公共管理范文第1篇

摘要：公共管理（學(xué)）的發(fā)展，需要我們對(duì)公共管理的主體、客體和方法等基本問(wèn)題作更進(jìn)一步的研究和探討，尤其要注意我國(guó)公共管理與西方公共管理的本質(zhì)不同。公共事務(wù)是公共管理的起點(diǎn)，決定了公共行政走向公共管理的必然態(tài)勢(shì)。我國(guó)公共管理要堅(jiān)決貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則；要立足中國(guó)國(guó)情，用馬克思主義理論建構(gòu)有中國(guó)特色的公共管理學(xué)體系。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公共管理的一些相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入探討，取得了可喜的成績(jī)。但是，總體上看，公共管理對(duì)我們還是一個(gè)新課題，公共管理學(xué)科發(fā)展還處在起步階段，對(duì)于公共管理領(lǐng)域的一些基本問(wèn)題，如公共管理的主體、客體和方法，仍然需要做更進(jìn)一步的研究和探討。

一、公共事務(wù)――公共管理的起點(diǎn)

公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，沒(méi)有公共事務(wù)，就沒(méi)有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問(wèn)題。

在西方，公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對(duì)的概念，是指提供關(guān)涉全體社會(huì)成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動(dòng)。從根本上講，這種觀點(diǎn)來(lái)自社會(huì)契約論。個(gè)人經(jīng)由社會(huì)契約而結(jié)成國(guó)家，在組成國(guó)家的過(guò)程中，個(gè)人把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國(guó)家，形成政治權(quán)力，由此，國(guó)家的基本職責(zé)就是管理這些個(gè)人無(wú)法完成或不愿承擔(dān)的事務(wù)，即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下，國(guó)家管理公共事務(wù)就是要滿足社會(huì)全體成員的共同需要，當(dāng)然也就是符合全體社會(huì)成員“公共利益”的。這種看法片面強(qiáng)調(diào)了公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的相關(guān)性，沒(méi)有揭示出國(guó)家管理公共事務(wù)的本質(zhì)，也沒(méi)有反映出國(guó)家是為誰(shuí)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)誰(shuí)的利益。

我們認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)中，所謂公共事務(wù)，是指該社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為了把社會(huì)控制在“秩序”范圍內(nèi)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，所進(jìn)行的滿足社會(huì)成員共同需要與要求的一系列社會(huì)活動(dòng)。它具有四個(gè)主要特征：一是階級(jí)性。在階級(jí)社會(huì)中，社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級(jí)的根本需要。二是公益性。公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)，公共物品與公共服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性，不能只為供給方單獨(dú)享有，而是會(huì)使社會(huì)成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務(wù)的受益對(duì)象是一定范圍的社會(huì)公眾。三是多樣性。公眾對(duì)公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好千差萬(wàn)別，而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢(shì)。這就決定了公共事務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛，同時(shí)也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務(wù)所針對(duì)的是不同層次的公共問(wèn)題，所涉及的社會(huì)成員范圍有大有小，由此，公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國(guó)性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次。其中，階級(jí)性與公益性是公共事務(wù)的本質(zhì)屬性，多樣性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式。

由于不同的公共事務(wù)在階級(jí)性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類。所謂政治性公共事務(wù)，是指與國(guó)家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)，涉及國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)家政治發(fā)展的，需要依靠國(guó)家強(qiáng)制力加以解決的公共事務(wù)，如軍事、外交。司法、維護(hù)公共安全等。政治性公共事務(wù)具有明顯的階級(jí)性特征，但同樣具有公益性，比如，國(guó)家安全和公共安全不僅對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利，也對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)有益。社會(huì)性公共事務(wù)是不必然依靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)解決的公共事務(wù)，如教育。科技。公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與社會(huì)成員的切身利益休戚相關(guān)，顯示了較強(qiáng)的社會(huì)公益性，但在階級(jí)社會(huì)中，任何社會(huì)性公共事務(wù)同樣具有階級(jí)性，都必然反映統(tǒng)治階級(jí)的意志與利益。

在階級(jí)社會(huì)，國(guó)家承擔(dān)著管理兩類公共事務(wù)的職責(zé)，對(duì)政治性公共事務(wù)的管理職能稱為政治職能，對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)的管理職能則稱為社會(huì)職能。在社會(huì)主義國(guó)家里，政治職能是為了人民當(dāng)家作主，社會(huì)職能是為人民服務(wù)，提高人民的物質(zhì)文化生活水平，這表明他們之間的關(guān)系是并列的，處于同等地位，其活動(dòng)方向、總作用是一致的。所以，我們?cè)谡�府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題上要注意防止一種錯(cuò)誤傾向，即把我國(guó)當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會(huì)職能代替政治職能，強(qiáng)化社會(huì)職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是割裂了國(guó)家職能的內(nèi)在統(tǒng)一性。事實(shí)上，強(qiáng)化社會(huì)職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移，并不意味著要弱化國(guó)家政治職能，相反是為了更好地實(shí)現(xiàn)政治職能，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。

二、公共事務(wù)管理的歷史沿革及公共管理的產(chǎn)生

伴隨著公共事務(wù)的產(chǎn)生，人類社會(huì)就出現(xiàn)廠對(duì)公共事務(wù)管理的社會(huì)活動(dòng)。從歷史上看，在不同的歷史時(shí)期，人類對(duì)公共事務(wù)的管理在主體、客體和手段方面有所不同，根據(jù)這些方面的差異，可以把公共事務(wù)管理的發(fā)展粗略地劃分為三個(gè)階段。

第一階段是早期成長(zhǎng)階段，從公共事務(wù)管理產(chǎn)生之初起一直到19世紀(jì)中葉。這一時(shí)期還可以分作兩個(gè)階段：門）在原始社會(huì)中，僅存在簡(jiǎn)單的社會(huì)性公共事務(wù)，社會(huì)依靠自身的力量實(shí)現(xiàn)自我管理；門）在國(guó)家產(chǎn)生之后，政治性公共事務(wù)產(chǎn)生并日益突出，政府在公共事務(wù)管理中的作用越來(lái)越重要，但由于當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展條件的限制，主要運(yùn)用的是經(jīng)驗(yàn)式的管理手段。

第二階段是公共行政階段，從19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)80年代。在這一階段中無(wú)論是政治性公共事務(wù)還是社會(huì)性公共事務(wù)，其內(nèi)容和范圍都迅速擴(kuò)大，迫切需要通過(guò)有效管理來(lái)滿足社會(huì)共同需要；政府最終成為公共事務(wù)管理最重要的主體，主要運(yùn)用行政手段，保證公共事務(wù)管理的有序規(guī)范。

第三階段是公共管理階段，從周世紀(jì)80年代開(kāi)始至今。在這一階段，社會(huì)性公共事務(wù)的內(nèi)容和范圍更為擴(kuò)大，復(fù)雜性大大提高。主要依靠政府管理公共事務(wù)暴露出諸多弊端，由此引發(fā)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家大規(guī)模的政府改革浪潮，公共事務(wù)的管理主體日趨多元化。另外，現(xiàn)代企業(yè)管理中的許多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趨于多樣化。

可見(jiàn)，對(duì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)古已有之，但長(zhǎng)期以來(lái)，或者是特定的社會(huì)條件限制了政府參與或不需要政府參與，或者是政府力量過(guò)于強(qiáng)大而拒斥了社會(huì)參與，一直沒(méi)有形成政府與社會(huì)合作管理公共事務(wù)的社會(huì)條件，換句話說(shuō)，一直沒(méi)有形成現(xiàn)代意義上的“公共管理”，當(dāng)然也不會(huì)產(chǎn)生單獨(dú)的公共管理學(xué)科。今天我們所說(shuō)的公共管理實(shí)際上是指對(duì)公共事務(wù)管理的一個(gè)發(fā)展階段，在這一階段中，形成了以政府為核心的多元的。開(kāi)放的管理體系。具體來(lái)說(shuō)，公共管理就是政府和其他社會(huì)組織為了維護(hù)社會(huì)秩序，滿足社會(huì)需求，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，在互動(dòng)合作過(guò)程中，采取一定方式。方法對(duì)公共事務(wù)施加管理的活動(dòng)。隨著歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，對(duì)公共事務(wù)的管理將越來(lái)越依靠社會(huì)自身的力量，在國(guó)家消亡之后，國(guó)家權(quán)力復(fù)歸社會(huì)，公共事務(wù)管理將完全依靠社會(huì)自身力量來(lái)完成，公共管理這一特定的歷史范疇也就會(huì)結(jié)束其使命。

在我國(guó)，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，也開(kāi)始了行政管理改革。其根本的動(dòng)因來(lái)自于市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革。經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)了國(guó)家與企業(yè)。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的根本變化，傳統(tǒng)的政府行政管理模式不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，這就必然要求對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理從觀念。方法。體制等方面進(jìn)行徹底變革。盡管這種變革和西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的背景和原因不盡相同，但總體上看，我國(guó)的行政改革也開(kāi)啟了公共管理的進(jìn)程，這一進(jìn)程與國(guó)際上從公共行政向公共管理的發(fā)展趨勢(shì)相契合，同樣需要我國(guó)學(xué)者和實(shí)際工作者重新思考公共事務(wù)管理的主體和方法等問(wèn)題。

三、公共管理的主體分析

公共管理是以公共事務(wù)為主要對(duì)象的管理活動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和公共事務(wù)本身的層次性和復(fù)雜性，決定了公共管理主體的多樣性。

在我國(guó)，依據(jù)管理主體與公共權(quán)力中心的距離，可以將其劃分為六類：第一類是直接掌握公共權(quán)力處理公共事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)（廣義的政府），也可稱為權(quán)力組織；第二類是執(zhí)政黨，它在權(quán)力組織的形成和運(yùn)行過(guò)程中有著正式的。合法的。重要的地位與作用；第三類是政治團(tuán)體，它們與國(guó)家權(quán)力不具有正式的。直接的。法律程序上的聯(lián)系，但是也與國(guó)家權(quán)力相關(guān)，如工會(huì)。婦聯(lián)。共青團(tuán)等；第四類是依靠法律和政府授權(quán)來(lái)處理公共事務(wù)的公共部門，如各類事業(yè)單位等；第五類是在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治組織；第六類是不依靠公共權(quán)力來(lái)處理公共事務(wù)的民間組織，一般分為社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩類。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)中介組織將伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)揮越來(lái)越顯著的作用，成為不可或缺的公共管理主體�？梢�(jiàn)，隨著與公共權(quán)力直接聯(lián)系的緊密程度由強(qiáng)至弱，不同主體所處理的公共事務(wù)的性質(zhì)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律：政治性趨于減弱，而社會(huì)性趨于增強(qiáng)�？傊�，公共管理的主體應(yīng)該是以政府為核心的開(kāi)放式體系。目前，這一體系的構(gòu)成是：中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，政府是公共管理的核心主體，各種非政府公共部門。自治組織和社會(huì)團(tuán)體在公共管理中的作用日益凸顯。這種公共管理的主體體系與西方國(guó)家的公共管理主體范圍不盡相同，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)公共管理的重要主體，黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了公共管理的社會(huì)主義性質(zhì)和方向。在西方國(guó)家，政黨主要圍繞選其次是關(guān)于政治團(tuán)體的問(wèn)題。西方國(guó)家的工會(huì)組織、婦女組織等社會(huì)團(tuán)體，基本上是互益性質(zhì)的，主要是為某一特定的人群服務(wù)，代表和維護(hù)這個(gè)人群的利益。在這一既定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，或在追求這一目標(biāo)的過(guò)程中，這些社團(tuán)承擔(dān)。參與和影響著公共事務(wù)的管理。而我國(guó)的政治團(tuán)體，也稱人民團(tuán)體，是一種有中國(guó)特色的、特殊的社會(huì)團(tuán)體，特指參加人民政治協(xié)商會(huì)議的八大群眾團(tuán)體。它不同于一般意義上的社會(huì)團(tuán)體，中國(guó)共產(chǎn)黨十五大報(bào)告指出，工會(huì)。共青團(tuán)。婦聯(lián)等群眾團(tuán)體，要在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督的作用，成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。人民團(tuán)體在公共事務(wù)的管理活動(dòng)中，既體現(xiàn)黨的政治性的要求，又要獲得廣大人民群眾的認(rèn)可與支持，從而發(fā)揮組織、參政、監(jiān)督和教育等功能。因而，人民團(tuán)體在公共管理中承擔(dān)著特殊的功能，即尋找黨和政府需求與其所代表的群眾需求的結(jié)合點(diǎn)，這與西方國(guó)家社團(tuán)只謀求其內(nèi)部成員的整體利益有著嚴(yán)格區(qū)別。

最后，自治組織也是公共管理的主體之一，在公共事務(wù)管理中發(fā)揮著特定的功能。但在西方，自治組織一般在法律框架內(nèi)實(shí)行自主管理和活動(dòng)。在我國(guó)，基層群眾自治組織主要包括城市社區(qū)居民委員會(huì)。農(nóng)村村民委員會(huì)和企業(yè)單位中的職代會(huì)，這些自治組織在政府指導(dǎo)。支持和幫助下實(shí)行“自我管理、自我教育。自我服務(wù)”，在推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展，擴(kuò)大群眾政治參與等方面發(fā)揮著不可低估的作用，同時(shí)也承擔(dān)著一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理任務(wù)。這些基層自治組織自身的發(fā)展，行為的規(guī)范，以及效能的發(fā)揮，都取決于能否接受黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)。尤其是目前基層自治組織尚處于發(fā)展的初步階段，還需要大力培育。健全和發(fā)展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事務(wù)管理中的作用才能真正顯現(xiàn)出來(lái)，才能協(xié)助、補(bǔ)充和延伸黨與政府對(duì)公共事務(wù)的管理。

四、公共管理的基本方式與方法

馬克思主義認(rèn)為，管理具有兩重性――自然屬性與社會(huì)屬性。一方面，管理普遍存在于一切社會(huì)協(xié)作生產(chǎn)和社會(huì)公共生活的過(guò)程中，具有自身的一般規(guī)律，這使得管理活動(dòng)和方法具有可學(xué)習(xí)和借鑒性。另一方面，作為～種社會(huì)活動(dòng)，管理是在特定的生產(chǎn)關(guān)系中進(jìn)行的，必然體現(xiàn)出生產(chǎn)資料占有者的意志，這使得管理具有特定的社會(huì)歷史性質(zhì)，使得管理活動(dòng)和方法具有特殊性。管理方法是一般性與特殊性的統(tǒng)一。

依據(jù)管理與管理方法的兩重性原理，我們可以把公共管理的方式與方法概括為兩個(gè)層次，即實(shí)質(zhì)方法與技術(shù)方法。實(shí)質(zhì)方法是由于社會(huì)屬性和社會(huì)發(fā)展階段不同而采用的適合各國(guó)實(shí)際情況的管理方式，必然體現(xiàn)該社會(huì)的特定生產(chǎn)關(guān)系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技術(shù)方法則是隨著社會(huì)發(fā)展而不斷更新，但與社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系屬性的相關(guān)性不大，可以為不同社會(huì)制度中的人們共同采用的方法。20世紀(jì)80年代以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共管理技術(shù)方法方面獲得了巨大的發(fā)展，既采用了資源與支出控制的技術(shù)，也使用了用于保證個(gè)人和團(tuán)體績(jī)效的技術(shù)。其中，收支預(yù)測(cè)。財(cái)政趨向監(jiān)控。戰(zhàn)略計(jì)劃。零基預(yù)算。目標(biāo)基礎(chǔ)預(yù)算和方案預(yù)算被西方發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為是最有效的幾種方法。另外，純粹的管理技術(shù)手段也獲得了極大發(fā)展，主要表現(xiàn)在計(jì)算機(jī)與管理信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)的普遍應(yīng)用方面。我國(guó)同樣處于公共管理的發(fā)展時(shí)期，對(duì)于這些技術(shù)方法，應(yīng)該積極借鑒。吸收，使之為我所用。

在實(shí)質(zhì)方法方面，我們必須充分注意到我國(guó)與西方資本主義國(guó)家在國(guó)家性質(zhì)。政治體制和發(fā)展階段上的不同，堅(jiān)持走有中國(guó)特色的公共管理發(fā)展道路，不能照搬照抄西方國(guó)家的模式和方法。

在我國(guó)，最具特色的公共管理方法是依法治國(guó)與以德治國(guó)的結(jié)合。1997年，黨的十五大提出，“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略�！�2002年1月，同志在全國(guó)宣傳部長(zhǎng)會(huì)議上又指出，“對(duì)一個(gè)國(guó)家的治理來(lái)說(shuō)，法治與德治，從來(lái)都是相輔相成。相互促進(jìn)的，二者缺一不可，也木可偏廢�！币婪ㄖ螄�(guó)和以德治國(guó)從治理國(guó)家的大局出發(fā)，指明了我們黨治國(guó)方略轉(zhuǎn)變的根本方向。法治是要求黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須依照法律，管理的目的是保護(hù)公民權(quán)利。德治是指加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)，既包括提高人民群眾道德素質(zhì)，也包括提高黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的廉潔自律、奉公守法意識(shí)，尤其以黨和國(guó)家機(jī)關(guān)干部的“官德”建設(shè)為核心。只有把黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的依法活動(dòng)和“官德”密切結(jié)合起來(lái)，才能貫徹黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。

社會(huì)主義國(guó)家管理公共事務(wù)除了要應(yīng)用法治和德治手段外，還要運(yùn)用政策手段。尤其是在制定法律還不成熟的社會(huì)條件下，對(duì)新的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)問(wèn)題，就要由政策來(lái)加以解決。公共管理學(xué)所要研究的政策，是黨和國(guó)家把解決全局性問(wèn)題的方法細(xì)化、具體化的結(jié)果。在當(dāng)代科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展，國(guó)際國(guó)內(nèi)情況瞬息萬(wàn)變的條件下，決策就成為各項(xiàng)事業(yè)成敗的關(guān)鍵。為了避免和減少?zèng)Q策的失誤，就必須要使決策科學(xué)化。民主化。推進(jìn)決策科學(xué)化。民主化，提高決策水平和工作效率是健全社會(huì)主義民主制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容�？茖W(xué)化是對(duì)決策的共性要求，在中西方?jīng)]有本質(zhì)區(qū)別。民主化則必然反映一個(gè)國(guó)家的階級(jí)屬性。我國(guó)的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)，決定了我國(guó)的公共管理決策必然反映人民群眾的根本利益和意志。在資本主義國(guó)家中，公共決策在名義上反映的是全民的公共利益，事實(shí)上所維護(hù)的是資產(chǎn)階級(jí)的整體利益。

五、立足國(guó)情，建構(gòu)有中國(guó)特色的公共管理學(xué)體系

公共管理學(xué)以公共管理活動(dòng)為基本對(duì)象，主要研究以政府為核心的公共部門管理什么以及如何進(jìn)行管理。從這個(gè)角度看，公共管理學(xué)不是對(duì)公共行政學(xué)的簡(jiǎn)單否定，而是對(duì)公共行政學(xué)的積極發(fā)展。我們主張積極借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理學(xué)乃至社會(huì)學(xué)等多學(xué)科的先進(jìn)成果，但中國(guó)公共管理學(xué)的發(fā)展，決不能脫離政治學(xué)和行政學(xué)這個(gè)學(xué)科基礎(chǔ)。由于目前對(duì)公共管理的研究是在一個(gè)較短的時(shí)期里開(kāi)展起來(lái)的，缺乏必要的基礎(chǔ)理論積累，所以極容易出現(xiàn)純技術(shù)化的“管理主義”傾向，即僅僅把公共管理看作是管理學(xué)，而切斷它與政治學(xué)和行政學(xué)的內(nèi)在聯(lián)系。這種傾向是十分有害的。公共管理學(xué)應(yīng)該是價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一體，不僅要解決“如何做”的問(wèn)題，也要解決“為誰(shuí)做”的問(wèn)題；不僅要回答在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種公共事務(wù)和社會(huì)問(wèn)題如何解決的“管理”問(wèn)題，同時(shí)更要回答“為何做”和“為誰(shuí)做”的“公共”問(wèn)題。

從研究對(duì)象來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)不再像傳統(tǒng)公共行政學(xué)那樣更多地將自己限制在對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的研究上，而是把研究范圍擴(kuò)展到其他政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織方面。從研究焦點(diǎn)來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)從以往公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉�，由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序的研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目。環(huán)境。戰(zhàn)略與績(jī)效的研究。從研究方法來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)要改變以往以規(guī)范研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應(yīng)用，廣泛吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理學(xué)和政策分析方法等學(xué)科的理論與技術(shù)手段。因此，公共管理（學(xué)）的發(fā)展，離不開(kāi)更開(kāi)放的學(xué)術(shù)視野和更廣闊的學(xué)科發(fā)展平臺(tái)。就我國(guó)而言，既要從西方相關(guān)學(xué)科的發(fā)展歷程中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更要容許國(guó)內(nèi)多種意見(jiàn)和看法的爭(zhēng)鳴，從而把整個(gè)公共管理學(xué)的學(xué)科發(fā)展，建立在全面而充分的學(xué)術(shù)交流與討論基礎(chǔ)上，使其理論成果能夠更好地為中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐而服務(wù)。

明白了公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的關(guān)系，我們就可以按照公共管理活動(dòng)的主體�？腕w與方法等三個(gè)基本范疇，建構(gòu)起公共管理學(xué)的學(xué)科體系。概略地說(shuō)，公共管理學(xué)的學(xué)科體系應(yīng)包括如下三個(gè)部分；

一是主體篇，主要內(nèi)容包括：公共組織理論；政府職能理論；黨政關(guān)系理論；政社關(guān)系理論；政事關(guān)系理論；政企關(guān)系理論；社會(huì)中介組織理論；社區(qū)發(fā)展理論等。

二是客體篇，主要內(nèi)容包括：公共事務(wù)的基礎(chǔ)理論；公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給；公共資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)；公共安全與公共秩序維護(hù)；新興公共勝社會(huì)問(wèn)題；公共財(cái)政與預(yù)算管理；公共人力資源管理；公共組織外部關(guān)系協(xié)調(diào)等。

三是方式篇，主要內(nèi)容包括：依法治國(guó)與以德治國(guó)；決策的科學(xué)化與民主化；從統(tǒng)治到治理：管理模式的轉(zhuǎn)換；戰(zhàn)略管理；項(xiàng)目管理；績(jī)效管理；新技術(shù)對(duì)管理方式的影響等。

公共管理范文第2篇

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的啟示

目前我國(guó)已有許多專家學(xué)者正在研究公共管理問(wèn)題，比如廈門大學(xué)陳振明教授在他主編的《公共管理學(xué)》一書(shū)中介紹了西方政府管理（行政學(xué)）的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。②國(guó)家行政學(xué)院季明明教授在“當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起”一文中也指出，當(dāng)代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系，為公共管理學(xué)科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務(wù)、公共政策構(gòu)成了公共管理學(xué)科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，應(yīng)該說(shuō)在對(duì)公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點(diǎn)看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國(guó)行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動(dòng)了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。在凱恩斯理論的影響下，當(dāng)政府這只“看得見(jiàn)的手”干預(yù)市場(chǎng)并獲得巨大成功時(shí)，與“市場(chǎng)失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越多，成為“萬(wàn)能政府”，而且政府對(duì)外管理的實(shí)際效率也很低，在不少方面負(fù)面影響越來(lái)越大；另一方面政府中官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財(cái)政支出擴(kuò)大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都要求政府進(jìn)行改革。人們?cè)凇皩?shí)用主義”、“小政府意識(shí)形態(tài)”、“商業(yè)動(dòng)力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品（服務(wù)）民營(yíng)化；推進(jìn)社區(qū)主義，建立理想的政府、市場(chǎng)、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì)；加強(qiáng)公共部門與私營(yíng)部門的合作，發(fā)展非政府、非營(yíng)利性組織；用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競(jìng)爭(zhēng)力。

在全社會(huì)和學(xué)術(shù)界都在反省政府的角色與作用時(shí)，英、美、新西蘭等國(guó)政府掀起了一股大力推進(jìn)行政改革的浪潮。在英國(guó)，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅(jiān)持市場(chǎng)取向、減少政府干預(yù)的行政改革方案。從“階段革新計(jì)劃”到“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，在民營(yíng)化、公私競(jìng)爭(zhēng)與融合、公共部門引進(jìn)私人企業(yè)的管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等問(wèn)題上，英國(guó)的行政改革都取得了一定成就。當(dāng)然，這種改革被不少人稱之為“寧?kù)o的革命”。八十年代初，美國(guó)的里根政府發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng)，并由此設(shè)計(jì)了一種使政府官員不僅對(duì)管理過(guò)程而且要對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制�？肆诸D政府繼續(xù)推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)，大力降低行政成本，建立“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為“以績(jī)效為中心”的組織。在這場(chǎng)全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進(jìn)，因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運(yùn)動(dòng)的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)，從公共部門中分離出來(lái)；財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績(jī)效；在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能；按契約中規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)原則，在政府部門的部長(zhǎng)與執(zhí)行官之間，簽定“績(jī)效協(xié)議”、“采購(gòu)協(xié)議”等，強(qiáng)化各自的職能。⑤

西方國(guó)家，特別是OECD國(guó)家的行政改革及其政府再造運(yùn)動(dòng)，為新公共管理的興起提供了強(qiáng)有力的實(shí)踐背景�！靶鹿�共管理被學(xué)者冠以各種不同的名稱（如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等），這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實(shí)存在著某些共識(shí)：從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過(guò)程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”。⑥

2.公共管理研究，特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。本世紀(jì)六十至七十年代，批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來(lái)越多，其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過(guò)于重視效率的價(jià)值觀，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會(huì)公平”，圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問(wèn)題一直展開(kāi)討論。同時(shí)，他們反對(duì)文官中立，認(rèn)為在不平等競(jìng)爭(zhēng)中，這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢(shì)群體的幫兇。⑦政策科學(xué)在一定意義上講，也是針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開(kāi)來(lái)等問(wèn)題而發(fā)展起來(lái)的。它明確地提出了要對(duì)政策制定的全過(guò)程進(jìn)行研究，即從政策問(wèn)題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評(píng)估全面展開(kāi)討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個(gè)人主義為出發(fā)點(diǎn)，證明市場(chǎng)是最有效的機(jī)制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供。總之，新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面，有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)，為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點(diǎn)與缺點(diǎn)，它們并沒(méi)有完全獲得預(yù)想結(jié)果。十年代美國(guó)有許多企業(yè)管理學(xué)院將研究范圍由企業(yè)內(nèi)部管理擴(kuò)展到外部的社會(huì)管理，產(chǎn)生了被人們稱之“企業(yè)管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學(xué)型”的公共管理模式，而是從企業(yè)的角度來(lái)研究公共管理，認(rèn)為公、私部門的管理實(shí)質(zhì)上并無(wú)大的差異，企業(yè)管理的技術(shù)與方法完全可以運(yùn)用到公共部門。人們?yōu)榱私y(tǒng)一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學(xué)這個(gè)學(xué)科。⑧盡管人們對(duì)新公共管理的基本問(wèn)題仍缺乏完全共識(shí)，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡(jiǎn)單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學(xué)”也如“政策科學(xué)”那樣為“公共行政”的一個(gè)分支等看法，不可能得到人們的普遍承認(rèn)。

二、中外學(xué)者對(duì)公共管理基本模式的理解

應(yīng)該說(shuō)，國(guó)外對(duì)公共管理學(xué)模式的理解，是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。有人把公共管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵定義為政策分析、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、信息管理與對(duì)外關(guān)系。也有人把公共管理界定為政治管理、資源管理與方案管理。⑨OECD公共管理委員會(huì)對(duì)“公共管理”的看法是：它更傾向于從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來(lái)關(guān)注結(jié)果；高度集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)已為分權(quán)式的管理環(huán)境所取代，在分權(quán)體制下，不僅關(guān)于資源配置和服務(wù)供給的決策更強(qiáng)調(diào)后者，而且也為民眾和利益集團(tuán)的反饋限定了范圍；它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案，這些方案可能帶來(lái)以低成本為基礎(chǔ)的更有效的政策結(jié)果；它極大地關(guān)注由公共部門所直接提供的服務(wù)效率，包括在公共部門內(nèi)部和公共部門之間營(yíng)建競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境；它強(qiáng)化了公共核心部門的戰(zhàn)略能力，以指導(dǎo)政府的變革，并允許政府自動(dòng)地、有彈性地、以最低成本對(duì)外部變化和各種利益需求作出反應(yīng)。⑩

我國(guó)大陸學(xué)者對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的研究目前仍處于起步階段。多數(shù)文章還是以介紹國(guó)外研究的現(xiàn)狀為主。我們能看到的有關(guān)公共管理的專著有三本，其中之一是我國(guó)行政學(xué)界德高望重的老前輩夏書(shū)章先生的新作《現(xiàn)代公共管理概論》（2000年）。其他兩本是陳振明教授主編的《公共管理學(xué)》（1999年）和張良教授等所著的《公共管理導(dǎo)論》（1997年）。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個(gè)方面，從他們的著作中摘錄出有關(guān)內(nèi)容供討論。

1.公共管理（學(xué)）的界定

只限于指政府工作的狹義公共管理（也是狹義的行政管理），而不限于指政府工作的廣義公共管理（也是廣義的行政管理），如公共事業(yè)和所有其他非政府部門、單位的公共事務(wù)的管理（其實(shí)企業(yè)內(nèi)部也有行政管理）都不得越過(guò)其所管轄的范圍和事項(xiàng)。（夏書(shū)章）(11)公共管理學(xué)是一門研究公共組織（主要是政府）更有效地提供公共物品的學(xué)問(wèn)。（陳振明）(12)所謂公共管理是指政府為促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種方式對(duì)涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的過(guò)程。（張良）(13)

2.公共管理主體

傳統(tǒng)的行政學(xué)把行政的研究范圍局限于政府行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)上。盡管它們是研究的核心主體，但公共管理學(xué)不僅明確地將其他國(guó)家機(jī)關(guān)（立法、司法機(jī)關(guān)等）當(dāng)作研究對(duì)象，而且也把其他公共組織的管理活動(dòng)納入其研究范圍。（陳振明）(14)從公共管理的定義看，公共管理的主體是政府，對(duì)政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)構(gòu)的廣義政府，而且還涉及執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)。（張良）(15)

3.公共管理的客體

公共管理的客體：社會(huì)問(wèn)題、公共項(xiàng)目、公共財(cái)產(chǎn)和資源。社會(huì)問(wèn)題是那些只有屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)、需要解決的問(wèn)題。公共項(xiàng)目是最直接的可見(jiàn)對(duì)象。公共財(cái)產(chǎn)和資源主要包括公共設(shè)施、公共物品和產(chǎn)品、公共信息資源、社會(huì)人力資源、公有企業(yè)和公司。（張良）(16)

4.公共管理的職能

任何一個(gè)團(tuán)體、單位、部門都有大體相同或相似的、關(guān)系全局和全過(guò)程的工作項(xiàng)目，如決策、計(jì)劃、組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、財(cái)務(wù)等等。（夏書(shū)章）(17)公共管理從屬于一般的管理過(guò)程，更多地是一種政治過(guò)程，其公共性與政治性的特征十分明顯，同樣它要具備決策、計(jì)劃、溝通、協(xié)調(diào)等基本環(huán)節(jié)。（陳振明）(18)公共管理是一個(gè)由問(wèn)題確立、解決方案的提出到?jīng)Q策實(shí)施和效果評(píng)估這樣一個(gè)基本過(guò)程。計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制是公共管理的四大基本職能。（張良）(19)

三、評(píng)述

幾乎所有國(guó)內(nèi)外學(xué)者都承認(rèn)，新公共管理學(xué)的發(fā)展是在國(guó)外行政改革的實(shí)踐與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的發(fā)展中誕生的。它的產(chǎn)生為完善政府管理提供更有力的理論基礎(chǔ)。盡管有人把它稱之為公共行政學(xué)的分支或者公共行政學(xué)的新范式，但它絕不是傳統(tǒng)意義上的公共行政學(xué)。

關(guān)于公共管理活動(dòng)的范圍界定，有些學(xué)者把它確定為在政府（廣義或狹義）內(nèi)；有些學(xué)者則把它從政府組織外推到其他公共組織；還有些學(xué)者把它再外推到除政府組織外的其他團(tuán)體、單位，包括企業(yè)在內(nèi)。因?yàn)樗麄兌加泄餐�的關(guān)系全局和全過(guò)程的事。這樣，狹義的公共管理就是狹義的行政管理，廣義的公共管理就是廣義的行政管理。

與公共管理活動(dòng)范圍相聯(lián)系的就是公共管理主體問(wèn)題。對(duì)此國(guó)外相當(dāng)多學(xué)者仍然認(rèn)為政府是唯一主體，而國(guó)內(nèi)學(xué)者多數(shù)都認(rèn)為是政府以及相關(guān)的公共組織。

因?yàn)楣�共管理�?shí)質(zhì)上是一種管理，所以為了能全面地了解公共管理產(chǎn)生的來(lái)龍去脈，十分有必要重溫“管理”提出的背景及其本質(zhì)。

資本主義早期，商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與生產(chǎn)的社會(huì)化，使企業(yè)逐步成為社會(huì)重要的經(jīng)濟(jì)組織形式，一方面競(jìng)爭(zhēng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，另一方面資本家把追逐利潤(rùn)最大化作為自己唯一的目標(biāo)。那時(shí)人們關(guān)注的管理實(shí)質(zhì)上是企業(yè)管理，而企業(yè)管理的本質(zhì)是以最少的人力和物力來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和任務(wù)。這就是說(shuō)管理，具體到企業(yè)管理，它一開(kāi)始的定位就是效率，即利潤(rùn)最大化。這自然需要研究效率問(wèn)題。泰勒對(duì)這問(wèn)題的闡述可能更加露骨：“在科學(xué)管理上，勞資雙方在思想要發(fā)生大的革命，這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉(zhuǎn)向盈利增加的數(shù)量上，使盈利增加到如何分配盈余的爭(zhēng)論成為不必要。通過(guò)共同努力就能創(chuàng)造比過(guò)去大得多的盈余�！�(20)泰勒正是通過(guò)他提出的科學(xué)管理，以此提高企業(yè)的管理效率。在提高效率的做法上，法約爾在一定程度上比泰勒高明一點(diǎn)。他認(rèn)為實(shí)現(xiàn)管理的高效，具體地說(shuō)就是要做好“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”，也就是人們通常提到的五大職能；并把企業(yè)管理中這些理論又進(jìn)一步地推廣到一般管理上，自然也包括政府管理。這就形成了管理思想發(fā)展史上的科學(xué)管理時(shí)期。

這種講效率并以效率為中心，強(qiáng)調(diào)整個(gè)管理過(guò)程都圍繞著效率的思想，幾乎影響了管理學(xué)發(fā)展中的全部?jī)?nèi)容，因而就產(chǎn)生了國(guó)內(nèi)外絕大多數(shù)管理學(xué)家對(duì)管理的定義：管理可看成是這樣一種活動(dòng)，即它發(fā)揮某些職能，以便使得人的努力和物資資源能有效地配置，并實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)。（雷恩）(21)每當(dāng)人們聯(lián)合起來(lái)去實(shí)現(xiàn)某一個(gè)目標(biāo)時(shí)，他們就創(chuàng)造了一個(gè)組織，它有潛力完成任何一個(gè)獨(dú)立所不能完成的工作。組織的成功與否在于它能否有效地獲得使用各種資源來(lái)達(dá)到特定目標(biāo)。聯(lián)合并指導(dǎo)使用資源的工作叫管理，是剛剛提到的包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的管理。（戴維·R·漢普頓）(22)

由此可以看出，他們把“管理”看成是圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程，旨在提高效率。為此，人們需要利用計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)等手段。這種定義一直在西方管理學(xué)思想史中留下了深深的烙印。至于我們國(guó)內(nèi)的絕大多數(shù)管理科學(xué)著作，差不多對(duì)“管理”也都是這樣定義：“管理是通過(guò)計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來(lái)協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源，以期更好地達(dá)成組織目標(biāo)的過(guò)程�！�(23)這種從企業(yè)管理總結(jié)出來(lái)的管理思想，在向其他領(lǐng)域外推時(shí)，始終都強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：1.管理的目標(biāo)是既定的。2.管理是一個(gè)過(guò)程。3.管理是為了有效利用各種資源，包括人力、物力和財(cái)力等。4.實(shí)現(xiàn)資源有效配置的手段是計(jì)劃、組織、控制和激勵(lì)等。

人們自然會(huì)想到，公共領(lǐng)域中的管理包括政府部門的管理，顯然與企業(yè)管理是有區(qū)別的，區(qū)別就多在“公共”二字上。公共組織中的目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)即追求利潤(rùn)最大化的目標(biāo)是不同的。公共目標(biāo)也考慮“效率”因素，但同時(shí)還必須考慮“公平”因素。后者在泰勒的科學(xué)管理思想中不僅不可能提到，就是傳統(tǒng)的公共行政管理也很少考慮。正是在這個(gè)意義上，新公共行政學(xué)才獨(dú)樹(shù)一幟地把社會(huì)公平放在顯赫的位置上。這個(gè)學(xué)派的努力雖沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)想的結(jié)果，但他們所提出的問(wèn)題是值得人們?cè)诠�共管理研究中認(rèn)真思考的。企業(yè)管理認(rèn)為，只要在生產(chǎn)過(guò)程中把各種資源協(xié)調(diào)好就能夠?qū)崿F(xiàn)所獲取的目標(biāo)最大化，所以管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是社會(huì)問(wèn)題，因而管理不會(huì)簡(jiǎn)單地都表現(xiàn)在資源的協(xié)調(diào)上。社會(huì)問(wèn)題一旦成為公共管理問(wèn)題，它就是公共管理的邏輯起點(diǎn)。這種從問(wèn)題出發(fā)，以制定與實(shí)施解決問(wèn)題的方案為中心，并需要評(píng)價(jià)執(zhí)行效果好壞的思路，正好與公共政策研究的基本思想是相同的，難怪有人說(shuō)公共管理可視為一種政策管理。

企業(yè)管理為了效率，為了有效地配置資源，其實(shí)現(xiàn)手段或者叫做管理的職能是計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)。毫無(wú)疑問(wèn)，公共管理的有效性也與這些職能相關(guān)。但前面已經(jīng)提到，公共管理不僅要注意到效率問(wèn)題，而且要研究公平問(wèn)題，以及與此聯(lián)系密切的公共責(zé)任、公共權(quán)力、公共道德、公共文化等。

企業(yè)管理目標(biāo)因?yàn)榉浅Ｃ鞔_，所以人們往往更多地注意過(guò)程管理。而公共管理的目標(biāo)是效率和公平，這既要關(guān)注過(guò)程又要關(guān)注結(jié)果。西方從事公共管理學(xué)研究的很多學(xué)者，已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到對(duì)結(jié)果管理進(jìn)行研究的意義。公共管理由注重過(guò)程轉(zhuǎn)向注重結(jié)果，這無(wú)疑是合理的，但關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)過(guò)程管理與結(jié)果管理的統(tǒng)一，以保證實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。

綜上所述，由最早從企業(yè)管理中提煉出的“管理”內(nèi)涵，運(yùn)用到行政管理直至公共管理中，這中間是有質(zhì)的差別的。它們分別作為“管理”類的分支有其共性的一面，但因各自研究對(duì)象上的差別，又各有其個(gè)性的一面。對(duì)企業(yè)管理來(lái)講，管理主體認(rèn)為企業(yè)目標(biāo)十分清楚，那就是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，因而更多地著力于提高效率上，集中要解決的是資源如何有效配置，人們把更多的力量放在決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)上，這是一種過(guò)程管理。對(duì)公共管理來(lái)說(shuō)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一；除了要掌握好決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)外，還要認(rèn)真履行公共責(zé)任，用好公共權(quán)力，提倡公共道德；解決資源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解決社會(huì)問(wèn)題，如何增進(jìn)公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要講過(guò)程管理，又要講結(jié)果管理。也許有人會(huì)問(wèn)，以上所討論的“公共管理”的內(nèi)容在“行政管理”中不是被人討論過(guò)碼？它們之間有什么差別？我們的回答很簡(jiǎn)單：那就是管理主體不同。也許還會(huì)有人問(wèn)，專家們不是把管理主體從狹義行政管理外推到廣義行政管理領(lǐng)域，包括企業(yè)中的行政活動(dòng)，這中間又有什么差別？我們的回答也很簡(jiǎn)單：公共管理的本質(zhì)集中體現(xiàn)于公共利益上。除那些不以營(yíng)利為目的的公有企業(yè)外，多數(shù)企業(yè)管理的本質(zhì)是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它們之間的根本差別就在一個(gè)“公”字上。我們認(rèn)為，以營(yíng)利為目的的企業(yè)活動(dòng)中的“行政管理”不屬于公共管理范疇，即使它們部分地承擔(dān)了為社會(huì)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的責(zé)任，即使它們?cè)诠芾砘顒?dòng)中也有決策、計(jì)劃、組織、控制等事關(guān)全局和全過(guò)程的項(xiàng)目需要做，因?yàn)閷?duì)這些項(xiàng)目的研究是屬于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以營(yíng)利為目的是區(qū)分企業(yè)管理與公共管理的一個(gè)必要條件而不是充分條件，關(guān)鍵還要看組織活動(dòng)的宗旨，在根本上是否謀求社會(huì)的公共利益。一個(gè)組織、小團(tuán)體或者非正式組織，甚至家庭也常常有共同利益存在，但這些共同利益絕不是社會(huì)的公共利益。

【參考文獻(xiàn)】

①(11)(17)夏書(shū)章.現(xiàn)代公共管理導(dǎo)論［M］.長(zhǎng)春：長(zhǎng)春出版社，2000，“導(dǎo)言”，7（2），3.

②(12)(14)(18)陳振明.公共管理學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999，2，37，39，34.

③季明明.當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1999（3）：5.

公共管理范文第3篇

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的啟示

目前我國(guó)已有許多專家學(xué)者正在研究公共管理問(wèn)題，比如廈門大學(xué)陳振明教授在他主編的《公共管理學(xué)》一書(shū)中介紹了西方政府管理（行政學(xué)）的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。②國(guó)家行政學(xué)院季明明教授在“當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起”一文中也指出，當(dāng)代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系，為公共管理學(xué)科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務(wù)、公共政策構(gòu)成了公共管理學(xué)科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，應(yīng)該說(shuō)在對(duì)公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點(diǎn)看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國(guó)行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動(dòng)了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。在凱恩斯理論的影響下，當(dāng)政府這只“看得見(jiàn)的手”干預(yù)市場(chǎng)并獲得巨大成功時(shí)，與“市場(chǎng)失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越多，成為“萬(wàn)能政府”，而且政府對(duì)外管理的實(shí)際效率也很低，在不少方面負(fù)面影響越來(lái)越大；另一方面政府中官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財(cái)政支出擴(kuò)大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都要求政府進(jìn)行改革。人們?cè)凇皩?shí)用主義”、“小政府意識(shí)形態(tài)”、“商業(yè)動(dòng)力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品（服務(wù)）民營(yíng)化；推進(jìn)社區(qū)主義，建立理想的政府、市場(chǎng)、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì)；加強(qiáng)公共部門與私營(yíng)部門的合作，發(fā)展非政府、非營(yíng)利性組織；用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競(jìng)爭(zhēng)力。

在全社會(huì)和學(xué)術(shù)界都在反省政府的角色與作用時(shí)，英、美、新西蘭等國(guó)政府掀起了一股大力推進(jìn)行政改革的浪潮。在英國(guó)，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅(jiān)持市場(chǎng)取向、減少政府干預(yù)的行政改革方案。從“階段革新計(jì)劃”到“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，在民營(yíng)化、公私競(jìng)爭(zhēng)與融合、公共部門引進(jìn)私人企業(yè)的管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等問(wèn)題上，英國(guó)的行政改革都取得了一定成就。當(dāng)然，這種改革被不少人稱之為“寧?kù)o的革命”。八十年代初，美國(guó)的里根政府發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng)，并由此設(shè)計(jì)了一種使政府官員不僅對(duì)管理過(guò)程而且要對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制�？肆诸D政府繼續(xù)推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)，大力降低行政成本，建立“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為“以績(jī)效為中心”的組織。在這場(chǎng)全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進(jìn)，因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運(yùn)動(dòng)的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)，從公共部門中分離出來(lái)；財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績(jī)效；在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能；按契約中規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)原則，在政府部門的部長(zhǎng)與執(zhí)行官之間，簽定“績(jī)效協(xié)議”、“采購(gòu)協(xié)議”等，強(qiáng)化各自的職能。⑤

西方國(guó)家，特別是OECD國(guó)家的行政改革及其政府再造運(yùn)動(dòng)，為新公共管理的興起提供了強(qiáng)有力的實(shí)踐背景。“新公共管理被學(xué)者冠以各種不同的名稱（如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等），這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實(shí)存在著某些共識(shí)：從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過(guò)程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”。⑥

2.公共管理研究，特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。本世紀(jì)六十至七十年代，批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來(lái)越多，其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過(guò)于重視效率的價(jià)值觀，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會(huì)公平”，圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問(wèn)題一直展開(kāi)討論。同時(shí)，他們反對(duì)文官中立，認(rèn)為在不平等競(jìng)爭(zhēng)中，這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢(shì)群體的幫兇。⑦政策科學(xué)在一定意義上講，也是針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開(kāi)來(lái)等問(wèn)題而發(fā)展起來(lái)的。它明確地提出了要對(duì)政策制定的全過(guò)程進(jìn)行研究，即從政策問(wèn)題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評(píng)估全面展開(kāi)討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個(gè)人主義為出發(fā)點(diǎn)，證明市場(chǎng)是最有效的機(jī)制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供。總之，新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面，有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)，為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點(diǎn)與缺點(diǎn)，它們并沒(méi)有完全獲得預(yù)想結(jié)果。

七十年代美國(guó)有許多企業(yè)管理學(xué)院將研究范圍由企業(yè)內(nèi)部管理擴(kuò)展到外部的社會(huì)管理，產(chǎn)生了被人們稱之“企業(yè)管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學(xué)型”的公共管理模式，而是從企業(yè)的角度來(lái)研究公共管理，認(rèn)為公、私部門的管理實(shí)質(zhì)上并無(wú)大的差異，企業(yè)管理的技術(shù)與方法完全可以運(yùn)用到公共部門。人們?yōu)榱私y(tǒng)一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學(xué)這個(gè)學(xué)科。⑧盡管人們對(duì)新公共管理的基本問(wèn)題仍缺乏完全共識(shí)，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡(jiǎn)單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學(xué)”也如“政策科學(xué)”那樣為“公共行政”的一個(gè)分支等看法，不可能得到人們的普遍承認(rèn)。

二、中外學(xué)者對(duì)公共管理基本模式的理解

應(yīng)該說(shuō)，國(guó)外對(duì)公共管理學(xué)模式的理解，是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。有人把公共管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵定義為政策分析、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、信息管理與對(duì)外關(guān)系。也有人把公共管理界定為政治管理、資源管理與方案管理。⑨OECD公共管理委員會(huì)對(duì)“公共管理”的看法是：它更傾向于從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來(lái)關(guān)注結(jié)果；高度集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)已為分權(quán)式的管理環(huán)境所取代，在分權(quán)體制下，不僅關(guān)于資源配置和服務(wù)供給的決策更強(qiáng)調(diào)后者，而且也為民眾和利益集團(tuán)的反饋限定了范圍；它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案，這些方案可能帶來(lái)以低成本為基礎(chǔ)的更有效的政策結(jié)果；它極大地關(guān)注由公共部門所直接提供的服務(wù)效率，包括在公共部門內(nèi)部和公共部門之間營(yíng)建競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境；它強(qiáng)化了公共核心部門的戰(zhàn)略能力，以指導(dǎo)政府的變革，并允許政府自動(dòng)地、有彈性地、以最低成本對(duì)外部變化和各種利益需求作出反應(yīng)。⑩

我國(guó)大陸學(xué)者對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的研究目前仍處于起步階段。多數(shù)文章還是以介紹國(guó)外研究的現(xiàn)狀為主。我們能看到的有關(guān)公共管理的專著有三本，其中之一是我國(guó)行政學(xué)界德高望重的老前輩夏書(shū)章先生的新作《現(xiàn)代公共管理概論》（2000年）。其他兩本是陳振明教授主編的《公共管理學(xué)》（1999年）和張良教授等所著的《公共管理導(dǎo)論》（1997年）。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個(gè)方面，從他們的著作中摘錄出有關(guān)內(nèi)容供討論。

1.公共管理（學(xué)）的界定

只限于指政府工作的狹義公共管理（也是狹義的行政管理），而不限于指政府工作的廣義公共管理（也是廣義的行政管理），如公共事業(yè)和所有其他非政府部門、單位的公共事務(wù)的管理（其實(shí)企業(yè)內(nèi)部也有行政管理）都不得越過(guò)其所管轄的范圍和事項(xiàng)。（夏書(shū)章）(11)公共管理學(xué)是一門研究公共組織（主要是政府）更有效地提供公共物品的學(xué)問(wèn)。（陳振明）(12)所謂公共管理是指政府為促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種方式對(duì)涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的過(guò)程。（張良）(13)

2.公共管理主體

傳統(tǒng)的行政學(xué)把行政的研究范圍局限于政府行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)上。盡管它們是研究的核心主體，但公共管理學(xué)不僅明確地將其他國(guó)家機(jī)關(guān)（立法、司法機(jī)關(guān)等）當(dāng)作研究對(duì)象，而且也把其他公共組織的管理活動(dòng)納入其研究范圍。（陳振明）(14)從公共管理的定義看，公共管理的主體是政府，對(duì)政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)構(gòu)的廣義政府，而且還涉及執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)。（張良）(15)

3.公共管理的客體

公共管理的客體：社會(huì)問(wèn)題、公共項(xiàng)目、公共財(cái)產(chǎn)和資源。社會(huì)問(wèn)題是那些只有屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)、需要解決的問(wèn)題。公共項(xiàng)目是最直接的可見(jiàn)對(duì)象。公共財(cái)產(chǎn)和資源主要包括公共設(shè)施、公共物品和產(chǎn)品、公共信息資源、社會(huì)人力資源、公有企業(yè)和公司。（張良）(16)

4.公共管理的職能

任何一個(gè)團(tuán)體、單位、部門都有大體相同或相似的、關(guān)系全局和全過(guò)程的工作項(xiàng)目，如決策、計(jì)劃、組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、財(cái)務(wù)等等。（夏書(shū)章）(17)公共管理從屬于一般的管理過(guò)程，更多地是一種政治過(guò)程，其公共性與政治性的特征十分明顯，同樣它要具備決策、計(jì)劃、溝通、協(xié)調(diào)等基本環(huán)節(jié)。（陳振明）(18)公共管理是一個(gè)由問(wèn)題確立、解決方案的提出到?jīng)Q策實(shí)施和效果評(píng)估這樣一個(gè)基本過(guò)程。計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制是公共管理的四大基本職能。（張良）(19)

三、評(píng)述

幾乎所有國(guó)內(nèi)外學(xué)者都承認(rèn)，新公共管理學(xué)的發(fā)展是在國(guó)外行政改革的實(shí)踐與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的發(fā)展中誕生的。它的產(chǎn)生為完善政府管理提供更有力的理論基礎(chǔ)。盡管有人把它稱之為公共行政學(xué)的分支或者公共行政學(xué)的新范式，但它絕不是傳統(tǒng)意義上的公共行政學(xué)。

關(guān)于公共管理活動(dòng)的范圍界定，有些學(xué)者把它確定為在政府（廣義或狹義）內(nèi)；有些學(xué)者則把它從政府組織外推到其他公共組織；還有些學(xué)者把它再外推到除政府組織外的其他團(tuán)體、單位，包括企業(yè)在內(nèi)。因?yàn)樗麄兌加泄餐�的關(guān)系全局和全過(guò)程的事。這樣，狹義的公共管理就是狹義的行政管理，廣義的公共管理就是廣義的行政管理。

與公共管理活動(dòng)范圍相聯(lián)系的就是公共管理主體問(wèn)題。對(duì)此國(guó)外相當(dāng)多學(xué)者仍然認(rèn)為政府是唯一主體，而國(guó)內(nèi)學(xué)者多數(shù)都認(rèn)為是政府以及相關(guān)的公共組織。

因?yàn)楣�共管理�?shí)質(zhì)上是一種管理，所以為了能全面地了解公共管理產(chǎn)生的來(lái)龍去脈，十分有必要重溫“管理”提出的背景及其本質(zhì)。

資本主義早期，商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與生產(chǎn)的社會(huì)化，使企業(yè)逐步成為社會(huì)重要的經(jīng)濟(jì)組織形式，一方面競(jìng)爭(zhēng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，另一方面資本家把追逐利潤(rùn)最大化作為自己唯一的目標(biāo)。那時(shí)人們關(guān)注的管理實(shí)質(zhì)上是企業(yè)管理，而企業(yè)管理的本質(zhì)是以最少的人力和物力來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和任務(wù)。這就是說(shuō)管理，具體到企業(yè)管理，它一開(kāi)始的定位就是效率，即利潤(rùn)最大化。這自然需要研究效率問(wèn)題。泰勒對(duì)這問(wèn)題的闡述可能更加露骨：“在科學(xué)管理上，勞資雙方在思想要發(fā)生大的革命，這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉(zhuǎn)向盈利增加的數(shù)量上，使盈利增加到如何分配盈余的爭(zhēng)論成為不必要。通過(guò)共同努力就能創(chuàng)造比過(guò)去大得多的盈余。”(20)泰勒正是通過(guò)他提出的科學(xué)管理，以此提高企業(yè)的管理效率。在提高效率的做法上，法約爾在一定程度上比泰勒高明一點(diǎn)。他認(rèn)為實(shí)現(xiàn)管理的高效，具體地說(shuō)就是要做好“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”，也就是人們通常提到的五大職能；并把企業(yè)管理中這些理論又進(jìn)一步地推廣到一般管理上，自然也包括政府管理。這就形成了管理思想發(fā)展史上的科學(xué)管理時(shí)期。

這種講效率并以效率為中心，強(qiáng)調(diào)整個(gè)管理過(guò)程都圍繞著效率的思想，幾乎影響了管理學(xué)發(fā)展中的全部?jī)?nèi)容，因而就產(chǎn)生了國(guó)內(nèi)外絕大多數(shù)管理學(xué)家對(duì)管理的定義：管理可看成是這樣一種活動(dòng)，即它發(fā)揮某些職能，以便使得人的努力和物資資源能有效地配置，并實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)。（雷恩）(21)每當(dāng)人們聯(lián)合起來(lái)去實(shí)現(xiàn)某一個(gè)目標(biāo)時(shí)，他們就創(chuàng)造了一個(gè)組織，它有潛力完成任何一個(gè)獨(dú)立所不能完成的工作。組織的成功與否在于它能否有效地獲得使用各種資源來(lái)達(dá)到特定目標(biāo)。聯(lián)合并指導(dǎo)使用資源的工作叫管理，是剛剛提到的包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的管理。（戴維·R·漢普頓）(22)

由此可以看出，他們把“管理”看成是圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程，旨在提高效率。為此，人們需要利用計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)等手段。這種定義一直在西方管理學(xué)思想史中留下了深深的烙印。至于我們國(guó)內(nèi)的絕大多數(shù)管理科學(xué)著作，差不多對(duì)“管理”也都是這樣定義：“管理是通過(guò)計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來(lái)協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源，以期更好地達(dá)成組織目標(biāo)的過(guò)程�！�(23)這種從企業(yè)管理總結(jié)出來(lái)的管理思想，在向其他領(lǐng)域外推時(shí)，始終都強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：1.管理的目標(biāo)是既定的。2.管理是一個(gè)過(guò)程。3.管理是為了有效利用各種資源，包括人力、物力和財(cái)力等。4.實(shí)現(xiàn)資源有效配置的手段是計(jì)劃、組織、控制和激勵(lì)等。

人們自然會(huì)想到，公共領(lǐng)域中的管理包括政府部門的管理，顯然與企業(yè)管理是有區(qū)別的，區(qū)別就多在“公共”二字上。公共組織中的目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)即追求利潤(rùn)最大化的目標(biāo)是不同的。公共目標(biāo)也考慮“效率”因素，但同時(shí)還必須考慮“公平”因素。后者在泰勒的科學(xué)管理思想中不僅不可能提到，就是傳統(tǒng)的公共行政管理也很少考慮。正是在這個(gè)意義上，新公共行政學(xué)才獨(dú)樹(shù)一幟地把社會(huì)公平放在顯赫的位置上。這個(gè)學(xué)派的努力雖沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)想的結(jié)果，但他們所提出的問(wèn)題是值得人們?cè)诠�共管理研究中認(rèn)真思考的。

企業(yè)管理認(rèn)為，只要在生產(chǎn)過(guò)程中把各種資源協(xié)調(diào)好就能夠?qū)崿F(xiàn)所獲取的目標(biāo)最大化，所以管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是社會(huì)問(wèn)題，因而管理不會(huì)簡(jiǎn)單地都表現(xiàn)在資源的協(xié)調(diào)上。社會(huì)問(wèn)題一旦成為公共管理問(wèn)題，它就是公共管理的邏輯起點(diǎn)。這種從問(wèn)題出發(fā)，以制定與實(shí)施解決問(wèn)題的方案為中心，并需要評(píng)價(jià)執(zhí)行效果好壞的思路，正好與公共政策研究的基本思想是相同的，難怪有人說(shuō)公共管理可視為一種政策管理。

企業(yè)管理為了效率，為了有效地配置資源，其實(shí)現(xiàn)手段或者叫做管理的職能是計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)。毫無(wú)疑問(wèn)，公共管理的有效性也與這些職能相關(guān)。但前面已經(jīng)提到，公共管理不僅要注意到效率問(wèn)題，而且要研究公平問(wèn)題，以及與此聯(lián)系密切的公共責(zé)任、公共權(quán)力、公共道德、公共文化等。

企業(yè)管理目標(biāo)因?yàn)榉浅Ｃ鞔_，所以人們往往更多地注意過(guò)程管理。而公共管理的目標(biāo)是效率和公平，這既要關(guān)注過(guò)程又要關(guān)注結(jié)果。西方從事公共管理學(xué)研究的很多學(xué)者，已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到對(duì)結(jié)果管理進(jìn)行研究的意義。公共管理由注重過(guò)程轉(zhuǎn)向注重結(jié)果，這無(wú)疑是合理的，但關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)過(guò)程管理與結(jié)果管理的統(tǒng)一，以保證實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。

綜上所述，由最早從企業(yè)管理中提煉出的“管理”內(nèi)涵，運(yùn)用到行政管理直至公共管理中，這中間是有質(zhì)的差別的。它們分別作為“管理”類的分支有其共性的一面，但因各自研究對(duì)象上的差別，又各有其個(gè)性的一面。對(duì)企業(yè)管理來(lái)講，管理主體認(rèn)為企業(yè)目標(biāo)十分清楚，那就是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，因而更多地著力于提高效率上，集中要解決的是資源如何有效配置，人們把更多的力量放在決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)上，這是一種過(guò)程管理。對(duì)公共管理來(lái)說(shuō)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一；除了要掌握好決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)外，還要認(rèn)真履行公共責(zé)任，用好公共權(quán)力，提倡公共道德；解決資源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解決社會(huì)問(wèn)題，如何增進(jìn)公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要講過(guò)程管理，又要講結(jié)果管理。也許有人會(huì)問(wèn)，以上所討論的“公共管理”的內(nèi)容在“行政管理”中不是被人討論過(guò)碼？它們之間有什么差別？我們的回答很簡(jiǎn)單：那就是管理主體不同。也許還會(huì)有人問(wèn)，專家們不是把管理主體從狹義行政管理外推到廣義行政管理領(lǐng)域，包括企業(yè)中的行政活動(dòng)，這中間又有什么差別？我們的回答也很簡(jiǎn)單：公共管理的本質(zhì)集中體現(xiàn)于公共利益上。除那些不以營(yíng)利為目的的公有企業(yè)外，多數(shù)企業(yè)管理的本質(zhì)是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它們之間的根本差別就在一個(gè)“公”字上。我們認(rèn)為，以營(yíng)利為目的的企業(yè)活動(dòng)中的“行政管理”不屬于公共管理范疇，即使它們部分地承擔(dān)了為社會(huì)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的責(zé)任，即使它們?cè)诠芾砘顒?dòng)中也有決策、計(jì)劃、組織、控制等事關(guān)全局和全過(guò)程的項(xiàng)目需要做，因?yàn)閷?duì)這些項(xiàng)目的研究是屬于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以營(yíng)利為目的是區(qū)分企業(yè)管理與公共管理的一個(gè)必要條件而不是充分條件，關(guān)鍵還要看組織活動(dòng)的宗旨，在根本上是否謀求社會(huì)的公共利益。一個(gè)組織、小團(tuán)體或者非正式組織，甚至家庭也常常有共同利益存在，但這些共同利益絕不是社會(huì)的公共利益。

【參考文獻(xiàn)】

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公共管理范文第4篇

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的啟示

目前我國(guó)已有許多專家學(xué)者正在研究公共管理問(wèn)題，比如廈門大學(xué)陳振明教授在他主編的《公共管理學(xué)》一書(shū)中介紹了西方政府管理（行政學(xué)）的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。②國(guó)家行政學(xué)院季明明教授在“當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起”一文中也指出，當(dāng)代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系，為公共管理學(xué)科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務(wù)、公共政策構(gòu)成了公共管理學(xué)科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，應(yīng)該說(shuō)在對(duì)公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點(diǎn)看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國(guó)行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動(dòng)了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。在凱恩斯理論的影響下，當(dāng)政府這只“看得見(jiàn)的手”干預(yù)市場(chǎng)并獲得巨大成功時(shí)，與“市場(chǎng)失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越多，成為“萬(wàn)能政府”，而且政府對(duì)外管理的實(shí)際效率也很低，在不少方面負(fù)面影響越來(lái)越大；另一方面政府中官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財(cái)政支出擴(kuò)大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都要求政府進(jìn)行改革。人們?cè)凇皩?shí)用主義”、“小政府意識(shí)形態(tài)”、“商業(yè)動(dòng)力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品（服務(wù)）民營(yíng)化；推進(jìn)社區(qū)主義，建立理想的政府、市場(chǎng)、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì)；加強(qiáng)公共部門與私營(yíng)部門的合作，發(fā)展非政府、非營(yíng)利性組織；用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競(jìng)爭(zhēng)力。

在全社會(huì)和學(xué)術(shù)界都在反省政府的角色與作用時(shí)，英、美、新西蘭等國(guó)政府掀起了一股大力推進(jìn)行政改革的浪潮。在英國(guó)，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅(jiān)持市場(chǎng)取向、減少政府干預(yù)的行政改革方案。從“階段革新計(jì)劃”到“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，在民營(yíng)化、公私競(jìng)爭(zhēng)與融合、公共部門引進(jìn)私人企業(yè)的管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等問(wèn)題上，英國(guó)的行政改革都取得了一定成就。當(dāng)然，這種改革被不少人稱之為“寧?kù)o的革命”。八十年代初，美國(guó)的里根政府發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng)，并由此設(shè)計(jì)了一種使政府官員不僅對(duì)管理過(guò)程而且要對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制�？肆诸D政府繼續(xù)推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)，大力降低行政成本，建立“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為“以績(jī)效為中心”的組織。在這場(chǎng)全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進(jìn)，因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運(yùn)動(dòng)的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)，從公共部門中分離出來(lái)；財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績(jī)效；在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能；按契約中規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)原則，在政府部門的部長(zhǎng)與執(zhí)行官之間，簽定“績(jī)效協(xié)議”、“采購(gòu)協(xié)議”等，強(qiáng)化各自的職能。⑤

西方國(guó)家，特別是OECD國(guó)家的行政改革及其政府再造運(yùn)動(dòng)，為新公共管理的興起提供了強(qiáng)有力的實(shí)踐背景。“新公共管理被學(xué)者冠以各種不同的名稱（如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等），這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實(shí)存在著某些共識(shí)：從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過(guò)程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”。⑥

2.公共管理研究，特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。本世紀(jì)六十至七十年代，批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來(lái)越多，其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過(guò)于重視效率的價(jià)值觀，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會(huì)公平”，圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問(wèn)題一直展開(kāi)討論。同時(shí)，他們反對(duì)文官中立，認(rèn)為在不平等競(jìng)爭(zhēng)中，這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢(shì)群體的幫兇。⑦政策科學(xué)在一定意義上講，也是針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開(kāi)來(lái)等問(wèn)題而發(fā)展起來(lái)的。它明確地提出了要對(duì)政策制定的全過(guò)程進(jìn)行研究，即從政策問(wèn)題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評(píng)估全面展開(kāi)討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個(gè)人主義為出發(fā)點(diǎn)，證明市場(chǎng)是最有效的機(jī)制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供�？傊�，新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面，有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)，為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點(diǎn)與缺點(diǎn)，它們并沒(méi)有完全獲得預(yù)想結(jié)果。十年代美國(guó)有許多企業(yè)管理學(xué)院將研究范圍由企業(yè)內(nèi)部管理擴(kuò)展到外部的社會(huì)管理，產(chǎn)生了被人們稱之“企業(yè)管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學(xué)型”的公共管理模式，而是從企業(yè)的角度來(lái)研究公共管理，認(rèn)為公、私部門的管理實(shí)質(zhì)上并無(wú)大的差異，企業(yè)管理的技術(shù)與方法完全可以運(yùn)用到公共部門。人們?yōu)榱私y(tǒng)一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學(xué)這個(gè)學(xué)科。⑧盡管人們對(duì)新公共管理的基本問(wèn)題仍缺乏完全共識(shí)，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡(jiǎn)單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學(xué)”也如“政策科學(xué)”那樣為“公共行政”的一個(gè)分支等看法，不可能得到人們的普遍承認(rèn)。

二、中外學(xué)者對(duì)公共管理基本模式的理解

應(yīng)該說(shuō)，國(guó)外對(duì)公共管理學(xué)模式的理解，是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。有人把公共管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵定義為政策分析、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、信息管理與對(duì)外關(guān)系。也有人把公共管理界定為政治管理、資源管理與方案管理。⑨OECD公共管理委員會(huì)對(duì)“公共管理”的看法是：它更傾向于從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來(lái)關(guān)注結(jié)果；高度集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)已為分權(quán)式的管理環(huán)境所取代，在分權(quán)體制下，不僅關(guān)于資源配置和服務(wù)供給的決策更強(qiáng)調(diào)后者，而且也為民眾和利益集團(tuán)的反饋限定了范圍；它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案，這些方案可能帶來(lái)以低成本為基礎(chǔ)的更有效的政策結(jié)果；它極大地關(guān)注由公共部門所直接提供的服務(wù)效率，包括在公共部門內(nèi)部和公共部門之間營(yíng)建競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境；它強(qiáng)化了公共核心部門的戰(zhàn)略能力，以指導(dǎo)政府的變革，并允許政府自動(dòng)地、有彈性地、以最低成本對(duì)外部變化和各種利益需求作出反應(yīng)。⑩

我國(guó)大陸學(xué)者對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的研究目前仍處于起步階段。多數(shù)文章還是以介紹國(guó)外研究的現(xiàn)狀為主。我們能看到的有關(guān)公共管理的專著有三本，其中之一是我國(guó)行政學(xué)界德高望重的老前輩夏書(shū)章先生的新作《現(xiàn)代公共管理概論》（2000年）。其他兩本是陳振明教授主編的《公共管理學(xué)》（1999年）和張良教授等所著的《公共管理導(dǎo)論》（1997年）。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個(gè)方面，從他們的著作中摘錄出有關(guān)內(nèi)容供討論。

1.公共管理（學(xué)）的界定

只限于指政府工作的狹義公共管理（也是狹義的行政管理），而不限于指政府工作的廣義公共管理（也是廣義的行政管理），如公共事業(yè)和所有其他非政府部門、單位的公共事務(wù)的管理（其實(shí)企業(yè)內(nèi)部也有行政管理）都不得越過(guò)其所管轄的范圍和事項(xiàng)。（夏書(shū)章）(11)公共管理學(xué)是一門研究公共組織（主要是政府）更有效地提供公共物品的學(xué)問(wèn)。（陳振明）(12)所謂公共管理是指政府為促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種方式對(duì)涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的過(guò)程。（張良）(13)

2.公共管理主體

傳統(tǒng)的行政學(xué)把行政的研究范圍局限于政府行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)上。盡管它們是研究的核心主體，但公共管理學(xué)不僅明確地將其他國(guó)家機(jī)關(guān)（立法、司法機(jī)關(guān)等）當(dāng)作研究對(duì)象，而且也把其他公共組織的管理活動(dòng)納入其研究范圍。（陳振明）(14)從公共管理的定義看，公共管理的主體是政府，對(duì)政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)構(gòu)的廣義政府，而且還涉及執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)。（張良）(15)

3.公共管理的客體

公共管理的客體：社會(huì)問(wèn)題、公共項(xiàng)目、公共財(cái)產(chǎn)和資源。社會(huì)問(wèn)題是那些只有屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)、需要解決的問(wèn)題。公共項(xiàng)目是最直接的可見(jiàn)對(duì)象。公共財(cái)產(chǎn)和資源主要包括公共設(shè)施、公共物品和產(chǎn)品、公共信息資源、社會(huì)人力資源、公有企業(yè)和公司。（張良）(16)

4.公共管理的職能

任何一個(gè)團(tuán)體、單位、部門都有大體相同或相似的、關(guān)系全局和全過(guò)程的工作項(xiàng)目，如決策、計(jì)劃、組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、財(cái)務(wù)等等。（夏書(shū)章）(17)公共管理從屬于一般的管理過(guò)程，更多地是一種政治過(guò)程，其公共性與政治性的特征十分明顯，同樣它要具備決策、計(jì)劃、溝通、協(xié)調(diào)等基本環(huán)節(jié)。（陳振明）(18)公共管理是一個(gè)由問(wèn)題確立、解決方案的提出到?jīng)Q策實(shí)施和效果評(píng)估這樣一個(gè)基本過(guò)程。計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制是公共管理的四大基本職能。（張良）(19)轉(zhuǎn)三、評(píng)述

幾乎所有國(guó)內(nèi)外學(xué)者都承認(rèn)，新公共管理學(xué)的發(fā)展是在國(guó)外行政改革的實(shí)踐與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的發(fā)展中誕生的。它的產(chǎn)生為完善政府管理提供更有力的理論基礎(chǔ)。盡管有人把它稱之為公共行政學(xué)的分支或者公共行政學(xué)的新范式，但它絕不是傳統(tǒng)意義上的公共行政學(xué)。

關(guān)于公共管理活動(dòng)的范圍界定，有些學(xué)者把它確定為在政府（廣義或狹義）內(nèi)；有些學(xué)者則把它從政府組織外推到其他公共組織；還有些學(xué)者把它再外推到除政府組織外的其他團(tuán)體、單位，包括企業(yè)在內(nèi)。因?yàn)樗麄兌加泄餐�的關(guān)系全局和全過(guò)程的事。這樣，狹義的公共管理就是狹義的行政管理，廣義的公共管理就是廣義的行政管理。

與公共管理活動(dòng)范圍相聯(lián)系的就是公共管理主體問(wèn)題。對(duì)此國(guó)外相當(dāng)多學(xué)者仍然認(rèn)為政府是唯一主體，而國(guó)內(nèi)學(xué)者多數(shù)都認(rèn)為是政府以及相關(guān)的公共組織。

因?yàn)楣�共管理�?shí)質(zhì)上是一種管理，所以為了能全面地了解公共管理產(chǎn)生的來(lái)龍去脈，十分有必要重溫“管理”提出的背景及其本質(zhì)。

資本主義早期，商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與生產(chǎn)的社會(huì)化，使企業(yè)逐步成為社會(huì)重要的經(jīng)濟(jì)組織形式，一方面競(jìng)爭(zhēng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，另一方面資本家把追逐利潤(rùn)最大化作為自己唯一的目標(biāo)。那時(shí)人們關(guān)注的管理實(shí)質(zhì)上是企業(yè)管理，而企業(yè)管理的本質(zhì)是以最少的人力和物力來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和任務(wù)。這就是說(shuō)管理，具體到企業(yè)管理，它一開(kāi)始的定位就是效率，即利潤(rùn)最大化。這自然需要研究效率問(wèn)題。泰勒對(duì)這問(wèn)題的闡述可能更加露骨：“在科學(xué)管理上，勞資雙方在思想要發(fā)生大的革命，這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉(zhuǎn)向盈利增加的數(shù)量上，使盈利增加到如何分配盈余的爭(zhēng)論成為不必要。通過(guò)共同努力就能創(chuàng)造比過(guò)去大得多的盈余�！�(20)泰勒正是通過(guò)他提出的科學(xué)管理，以此提高企業(yè)的管理效率。在提高效率的做法上，法約爾在一定程度上比泰勒高明一點(diǎn)。他認(rèn)為實(shí)現(xiàn)管理的高效，具體地說(shuō)就是要做好“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”，也就是人們通常提到的五大職能；并把企業(yè)管理中這些理論又進(jìn)一步地推廣到一般管理上，自然也包括政府管理。這就形成了管理思想發(fā)展史上的科學(xué)管理時(shí)期。

這種講效率并以效率為中心，強(qiáng)調(diào)整個(gè)管理過(guò)程都圍繞著效率的思想，幾乎影響了管理學(xué)發(fā)展中的全部?jī)?nèi)容，因而就產(chǎn)生了國(guó)內(nèi)外絕大多數(shù)管理學(xué)家對(duì)管理的定義：管理可看成是這樣一種活動(dòng)，即它發(fā)揮某些職能，以便使得人的努力和物資資源能有效地配置，并實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)。（雷恩）(21)每當(dāng)人們聯(lián)合起來(lái)去實(shí)現(xiàn)某一個(gè)目標(biāo)時(shí)，他們就創(chuàng)造了一個(gè)組織，它有潛力完成任何一個(gè)獨(dú)立所不能完成的工作。組織的成功與否在于它能否有效地獲得使用各種資源來(lái)達(dá)到特定目標(biāo)。聯(lián)合并指導(dǎo)使用資源的工作叫管理，是剛剛提到的包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的管理。（戴維·R·漢普頓）(22)

由此可以看出，他們把“管理”看成是圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程，旨在提高效率。為此，人們需要利用計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)等手段。這種定義一直在西方管理學(xué)思想史中留下了深深的烙印。至于我們國(guó)內(nèi)的絕大多數(shù)管理科學(xué)著作，差不多對(duì)“管理”也都是這樣定義：“管理是通過(guò)計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來(lái)協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源，以期更好地達(dá)成組織目標(biāo)的過(guò)程�！�(23)這種從企業(yè)管理總結(jié)出來(lái)的管理思想，在向其他領(lǐng)域外推時(shí)，始終都強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：1.管理的目標(biāo)是既定的。2.管理是一個(gè)過(guò)程。3.管理是為了有效利用各種資源，包括人力、物力和財(cái)力等。4.實(shí)現(xiàn)資源有效配置的手段是計(jì)劃、組織、控制和激勵(lì)等。

人們自然會(huì)想到，公共領(lǐng)域中的管理包括政府部門的管理，顯然與企業(yè)管理是有區(qū)別的，區(qū)別就多在“公共”二字上。公共組織中的目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)即追求利潤(rùn)最大化的目標(biāo)是不同的。公共目標(biāo)也考慮“效率”因素，但同時(shí)還必須考慮“公平”因素。后者在泰勒的科學(xué)管理思想中不僅不可能提到，就是傳統(tǒng)的公共行政管理也很少考慮。正是在這個(gè)意義上，新公共行政學(xué)才獨(dú)樹(shù)一幟地把社會(huì)公平放在顯赫的位置上。這個(gè)學(xué)派的努力雖沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)想的結(jié)果，但他們所提出的問(wèn)題是值得人們?cè)诠�共管理研究中認(rèn)真思考的。企業(yè)管理認(rèn)為，只要在生產(chǎn)過(guò)程中把各種資源協(xié)調(diào)好就能夠?qū)崿F(xiàn)所獲取的目標(biāo)最大化，所以管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是社會(huì)問(wèn)題，因而管理不會(huì)簡(jiǎn)單地都表現(xiàn)在資源的協(xié)調(diào)上。社會(huì)問(wèn)題一旦成為公共管理問(wèn)題，它就是公共管理的邏輯起點(diǎn)。這種從問(wèn)題出發(fā)，以制定與實(shí)施解決問(wèn)題的方案為中心，并需要評(píng)價(jià)執(zhí)行效果好壞的思路，正好與公共政策研究的基本思想是相同的，難怪有人說(shuō)公共管理可視為一種政策管理。

企業(yè)管理為了效率，為了有效地配置資源，其實(shí)現(xiàn)手段或者叫做管理的職能是計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)。毫無(wú)疑問(wèn)，公共管理的有效性也與這些職能相關(guān)。但前面已經(jīng)提到，公共管理不僅要注意到效率問(wèn)題，而且要研究公平問(wèn)題，以及與此聯(lián)系密切的公共責(zé)任、公共權(quán)力、公共道德、公共文化等。

企業(yè)管理目標(biāo)因?yàn)榉浅Ｃ鞔_，所以人們往往更多地注意過(guò)程管理。而公共管理的目標(biāo)是效率和公平，這既要關(guān)注過(guò)程又要關(guān)注結(jié)果。西方從事公共管理學(xué)研究的很多學(xué)者，已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到對(duì)結(jié)果管理進(jìn)行研究的意義。公共管理由注重過(guò)程轉(zhuǎn)向注重結(jié)果，這無(wú)疑是合理的，但關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)過(guò)程管理與結(jié)果管理的統(tǒng)一，以保證實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。

綜上所述，由最早從企業(yè)管理中提煉出的“管理”內(nèi)涵，運(yùn)用到行政管理直至公共管理中，這中間是有質(zhì)的差別的。它們分別作為“管理”類的分支有其共性的一面，但因各自研究對(duì)象上的差別，又各有其個(gè)性的一面。對(duì)企業(yè)管理來(lái)講，管理主體認(rèn)為企業(yè)目標(biāo)十分清楚，那就是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，因而更多地著力于提高效率上，集中要解決的是資源如何有效配置，人們把更多的力量放在決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)上，這是一種過(guò)程管理。對(duì)公共管理來(lái)說(shuō)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一；除了要掌握好決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)外，還要認(rèn)真履行公共責(zé)任，用好公共權(quán)力，提倡公共道德；解決資源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解決社會(huì)問(wèn)題，如何增進(jìn)公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要講過(guò)程管理，又要講結(jié)果管理。也許有人會(huì)問(wèn)，以上所討論的“公共管理”的內(nèi)容在“行政管理”中不是被人討論過(guò)碼？它們之間有什么差別？我們的回答很簡(jiǎn)單：那就是管理主體不同。也許還會(huì)有人問(wèn)，專家們不是把管理主體從狹義行政管理外推到廣義行政管理領(lǐng)域，包括企業(yè)中的行政活動(dòng)，這中間又有什么差別？我們的回答也很簡(jiǎn)單：公共管理的本質(zhì)集中體現(xiàn)于公共利益上。除那些不以營(yíng)利為目的的公有企業(yè)外，多數(shù)企業(yè)管理的本質(zhì)是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它們之間的根本差別就在一個(gè)“公”字上。我們認(rèn)為，以營(yíng)利為目的的企業(yè)活動(dòng)中的“行政管理”不屬于公共管理范疇，即使它們部分地承擔(dān)了為社會(huì)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的責(zé)任，即使它們?cè)诠芾砘顒?dòng)中也有決策、計(jì)劃、組織、控制等事關(guān)全局和全過(guò)程的項(xiàng)目需要做，因?yàn)閷?duì)這些項(xiàng)目的研究是屬于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以營(yíng)利為目的是區(qū)分企業(yè)管理與公共管理的一個(gè)必要條件而不是充分條件，關(guān)鍵還要看組織活動(dòng)的宗旨，在根本上是否謀求社會(huì)的公共利益。一個(gè)組織、小團(tuán)體或者非正式組織，甚至家庭也常常有共同利益存在，但這些共同利益絕不是社會(huì)的公共利益。

【參考文獻(xiàn)】

①(11)(17)夏書(shū)章.現(xiàn)代公共管理導(dǎo)論［M］.長(zhǎng)春：長(zhǎng)春出版社，2000，“導(dǎo)言”，7（2），3.

②(12)(14)(18)陳振明.公共管理學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999，2，37，39，34.

③季明明.當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1999（3）：5.

公共管理范文第5篇

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的啟示

目前我國(guó)已有許多專家學(xué)者正在研究公共管理問(wèn)題，比如*大學(xué)*教授在他主編的《公共管理學(xué)》一書(shū)中介紹了西方政府管理（行政學(xué)）的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。②國(guó)家行政學(xué)院季明明教授在“當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起”一文中也指出，當(dāng)代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系，為公共管理學(xué)科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務(wù)、公共政策構(gòu)成了公共管理學(xué)科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，應(yīng)該說(shuō)在對(duì)公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點(diǎn)看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國(guó)行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動(dòng)了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。在凱恩斯理論的影響下，當(dāng)政府這只“看得見(jiàn)的手”干預(yù)市場(chǎng)并獲得巨大成功時(shí)，與“市場(chǎng)失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越多，成為“萬(wàn)能政府”，而且政府對(duì)外管理的實(shí)際效率也很低，在不少方面負(fù)面影響越來(lái)越大；另一方面政府中官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財(cái)政支出擴(kuò)大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都要求政府進(jìn)行改革。人們?cè)凇皩?shí)用主義”、“小政府意識(shí)形態(tài)”、“商業(yè)動(dòng)力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品（服務(wù)）民營(yíng)化；推進(jìn)社區(qū)主義，建立理想的政府、市場(chǎng)、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì)；加強(qiáng)公共部門與私營(yíng)部門的合作，發(fā)展非政府、非營(yíng)利性組織；用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競(jìng)爭(zhēng)力。

在全社會(huì)和學(xué)術(shù)界都在反省政府的角色與作用時(shí)，英、美、新西蘭等國(guó)政府掀起了一股大力推進(jìn)行政改革的浪潮。在英國(guó)，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅(jiān)持市場(chǎng)取向、減少政府干預(yù)的行政改革方案。從“階段革新計(jì)劃”到“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，在民營(yíng)化、公私競(jìng)爭(zhēng)與融合、公共部門引進(jìn)私人企業(yè)的管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等問(wèn)題上，英國(guó)的行政改革都取得了一定成就。當(dāng)然，這種改革被不少人稱之為“寧?kù)o的革命”。八十年代初，美國(guó)的里根政府發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng)，并由此設(shè)計(jì)了一種使政府官員不僅對(duì)管理過(guò)程而且要對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制�？肆诸D政府繼續(xù)推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)，大力降低行政成本，建立“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為“以績(jī)效為中心”的組織。在這場(chǎng)全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進(jìn)，因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運(yùn)動(dòng)的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)，從公共部門中分離出來(lái)；財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績(jī)效；在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能；按契約中規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)原則，在政府部門的部長(zhǎng)與執(zhí)行官之間，簽定“績(jī)效協(xié)議”、“采購(gòu)協(xié)議”等，強(qiáng)化各自的職能。⑤

西方國(guó)家，特別是OECD國(guó)家的行政改革及其政府再造運(yùn)動(dòng)，為新公共管理的興起提供了強(qiáng)有力的實(shí)踐背景�！靶鹿�共管理被學(xué)者冠以各種不同的名稱（如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等），這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實(shí)存在著某些共識(shí)：從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過(guò)程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”。⑥

2.公共管理研究，特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。本世紀(jì)六十至七十年代，批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來(lái)越多，其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過(guò)于重視效率的價(jià)值觀，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會(huì)公平”，圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問(wèn)題一直展開(kāi)討論。同時(shí)，他們反對(duì)文官中立，認(rèn)為在不平等競(jìng)爭(zhēng)中，這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢(shì)群體的幫兇。⑦政策科學(xué)在一定意義上講，也是針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開(kāi)來(lái)等問(wèn)題而發(fā)展起來(lái)的。它明確地提出了要對(duì)政策制定的全過(guò)程進(jìn)行研究，即從政策問(wèn)題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評(píng)估全面展開(kāi)討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個(gè)人主義為出發(fā)點(diǎn)，證明市場(chǎng)是最有效的機(jī)制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供�？傊�，新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面，有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)，為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點(diǎn)與缺點(diǎn)，它們并沒(méi)有完全獲得預(yù)想結(jié)果。

七十年代美國(guó)有許多企業(yè)管理學(xué)院將研究范圍由企業(yè)內(nèi)部管理擴(kuò)展到外部的社會(huì)管理，產(chǎn)生了被人們稱之“企業(yè)管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學(xué)型”的公共管理模式，而是從企業(yè)的角度來(lái)研究公共管理，認(rèn)為公、私部門的管理實(shí)質(zhì)上并無(wú)大的差異，企業(yè)管理的技術(shù)與方法完全可以運(yùn)用到公共部門。人們?yōu)榱私y(tǒng)一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學(xué)這個(gè)學(xué)科。⑧盡管人們對(duì)新公共管理的基本問(wèn)題仍缺乏完全共識(shí)，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡(jiǎn)單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學(xué)”也如“政策科學(xué)”那樣為“公共行政”的一個(gè)分支等看法，不可能得到人們的普遍承認(rèn)。

二、中外學(xué)者對(duì)公共管理基本模式的理解

應(yīng)該說(shuō)，國(guó)外對(duì)公共管理學(xué)模式的理解，是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。有人把公共管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵定義為政策分析、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、信息管理與對(duì)外關(guān)系。也有人把公共管理界定為政治管理、資源管理與方案管理。⑨OECD公共管理委員會(huì)對(duì)“公共管理”的看法是：它更傾向于從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來(lái)關(guān)注結(jié)果；高度集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)已為分權(quán)式的管理環(huán)境所取代，在分權(quán)體制下，不僅關(guān)于資源配置和服務(wù)供給的決策更強(qiáng)調(diào)后者，而且也為民眾和利益集團(tuán)的反饋限定了范圍；它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案，這些方案可能帶來(lái)以低成本為基礎(chǔ)的更有效的政策結(jié)果；它極大地關(guān)注由公共部門所直接提供的服務(wù)效率，包括在公共部門內(nèi)部和公共部門之間營(yíng)建競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境；它強(qiáng)化了公共核心部門的戰(zhàn)略能力，以指導(dǎo)政府的變革，并允許政府自動(dòng)地、有彈性地、以最低成本對(duì)外部變化和各種利益需求作出反應(yīng)。⑩

我國(guó)大陸學(xué)者對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的研究目前仍處于起步階段。多數(shù)文章還是以介紹國(guó)外研究的現(xiàn)狀為主。我們能看到的有關(guān)公共管理的專著有三本，其中之一是我國(guó)行政學(xué)界德高望重的老前輩夏書(shū)章先生的新作《現(xiàn)代公共管理概論》（2000年）。其他兩本是陳振明教授主編的《公共管理學(xué)》（1999年）和張良教授等所著的《公共管理導(dǎo)論》（1997年）。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個(gè)方面，從他們的著作中摘錄出有關(guān)內(nèi)容供討論。

1.公共管理（學(xué)）的界定

只限于指政府工作的狹義公共管理（也是狹義的行政管理），而不限于指政府工作的廣義公共管理（也是廣義的行政管理），如公共事業(yè)和所有其他非政府部門、單位的公共事務(wù)的管理（其實(shí)企業(yè)內(nèi)部也有行政管理）都不得越過(guò)其所管轄的范圍和事項(xiàng)。（夏書(shū)章）(11)公共管理學(xué)是一門研究公共組織（主要是政府）更有效地提供公共物品的學(xué)問(wèn)。（陳振明）(12)所謂公共管理是指政府為促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種方式對(duì)涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的過(guò)程。（張良）(13)

2.公共管理主體

傳統(tǒng)的行政學(xué)把行政的研究范圍局限于政府行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)上。盡管它們是研究的核心主體，但公共管理學(xué)不僅明確地將其他國(guó)家機(jī)關(guān)（立法、司法機(jī)關(guān)等）當(dāng)作研究對(duì)象，而且也把其他公共組織的管理活動(dòng)納入其研究范圍。（陳振明）(14)從公共管理的定義看，公共管理的主體是政府，對(duì)政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)構(gòu)的廣義政府，而且還涉及執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)。（張良）(15)

3.公共管理的客體

公共管理的客體：社會(huì)問(wèn)題、公共項(xiàng)目、公共財(cái)產(chǎn)和資源。社會(huì)問(wèn)題是那些只有屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)、需要解決的問(wèn)題。公共項(xiàng)目是最直接的可見(jiàn)對(duì)象。公共財(cái)產(chǎn)和資源主要包括公共設(shè)施、公共物品和產(chǎn)品、公共信息資源、社會(huì)人力資源、公有企業(yè)和公司。（張良）(16)

4.公共管理的職能

任何一個(gè)團(tuán)體、單位、部門都有大體相同或相似的、關(guān)系全局和全過(guò)程的工作項(xiàng)目，如決策、計(jì)劃、組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、財(cái)務(wù)等等。（夏書(shū)章）(17)公共管理從屬于一般的管理過(guò)程，更多地是一種政治過(guò)程，其公共性與政治性的特征十分明顯，同樣它要具備決策、計(jì)劃、溝通、協(xié)調(diào)等基本環(huán)節(jié)。（陳振明）(18)公共管理是一個(gè)由問(wèn)題確立、解決方案的提出到?jīng)Q策實(shí)施和效果評(píng)估這樣一個(gè)基本過(guò)程。計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制是公共管理的四大基本職能。（張良）(19)

三、評(píng)述

幾乎所有國(guó)內(nèi)外學(xué)者都承認(rèn)，新公共管理學(xué)的發(fā)展是在國(guó)外行政改革的實(shí)踐與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的發(fā)展中誕生的。它的產(chǎn)生為完善政府管理提供更有力的理論基礎(chǔ)。盡管有人把它稱之為公共行政學(xué)的分支或者公共行政學(xué)的新范式，但它絕不是傳統(tǒng)意義上的公共行政學(xué)。

關(guān)于公共管理活動(dòng)的范圍界定，有些學(xué)者把它確定為在政府（廣義或狹義）內(nèi)；有些學(xué)者則把它從政府組織外推到其他公共組織；還有些學(xué)者把它再外推到除政府組織外的其他團(tuán)體、單位，包括企業(yè)在內(nèi)。因?yàn)樗麄兌加泄餐�的關(guān)系全局和全過(guò)程的事。這樣，狹義的公共管理就是狹義的行政管理，廣義的公共管理就是廣義的行政管理。

與公共管理活動(dòng)范圍相聯(lián)系的就是公共管理主體問(wèn)題。對(duì)此國(guó)外相當(dāng)多學(xué)者仍然認(rèn)為政府是唯一主體，而國(guó)內(nèi)學(xué)者多數(shù)都認(rèn)為是政府以及相關(guān)的公共組織。

因?yàn)楣�共管理�?shí)質(zhì)上是一種管理，所以為了能全面地了解公共管理產(chǎn)生的來(lái)龍去脈，十分有必要重溫“管理”提出的背景及其本質(zhì)。

資本主義早期，商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與生產(chǎn)的社會(huì)化，使企業(yè)逐步成為社會(huì)重要的經(jīng)濟(jì)組織形式，一方面競(jìng)爭(zhēng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，另一方面資本家把追逐利潤(rùn)最大化作為自己唯一的目標(biāo)。那時(shí)人們關(guān)注的管理實(shí)質(zhì)上是企業(yè)管理，而企業(yè)管理的本質(zhì)是以最少的人力和物力來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和任務(wù)。這就是說(shuō)管理，具體到企業(yè)管理，它一開(kāi)始的定位就是效率，即利潤(rùn)最大化。這自然需要研究效率問(wèn)題。泰勒對(duì)這問(wèn)題的闡述可能更加露骨：“在科學(xué)管理上，勞資雙方在思想要發(fā)生大的革命，這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉(zhuǎn)向盈利增加的數(shù)量上，使盈利增加到如何分配盈余的爭(zhēng)論成為不必要。通過(guò)共同努力就能創(chuàng)造比過(guò)去大得多的盈余�！�(20)泰勒正是通過(guò)他提出的科學(xué)管理，以此提高企業(yè)的管理效率。在提高效率的做法上，法約爾在一定程度上比泰勒高明一點(diǎn)。他認(rèn)為實(shí)現(xiàn)管理的高效，具體地說(shuō)就是要做好“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”，也就是人們通常提到的五大職能；并把企業(yè)管理中這些理論又進(jìn)一步地推廣到一般管理上，自然也包括政府管理。這就形成了管理思想發(fā)展史上的科學(xué)管理時(shí)期。

這種講效率并以效率為中心，強(qiáng)調(diào)整個(gè)管理過(guò)程都圍繞著效率的思想，幾乎影響了管理學(xué)發(fā)展中的全部?jī)?nèi)容，因而就產(chǎn)生了國(guó)內(nèi)外絕大多數(shù)管理學(xué)家對(duì)管理的定義：管理可看成是這樣一種活動(dòng)，即它發(fā)揮某些職能，以便使得人的努力和物資資源能有效地配置，并實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)。（雷恩）(21)每當(dāng)人們聯(lián)合起來(lái)去實(shí)現(xiàn)某一個(gè)目標(biāo)時(shí)，他們就創(chuàng)造了一個(gè)組織，它有潛力完成任何一個(gè)獨(dú)立所不能完成的工作。組織的成功與否在于它能否有效地獲得使用各種資源來(lái)達(dá)到特定目標(biāo)。聯(lián)合并指導(dǎo)使用資源的工作叫管理，是剛剛提到的包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的管理。（戴維·R·漢普頓）(22)

由此可以看出，他們把“管理”看成是圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程，旨在提高效率。為此，人們需要利用計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)等手段。這種定義一直在西方管理學(xué)思想史中留下了深深的烙印。至于我們國(guó)內(nèi)的絕大多數(shù)管理科學(xué)著作，差不多對(duì)“管理”也都是這樣定義：“管理是通過(guò)計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來(lái)協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源，以期更好地達(dá)成組織目標(biāo)的過(guò)程�！�(23)這種從企業(yè)管理總結(jié)出來(lái)的管理思想，在向其他領(lǐng)域外推時(shí)，始終都強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：1.管理的目標(biāo)是既定的。2.管理是一個(gè)過(guò)程。3.管理是為了有效利用各種資源，包括人力、物力和財(cái)力等。4.實(shí)現(xiàn)資源有效配置的手段是計(jì)劃、組織、控制和激勵(lì)等。

人們自然會(huì)想到，公共領(lǐng)域中的管理包括政府部門的管理，顯然與企業(yè)管理是有區(qū)別的，區(qū)別就多在“公共”二字上。公共組織中的目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)即追求利潤(rùn)最大化的目標(biāo)是不同的。公共目標(biāo)也考慮“效率”因素，但同時(shí)還必須考慮“公平”因素。后者在泰勒的科學(xué)管理思想中不僅不可能提到，就是傳統(tǒng)的公共行政管理也很少考慮。正是在這個(gè)意義上，新公共行政學(xué)才獨(dú)樹(shù)一幟地把社會(huì)公平放在顯赫的位置上。這個(gè)學(xué)派的努力雖沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)想的結(jié)果，但他們所提出的問(wèn)題是值得人們?cè)诠�共管理研究中認(rèn)真思考的。

企業(yè)管理認(rèn)為，只要在生產(chǎn)過(guò)程中把各種資源協(xié)調(diào)好就能夠?qū)崿F(xiàn)所獲取的目標(biāo)最大化，所以管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是社會(huì)問(wèn)題，因而管理不會(huì)簡(jiǎn)單地都表現(xiàn)在資源的協(xié)調(diào)上。社會(huì)問(wèn)題一旦成為公共管理問(wèn)題，它就是公共管理的邏輯起點(diǎn)。這種從問(wèn)題出發(fā)，以制定與實(shí)施解決問(wèn)題的方案為中心，并需要評(píng)價(jià)執(zhí)行效果好壞的思路，正好與公共政策研究的基本思想是相同的，難怪有人說(shuō)公共管理可視為一種政策管理。

企業(yè)管理為了效率，為了有效地配置資源，其實(shí)現(xiàn)手段或者叫做管理的職能是計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)。毫無(wú)疑問(wèn)，公共管理的有效性也與這些職能相關(guān)。但前面已經(jīng)提到，公共管理不僅要注意到效率問(wèn)題，而且要研究公平問(wèn)題，以及與此聯(lián)系密切的公共責(zé)任、公共權(quán)力、公共道德、公共文化等。

企業(yè)管理目標(biāo)因?yàn)榉浅Ｃ鞔_，所以人們往往更多地注意過(guò)程管理。而公共管理的目標(biāo)是效率和公平，這既要關(guān)注過(guò)程又要關(guān)注結(jié)果。西方從事公共管理學(xué)研究的很多學(xué)者，已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到對(duì)結(jié)果管理進(jìn)行研究的意義。公共管理由注重過(guò)程轉(zhuǎn)向注重結(jié)果，這無(wú)疑是合理的，但關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)過(guò)程管理與結(jié)果管理的統(tǒng)一，以保證實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。

綜上所述，由最早從企業(yè)管理中提煉出的“管理”內(nèi)涵，運(yùn)用到行政管理直至公共管理中，這中間是有質(zhì)的差別的。它們分別作為“管理”類的分支有其共性的一面，但因各自研究對(duì)象上的差別，又各有其個(gè)性的一面。對(duì)企業(yè)管理來(lái)講，管理主體認(rèn)為企業(yè)目標(biāo)十分清楚，那就是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，因而更多地著力于提高效率上，集中要解決的是資源如何有效配置，人們把更多的力量放在決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)上，這是一種過(guò)程管理。對(duì)公共管理來(lái)說(shuō)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一；除了要掌握好決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)外，還要認(rèn)真履行公共責(zé)任，用好公共權(quán)力，提倡公共道德；解決資源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解決社會(huì)問(wèn)題，如何增進(jìn)公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要講過(guò)程管理，又要講結(jié)果管理。也許有人會(huì)問(wèn)，以上所討論的“公共管理”的內(nèi)容在“行政管理”中不是被人討論過(guò)碼？它們之間有什么差別？我們的回答很簡(jiǎn)單：那就是管理主體不同。也許還會(huì)有人問(wèn)，專家們不是把管理主體從狹義行政管理外推到廣義行政管理領(lǐng)域，包括企業(yè)中的行政活動(dòng)，這中間又有什么差別？我們的回答也很簡(jiǎn)單：公共管理的本質(zhì)集中體現(xiàn)于公共利益上。除那些不以營(yíng)利為目的的公有企業(yè)外，多數(shù)企業(yè)管理的本質(zhì)是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它們之間的根本差別就在一個(gè)“公”字上。我們認(rèn)為，以營(yíng)利為目的的企業(yè)活動(dòng)中的“行政管理”不屬于公共管理范疇，即使它們部分地承擔(dān)了為社會(huì)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的責(zé)任，即使它們?cè)诠芾砘顒?dòng)中也有決策、計(jì)劃、組織、控制等事關(guān)全局和全過(guò)程的項(xiàng)目需要做，因?yàn)閷?duì)這些項(xiàng)目的研究是屬于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以營(yíng)利為目的是區(qū)分企業(yè)管理與公共管理的一個(gè)必要條件而不是充分條件，關(guān)鍵還要看組織活動(dòng)的宗旨，在根本上是否謀求社會(huì)的公共利益。一個(gè)組織、小團(tuán)體或者非正式組織，甚至家庭也常常有共同利益存在，但這些共同利益絕不是社會(huì)的公共利益。

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