淺談文官制度的基本特征

　　文官制度是指國家關(guān)于各級(jí)政府工作人員的考試、任用、管理、權(quán)利和義務(wù)以及退休等一整套的制度和體制。英國是世界上第一個(gè)建立文官制度的國家，通常以1870年6月4日英政府頒布的正式確立公開競(jìng)爭考試制度的樞密令，作為英國文官制度正式建立的標(biāo)志。后來經(jīng)過長期的發(fā)展世界各國都相繼建立了符合自己國情的官員選拔和運(yùn)用制度，其根本都沒有脫離英國的文官模式，大多出現(xiàn)了以美國為首的“政府雇員”定義，日本和俄羅斯的“工資”界定，還有法國和德國的“服務(wù)關(guān)系”界定等模式。

　　中國早在西漢時(shí)期就出現(xiàn)了官員的運(yùn)用和選拔制度，到了隋唐時(shí)期逐漸完善并形成貫穿中國古代社會(huì)的科舉制度。1905年，清朝廢除了延續(xù)1300年多年的科舉取士制度，效仿西方國家建立文官制度，由于沒有制度保障，始終處于形式階段。新中國成立之后到1978年，經(jīng)過數(shù)次大的行政機(jī)構(gòu)改革，最終確立了有中國特色的公務(wù)員考試制度。

　　但是無論是中國還是其他主權(quán)國家，文官制度的提出無不是以英國的文官制度為范式，我們了解了英國的文官制度就能夠很好的分析各種不同形式的公務(wù)員制度。

　　一、英國文官制度的確立和發(fā)展

　　英國最早的文職官員是14、15世紀(jì)出現(xiàn)在宮廷的國王奴仆，他們由國王任命;到了18世紀(jì)末，資產(chǎn)階級(jí)革命之后政府中開始出現(xiàn)職業(yè)行政官員，他們是建立在兩黨制(輝格黨和托利黨)的基礎(chǔ)之上的，沒有真正的獨(dú)立地位;直至19世紀(jì)，政務(wù)次官和常務(wù)次官的出現(xiàn)使得英國開始形成實(shí)質(zhì)意義上的文官制度，這些文職官員具有終生任職和身份獨(dú)立的特征。1833年，考試制度引入政府機(jī)關(guān)，擇優(yōu)錄取原則形成。1853年，英國在克里米亞戰(zhàn)爭中的慘敗，引發(fā)了國內(nèi)對(duì)于政府的敗和無能的猛烈抨擊，當(dāng)政的帕累斯頓內(nèi)閣被迫允諾改革。1854年，由當(dāng)時(shí)的國會(huì)議員諾斯科特(Stanfford Northcote)和杜維廉(Charlestrevelan)根據(jù)廣泛的調(diào)查，提出了一項(xiàng)改革文官制度的方案，即著名的《諾斯科特-杜維廉報(bào)告》;報(bào)告提出了文官制度改革四原則，頒布了《關(guān)于錄用王國政府文官》的第一個(gè)樞密院令，成立了文官事務(wù)委員會(huì)主管文官考試錄取工作，至此，英國文官制度初步形成。1870年，英國頒布了關(guān)于文官制度的第二個(gè)樞密院令，以法律的形式確認(rèn)了《諾斯科特-杜維廉報(bào)告》，標(biāo)志著英國文官制度的最終確立。

　　到二十世紀(jì)以來，英國文官制度經(jīng)過威爾遜與富爾頓委員會(huì)的改革，改變了文官隊(duì)伍中“通才”一統(tǒng)天下的局面，使得政府機(jī)構(gòu)專家和科技人員的數(shù)量占有很大的比例。1979年，撒切爾夫人就任首相之后，啟用企業(yè)家德里克·雷納代理負(fù)責(zé)改革文官制度，雷納主要從精簡機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)行政管理幾個(gè)方面著手，內(nèi)閣的權(quán)力進(jìn)一步集中，使得文官系統(tǒng)更加適應(yīng)當(dāng)代英國政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　二、英國文官制度的基本特征

　　英國文官制度的基本特征是“政治中立”，他們的職責(zé)單純的`只是執(zhí)行政府的政策，不參與政策的制定;當(dāng)然隨著常務(wù)次官和政務(wù)次官地位的提升和職位的常任，很多時(shí)候他們是內(nèi)閣大臣的智囊團(tuán)，可以左右國家政策的制定。但是，文官不參與黨派斗爭卻是普遍奉行的原則，他們不隨著執(zhí)政黨的更迭而變動(dòng)，很大程度上保證了政局的穩(wěn)定。

　　文官隊(duì)伍經(jīng)過幾個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，已經(jīng)形成一個(gè)完整的系統(tǒng)，在國家機(jī)構(gòu)中有著自己獨(dú)立的體系。因此，英國文官制度還具有其他的特征：1)統(tǒng)一管理，自中央到地方形成一個(gè)綜合管理系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部各職能部門之間，中央和地方政府之間在人事上相互流動(dòng)、互相調(diào)任;2)職位分類，工作人員體系不同，但是由中央統(tǒng)一安置，每個(gè)職位都有相關(guān)的規(guī)章制度和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);3)擇優(yōu)錄取，職業(yè)文官都必須經(jīng)過考試，成績優(yōu)秀的予以錄用;4)職務(wù)常任，政務(wù)官隨著內(nèi)閣的變換而進(jìn)退，文官則是常任官，只是在職位上的變動(dòng)，除非有相關(guān)的違紀(jì)違法行為，管理制度《英國文官制度 意義》。

　　三、文官制度的主要內(nèi)容

　　1)職務(wù)分類制度

　　英國政府官員可以分為兩大類：第一類是政務(wù)官，包括首相、大臣、副大臣和政務(wù)次官等;政務(wù)官由選民產(chǎn)生或是任命，有一定的任期;依靠黨派關(guān)系有一定的政治背景，所以他們是隨著黨派更迭而進(jìn)退的。第二類是事務(wù)官，一般分為四級(jí)，主要包括：行政級(jí)職位有常務(wù)次官、副常務(wù)次官、次官、助理次官、主管等;執(zhí)行級(jí)職位有單位主管、主干執(zhí)行官、優(yōu)級(jí)主干執(zhí)行官、主管執(zhí)行官、優(yōu)級(jí)執(zhí)行官、高級(jí)執(zhí)行官、執(zhí)行官等;文書級(jí)職位有高級(jí)文書官、文書官、秘書文書官和其他文書官,以及文書助理、其他文書助理等;助理文書級(jí)，職位有法律人員、統(tǒng)計(jì)人員、科學(xué)人員、工務(wù)專業(yè)人員、醫(yī)務(wù)人員、會(huì)計(jì)專業(yè)人員、郵務(wù)人員等。由于他們的任職主要是通過考試，所以升遷主要靠政績。

　　2)考試制度

　　常務(wù)次官以下官員都由考試錄用。①考選機(jī)關(guān)：文官考選原由各部臨時(shí)組織的考選委員會(huì)主持。考選委員會(huì)由文官事務(wù)委員會(huì)及有關(guān)各派代表1人組成,以文官委員會(huì)代表為主席。他們對(duì)應(yīng)試者進(jìn)行資格審查和考試。。②考試種類：公開考試，凡年齡和資格符合規(guī)定的人都可以報(bào)名參加。擇優(yōu)錄取;有限資格考試，只限政府內(nèi)部某類或某級(jí)在職人員參加;鑒定考試，對(duì)被提名的人員進(jìn)行體格、年齡和性格等方面的考查，并舉行合格考試;特種考試，指專業(yè)人員的任用考試，一般的方法是個(gè)別接見。③考試方法：在實(shí)行考選制度早期，考試以筆試為主。第二次世界大戰(zhàn)以后，除了加大口試的比重外，還增加了心理測(cè)驗(yàn)和實(shí)際操作等內(nèi)容。

　　3)監(jiān)督制度

　　為防止文官濫用權(quán)力，議會(huì)專門制定了一些單行法規(guī)，約束文職官員的行為。全國增設(shè)了行政司法機(jī)構(gòu)，當(dāng)然普通法院也行使行政司法權(quán)。普通法院通過調(diào)卷令、訴訟終止令和執(zhí)行令對(duì)于行政裁判所的裁判活動(dòng)實(shí)行一定控制。文官部還設(shè)置“文官部人力控制組”，對(duì)中央政府的文官實(shí)行控制，對(duì)各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)開支進(jìn)行監(jiān)督。文官部所屬文官的人員編制和經(jīng)費(fèi)開支，由財(cái)政部直接控制。

　　4)懲戒處分制度

　　文官的懲戒權(quán)是國王的特權(quán)，由國務(wù)大臣負(fù)責(zé)行使。常務(wù)次官管理其所屬職員，只對(duì)大臣負(fù)責(zé)，文官互相之間的關(guān)系是平等的。任何程序都不能影響或限制大臣對(duì)違反紀(jì)律的文官進(jìn)行懲戒、行使紀(jì)律處分或受理文官最終申訴和請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)力。對(duì)于品行不端或犯有過失的文官，常務(wù)次官可以口頭或書面的方式單獨(dú)或在全體人員面前當(dāng)眾予以警告、申誡，或呈報(bào)大臣處以停止或延期晉升、停職或撤職等處分。對(duì)文官的懲處要遵循一定的程序，這里就不加贅述。

　　5)培訓(xùn)制度

　　主要有：①培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。1939年以前僅郵務(wù)部和稅務(wù)署有較健全的訓(xùn)練機(jī)構(gòu)，1944年政府開始陸續(xù)設(shè)置文官培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。②培訓(xùn)內(nèi)容。指導(dǎo)培訓(xùn)，使文官對(duì)其服務(wù)機(jī)關(guān)的歷史、組織、規(guī)章、紀(jì)律、環(huán)境等有較深的了解，加強(qiáng)團(tuán)體意識(shí)，提高其服務(wù)精神。③培訓(xùn)方式。有職前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)。

　　6)工資制度

　　有非工業(yè)系統(tǒng)工資和工業(yè)系統(tǒng)工資。其中高級(jí)文官實(shí)行年薪制，低級(jí)文官實(shí)行周薪制。非工業(yè)系統(tǒng)工資,一般實(shí)行等級(jí)工資制。工資標(biāo)準(zhǔn)有兩種:一是由各部自行確定的本部門自行管理人員的工資標(biāo)準(zhǔn);一是由財(cái)政部制定統(tǒng)一管理人員的工資標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)系統(tǒng)工資，一種是文官的工資和政府外部類似的私營機(jī)構(gòu)的工資保持一致或接近，任何改變都要與有關(guān)的工會(huì)協(xié)商;另一種是占該系統(tǒng)人員的絕大部分人員的工資，實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

　　當(dāng)然除了這些制度外還有晉升制度，公務(wù)爭議的協(xié)議制度等。