一、政府采購的理論根據

世界各國政府為了本國的教育、國防、公共基礎設施、公共健康和安全等,都要購買大量的貨物、服務和工程,這就必然表現(xiàn)為政府的重要支出和政府的采購問題。特別是自上個世紀60年代以后,人類社會的發(fā)展形態(tài)出現(xiàn)巨大變化,進入了后工業(yè)社會,或稱為知識社會和信息社會。在社會的激烈變革時代,官僚體系下的公共行政出現(xiàn)了危機。適應社會的發(fā)展變化需要,在政府治理領域出現(xiàn)了新的公共管理。新公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會資源,廣泛運用政治、法律、管理和經濟方法等強化政府管理公共事務的治理能力,從而達到提高政府績效和服務品質的目的。強化政府管理公共事務的治理能力主要包括:(1)政府預測和掌握社會變化的能力;(2)政府制定科學而明智的公共政策的能力;(3)發(fā)展不同方案及執(zhí)行政策的能力;(4)吸引及有效運用資源達到政府目標的能力;(5)持續(xù)學習、成長以適應未來挑戰(zhàn)的能力。新公共管理使政府的管理運作發(fā)生了變化,由傳統(tǒng)的、官僚的、層級節(jié)制的、缺乏彈性的行政,轉換為市場導向的、因應變化的、深具彈性的公共管理。

新公共管理的基本內涵包括:(1)專業(yè)化的管理,明確的管理責任,體現(xiàn)經濟、效率、效能的績效考核標準,用績效預算取代傳統(tǒng)的預算,以契約關系取代傳統(tǒng)的信托關系;(2)轉向部門分權,構建網絡型組織;轉向競爭機制,降低公共管理成本;(3)公共管理的重要歷史使命是執(zhí)行和捍衛(wèi)憲法和法律,發(fā)展民主法治社會,平衡市場作用,維持社會穩(wěn)定,推進社會進步。政府的公共管理所發(fā)生的公共財務活動,必然會產生公共預算問題。在現(xiàn)實社會,公共預算具體表現(xiàn)為政府預算,即政府大財務收支計劃。公共預算反映了政府的活動范圍,即政府做什么和不做什么的選擇。政府做什么和不做什么的選擇,同時也反映了一般公眾對政府應該提供什么樣服務的共識。

公共預算反映了政府所提供諸多服務的優(yōu)先權,反映了政府為地方和國民、為效率和效能以及更大的公共目標而作出決策的相對比例。公共預算為公民提供了強有力的責任工具,使公民可以知曉政府是如何花錢的,政府是否遵循公民的偏好,以及與公民偏好相關的政府產出。公共預算對國家的整體經濟發(fā)展、社會就業(yè)和社會穩(wěn)定具有重要影響。從本質上講,公共預算是指一國政府在一定時期內為達成政治、經濟和社會目標,依據國家之施政方針,以國家整體資源與國民負擔能力為評估基礎,所預定的公共財政的收支規(guī)劃,即經過政治程序形成的國家資源配置。公共預算是一種多重面向的政府財務制度。

公共預算作為政府的治理工具,是政府施政的藍圖。在預算文件中政府表達了其基本的價值取向、所欲完成的各項政策、行政措施。公共預算的基本功能是:(1)合理、公正地分配公共資源;(2)通過稅收和公債籌措預算財源;(3)通過與貨幣政策的協(xié)同,以預算展現(xiàn)的財政政策,促進經濟的發(fā)展;(4)通過政府對預算的執(zhí)行,使預算資源達到有效率的運作。我國在建立社會主義市場經濟體制的過程中,根據公共管理理論逐步建立與形成了社會主義公共財政的理論框架,政府將公共財政中的公共預算管理作為政府管理的首要任務,而政府采購成為公共支出管理的重要環(huán)節(jié)和途徑。隨著我國市場經濟的發(fā)展,政府越來越重視運用經濟手段和法律手段干預國民經濟活動,這樣政府采購制度得到了迅速的發(fā)展。

從1996年開始,我國首先在上海、河北、深圳等地開展政府采購制度的改革試點工作。隨后,政府采購的改革與制度建設在全國各地普遍展開。到1998年,中央和地方財政部門大多建立了專門機構,負責履行政府采購的管理職責。有些地方還建立了專門的政府集中采購機構。1994年9月,財政部頒發(fā)了《政府采購管理暫行辦法》。2000年6月,全國絕大部分地區(qū)都頒布了地方性的政府采購管理辦法。幾年的時間,政府采購的范圍不斷擴大,規(guī)模迅速增長。1998年,全國政府采購的規(guī)模為31億元,到2002年,全國政府采購的規(guī)模達到了1009億元。我國的國情和經濟結構決定了各級政府是最大的貨物和項目采購人,政府采購市場不斷擴大,已由政府消費部分擴大到國家建設部分和外國及國際金融機構對華貸款的建設部分等。公共管理與公共財政理論為政府采購奠定了理論基礎。世界各國政府采購的實踐為中國的政府采購提供了可借鑒的經驗。

中國政府采購的理論與實踐已充分證明:政府采購是公共支出的一種有效的管理形式,是提高公共支出管理效率的重要途徑。根據公共管理理論和世界各國政府采購的實踐,利用法律手段規(guī)范政府采購市場是國際上的通行作法。沒有法律的約束,就會使一國的政府采購在國際競爭中處于不利的地位,就難以消除國際采購市場中的貿易壁壘,就難以開拓對外經濟合作的新渠道,就難以控制國外一些供應商對國內某些市場領域的壟斷,同時也就難以有效地保護民族經濟的發(fā)展。建立政府采購法,能夠更好地開拓國際政府采購市場,建立公平、公開、公正的公共采購市場體系。

二、政府采購的特殊性質

根據經濟學的理論,不論是商業(yè)采購、私人采購或政府采購,都是一種市場行為,因而都必然受到價值規(guī)律、交易成本最小化、經濟利益最大化、滿足消費偏好和市場均衡等經濟規(guī)律的支配。然而,政府采購具有不同于其它采購的特殊性質。

(一)政府采購不具有私人性

在市場采購中,政府采購具有特殊的性質,是一種不具有任何私人性的公共采購。根據世界貿易組織《政府采購協(xié)議》中的表述:成員國中的中央政府、次中央政府采購、租賃、購買貨物、服務、工程,及公共設施的購買營造行為,就是政府采購。政府采購制度最早形成于18世紀末和19世紀初的西方自由市場經濟國家。1782年,英國政府首先設立文具公用局,作為特別負責政府部門所需辦公用品采購的專門機構,后來發(fā)展為物資供應部。美國的政府采購最早可追溯到獨立戰(zhàn)爭,當時政府采購的主要領域是為軍事部門采購戰(zhàn)爭所需要的物資。隨著世界經濟的發(fā)展和國際競爭的增強,從20世紀70年代開始,關貿總協(xié)定(GATT)在多邊協(xié)議的框架下,開始了對政府采購的談判。于1979年簽訂了第一個《政府采購協(xié)議》,極大地推動了各國政府采購市場的立法,同時也為開發(fā)各國政府采購打下了堅實的基礎。

政府采購同私人采購相比較,其重要的差別之一主要表現(xiàn)在政府采購屬于公共性采購,具體表現(xiàn)在四個方面:一是政府采購的資金來源具有公共性。政府采購的資金主要來源于國家財政性資金。二是政府采購的主體具有公共性。政府采購的主體只能是代表公共利益的政府而不是其它任何組織和個人。三是政府采購的方式具有公開性。政府采購的實施是依靠完善的政府采購立法和有效的政府采購制度來保證,而且政府采購的所有活動都可以接受公共審查和監(jiān)督,僅就作為繳納政府公共性資金的所有納稅人而言,客觀上都要求公共資金應以他們認為公平和公正的方式來花費。四是政府采購的目的具有公共性。政府采購是國家為了向本國的教育、國防、公共基礎設施、公共健康和安全等提供公共產品而進行的采購,采購的目的不具有任何私人性和單純的商業(yè)性。

(二)政府采購是公共經濟行為

政府采購屬于公共部門采購,堅持政府采購是政府對公共經濟的一種運作行為,實現(xiàn)公共經濟的經濟性和有效性是政府采購的最基本的和首要的政策目標。政府作為市場經濟中的一個采購主體,它的每一項采購活動或行為都必須充分考慮到經濟性和效率性,而不適宜政治的或其它非經濟性的影響和考慮。這是因為:政府的公共資源是有限的,在政府的采購中無論是建設一個項目還是公共組織的發(fā)展支出,都要受到財政預算的約束,客觀上需要將有限的資源充分運用,實現(xiàn)預期的最佳經濟效果,這就要求政府必須以最有利的市場環(huán)境、市場價格和政策環(huán)境等條件采購到質量合乎要求的貨物、工程或服務,實現(xiàn)采購資金的節(jié)約和合理使用,實現(xiàn)政府活動的經濟性和效率性目標。

如果政府采購不能實現(xiàn)經濟性,可能會導致宏觀經濟的失衡與混亂。因此,政府開支的經濟性,對所有國家特別是經濟發(fā)展中國家尤其重要。政府采購的效率性是與政府采購的經濟性緊密相關的,提高政府采購的效率性也是政府對公共經濟進行運作的一個重要的目標。政府采購的效率如何,直接關系到采購資金的節(jié)約和浪費。一方面,效率低下的采購,如周期過長、價高質差等,會直接帶來經濟損失;另一方面,如果采購程序過于繁雜,可能會迫使投標報價升高。通常認為,競爭可以形成合理的采購價格,而招標采購方法體現(xiàn)了競爭的現(xiàn)代規(guī)范,所以招標方法在政府采購領域中被認為是實現(xiàn)經濟性目標的較好途徑。但招標方法不是保證經濟性的唯一方法。過于繁雜的招標方法、不能保證公平、公正、公開,也會導致非經濟性。事實上,政府采購的經濟性和有效性,主要是通過提供一系列可供選擇使用的方法來實現(xiàn)的。

(三)政府采購是公共支出管理行為

政府采購是政府支出的一個重要的方面,因此,加強對政府采購的管理是強化公共支出管理的一個重要手段。一方面,政府采購作為公共支出管理的一個重要執(zhí)行環(huán)節(jié),可以利用政府采購作為保護本國產品和企業(yè)的手段,承擔著執(zhí)行國家政策的重要使命;另一方面,政府采購具有廣泛性,從航天飛機到一般的汽車、家具和辦公用品等,都是政府采購的領域,采購專業(yè)化是政府采購的一個重要特點,這一點是任何一個私營組織的采購所不能比擬的。因此,政府采購的廣泛性,決定了政府采購的重要性;再一方面,政府始終是各國國內市場的最大用戶,政府購買的數(shù)額巨大,占公共財政支出的比重較大,因此加強對政府采購支出的管理是政府的重要任務。從一定意義上講,公共支出管理被看做是一個長的價值鏈,政府通過公共支出向人們提供公共產品與服務,如何有效地提供公共產品與服務,核心的問題之一是加強對公共資源的合理配置和有效使用。

三、我國政府采購存在的主要問題及對策選擇

(一)我國政府采購存在的主要問題分析

我國于2002年底,正式頒布了《政府采購法》,這標志著我國政府采購改革已進入了法治化階段。政府采購法的頒布,對加強政府采購的管理和穩(wěn)定社會生活產生了重要的影響。然而,中國的政府采購在實施過程中仍然存在一些亟待解決的問題,這些問題主要是來自管理方面的缺陷。

1.政府采購缺乏統(tǒng)一的組織管理。世界上很多國家和地區(qū)對政府采購的管理體系雖不盡相同,但有一個共同的特征,都設有專門的機構和人員負責對政府采購的組織管理與監(jiān)督。例如,韓國設立國家供應局,英國設立國家采購局,而我國到目前為止尚未建立全國統(tǒng)一的負責政府采購管理與監(jiān)督的專門機構,這一制度缺陷的致命弱點是難以規(guī)范公共采購市場,難以保證政府采購的公平、透明和高效。有些省市政府雖然也建立了政府采購辦公室,但制度不統(tǒng)一、管理方法不一致,在省與省之間、地區(qū)與地區(qū)之間,形成了較大的政府采購的制度障礙,降低了政府采購的經濟性和效率。存在這一問題的根本原因在于政府存在缺陷,表現(xiàn)在:其一,政府的管理觀念不到位,注重形式多,強化管理少;其二,政府的管理手段不到位,缺少系統(tǒng)的制度約束;其三,政府采購的方法單調,只強調集中采購,忽視了其他采購方法。

2.政府采購缺乏系統(tǒng)的信息支持。政府采購的市場大、品種多、范圍廣等特征,決定了政府采購必須有充分、健全的信息支持。在現(xiàn)代信息社會,采購者掌握國內外時點上和動態(tài)上的市場信息,是提高政府采購經濟性和效率的關鍵環(huán)節(jié)。歐美等發(fā)達國家為了使公共采購市場公平、公正、公開,政府都指定專門的報紙和刊物刊登政府采購信息。有些國家建立專門的政府采購信息服務機構,提供系統(tǒng)的政府采購信息。還有很多國家利用互連網絡政府采購信息。這些信息支持,極大地降低了政府采購的交易成本。而我國目前仍沒有建立起政府采購的信息系統(tǒng),政府采購缺少信息支持,質優(yōu)價廉的優(yōu)勢難于獲得,導致政府采購的經濟性不強,效率較低。存在這一問題的重要原因,是政府的服務觀念不強,只強調行政審批和行政控制,而忽視政府的服務。政府如果不能夠提供系統(tǒng)的信息支持,就必然產生政府采購的信息偏在,因而政府采購的效率必然是低下的。

3.政府采購缺少效果考核和評價機制。我國目前的政府采購,從中央到地方存在的普遍問題是注重形式多,集中采購多,而缺少對政府采購效果的考核和評價。根據規(guī)模經濟的理論,采購批量越大,價格優(yōu)勢越大,采購成本越低,經濟性越強,這是政府集中采購的優(yōu)勢所在。但在采購貨物的品種多、用途各異,用戶又分散在不同地域的情況下,完全由政府集中采購,就會極大地降低政府采購的效率。一個用戶因工作急需兩臺電腦,也要由政府集中采購,兩個月后才能到貨,不僅影響工作,而且為維修帶來極大的不便,這種效率損失卻沒有人去考慮。通過政府采購到底節(jié)約了多少資金?取得了什么樣的效果?沒有考核制度。這些問題不解決,最終會導致政府采購的失敗。在社會主義市場經濟體制下,政府采購不是行政行為,而是經濟行為。因而,政府的采購活動必須符合“成本—效益”原則的要求,必須兼顧經濟性和效率性的統(tǒng)一。如果政府采購沒有對“成本—效益”的比較而決策,沒有對采購的經濟性和效率兼顧的考慮,沒有對政府采購效果的考核,那么,政府采購就失去了意義。

(二)完善我國政府采購制度的對策選擇

根據政府采購的理論要求,根據中國政府采購存在的主要問題,為了進一步完善我國的政府采購制度,應采取以下對策:

1.政府采購應遵循競爭、公開、公平的原則。政府采購必須堅持競爭性原則。在現(xiàn)代市場交易中,體現(xiàn)平等、信譽、正當、合法,這是堅持競爭原則的基本規(guī)范。在政府采購中政府是一個以市場主體的面目出現(xiàn)的,因此政府在市場交易中也必須遵循競爭性的原則進行市場交易。這是因為,在政府采購中的一個重要假設是把競爭價格作為一種合理的價格,政府采購的目標主要是通過促進供應商、承包商或服務提供者之間的最大程度的競爭來實現(xiàn)的。只有通過競爭,才能形成政府采購的買方市場,從而形成對政府購買更有利的競爭局面;只有通過競爭,才能形成合理的商品價格,從而降低政府采購的成本、提高政府采購商品的質量。政府采購必須堅持公開性原則。堅持公開性原則是貫徹競爭性原則的基礎,沒有公開性的政府采購就很難保證政府采購的競爭性。政府采購只有體現(xiàn)公開性原則的要求,才能提高政府采購的透明度。政府采購的公開性,要求采購程序公開、采購標的公開,并接受投標方的質疑和申訴,接受公眾和監(jiān)督機構的審查和監(jiān)督。只有堅持公開,才能有利于競爭;只有堅持公開,才能保證公平;只有堅持公開,才能確保采購中自由裁量權的合理運用;只有堅持公開,才能杜絕采購中腐敗現(xiàn)象的滋生。政府采購必須堅持公平性原則。

政府采購雖然具有較大政策性,但政府作為市場的一個主體,在采購行為中必須堅持公平的原則,不能違背市場經濟的一般規(guī)律。為確保政府采購的公平性,必須體現(xiàn)以下三個要點:(1)要為所有參加競爭的供應商、承包商和服務提供者等競爭者提供均等的商機,給予公正的待遇;(2)資格預審和投標評價,應對所有的投標者使用同一標準,不論是國內的投標商還是國際投標商,都應一視同人,不能采取歧視性政策;(3)對所有投標者提供應該提供的全部信息,并保持所提供信息的一致性,避免存在信息偏在問題。只有把競爭建立在公平的基礎上,才能使有實力和有能力提供質優(yōu)價廉產品和服務的投標者贏得投標的成功。政府采購只有堅持公平的原則,才有利于促進政府采購經濟、有效目標的實現(xiàn)。

2.政府采購應遵循經濟性與效率性統(tǒng)一的原則。政府采購與私人采購的本質差別不僅表現(xiàn)在采購的公共性,同時還表現(xiàn)在采購的政策性。在現(xiàn)代民主政治體制下,政府所要解決的問題,不論是國防、外交,還是市場調控、社會就業(yè)、基礎設施建設、環(huán)境、衛(wèi)生與教育等,都屬于公共事務,政府處理這些公共事務,都必須采取一定的方略,這些方略就是公共政策。政府采購是政府加強公共支出管理的一種重要方略,因此,政府采購屬于公共政策性采購,政府采購政策是一個系統(tǒng)的公共行為過程。

根據中國的國情,政府采購政策的選擇,應遵循經濟性與效率性統(tǒng)一的原則。根據這兩個原則的要求,政府采購應堅持采購市場開放的政策。政府采購的市場必須定位于國際市場,這是現(xiàn)代經濟國際化發(fā)展的必然要求。政府采購面向國際市場還必須堅持保護民族工業(yè)發(fā)展的政策。政府在國際采購中必須規(guī)定采購本地產品與勞動的基本含量,對本國投標人應給予適當?shù)膬r格優(yōu)惠,對涉及國家安全等重要領域應限制或禁止外國供應商進入本國市場。政府采購還必須考慮效率的要求,選擇有助于提高效率的采購方法:凡是從國際市場進行的公共采購,必須由政府集中采購;重要項目和大宗商品的公共采購,必須由政府集中采購;非重要的項目和零星小額的公共采購,應采取非政府集中采購的方法。

3.健全政府采購的組織管理機構和信息支持系統(tǒng)。為了加強對政府采購的組織管理與監(jiān)督,提高政府采購的經濟性和效率,應建立全國統(tǒng)一的中央、省、市三級專門負責政府采購管理與監(jiān)督的組織機構。中央政府應在財政部下設政府采購司,負責全國政府采購的行政領導與政策指導;省級政府應在財政廳下設政府采購處,負責本轄區(qū)政府采購的領導與實施省直機關、單位的政府采購活動;市級政府應在財政局下設政府采購辦公室,負責實施本轄區(qū)(含所轄縣、區(qū))的政府采購活動。

國家審計署、省審計廳、市審計局應負責對相應級別的政府采購的審計、監(jiān)督,對政府采購的效果進行評價。三級政府的工作報告中,應報告政府采購情況,以接受人民代表大會的審議。為便于政府采購信息的交流,為政府采購營造一個良好的信息環(huán)境,中央政府應建立政府采購信息系統(tǒng),通過指定的專門報紙、刊物或利用互聯(lián)網絡刊登與政府采購信息。該職能可歸屬于財政部政府采購司,地方各級政府不必建立提供政府采購信息的專門服務機構。政府采購信息應區(qū)別國內、國際并按采購的標的分類、分期提供,對所采購的同質貨物,應以價格信息為重點。