編者按：本文主要從洪峰壓迫下的改革；改革的幾種取向；論爭(zhēng)的焦點(diǎn)；結(jié)語(yǔ),幾個(gè)方面對(duì)信訪制度改革分析進(jìn)行講述。其中，主要包括：信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失、信訪功能錯(cuò)位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動(dòng)搖了現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)、信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，政治迫害和政治激進(jìn)主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件、取向是，要重新構(gòu)建信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索「大信訪」格局，并通過(guò)立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制5，其核心觀點(diǎn)是擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力、要從國(guó)家憲政建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)信訪制度改革問(wèn)題、改革取向被新聞媒體歸納成為「強(qiáng)化擴(kuò)權(quán)派」和「削弱取消派」，其中第一種取向?qū)儆谇罢�，第二種和第三種屬于后者、長(zhǎng)期的政治治本之策是撤銷各級(jí)政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織、如何認(rèn)識(shí)和對(duì)待信訪制度的政治思想基礎(chǔ)、是維持行政主導(dǎo)國(guó)家的政治傳統(tǒng)還是堅(jiān)定不移地向現(xiàn)代憲政制度的轉(zhuǎn)型、能否把權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度分離出來(lái)、具體材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)：

引言

2004年下半年，我主持的課題組發(fā)表了一份《信訪的制度性缺失及其政治后果》的調(diào)查報(bào)告。這份調(diào)查報(bào)告指出，信訪制度作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到過(guò)一定的作用，但由于這一制度存在諸多缺陷，已不適應(yīng)目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在客觀上成為了國(guó)家政治認(rèn)同性流失的重要渠道，如果不徹底改革，將會(huì)產(chǎn)生十分嚴(yán)重的政治后果1。這些觀點(diǎn)引發(fā)了一場(chǎng)有關(guān)信訪制度何去何從的爭(zhēng)論，并影響到了國(guó)務(wù)院對(duì)《信訪條例》的修訂工作2。客觀地說(shuō)，在這場(chǎng)爭(zhēng)論中我是少數(shù)派，而且如果以國(guó)務(wù)院最后通過(guò)的《信訪條例》為標(biāo)準(zhǔn)，我還是一位失敗者。但是，這并不意味著我已經(jīng)放棄了那些不被執(zhí)政者采納的改革設(shè)想，反而正是在這場(chǎng)爭(zhēng)論中各方所表達(dá)出來(lái)的理念和取向，讓我更加清醒地認(rèn)識(shí)到了信訪制度的政治迷惑性，更加堅(jiān)定了要從國(guó)家憲政建設(shè)的高度來(lái)改革信訪制度這一基本主張。

一洪峰壓迫下的改革

信訪制度之所以在近年倍受社會(huì)各界關(guān)注，最直接原因是信訪總量連續(xù)十一年上升，并在2003年形成了信訪洪峰。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年全國(guó)黨政信訪部門共受理1,272.3萬(wàn)人（件）次公民來(lái)信來(lái)訪，比上年上升4.1%，其中，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)受理公民信訪量上升46%，國(guó)家信訪局受理公民信訪量上升了14%；全國(guó)黨政信訪部門共接待公民集體上訪31.5萬(wàn)批次、712萬(wàn)人次，分別比上年上升了41%和44.8%，其中五十人以上的集體訪批次和人次分別比上年上升33.3%和39%，單批集體訪人數(shù)最多的達(dá)八百余人，創(chuàng)單批次進(jìn)京上訪人數(shù)的最高紀(jì)錄。2004年第一季度，國(guó)家信訪局受理公民來(lái)信同比上升20.2%，接待群眾上訪批次、人次同比分別上升99.4%和94.9%。如此嚴(yán)峻的信訪形勢(shì)迫使學(xué)界和政界不得不思考，為甚么會(huì)產(chǎn)生這樣規(guī)模的信訪洪峰？發(fā)展下去會(huì)產(chǎn)生甚么樣的政治后果？

在這樣的背景下，國(guó)家軟科學(xué)基金資助我組織了一個(gè)課題組，對(duì)中國(guó)的信訪制度狀況及改革方向進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查研究。我們的調(diào)查包括對(duì)進(jìn)京走訪者（主要是農(nóng)民）進(jìn)行問(wèn)卷和深度訪談，分析了來(lái)自全國(guó)各地的二萬(wàn)多封控告信，與部分信訪官員進(jìn)行座談及住進(jìn)「上訪村」體驗(yàn)生活等形式進(jìn)行。我們的調(diào)查表明，現(xiàn)行信訪制度主要有如下制度性的缺陷，并產(chǎn)生了嚴(yán)重的政治后果。

第一，信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失。由于各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)在沒(méi)有任何監(jiān)督下對(duì)信訪案件層層轉(zhuǎn)辦，導(dǎo)致信訪不斷升級(jí)，中央有關(guān)部門受理信訪量直線上升。但信訪公民來(lái)京后，不停在各信訪機(jī)構(gòu)之間來(lái)回跑動(dòng)，可問(wèn)題并不能真正得到解決，最終導(dǎo)致他們對(duì)中央政治權(quán)威產(chǎn)生懷疑。如一份在北京上訪村流傳甚廣的署名為「億萬(wàn)冤民者」的傳單就稱：「想起國(guó)務(wù)院，好似閻王殿，外邊是瘋?cè)�，里邊是貪官�！?從早幾年聽(tīng)到的「中央是恩人」，到直接質(zhì)疑黨中央和國(guó)務(wù)院，這一變化說(shuō)明了信訪這道政治防火墻出現(xiàn)了問(wèn)題。

第二，信訪功能錯(cuò)位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動(dòng)搖了現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)。在制度設(shè)計(jì)上，信訪作為一種正常司法救濟(jì)程序的補(bǔ)充，通過(guò)行政方式來(lái)解決糾紛和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)。但在實(shí)踐中，民眾更為相信信訪這一行政救濟(jì)手段并把其視為最后的希望所在，這樣不僅使各種訴求交錯(cuò)在一起，出現(xiàn)了「信訪問(wèn)題綜合癥」，而且民眾往往把信訪看成了優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國(guó)家司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利。特別是對(duì)那些進(jìn)京上訪農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們經(jīng)常是作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的代表而出現(xiàn)在中央的信訪機(jī)構(gòu)的，他們反映的問(wèn)題多而復(fù)雜，報(bào)警、求助和施壓是農(nóng)民進(jìn)京上訪的主要目的。信訪者要求問(wèn)題的復(fù)雜綜合性，必然增加解決問(wèn)題的難度，使信訪機(jī)構(gòu)承受了太大的社會(huì)責(zé)任。由于信訪部門并不具有解決這些問(wèn)題的實(shí)際權(quán)力，可信訪者卻在很大程度上把信訪部門當(dāng)成了解決問(wèn)題的責(zé)任主體，這樣就勢(shì)必把信訪部門當(dāng)成為了信訪群眾的直接對(duì)立面。

第三，信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，政治迫害和政治激進(jìn)主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件�，F(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復(fù)均具有十分的隨意性。但由于信訪量特別是進(jìn)京上訪的人不斷增加，影響到社會(huì)穩(wěn)定，中央為了強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，建立了「各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制」，要求各級(jí)黨委、政府「一把手」負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任，直管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)直接責(zé)任，對(duì)因工作不到位、責(zé)任不落實(shí)、領(lǐng)導(dǎo)不負(fù)責(zé)，發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府集體上訪或到北京上訪，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的，追究分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，并視情節(jié)輕重進(jìn)行處理。這樣就迫使地方黨政想盡一切辦法壓制民眾進(jìn)京上訪，最為常見(jiàn)的是采取各種手段打擊迫害信訪公民。調(diào)查表明，一些地方政府使用暴力等手段攔截上訪人（上訪人員稱之為「劫訪」）進(jìn)入上級(jí)黨政機(jī)關(guān)已是公開(kāi)的事情，有些地方黨政對(duì)上訪人進(jìn)行打擊和政治迫害可謂觸目驚心，令人發(fā)指，嚴(yán)重侵犯了公民的人身權(quán)利。4

根據(jù)這些調(diào)查結(jié)論，我們向中央提出了徹底改革信訪制度的建議。此項(xiàng)建議得到了中央最高層的重視，他們分別多次批覆并要求國(guó)家信訪局和國(guó)務(wù)院法制辦專門聽(tīng)取我們有關(guān)信訪制度改革的意見(jiàn)。

二改革的幾種取向

然而，由于對(duì)現(xiàn)行信訪制度存在的問(wèn)題及根源有著不同的認(rèn)識(shí)，對(duì)信訪制度何去何從也有不同的主張。學(xué)界和政界主要有三種基本的改革取向。

第一種取向是，要重新構(gòu)建信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索「大信訪」格局，并通過(guò)立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制5，其核心觀點(diǎn)是擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力。國(guó)家信訪局研究室負(fù)責(zé)人認(rèn)為，信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪效率低下的主要原因，而要解決信訪洪峰就得強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力。杜鋼建也認(rèn)為，現(xiàn)在之所以出現(xiàn)了信訪洪峰，根本原因是信訪機(jī)構(gòu)沒(méi)有權(quán)威性，現(xiàn)行信訪部門和其他部門一樣，只是政府之下的一個(gè)普通機(jī)構(gòu)，很多人并未意識(shí)到，信訪機(jī)構(gòu)實(shí)際上并不是代表本部門而是在代表一級(jí)政府行使權(quán)力。因此，必須要強(qiáng)化信訪在政府序列中的地位，信訪部門的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政府的主要領(lǐng)導(dǎo)才行。康曉光認(rèn)為，信訪部門的功能無(wú)非是信息反饋和解決問(wèn)題。在中國(guó)這樣一個(gè)行政主導(dǎo)的國(guó)家，在司法難以真正獨(dú)立的情況下，需要信訪這樣一套沒(méi)有門檻的反饋系統(tǒng)來(lái)了解社會(huì)存在的問(wèn)題，了解民眾的需要，并通過(guò)賦予信訪機(jī)構(gòu)實(shí)實(shí)在在的權(quán)力，樹(shù)立信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題6。

第二種取向是，要從國(guó)家憲政建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)信訪制度改革問(wèn)題。我認(rèn)為，首先需要從從政治體制現(xiàn)代化的視野來(lái)重新確定信訪功能目標(biāo)，即在強(qiáng)化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時(shí)，要把公民權(quán)利救濟(jì)方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性。其次要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。再次，也是最為重要的是，要切實(shí)保障信訪人的合法權(quán)益，對(duì)少數(shù)地方黨政迫害信訪者的案件要堅(jiān)決查處7。長(zhǎng)期從事信訪工作的周梅燕等人也認(rèn)為，對(duì)信訪制度的改革應(yīng)與整個(gè)社會(huì)體制改革聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)擴(kuò)大公民的有序的政治參與，理順各種信訪的處理渠道，樹(shù)立司法的最終裁判權(quán)威，采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革8。

第三種取向是，應(yīng)該站在政治現(xiàn)代化的大局高度，來(lái)看待信訪制度的存廢問(wèn)題。黃鐘認(rèn)為，當(dāng)一些人把信訪制度當(dāng)成中國(guó)特色的人權(quán)救濟(jì)方式時(shí)，卻忽視了如果從國(guó)家制度的大處著眼，現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定，其實(shí)是直接跟憲法或法律相抵觸，出現(xiàn)了行政權(quán)僭越立法權(quán)或者司法權(quán)的現(xiàn)象。這既體現(xiàn)在行政法規(guī)和地方性法規(guī)或者政策中，也體現(xiàn)在具體的實(shí)踐里。這些都有悖于建設(shè)法治國(guó)家的大方向，信訪制度應(yīng)該廢除9。張耀杰則進(jìn)一步指出，在現(xiàn)行憲法和法律框架之外所設(shè)計(jì)的迭�榧芪萸业燃�(jí)森嚴(yán)的信訪機(jī)構(gòu)，是誘導(dǎo)本國(guó)公民跪著請(qǐng)?jiān)干踔劣诠蛑�造反的永無(wú)出頭之日的制度陷阱，而置本國(guó)公民于極權(quán)之下的層層上訪，本身是對(duì)于中國(guó)公民自由平等的合法人權(quán)的公開(kāi)褻瀆和肆意踐踏，因此《信訪條例》可以休矣10。

這三種改革取向被新聞媒體歸納成為「強(qiáng)化擴(kuò)權(quán)派」和「削弱取消派」，其中第一種取向?qū)儆谇罢�，第二種和第三種屬于后者。我則被視為「削弱取消派」的代表人物，有的媒體說(shuō)我主張現(xiàn)在就取消所有的信訪辦公室11。實(shí)際上，我當(dāng)時(shí)給國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人提出的具體建議是要從行政、法律、政治三個(gè)層面考慮如何對(duì)信訪制度進(jìn)行穩(wěn)妥有步驟的改革。其核心內(nèi)容主要有三個(gè)方面：

其一，短期的行政治標(biāo)之策是給各級(jí)黨政部門減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規(guī)模和沖擊，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。主要措施是：中央減少對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責(zé)任追究制，不要求地方政府來(lái)京接訪；中央信訪部門不再給省市開(kāi)信訪移辦單；不對(duì)信訪公民的信訪級(jí)別作特別的限制；由信訪地公安機(jī)關(guān)依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。這樣做的主要理由是：減弱信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，降低群眾對(duì)信訪的預(yù)期，會(huì)迅速使一些信訪案件平息，減少群眾進(jìn)京走訪。給地方政府減壓，才能給中央減壓；維護(hù)地方的政治權(quán)威，才能加強(qiáng)和鞏固中央的政治權(quán)威。

其二，中期的法律治標(biāo)之策是強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件。主要措施有：由上級(jí)法院和檢察院下派一級(jí)設(shè)立告訴申訴案件受理機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，克服司法腐��；司法機(jī)關(guān)對(duì)受理的告訴和申訴案件要在限期內(nèi)給予答復(fù)；由司法部門依法查處信訪人迫害案件；組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)群眾告訴申訴進(jìn)行法律援助；增加司法機(jī)構(gòu)的資源投入，并在制度上確立法院和檢察院的重要人員和經(jīng)費(fèi)均由上一級(jí)法院和檢察院管理和保障。通過(guò)樹(shù)立國(guó)家司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，可以把社會(huì)矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動(dòng)。

其三，長(zhǎng)期的政治治本之策是撤銷各級(jí)政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。主要措施是：組織各級(jí)人民代表對(duì)本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦；公布各級(jí)人民代表的聯(lián)系方式；建立全國(guó)信訪網(wǎng)，并把一些重大問(wèn)題的信訪資料上網(wǎng)公示讓民眾評(píng)議；允許社會(huì)各階層建立利益表達(dá)組織，以法律允許的方式通過(guò)集會(huì)示威等方式表達(dá)利益。這樣做的好處是：使各層級(jí)各選區(qū)的人大代表有了一項(xiàng)新的具體職責(zé)，他們有法律賦予的言論免責(zé)權(quán)和調(diào)查權(quán)，也有義務(wù)對(duì)信訪反映的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，并依據(jù)調(diào)查向成為信訪對(duì)象的一府兩院提出質(zhì)詢，直至向嚴(yán)重瀆職、失職、甚至涉嫌違法犯罪的領(lǐng)導(dǎo)干部提出罷免動(dòng)議。這樣，不僅使信訪工作獲得一個(gè)權(quán)力主體，同時(shí)也使信訪工作具備了應(yīng)有的問(wèn)責(zé)性，即向人民負(fù)責(zé)的特質(zhì)。同時(shí)將目前散存在各職能部門的信訪資源合并到人代會(huì)，將為人民代表大會(huì)的制度建設(shè)提供大量物質(zhì)資源、人力資源和政治資源，并為人民代表逐步專職化和與此相應(yīng)的人代會(huì)逐步實(shí)質(zhì)化創(chuàng)造資源和職責(zé)兩方面的條件。最關(guān)鍵的是中國(guó)政治改革的方向要容許各種社會(huì)利益表達(dá)組織的存在，只有讓社會(huì)各階層都有自己的利益表達(dá)組織，才能產(chǎn)生一個(gè)利益相對(duì)均衡、社會(huì)相對(duì)和諧的現(xiàn)代社會(huì)。

由于我的這些建議與國(guó)家主管部門所倡導(dǎo)的改革主張相背，也與持強(qiáng)化擴(kuò)權(quán)論學(xué)者的基本理念不同，加上新聞媒體的片面報(bào)導(dǎo)，導(dǎo)致了社會(huì)各方批評(píng)。

三論爭(zhēng)的焦點(diǎn)

如果從學(xué)術(shù)角度來(lái)看，這場(chǎng)以批評(píng)和反批評(píng)形式展開(kāi)的論爭(zhēng)，主要是圍繞如下幾個(gè)問(wèn)題展開(kāi)的。

其一，如何認(rèn)識(shí)和對(duì)待信訪制度的政治思想基礎(chǔ)。我認(rèn)為，信訪制度的政治思想基礎(chǔ)是專制主義的皇權(quán)意識(shí)以及由此決定的「人治」思想。這一制度最初雖然是打著聯(lián)系群眾的旗號(hào)建立的，但其目的是建立一個(gè)所謂的「民意上達(dá)」渠道，而不是「民意表達(dá)」機(jī)制。它不僅不是現(xiàn)代民主理論的體現(xiàn)，甚至不符合以民為本的政治理念，而是在強(qiáng)化「官重民輕」的皇權(quán)思想，以誤導(dǎo)民眾把通過(guò)信訪獲得高官的批示來(lái)解決問(wèn)題作為最后的「救命稻草」。因此，無(wú)論這個(gè)制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到過(guò)甚么樣的作用，它都應(yīng)該逐漸退出中國(guó)的政治舞臺(tái)12。批評(píng)者則認(rèn)為，中國(guó)民眾有崇尚清官的歷史傳統(tǒng)，今天的信訪改革是在這種歷史傳統(tǒng)下進(jìn)行的，因此只有順應(yīng)這種歷史傳統(tǒng)，改革才得以順利進(jìn)行。郭松民就指出13：

和學(xué)者的思維方式不同，民間的智慧總是質(zhì)樸而深刻的。老百姓抓住這根「救命稻草」的邏輯非常簡(jiǎn)單：誰(shuí)有權(quán)任命官員，誰(shuí)就有能力約束官員。在官員自上而下的任命制沒(méi)有得到根本改變之前，這根「救命稻草」的地位是不可替代的，因?yàn)樗�是和那些能夠保護(hù)自己權(quán)益的力量溝通的最主要渠道。

針對(duì)這種觀點(diǎn)，有學(xué)者批駁說(shuō)14：

在封建中國(guó)，地方行政長(zhǎng)官往往也是司法長(zhǎng)官，這種申訴冤屈、要求求決的上訪形式具有合法性。但是新中國(guó)成立初期，這類事情卻演變成了「攔首長(zhǎng)、外賓的汽車」。這種青天意識(shí)和臣民意識(shí)歷時(shí)幾千年，以至于到今天在走向法治社會(huì)和司法獨(dú)立的過(guò)程中，慣性依然不可忽視�！溉罕娚显L」遇到挫折，以至于遭到打擊報(bào)復(fù)以后，信訪被制度化以至于不斷地被完善，是不是在間接地鼓勵(lì)人們不去尋找正常的司法救濟(jì)而選擇上訪？我們必須清楚，信訪這種「玄機(jī)」重重的制度安排雖然可以使法律正義的目標(biāo)部分得到實(shí)現(xiàn)，但這一過(guò)程恰恰是以犧牲法律的自主性和現(xiàn)代法律賴以取得合法性基礎(chǔ)的程序性價(jià)值為代價(jià)的。

其二，是維持行政主導(dǎo)國(guó)家的政治傳統(tǒng)還是堅(jiān)定不移地向現(xiàn)代憲政制度的轉(zhuǎn)型。我認(rèn)為，信訪制度不斷強(qiáng)化將產(chǎn)生的最大問(wèn)題，是從制度上消解現(xiàn)代憲政制度的分權(quán)基礎(chǔ)。這不僅表現(xiàn)在官員個(gè)人權(quán)力對(duì)國(guó)家體制性職權(quán)的侵害，而且由于從國(guó)家信訪局到地方信訪機(jī)構(gòu)都是由執(zhí)政黨的黨委和政府共同領(lǐng)導(dǎo)的，這樣會(huì)為黨權(quán)侵入行政權(quán)、行政權(quán)借助黨權(quán)侵入國(guó)家的立法權(quán)及司法權(quán)預(yù)設(shè)了一條「合法」的通道。如果強(qiáng)化信訪的職權(quán)，其實(shí)際性意義則加強(qiáng)了以黨權(quán)為背景的國(guó)家行政權(quán)力，這樣就會(huì)有使黨政合一的「信訪機(jī)關(guān)」凌駕于國(guó)家一切機(jī)關(guān)之上的可能性，會(huì)從根本上消解國(guó)家的憲政基礎(chǔ)15。批評(píng)者則認(rèn)為，「信訪是個(gè)體權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的控制，是公民監(jiān)督行政權(quán)力、司法權(quán)力的有效途徑」，「在我們這樣一個(gè)有濃厚行政傳統(tǒng)、國(guó)家權(quán)力支配社會(huì)進(jìn)程以及急于向法治轉(zhuǎn)型的國(guó)家中，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會(huì)的轉(zhuǎn)型，規(guī)則的缺失所引起的種種行政違法、社會(huì)不公現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，通過(guò)信訪來(lái)制約行政違法行為，保障公民的合法權(quán)利就顯得特別重要」16。對(duì)于這種希望通過(guò)加強(qiáng)信訪來(lái)制約行政違法和司法不公的觀點(diǎn)，有學(xué)者也進(jìn)行了批駁。彭興庭就指出17：

在目前的制度結(jié)構(gòu)中，行政部門幾乎擁有絕對(duì)的權(quán)力，卻缺乏有效的制約。比如說(shuō)在一些地方政府的強(qiáng)制拆遷中，行政長(zhǎng)官一聲令下，公安、檢察、法院傾巢而出。這也說(shuō)明了這樣一個(gè)制度問(wèn)題，司法系統(tǒng)沒(méi)有被賦予獨(dú)立的使命，它的多種權(quán)力上仍然受制于行政部門。在這樣的情況下，不是老百姓不懂程序沒(méi)有法律意識(shí)，而是深知利害關(guān)系才越權(quán)上訪，寄希望于「青天大老爺」，期待「皇上圣明」。司法獨(dú)立問(wèn)題已經(jīng)被提上了日程，努力改善司法機(jī)關(guān)的地位，這才是社會(huì)穩(wěn)定與和諧的根本之道。信訪無(wú)論如何，是與一個(gè)法治社會(huì)背道而馳的。信訪中更多的是法律問(wèn)題，而不是行政問(wèn)題，這不是行政機(jī)關(guān)和工作單位所能解決的。

其三，能否把權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度分離出來(lái)。我認(rèn)為，目前的信訪制度有兩個(gè)基本的功能，即政治參與和權(quán)利救濟(jì)。中國(guó)《憲法》第四十一條已明確規(guī)定：「中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利�！惯@是公民運(yùn)用信訪進(jìn)行政治參與的法定依據(jù)，它表明公民的信訪權(quán)是一項(xiàng)憲法權(quán)利。因此，作為政治參與和表達(dá)意愿方式的信訪，是不僅不能被取消而且應(yīng)該強(qiáng)化的。問(wèn)題是，現(xiàn)實(shí)的信訪制度強(qiáng)化的是信訪權(quán)利救濟(jì)功能，盡管它在現(xiàn)實(shí)中也能解決公民的一些具體權(quán)利訴求問(wèn)題，但如果從國(guó)家憲政體系來(lái)考量，信訪的這種權(quán)利救濟(jì)功能卻是十分有害的，因?yàn)樗�的�?shí)現(xiàn)沒(méi)有嚴(yán)格的程序而主要靠領(lǐng)導(dǎo)批示，是「人治」的結(jié)果，對(duì)司法權(quán)威的消解和國(guó)家政治權(quán)威的喪失具有較大的消極作用18。批評(píng)者則認(rèn)為，「對(duì)公民而言，信訪意味著一項(xiàng)簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)、有效而全面的救濟(jì)方式，具有保障和維護(hù)公民權(quán)利和自由的功能」，它「可以成為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序，也可以受理行政復(fù)議和行政訴訟不受理的案件，法律的合理性問(wèn)題和國(guó)家權(quán)力行為的合理性問(wèn)題亦可以成為信訪的關(guān)注之焦點(diǎn)；同時(shí)，司法程序所不能實(shí)現(xiàn)的正義仍然可以在信訪的制度中繼續(xù)探討。可見(jiàn)，正是在法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的地方，信訪起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能」19。應(yīng)星甚至認(rèn)為，經(jīng)過(guò)制度的創(chuàng)新，信訪這種「陳舊的」救濟(jì)方式可以重新煥發(fā)出青春，在法治建設(shè)的過(guò)程中發(fā)揮一個(gè)重要的、甚至是不可替代的作用20。對(duì)此，姜明安則反駁說(shuō)：「最終取消信訪的救濟(jì)功能是必須的，只有人治的路完全堵死了，法治才會(huì)真正出現(xiàn)�！�21

四新的問(wèn)題

應(yīng)該說(shuō)，國(guó)家最高決策者關(guān)注到這場(chǎng)有關(guān)信訪制度何去何從的爭(zhēng)論，但這些爭(zhēng)論已超越了他們?yōu)榛�解信訪洪峰這一實(shí)用主義底線。因此，在「擱置爭(zhēng)議、規(guī)范為主」的原則下，國(guó)務(wù)院在2005年1月5日通過(guò)了新的《信訪條例》。在這個(gè)條例正式公布之前，國(guó)務(wù)院法制辦主要負(fù)責(zé)人奉命與我有一次單獨(dú)的正式談話。他主要談到了新條例有暢通信訪渠道、建立網(wǎng)絡(luò)信訪系統(tǒng)、規(guī)范信訪人的行為、強(qiáng)化信訪工作的責(zé)任幾大亮點(diǎn)�？晌艺J(rèn)為，這次《信訪條例》修改雖在保障信訪人權(quán)利等方面有所進(jìn)步，但只是應(yīng)急之作，沒(méi)有體現(xiàn)信訪制度改革的方向，不僅不能有效地化解目前存在的信訪洪峰，而且有可能產(chǎn)生一系列新的問(wèn)題。

第一，新《信訪條例》的主旨還是在于「束民」而不「約官」，雖然把保障信訪人的權(quán)利作為重要的原則確定了下來(lái)，但同時(shí)又為各級(jí)政府打擊迫害信訪人預(yù)設(shè)了各種理由和借口。由于現(xiàn)實(shí)中打擊迫害信訪人的情況非常普遍并產(chǎn)生了十分嚴(yán)重的政治后果，所以新條例把「任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人」提到了總則。但問(wèn)題是，新條例同時(shí)規(guī)定了許多所謂「規(guī)范」信訪行為的條款，比如，第十八條規(guī)定「多人采用走訪形式提出共同的信訪事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過(guò)五人」，可條例中并沒(méi)有對(duì)如何推選代表等問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。而在現(xiàn)實(shí)中，要推選代表就要開(kāi)會(huì)，地方政府就會(huì)定一個(gè)「非法聚會(huì)」或「煽動(dòng)、串聯(lián)、脅迫、以財(cái)物誘使、幕后操縱他人信訪」的罪名；要選代表就得要支付一定的上訪費(fèi)用，就可以定一個(gè)「以信訪為名借機(jī)斂財(cái)」的罪名。再比如，第二十條規(guī)定，信訪人不得「在國(guó)家機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所周圍、公共場(chǎng)所非法聚集」，不得「在信訪接待場(chǎng)所滯留」。否則，按條例第四十七條規(guī)定，要受到有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的勸阻、批評(píng)或者教育。「經(jīng)勸阻、批評(píng)和教育無(wú)效的，由公安機(jī)關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止；違反集會(huì)游行示威的法律、行政法規(guī)，或者構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場(chǎng)處置措施、給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�！箍梢�(jiàn)，這些條款都可成為打擊迫害信訪人的理由和借口，已嚴(yán)重侵害了公民的憲法權(quán)利。正因?yàn)槿绱�，北京上訪村的信訪公民已聯(lián)名向全國(guó)人大提出了對(duì)這些條款進(jìn)行違憲審查的請(qǐng)求22。

第二，信訪制度中的壓力體制仍然沒(méi)有改變，反而因賦予了政府信訪機(jī)構(gòu)的調(diào)查、直接移交和督辦權(quán)而有所加強(qiáng)，這種自上而下的壓力體制有可能誘發(fā)更多問(wèn)題，造成更大的信訪洪峰。中國(guó)現(xiàn)行信訪制度的基本特點(diǎn)是權(quán)力壓力型，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一是首長(zhǎng)的壓力，即某某領(lǐng)導(dǎo)批示，這主要針對(duì)個(gè)案而言的。其二是上級(jí)排名的壓力，即各級(jí)政府都有關(guān)于各地上訪的數(shù)量和規(guī)模的排名并與政績(jī)掛鉤。各級(jí)信訪部門雖然可以依靠這兩種壓力來(lái)促使具體工作部門解決一些問(wèn)題，但是在中央的高壓下，地方政府為了息訪，對(duì)于信訪民眾不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而誘發(fā)更多的信訪案件。新條例不僅沒(méi)有改變這種狀況，反而將其法規(guī)制度化。比如，條例第七條規(guī)定：「各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對(duì)信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴(yán)格依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和條例的規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)；各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系�！惯@種壓力型信訪體制能否化解目前已十分嚴(yán)重的信訪形勢(shì)呢？據(jù)我最近對(duì)有關(guān)部委七十多位來(lái)自基層省市的信訪干部的調(diào)查表明，他們中有近六成的人認(rèn)為，如果還搞信訪排名甚至與政績(jī)掛鈎的話，地方黨政會(huì)采取更為嚴(yán)厲手段打擊信訪人，這樣也會(huì)有更多的人進(jìn)京上訪。

結(jié)語(yǔ)

回顧圍繞因《信訪條例》修訂而發(fā)生的這場(chǎng)爭(zhēng)論，有許多東西是值得反思的。這正如趙凌所言：「關(guān)于信訪改革的爭(zhēng)論并不會(huì)因《信訪條例》通過(guò)而停止，這不僅是由于《信訪條例》對(duì)于化解目前中國(guó)的社會(huì)矛盾有難度，而且在于中國(guó)的信訪制度改革折射出我們?nèi)绾螌?duì)待中國(guó)傳統(tǒng)的官本位意識(shí)、青天意識(shí)、政府萬(wàn)能意識(shí)這些東西，更在于信訪改革的爭(zhēng)論實(shí)質(zhì)是有關(guān)中國(guó)政治體制改革方向的選擇問(wèn)題。」23在我們進(jìn)行這種選擇的時(shí)候，特別是當(dāng)執(zhí)政者的政策目標(biāo)、知識(shí)界的價(jià)值取向、行動(dòng)者的現(xiàn)實(shí)目的出現(xiàn)嚴(yán)重分歧時(shí)，甚么才是我們這個(gè)社會(huì)應(yīng)遵守和追尋的基本原則呢？在我看來(lái)，這只能是國(guó)家的憲政建設(shè)。

注釋

1于建嶸：〈信訪的制度性缺失及其政治后果〉，《鳳凰周刊》，2004年第32期，頁(yè)50-53。

2趙凌：〈國(guó)內(nèi)首份信訪報(bào)告獲高層重視〉，《南方周末》，2004年11月4日。

3億萬(wàn)冤民：〈向中央領(lǐng)導(dǎo)求救〉（打印稿），2004年3月1日。

4于建嶸：〈中國(guó)信訪制度批判〉，《中國(guó)改革》，2005年第2期，頁(yè)26-28。

5趙東輝：〈信訪的體制瓶頸亟待突破讓民意順暢上達(dá)〉，《瞭望新聞周刊》，2003年第40期，頁(yè)23-25。

6趙凌：〈信訪改革引發(fā)爭(zhēng)議〉，《南方周末》，2004年11月18日。

7同注1。

8周梅燕：〈我國(guó)信訪制度陷入四重困境面臨法治挑戰(zhàn)〉，/c/2004-06-30/12143565398.shtml。

9黃鐘：〈信訪制度應(yīng)該廢除〉，/data/detail.php?id=4802。

10張耀杰：〈《信訪條例》可以休矣〉，/data/detail.php?id=4823。

11劉輝：〈于建嶸：信訪辦應(yīng)該撤銷〉，《南方人物財(cái)刊》，2004年11月17日。

12于建嶸：〈中國(guó)信訪制度批判──在北京大學(xué)的演講〉，/data/detail.php?id=4842。

13郭松民：〈信訪改革應(yīng)制度演進(jìn)〉，《環(huán)球》，2004年第24期，頁(yè)29。

14彭興庭：〈「信訪制度」下的臣民意識(shí)〉，/05zjc/system/2005/04/12/006090672.shtml。

15同注12。

16高武平：〈信訪制度存廢辨〉，中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)，2005年2月19日。

17同注14。

18同注12。

19田文利：〈信訪制度改革的理論分析和模式選擇〉，/news/2005/3/。

20應(yīng)星：〈作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)〉，《法學(xué)研究》，2004年第3期，頁(yè)58-71。

21趙凌：〈信訪條例修改欲走「第三條道路」〉，《南方周末》，2005年1月13日。

22朱國(guó)成等三千人：〈反腐維權(quán)冤民對(duì)信訪條例抗議〉（打印稿），2005年2月11日。

23趙凌：〈新信訪條例會(huì)否帶來(lái)新一輪信訪洪峰〉，《南方周末》，2005年1月20日