng)濟成分一視同仁、平等對待，但在現(xiàn)實中市場準入仍存在不少障礙。近幾年來在一些基礎設施領域對民營企業(yè)雖有所放松但障礙也尚未完全破除，同時對一些獲利機會多的行業(yè)則一直是壁壘森嚴的。由此使得一方面發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟要求多種市場主體進入市場，另一方面，不少要進入市場的主體的條件及其行為又不符合要求。

(三)工商行政管理法制不健全、執(zhí)法環(huán)境較差

工商行政管理現(xiàn)行法律體系主要以《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》為主，加以《公司法》、《合同法》、《商標法》等為執(zhí)法依據(jù)。但現(xiàn)存的問題仍很突出，主要有:1、盡管涉及工商行政管理的法律法規(guī)多達幾十部，但至今沒有一部作為“組織法”的《市場監(jiān)督管理法》或作為主體法的《工商行政管理法》來對工商部門進行法律上的定位，由此對工商行政執(zhí)法的權威性和管理職能的發(fā)揮帶來影響。2、不能適應新興市場的變化。如《經(jīng)濟人法》、《期貨市場法》、《反暴利法》等尚未付諸，而維護公平競爭市場秩序的《反壟斷法》也是空白而只能通過《反不正當競爭法》來輔助調節(jié)。3、一些法規(guī)明顯落后于改革實踐。如，《投機倒把行政處罰暫行條例》、《城鄉(xiāng)集貿(mào)市場管理辦法》等都帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，而《個體工商戶暫行條例》、《私營企業(yè)暫行條例》等法律規(guī)定“暫行”了十幾年，如今還在“暫行”。

同時還存在的問題是，工商行政管理的行政執(zhí)法環(huán)境較差。如當前一個突出難點是，一些地方政府法制部門與工商部門爭復議管轄權，隨意撤銷工商行政部門行政處罰案件的復議行為的事件時時發(fā)生，加上現(xiàn)有某些法規(guī)并不夠明確具體，由此嚴重削弱了工商行政管理的執(zhí)法力度，使得執(zhí)法難嚴。

(四)工商行政管理職能被分割，權威性不足

工商行政管理部門盡管是作為國家綜合性經(jīng)濟監(jiān)管和行政執(zhí)法機構，負有對各類市場主體、市場客體、市場行為和秩序的全面性規(guī)制或監(jiān)管職責。但在此之外也存在眾多的負有專業(yè)性監(jiān)管職能的監(jiān)管和執(zhí)法部門，如物價、質檢、衛(wèi)生、商檢等部門。各機構間在監(jiān)督和行政執(zhí)法上權限不清、職責交叉，如在產(chǎn)品質量和計量上工商部門和技術監(jiān)督部門之間、在商品價格上工商部門和物價部門之間按現(xiàn)行規(guī)定都有監(jiān)督權但并在法規(guī)上未能明確劃分職能范圍。由于多頭監(jiān)管的存在造成了部門間各自為政，各自部門規(guī)章和監(jiān)管標準之間無法協(xié)調統(tǒng)一，由此嚴重影響了監(jiān)管效果。目前的亂象反映出工商行政管理職能被分割的問題，在建立統(tǒng)一大市場下，需要有統(tǒng)一的市場監(jiān)管和行政執(zhí)法體系。

在工商行政領導體制上，1999年以前實行的是“塊塊為主、條塊結合”的分級管理，由此造成地方政府出于地方利益干預工商執(zhí)法的普遍現(xiàn)象。1999年以后，盡管實行了“省以下工商行政管理機關垂直管理”的體制，為建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序大市場邁出重要一步，但這一體制目前運轉尚不完善，特別是在其他規(guī)制部門如物價、質檢、衛(wèi)生、環(huán)保等還是塊塊管理的情況下，很多矛盾和摩擦仍然存在。

(五)工商行政管理現(xiàn)行監(jiān)管體制難以適應經(jīng)濟全球化、信息化的挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟全球化進程加快和我國加入WTO，在充分利用和協(xié)調國內(nèi)國際兩個市場背景下，工商行政管理難度加大并呈現(xiàn)出難以適應經(jīng)濟全球化的體制特征。監(jiān)管領域由個體、私營企業(yè)拓展為全體市場主體，尤其包括大量外資企業(yè);監(jiān)管對象由原先擅長的集貿(mào)市場、商品流通市場擴大為與國際市場接軌并成為國際市場的重要組成部分的大市場;市場監(jiān)管的內(nèi)容也變得更加復雜，使得原有的工商行政管理體制受到很大沖擊。我國加入WTO后要按國際慣例行事因而也要求工商行政管理體制監(jiān)管從內(nèi)容和手段上都要積極向國際通行規(guī)則靠攏，由此帶來種種矛盾。如在市場準入方面，WTO要求對外資企業(yè)實行國民待遇原則，但是如何做到既不違反規(guī)則，又能保護“民族產(chǎn)業(yè)”和維護國家安全，這就對把握市場準入原則提出了更高要求。再如，在競爭行為監(jiān)管方面，加入WTO之后，由于國內(nèi)與國際兩個市場的接軌使得競爭將呈現(xiàn)國際化趨勢，競爭手段千變?nèi)f化，如何把握正當競爭與非正當競爭的界限等等。同時在監(jiān)管體制上我們還面臨信息化浪潮的沖擊。特別是互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展和運用極大地改變了傳統(tǒng)的交易方式和管理模式，以電子商務為主要形式的網(wǎng)絡經(jīng)濟己成為經(jīng)濟全球化背景下最為活躍的形式。在電子商務將成為未來社會的一種主要交易方式情況下如何確認網(wǎng)上經(jīng)營者的身份，如何有效認定其交易合法性，以及怎樣對其進行監(jiān)管以保證交易公平性，都構成了市場監(jiān)管及其體制改革的新課題。

與此相對照的是，目前工商行政管理體系內(nèi)市場監(jiān)管人員素質偏低，能熟悉WTO規(guī)則，掌握市場經(jīng)濟運行規(guī)律又通曉計算機信息操作的人才匿乏，特別對網(wǎng)絡經(jīng)濟環(huán)境下的電子監(jiān)管還難以適應。市場監(jiān)管方法手段單一，在傳統(tǒng)體制下所形成的監(jiān)管方式主要通過領導的個人素質、經(jīng)驗和能力的管理方式;以罰款、吊銷執(zhí)照和開展各種專項整治行動等為主要手段單一的監(jiān)管模式仍然普遍存在，這些都顯示了目前工商行政管理體制改革的相對滯后性，難以適應經(jīng)濟全球化、信息化背景下新的挑戰(zhàn)和要求。

三、市場經(jīng)濟機制環(huán)境下完善體制改革的思路與對策

3.1進一步完善我國工高行政管理經(jīng)濟體制的基本思路

黨的十六屆三中全會和四中全會通過的兩個《決定》，不僅包含著肯定工商行政管理在社會主義市場經(jīng)濟中不可或缺的重要性的思想，對以市場監(jiān)管和行政執(zhí)法為主要職能的工商行政管理部門進一步完善監(jiān)管、轉變職能提出了如下方向和要求:

(一)切實轉變政府及其工商行政管理職能

三中全會《決定》提出要進一步“完善政府社會管理和公共服務職能”，特別是要“深化行政審批制度改革，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。這段話明確了市場經(jīng)濟條件下政府與市場的基本關系。在處理市場和政府的關系上我國面臨著兩個特殊性:一方面要充分發(fā)揮市場在整個社會經(jīng)濟生活中配置資源的基礎性作用，因此要繼續(xù)排除計劃體制下形成的管理思維和管理方式，減少行政干預;但另一方面，市場機制的先天不足和內(nèi)在缺陷以及中國社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，需要政府在培育市場等方面承擔責任因而又要求強化規(guī)制。既要強化監(jiān)管又要改善監(jiān)管，既要強調監(jiān)督又要強調服務，其中關鍵之處就在于政府職能的轉變。前已述及，當前市場競爭秩序較亂的重要癥

結在于政府職能轉變不到位、政府行為不規(guī)范而表現(xiàn)出來的政企難分、地區(qū)分割、部門壟斷、官商勾結等，這既是市場機制不完善同時也是工商行政監(jiān)管職能無法有效發(fā)揮作用的根本點。為此應“繼續(xù)改革行政管理體制。加快形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，使得各級政府各個政府部門擺脫部門利益和局部利益乃至個人利益，“按照權力與責任掛鉤、權力與利益脫鉤的要求，建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制”。這就指出了政府行政管理體制改革的方向，又對工商行政管理部門提出了要求。

(二)進一步破除體制障礙，規(guī)范市場準入體制

所謂體制性障礙，就是與大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟、促進平等競爭市場秩序不相適應的環(huán)節(jié)。應當明確“個體、私營等非公有制經(jīng)濟是促進我國生產(chǎn)力發(fā)展的重要力量”②。因此要對非公有制經(jīng)濟給予大力發(fā)展并積極引導。結合三中全會《決定》提出的“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域”，“保障所有市場主體的平等法律地位和發(fā)展權利”的要求，從而在一視同仁地提供公共服務、一視同仁地進行市場監(jiān)管基礎上構造出平等競爭的市場環(huán)境�！皩�壟斷行業(yè)要放寬市場準入，引入競爭機制，對自然壟斷業(yè)務要進行有效監(jiān)管”。這些都為工商行政管理部門加快準入體制改革，在登一記管理基礎上完善政策、信息等方面的服務，從而起到破除壟斷、培育市場又完善監(jiān)管的目標。具體來看，要規(guī)范市場主體資格，改進年檢驗照和登記管理工作，積極進行市場外指導、服務，幫助基本符合條件的主體達到進入市場的條件。對個體私營經(jīng)濟實行“四不限”，即不限發(fā)展比例、發(fā)展速度、經(jīng)營方式、經(jīng)營規(guī)模，以有效培育市場。

(三)進一步改革和完善監(jiān)管體系和監(jiān)管方式方面的體制改革

三中全會《決定》要求“完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結合的市場監(jiān)管體系”。對行政執(zhí)法也有明確要求，“要推進依法行政，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責”。因此要完善多元化監(jiān)管體系，并從過去主要依靠行政執(zhí)法向行政機關執(zhí)法、企業(yè)自律、社會監(jiān)督制約相互協(xié)調運作轉變。在行政執(zhí)法中以依法行政為重點并接受外部監(jiān)督，如通過進一步完善目前的12315群眾申報投訴通道等，增強行政執(zhí)法和市場監(jiān)管的法治性。在監(jiān)管方式上，以企業(yè)進入的監(jiān)管為例，要求“國家主要通過規(guī)劃和政策指導、信息以及規(guī)范市場準入，引導社會投資方向，抑制無序競爭和盲目重復建設”。因此對工商在規(guī)范市場準入的管理方式上有所轉變，在市場準入監(jiān)管規(guī)則上從局限于國內(nèi)習慣的監(jiān)管方式轉變到符合市場經(jīng)濟一般規(guī)律國際通用的監(jiān)管方式上來。

(四)完善工商法制體系，理順部門關系，嚴格依法行政

三中全會《決定》提出“要著眼于確立制度、規(guī)范權責、保障權益，加強經(jīng)濟立法。完善市場交易法律制度，保障合同自由和交易安全，維護公平競爭”。目前就工商行政管理體制完善發(fā)揮而言，急需加快《反壟斷法》立法和《反不正當競爭法》修改完善進程，同時正對新興市場和新興交易方式出臺或修改相關法規(guī)。在當前部門監(jiān)管職能分立尚難以統(tǒng)一的情況下，更應通過立法及法規(guī)調整來同一協(xié)調，進一步明確工商行政管理部門和物價、質檢、衛(wèi)生、技術監(jiān)督等部門的執(zhí)法職能范圍。

(五)在市場化改革進程中積極適應經(jīng)濟全球化、信息化的挑戰(zhàn)

工商行政管理體制改革作為市場化改革中的一部分，面臨著經(jīng)濟全球化、信息化背景下新的挑戰(zhàn)。事實上，經(jīng)濟全球化、信息化與市場化是息息相關的。三中全會《決定》首次提出了“五個統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略思想，其中一個就是“統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求”。這實際上是要求在加入WTO和經(jīng)濟全球化大背景下充分利用國內(nèi)和國際兩個市場、兩種資源。而信息化根本上是市場信息的傳播方式的革命，由此產(chǎn)生了網(wǎng)絡經(jīng)濟這樣新的交易方式，因而信息化根本上也是資源配置市場化的新形式。因此，工商行政管理體制“按照市場經(jīng)濟和世貿(mào)組織規(guī)則的要求，加快內(nèi)外貿(mào)一體化進程。形成穩(wěn)定、透明的涉外經(jīng)濟管理體制，創(chuàng)造公平和可預見的法制環(huán)境，確保各類企業(yè)在對外經(jīng)濟貿(mào)易活動中的自主權和平等地位。依法管理

涉外經(jīng)濟活動，強化服務和監(jiān)管職能”，以此積極適應加入WTO后的通行規(guī)則和國際慣例，并“善于運用國際通行規(guī)則發(fā)展和保護自己”。在信息化和電子商務迅猛發(fā)展的背景下，工商行政管理部門一方面要靠體制改革來提高隊伍素質，多層次、多渠道、大規(guī)模地開展人才培訓;另一方面要通過加快電子版的營業(yè)執(zhí)照管理、健全網(wǎng)站備案登記制度、建立網(wǎng)上工作平臺及網(wǎng)絡投訴調解系統(tǒng)，推動網(wǎng)絡經(jīng)濟行政法規(guī)的充實等方面建設，將日常對經(jīng)營主體的信用監(jiān)管與網(wǎng)絡監(jiān)管相結合，從而維護網(wǎng)絡經(jīng)濟時代下的市場秩序。

工商行政管理體制作為政府維護市場秩序的運行方式和規(guī)則體系，實際上是多方面具體機制的集合。從市場秩序和日常監(jiān)管活動看，市場進入機制、市場退出機制、市場競爭中反不正當競爭機制則是工商行政管理體制各具體機制中的重點，而其中市場準入機制則是最首要的環(huán)節(jié)，因為市場主體資格不具備、行為不規(guī)范，往往是市場秩序混亂的源頭。市場主體資格的確認，就是通過工商行政管理部門的注冊登記工作實現(xiàn)的，因而作為市場的入口關，市場準入機制的改革及其完善是工商行政管理體制改革最為關鍵的內(nèi)容。隨著行政管理改革的深入和適應加入WTO后的要求，我國原有的企業(yè)登記管理體制正發(fā)生著巨大的變革。

3.2市場準入機制及完善對策分析

一方面需要進一步深化體制改革、轉變政府職能和借鑒國際慣例，為各類市場主體進入市場提供便捷高效的服務，另一方面就要注重在弱化審批制管理后，強化和有效改善市場主體的準入制度，積極穩(wěn)妥處理轉軌中出現(xiàn)的體制摩擦和新問題。以此出發(fā)，結合國家工商行政管理總局提出的企業(yè)登一記管理制度“六個轉變”的總體精神，筆者提出完善我國市場準入機制的如下對策建議:

(一)觀念更新:完善市場準入機制的重要前提

“規(guī)范主體，監(jiān)管市場”是工商行政管理的重要職能。轉變政府職能在市場準入機制上的直接體現(xiàn)就是要深化行政審批制度改革，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。首先取決于觀念上的更新。目前在市場準入機制上的與市場化和全球化發(fā)展不相適應的種種問題和癥結的解決離開觀念的更新是無法克服的，只有在觀念更新下擺正政府角色和完善政府服務功能才能形成一個良好的市場進入秩序。要切實改變長期以來行政審批制以及計劃體制下遺留下來的政府行政控制的思維觀念及其與之相適應的方式、手段和程序，由計劃體制下形成的行政控制的思維觀念轉到與市場經(jīng)濟下微觀規(guī)制的模式上來，實現(xiàn)由“運動員”向“裁判員”身份的徹底轉變。同時要認識到，放松政府控制和方便市場主體的進入和經(jīng)營，并不是意味著政府在市場準入監(jiān)管職能上的弱化而實際上是轉化，即改變管理方式和手段。觀念更新要求政府由“運動員”轉為“裁判員”，而不是轉變?yōu)椤坝^眾”，特別在新舊體制交替和轉軌過程中，舊體制的管理方式有所弱化而新體制在短期內(nèi)尚無法迅速建立起來，勢必在市場準入上存在大量真空地帶，由此應加緊準入制度規(guī)則的完善和提高政府服務質量。

(二)立法體系:完善市場準入機制的根本保障

目前在市場準入立法上已經(jīng)無法適應形勢發(fā)展。就市場主體法來看，當前用于規(guī)范市場主體資格的法規(guī)有《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》、《企業(yè)法人登記管理條例》、《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》、《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》及相應的登記管理法規(guī)，卻沒有統(tǒng)一規(guī)范的《市場主體法》�，F(xiàn)存的問題在于，在注冊登一記中，目前一直執(zhí)行兩種標準并存的企業(yè)分類法，一是按所有制性質分為全民、集體、私營、個體、外資等:二是隨1993年的《公司法》、1997年《合伙企業(yè)法》的頒布又按出資者責任將企業(yè)類型分為公司制、合伙制、股份制和獨資制。前一種分類方法保留了傳統(tǒng)體制的根本缺陷一一企業(yè)分類的身份性，人為造成了區(qū)別對待和限制了公平競爭，也沒有理清原有企業(yè)中的復雜關系。另一方面，企業(yè)分類的雙重標準，破壞了企業(yè)法的統(tǒng)一性，也帶來了一些新問題。由于上述法規(guī)受立法思路及歷史條件的影響，從而導致各類市場主體的登記程序、登記事項及權利義務等方面的內(nèi)容都有所不同。例如，辦理企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照比辦理個體工商戶營業(yè)執(zhí)照的手續(xù)麻煩，企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照比個體工商戶營業(yè)執(zhí)照享有更多的權利，等等。

所以在現(xiàn)實工作中建議盡快修改現(xiàn)行法律法規(guī)，應將《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》合并，制定一部統(tǒng)一的市場主體法《商事登記法》，以適應入世后企業(yè)登記注冊的需要。按國際經(jīng)驗和通行作法，《商事登記法》作為程序法普遍適用于各類企業(yè)，由此可以改變目前存在的對各類企業(yè)登記條件、事項、程序和內(nèi)容上的不同，有效維護市場主體間的公平競爭和符合WTO的基本規(guī)則。

(三)程序改革:完善市場準入機制的基礎工作

前文表明，準則原則(包括單純準則原則和嚴格準則原則)是市場經(jīng)濟發(fā)展對公司設立原則的必然趨勢，由此昭示了我國公司登記程序改革的方向。在目前我國實行審批制和準則制并存的格局下，為適應向準則制轉變的改革方向，首先，必須擴大準則制的適用范圍，大幅度減少前置審批的范圍。為保護投資自由，建議對各類公司的設立不分企業(yè)類型，一律以準則設立為原則，以許可審批為例外�？梢詤⒄彰绹�、日本等國的模式，在公司法中明確規(guī)定需要審批的行業(yè)，同時通過積極清理審批項目，取消不必要的行政審批，改變目前過多過濫的前置審批。其次，對保留的前置審批程序和項目而言，也必須進一步改革，以縮短公司登記期限。應限定審批期限，明確審批機關的法定權力、條件和程序。為扭轉低效行政和暗箱操作現(xiàn)象，在當前應努力推進并聯(lián)審批，積極探索后置審批。再次，逐步廢棄實質審查，實行形式審查。國際比較表明，各國在登記實踐中重形式審查，對實質審查要求不大。對登記內(nèi)容的實質性審查，不僅不能保證真實性，反而會拖延登記程序的迅速及時完成，而且極易為審批機關濫用職權的尋租活動提供方便。在準則原則下，企業(yè)依照法律規(guī)定的條件登記注冊而成立，即只審查申請者是否符合法律規(guī)定的條件，由此大大提高準入的透明度和行政效率。

(四)完善服務:完善市場準入機制的實質內(nèi)容

新形勢下市場準入機制的完善乃至整個工商行政管理體制的改革實質在于轉變政府職能，為市場主體提供良好的服務，因此要將服務寓于監(jiān)管之中。除了一般性的登記、審查準入服務外，應通過為市場主體提供信息來引導和規(guī)范市場進入秩序。主要應包括:注冊信息服務、市場信息、產(chǎn)業(yè)政策及政府優(yōu)惠政策信息和宏觀經(jīng)濟信息服務等，這樣可以避免企業(yè)進入的盲目性，減少過度進入、進入不足等現(xiàn)象。

(五)規(guī)范管理:完善市場準入機制的必要手段

弱化審批下并不是放松政府準入管理而是將管理方式轉變到規(guī)范化的方式中來。在當前抽逃資本、假合資、無照經(jīng)營等市場主體失真現(xiàn)象下，首先應加強并規(guī)范出資管理，需要統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)注冊資本制;同時積極發(fā)揮年檢的作用，督促企業(yè)如實繳付注冊資本;建立完善市場主體信用記錄制度，加大對抽逃資本、虛假評估驗資報告的處罰力度。其次，將企業(yè)章程作為規(guī)范管理的重點內(nèi)容，加強對企業(yè)章程的審查，強化企業(yè)章程的法律效力。

3.3市場競爭機制及完善對策分析

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，維護市場有效競爭及其秩序，只有靠規(guī)范立法、嚴格執(zhí)法。綜合上述影響我國市場競爭秩序的因素來看，目前經(jīng)濟全球化、信息化因素帶來的問題本源上是工商行政立法滯后以致在執(zhí)法中處于被動地位，而體制性因素的克服更有賴于法制環(huán)境的建立健全。因此完善立法是完善市場競爭秩序的基本點，以完善立法推動有效執(zhí)法，才是完善我國市場競爭機制的根本所在。

(一)盡快出臺《反壟斷法》

從國際上看，當前世界上己經(jīng)有100多個國家制定了反壟斷法，反壟斷法在各國經(jīng)濟生活中被稱為“經(jīng)濟憲法”，在市場競爭中居于基本法的地位。而我國雖早列入議事日程但至今尚沒有獨立的反壟斷法，只能靠《反不正當競爭法》和《價格法》中少數(shù)條文作為反壟斷的依據(jù)。顯得零散、支離破碎，缺乏共同的基礎性的規(guī)定，造成了法律責任的不明確，無法形成制止壟斷行為的合力，產(chǎn)生政出多門、職能分解的源頭。而當前存在的行政壟斷的限制競爭因素固然有賴于加快政府職能轉變、政企分開、推進政治體制改革來解決，

但完善反壟斷法規(guī)則是必備的條件。針對我國市場競爭中行政壟斷和行業(yè)壟斷的特點，建議在《反壟斷法》中除了參考世界各國對付卡特爾、控制企業(yè)合并、禁止濫用市場支配地位等反經(jīng)濟型壟斷的立法外，更應對行政性壟斷的法律責任、司法管轄等方面作出明確和統(tǒng)一的規(guī)定。

此外，對國外跨國公司在中國境內(nèi)的市場競爭中產(chǎn)生的限制競爭行為的經(jīng)濟性壟斷和企業(yè)購并行為的規(guī)制;對賦予工商管理部門在反壟斷法的執(zhí)法體系中足夠的權威性和獨立性;對網(wǎng)絡經(jīng)濟中域名注冊等壟斷行為禁止性規(guī)定等都應在其中給以明確規(guī)定。

(二)在修訂《反不正當競爭法》應突出考慮幾個關鍵問題

1、要從明確執(zhí)法主體、統(tǒng)一執(zhí)法職能入手，解決政出多門、職能肢解、法律競合和責任不清的現(xiàn)狀，由此應對現(xiàn)行涉及反不正當競爭行為相關的法規(guī)進行全面清理，解決現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章前后矛盾、相互競合等問題，以此建立科學統(tǒng)一、獨立執(zhí)法的反不正當競爭行為法律體系。2、擴大工商部門查處不正當競爭行為的執(zhí)法權限。建議在修訂《反不正當競爭法》時，應明確工商部門在監(jiān)督檢查不正當競爭行為過程中的行政強制權限及其應承擔的法律責任;同時修改不合時宜的處罰標準，以加大反不正當競爭的處罰力度。3.增設總則性條款以實現(xiàn)兜底作用。僅用列舉的方式無法隨形勢變化起到遏制復雜的新出現(xiàn)不正當競爭行為的作用，在修訂《反不正當競爭法》時，對不正當競爭行為的規(guī)定在列舉之外增加總則性條款將其他有可能的不正當競爭行為概括在內(nèi)，并明確認定機構的職責。4、堵塞在經(jīng)濟全球化、信息化背景下產(chǎn)生的無法可依的某些監(jiān)管空白點。在一個統(tǒng)一科學法律體系下系統(tǒng)協(xié)調新出現(xiàn)的問題。5、借鑒國際經(jīng)驗，在較長時期內(nèi)，實現(xiàn)《反壟斷法》和《反不正當競爭法》的合并立法模式。

(三)推進統(tǒng)一執(zhí)法的反不正當競爭的行政執(zhí)法體系創(chuàng)新

當前競爭領域存在的問題既與立法有關，也與行政執(zhí)法不到位息息相關。在筆者看來，就短期而言，工商行政部門要用足用好現(xiàn)有的有關反限制競爭的法律法規(guī)，繼續(xù)加大對限制競爭行為的重點打擊力度。更要根據(jù)《行政訴訟法》和《行政許可法》等法律，構建公開、透明、接受監(jiān)督的行政執(zhí)法體系，改變工商執(zhí)法自由裁量權較大，外部的監(jiān)督較少的現(xiàn)狀，推進依法行政。而在較長時期內(nèi)，則應通過立法上的源頭治理，建立由工商行政管理部門統(tǒng)一執(zhí)法的反不正當競爭行政執(zhí)法體系，最終增強行政執(zhí)法權的獨立性、權威性和統(tǒng)一性。第五幸市拐退出機制及其完善對策

市場機制由市場準入、市場競爭、市場交易、市場退出等機制組成。市場主體退出通道必須通暢，市場機制才能有效地發(fā)揮作用。因此，企業(yè)自由進出市場是保證市場秩序的重要因素，也是市場經(jīng)濟發(fā)育健全的重要標志。而對企業(yè)退出的監(jiān)管則構成了工商機關市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的一項重要任務，是對市場主體全過程監(jiān)管不可缺少的組成部分。但長期以來，在登記監(jiān)管“重準入、輕退出”的指導思想下，這一問題一直未得到足夠重視。近年來，市場主體退出的無序化問題日益嚴重，并與逃債、詐騙等案件密切相關，故而引起了較多關注，對現(xiàn)行法規(guī)調整和工商行政具體執(zhí)法也提出了相應的要求。

3.4市場退出機制及完善對策分析

(一)順應“寬進嚴出”的總體改革方向，在觀念上應重視市場退出問題

三中全會《決定》指出要“依法嚴格實行市場退出制度”。國家工商局在實現(xiàn)登記制度“六個轉變”中也提到了“從注重登記前把關向注重登記后監(jiān)管轉變”。目前市場經(jīng)濟體制的完善對工商行政管理提出的總體要求就是從過去側重對市場主體準入行為的監(jiān)管向對市場主體準人行為、經(jīng)營行為、退出行為全過程的監(jiān)管轉變。

為適應這一轉變工商部門要加強對有效的市場退出機制的調查、研究和監(jiān)管工作，“按照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，嚴格執(zhí)行債權債務的清算制度，避免逃廢銀行債務，切實保護債權人利益”②。側重考慮保護債權人利益與方便股東退出兼顧、工商機關把關責任與股東退出責任兼顧這兩個原則，探索建立有效的市場退出監(jiān)管制度。

(二)著力改變注銷與吊銷間的成本對比關系

一方面應大力簡化注銷程序，降低企業(yè)清算、注銷成本。在目前情況下可試行分類退出程序。對經(jīng)營時間短、無債務或債務關系較為簡單的企業(yè)，可實行簡易退出程序，在注銷、公告和清算上予以簡化程序、縮短時間周期。對債務關系復雜、有惡意退市嫌疑的企業(yè)，需要實行嚴格退出程序，嚴格規(guī)定必備的公告期。同時實行注銷登記“零收費”制度，增強企業(yè)主動申請注銷的積極性。另一方面，應加大對以主動選擇吊銷方式來惡意退市的企業(yè)的懲戒力度。

對拒不辦理注銷登記的，在執(zhí)法中不能簡單地吊銷之后就一了百了，要繼續(xù)追究其應負的法律責任:應公告明示其印章、執(zhí)照的無效性:對繼續(xù)從事經(jīng)營活動的，一律從嚴懲處:改變監(jiān)管重點，應把對市場主體的監(jiān)管和懲戒處罰責任延伸到并落實到其投資經(jīng)營者身上，使其有所懼而不敢實施惡意退出的行為。此外，還可配以一些相配套的措施作支撐，包括發(fā)揮中介鑒證機構的作用、通過網(wǎng)絡和新聞媒體建立誠信監(jiān)管體系，加大司法干預的力度等等。

(三)完善相關法規(guī)，以利于嚴格退市執(zhí)法

1、統(tǒng)一專門立法，以利協(xié)調

目前涉及到企業(yè)退出市場的相應法律包括《民法通則》、《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》、《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》、《企業(yè)破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》等等，加上工商行政管理及其他部門關于登記、退市、清算等方面的行政法規(guī)，涉及法律法規(guī)為數(shù)眾多。但在眾多法律法規(guī)之中，不僅在清算和退市上存在很多缺陷，而且相互之間產(chǎn)生了很多矛盾，極其不利于問題的解決。在當前專門出臺《市場退出法》或許不太現(xiàn)實，但應積極彌補現(xiàn)有法律的缺陷，并制定《企業(yè)清算法》或《企業(yè)清算條例》，對作為退市中核心問題的清算問題一一清算人、清算范圍、清算組織的形式、清算的程序、期限、內(nèi)容以及法律責任等作出統(tǒng)一的明確規(guī)范。

2、通過立法推動企業(yè)法人資格和經(jīng)營資格相分離，為規(guī)范吊銷和注銷間關系提供法律依據(jù)

企業(yè)法人資格和經(jīng)營資格分離，既是市場經(jīng)濟國家的通例，又是我國企業(yè)登記制度改革的方向。如果能通過對目前相關法律法規(guī)的修改予以明確，將對企業(yè)退市問題產(chǎn)生積極影響。目前市場主體退出監(jiān)管工作中的許多問題和難點，都與營業(yè)執(zhí)照的雙重性質有關。

由于在現(xiàn)有體制下在市場進入時法人資格和經(jīng)營資格并未分離，使營業(yè)執(zhí)照實際上具有雙重性質，既是法人地位又是其經(jīng)營資格的法律證明。這就使吊銷和注銷間的法律關系難以理清，如果吊銷的既是法人資格又是經(jīng)營資格，那么吊銷后無須再行注銷，遺留下一大堆問題難以處理;如果承認市場主體法人資格與經(jīng)營資格分離，那么企業(yè)法人的經(jīng)營資格因法人資格的存在而存在，也因法人資格的終止而終止。法人資格經(jīng)登記主管機關核準注銷登記，同時收繳法人證書和營業(yè)執(zhí)照，企業(yè)的法人資格和經(jīng)營資格同時終止，其經(jīng)營資格不需要再單獨辦理注銷登一記。企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照，只表明企業(yè)經(jīng)營資格的終止，而法人資格仍然存在，必須經(jīng)過清算后辦理注銷登記，法人資格才告終止。這樣一來，目前因吊銷而引發(fā)的債務糾紛問題就迎刃而解，債權人的合法權益也可以通過司法程序得到保障，并從而避免了工商部門執(zhí)法中的兩難和可能承擔的行政責任。

3、應進行強制清算的立法修訂，加大有效執(zhí)法力度

目前除了破產(chǎn)外，企業(yè)解散和歇業(yè)等都實行自行清算，這在實踐中實難如愿并帶來退市者、債權人、工商行政部門間多角糾紛的問題，并構成工商部門對被吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)后續(xù)注銷程序上的兩難選擇。這需要對現(xiàn)有法律作出補充修訂，可以對惡意退出市場的企業(yè)在吊銷其執(zhí)照后，由工商部門牽頭組織強制性清算，而后予以注銷登記。也適用于對領取執(zhí)照后未開業(yè)或自行終止經(jīng)營、多年不參加年檢的企業(yè)，進行強制注銷。由此把企業(yè)自行清算與自行清算不能有效進行情況下的強制性清算結合起來，使之切實符合現(xiàn)實需要，也為加大執(zhí)法力度和規(guī)范司法審判，從嚴懲戒惡意退出提供基礎性工作。

四、結束語

黨的十五屆三中全會以后，隨著黨和政府把工作重心轉移到經(jīng)濟建設上來，雖然在目前理論上和指導思想上承認的是商品經(jīng)濟而非市場經(jīng)濟，但在一系列以市場化為取向的改革推動下，工商行政管理體制也適應了經(jīng)濟體制改革的需要相應進行了一系列改革并對整體經(jīng)濟體制改革具有開拓性影響。主要表現(xiàn)在:在經(jīng)營主體的管理和服務對象上，隨著經(jīng)濟主體的多元化和經(jīng)營方式的多樣化，由維護單一公有制企業(yè)向促進個體私營外商企業(yè)發(fā)展和支持國有集體企業(yè)改革發(fā)展;在交易秩序管理上，大力加強了合同管理、廣告管理、商標管理等，既注重維護生產(chǎn)者權益，也注重保護消費者權益;在維護市場秩序上，查處違法活動的檢查由原來的打擊投機倒把的倒買倒賣轉到打擊假冒偽劣上:在管理深度上，在加強管理的同時積極培育市場，從發(fā)展農(nóng)貿(mào)市場開始，注重發(fā)展并規(guī)范發(fā)育中的小商品市場、工業(yè)品市場等商品市場體系；在管理手段上，從運用單一的行政手段向綜合運用行政、法律和經(jīng)濟手段結合。其目的是這些改革基本上與經(jīng)濟體制改革總體進程保持一致。

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